Аналіз національного законодавства

Конституція України визнає право на свободу пересування і вказує, що вона включає в себе право кожного, хто на законних підставах перебуває на території України, вільно пересуватися по країні, вибирати місце проживання і вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.^{^[188]} На законодавчому рівні свобода пересування гарантована Законом «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні».

Стаття 2 цього закону гарантує свободу пересування всередині країни для осіб, які на законних підставах перебувають в Україні, за винятком обмежень, які встановлені законом.^{^[189]} Закон про свободу пересування також передбачає процедуру державної реєстрації місця проживання осіб. Проте в статті 2 Закону йдеться про те, що відсутність такої реєстрації не може перешкоджати особам у здійсненні їх прав та свобод.^{^[190]}

Що стосується ВПО, Закон «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» не містить гарантій щодо свободи пересування. У Національній стратегії у сфері прав людини, зазначено, що уряд стикається з труднощами щодо забезпечення прав ВПО. Однак в докладному описі проблемних областей свобода пересування не згадується.^{^[191]} Проте національне законо-

80 давство дійсно створює ряд проблем для ВПО щодо реалізації їхнього права на свободу пересування.

По-перше, система реєстрації місця проживання, закріплена у національному законодавстві, містить адміністративні бар'єри, які обмежують свободу пересування ВПО. Закон «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» узаконює систему прописки, яка існувала з радянських часів і отримала в Україні назву реєстрації місця проживання. Згідно з цим законом громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які постійно або тимчасово проживають в Україні, зобов'язані зареєструвати своє місце проживання протягом перших 30 днів після зняття з реєстрації місця проживання.^{^[192]} Спочатку Закон ««Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» зобов'язував ВПО реєструватися за місцем проживання протягом перших десяти днів після їхнього переміщення.

В законі було встановлено, що ВПО отримують штамп реєстрації не в паспорті, як це робиться за загальною процедурою для всіх інших категорій осіб, а в довідці ВПО. 24 грудня 2015 року в Закон про ВПО було внесено зміни, які скасували вимогу щодо проставлення штампу реєстрації місця проживання. У новій редакції Закону про ВПО передбачено, що довідка ВПО сама по собі є документальним підтвердженням місця проживання ВПО.^{^[193]} У той час як ці зміни стали кроком вперед на шляху до забезпечення свободи пересування ВПО, вони ще не були інтегровані в інші нормативно-правові акти. Зокрема, Постанова Кабінету Міністрів № 509 ««Про облік внутрішньо переміщених осіб», як і раніше, включає в себе вимогу про те, що ВПО повинні повідомляти своє місце проживання до територіальних органів Державної міграційної служби і отримувати штамп, що підтверджує місце проживання.^{^[194]}

Система реєстрації ВПО також ставить питання щодо свободи пересування, а саме щодо вибору місця проживання. 4 березня 2015 року Постанова № 509, яка регулює облік ВПО і порядок видачі довідок ВПО була змінена Постановою Кабінету Міністрів № 79. Зміни ввели в дію дискримінаційну процедуру реєстрації місця проживання, яка передбачена спеціально для ВПО. Вона дає право посадовій особі Державної міграційної служби навідуватись до будинків ВПО з метою перевірки їхньої адреси. Такі рутинні перевірки мають проводитись щомісяця та мають охоплювати щонайменше десять відсотків зареєстрованих ВПО. Відповідно до Постанови № 79 дія довід-

ки ВПО може бути скасована, якщо перевірка Державної міграційної служби у співпраці з Міністерством внутрішніх справ встановить, що ВПО не живуть за адресою, вказаною у довідці ВПО. Відповідно до Постанови № 79 під час таких перевірок державні службовці повинні поставити штамп про реєстрацію в довідці ВПО. ^{^[195]} Без такого штампу довідка ВПО є недійсною.

Свобода пересування ВПО також обмежується, що стосується можливості переміщуватись в безпечні райони.

12 червня 2015 року перший заступник керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України видав Наказ № 415 «Про затвердження Тимчасового порядку контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів та вантажів (товарів) через лінію зіткнення у межах Донецької та Луганської областей», який обмежує регулярний рух приватних автомобілів по так званій «лінії зіткнення», яка відокремлює самопроголошені «Донецьку народну республіку» та «Луганську народну республіку» від іншої частини України. Відповідно до Наказу лінія зіткнення може бути пересічена тільки через офіційні контрольні пункти в'їзду/виїзду (п. 3.1). Контрольні пункти в'їзду/виїзду працюють з 6 ранку до 8 вечора в літній сезон, та з 8 ранку до 5 вечора в зимовий сезон і з 7 ранку до 6:30 вечора восени і навесні. Перетин лінії зіткнення в інший час допускається тільки за офіційними рішенням, зокрема рішенням керівника АТО (п. 3.1). Щоб перетнути лінію зіткнення, яка межує із зоною АТО, особі необхідно мати спеціальний дозвіл. У разі хвороби або смерті близьких родичів, членів сім'ї, особи можуть потрапити до зони АТО або територій, не підконтрольних уряду, якщо вони можуть представити офіційні документи, що підтверджують факт хвороби або смерті (п. 3.1). Для того щоб отримати такий дозвіл, особа повинна подати заяву, де має вказати її повне ім'я, паспортні дані, зареєстроване місце проживання, причини для перетину відповідного контрольного пункту в'їзду/виїзду, а також маршрут руху та ідентифікаційний номер. Особи, які бажають відвідати своїх родичів всередині або за межами зони АТО, повинні також надати документальне підтвердження їх відносин. Крім того, тимчасовий наказ № 415 вказує на те, що перетин лінії зіткнення з ТНКУ для дітей у віці до 16 років повинен регулюватися відповідно до Правил перетинання державного кордону громадянами України № 57, затвердженого Кабінетом Міністрів України 27 січня 1995 року. Відповідно до цих правил нотаріально завірена згода від батьків, які не супроводжують дитину, повинна бути в наявності в момент перетину.

У той же час, в контексті конфлікту, існує багато ситуацій, коли нотаріально завірену згоду обох батьків отримати неможливо — у таких випадках, коли, наприклад,

82 один з батьків загинув або зник безвісти. Відповідно це обмежує свободу пе

ресування переміщених дітей у віці до 16 років на території, які контролюються українським урядом.

З позитивних перспектив, План дій з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 року передбачає, що люди повинні мати можливість перетину лінії зіткнення, використовуючи громадський транспорт. ¹⁹⁶ Для досягнення цієї мети План дій передбачає, що згаданий вище Тимчасовий наказ № 415 щодо контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів та вантажів (товарів) через лінію зіткнення у межах Донецької та Луганської областей має бути змінений.

Іншою проблемною областю є свобода пересування в так званих «сірих зонах», які відносяться до території України вздовж лінії зіткнення, які не контролюються повстанцями, але й виходять за межі контрольних пунктів пропуску, встановлених урядом України. Особи в цих областях мають дуже обмежений доступ до органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, а також вельми обмежений громадський транспорт в селах, розташованих в «сірих зонах». Така ізоляція та відсутність доступу до послуг в «сірих зонах» викликає подальше переміщення осіб навіть в умовах наявності дуже обмеженого громадського транспорту. Проблема свободи пересування в сірих зонах залишається неврегульованою в національному законодавстві.

Крім того, 9 березня 2014 року Кабінет Міністрів прийняв Постанову № 149-р «Про додаткові заходи щодо посилення контролю за переміщенням осіб на території України». Відповідно до цієї постанови адміністрація Державної прикордонної служби має здійснити додаткові заходи з контролю за переміщенням на території України осіб на об'єктах залізничного сполучення (Херсон, Вадим, Новоолексіївка, Мелітополь). Крім того, Міністерство фінансів, Міністерство інфраструктури та Адміністрація Державної прикордонної служби має здійснити додаткові заходи щодо забезпечення виконання цього завдання.

У пункті 3 цієї постанови вказується: «Адміністрації Державної прикордонної служби продовжити виконання завдань з охорони державного кордону в Автономній Республіці Крим». Ця норма вказує на те, що Кабінет Міністрів розглядає адміністративний кордон як державний кордон, що є помилковим і суперечить Закону ««Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», відповідно до якого територія Криму є тимчасово окупованою територією України в межах її адміністративних кордонів.

¹⁹⁶ Розпорядження Кабінету Міністрів України № 1393-р від 23 листопада 2015року «Про затвердження плану дій з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 року».

Правила перетину адміністративного кордону з Кримом регулюються По- 83 становою Кабінету Міністрів України № 367 «Про затвердження Порядку в’їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї», яка була прийнята 4 червня 2015 року. Відповідно до її норм громадяни України можуть перетинати адміністративний кордон, якщо вони нададуть будь-який документ, що підтверджує особу та громадянство України (п. 3.2), в той час як іноземці повинні отримати спеціальний дозвіл на в'їзд до Криму (п. 3.1).

На практиці ці норми істотно обмежують свободу пересування і роблять майже неможливим для іноземців та осіб без громадянства перетнути адміністративний кордон з Кримом. Ця постанова була змінена Постановою Кабінету Міністрів № 722, ухваленою 16 вересня 2015 року. Зміни значно просунули попередні норми законодавства, що регулюють перетин адміністративного кордону. Зокрема, змінами передбачено визначення правил перетинання адміністративного кордону дітьми у віці до 16 років (п. 1).

Резолюція № 367 також розширює перелік підстав, за якими іноземці можуть отримати дозвіл на перетин адміністративного кордону. Міжнародні організації, міжнародні неурядові організації, неурядові організації інших держав та незалежні правозахисні місії можуть отримати дозвіл на в'їзд до Криму, якщо Міністерство закордонних справ України дасть на це згоду.

Журналісти можуть отримати такий дозвіл за умови наявності згоди Міністерства інформаційної політики України. Іноземці, які хочуть відвідати Крим з релігійними цілями, можуть отримати такий дозвіл за клопотанням або погодженням з Міністерством культури. Крім того, іноземці, місце проживання яких зареєстровано в Автономній Республіці Крим або м. Севастополі, можуть отримати дозвіл на перетин адміністративного кордону. Окреме положення було прийнято для того, щоб гарантувати право членів Меджлісу кримськотатарського народу на такий дозвіл. Хоча перелік категорій осіб, які можуть потрапити до Криму був значно розширений, було б дуже важко стверджувати, що ситуація з обмеженням свободи пересування є вирішеною, в основному через складні бюрократичні процедури отримання дозволів на перетин адміністративного кордону. Відповідно до Постанови № 367 дозвіл на перетин адміністративного кордону видається начальником територіального органу ДМС або територіального підрозділу ДМС у Новотроїцькому чи Генічеському районі Херсонської області або його заступником. Заява на отримання дозволу має бути розглянута у строк не більше п'яти робочих днів (п. 25).

Крім того, слід зазначити, що Законом № 1207-VII від 15 квітня 2014 року порушення правил перетину адміністративного кордону з Кримом було внесено як злочин до Кримінального кодексу. Стаття 332-1 Кримінального ко-

дексу передбачає, що коли такий злочин скоєний «з метою заподіяння шкоди інтересам держави», це карається до 3-х років позбавлення волі. Коли такий злочин скоєний організованою групою, це карається позбавленням волі на строк п'яти до восьми років. Ці норми ввели непропорційне покарання за порушення перетину адміністративного кордону, і мають бути скасовані.

Неповнолітні у віці до 16 років, які хотіли б покинути територію Криму, стикаються з різного виду обмеженнями пересування. У тих випадках, коли дитина народилася в Криму після того, як українські державні органи перестали там функціонувати, вона не може отримати свідоцтво про народження українського зразка в Криму. У той же час такі особи не можуть перетнути адміністративний кордон до підконтрольної урядом України території, бо відповідно до Постанови Кабінету Міністрів № 367 «Про затвердження Порядку в’їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї», щоб перетнути адміністративний кордон, громадяни України, які не дося- гли 16-річного віку, мають пред'явити паспорт громадянина України, або паспорт громадянина України для виїзду за кордон, або проїзний документ дитини (п. 3). Оскільки громадяни України, які не досягли 16-річного віку, не мають таких документів, а мають тільки медичне свідоцтво про народження, видане в Криму, вони не можуть перетнути адміністративний кордон. Для того, щоб отримати свідоцтво про народження для своїх дітей, батьки повинні їздити на територію України, підконтрольну уряду, і звернутись до суду для встановлення факту народження громадянина України.

Закон ««Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» передбачає захист від примусового внутрішнього переміщення та примусового повернення на попереднє місце проживання.^{^[197]} Окрім інших прав, Закон про ВПО дає ВПО право на безкоштовний проїзд для добровільного повернення до свого покинутого постійного місця проживання у всіх видах громадського транспорту у разі зникнення обставин, що спричинили таке перемі- щення.^{^[198]} Крім того, у Національній стратегії у сфері прав людини створені умови для добровільного повернення внутрішньо переміщених осіб на їх попереднє постійне місце проживання встановлено як очікуваний результат у сфері захисту прав людини.^{^[199]} Комплексна державна програма щодо підтримки, соціальної адаптації та реінтеграції громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України та районів проведення антите-

рористичної операції в інші регіони України, на період до 2017 року передбачає виконання ряду заходів з метою сприяння добровільному поверненню ВПО. Вони включають в себе відновлення ефективного державного контролю над всією територією України, відновлення зруйнованого житла та допомогу в поверненні.^{^[200]} Ці заходи носять декларативний характер, оскільки Комплексна державна програма щодо підтримки, соціальної адаптації та реінтеграції громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції в інші регіони України, на період до 2017року не включає в себе план дій із зазначенням конкретних кроків, які необхідно зробити для досягнення поставлених цілей.

<< | >>

↑

Источник: ВДОСКОНАЛЕННЯ НАЦІОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ СТОСОВНО ЗАХИСТУ ПРАВ ЛЮДИНИ ВНУТРІШНЬО ПЕРЕМІЩЕНИХ ОСІБ. Проект Ради Європи «Посилення захисту прав людини внутрішньо переміщених осіб в Україні», червень 2016. 2016

Еще по теме Аналіз національного законодавства:

- Права людини в Україні - Права человека в России -