C. Аналіз національного законодавства

Визначення внутрішньо переміщеної особи було сформульовано в україн­ському законодавстві тільки після того, як настала криза внутрішнього пе­реміщення у зв'язку із конфліктом, який почався у 2014 році, а саме під час процесу написання проекту закону про переміщених осіб.

йняття національного закону про ВПО було схвалено багатьма національни­ми та міжнародними інституціями. В той же час громадянське суспільство, деякі депутати Верховної Ради та міжнародні організації привернули увагу до деяких недоліків у тексті закону про ВПО, зокрема щодо визначення по­няття ВПО. Це привело до розробки законопроекту № 2166 «Про внесен­ня змін до деяких законів України щодо посилення гарантії дотримання прав і свобод внутрішньо переміщених осіб». 3 листопада 2015 року Верховна Рада України підтримала законопроект № 2166. Однак 25 листопада 2015 року Президент України наклав вето на нього та повернув його для доопрацю­вання. Нарешті, 24 грудня 2015 року, парламент повторно проголосував за проект закону, а 6 січня 2016 року він був підписаний Президентом, у ре­зультаті чого було прийнято зміни до закону про ВПО, зокрема до визначен­ня поняття ВПО.^[51]

Стаття 1 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо перемі­щених осіб» містить таке визначення ВПО:

Внутрішньо переміщеною особою є громадянин України, іноземець або особа без громадянства, яка перебуває на території України на законних підставах та має право на постійне проживання в Україні, яку змусили за­лишити або покинути своє місце проживання у результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової оку­пації, повсюдних проявів насильства, порушень прав людини та надзви­чайних ситуацій природного чи техногенного характеру.

Навіть із нещодавніми змінами (які відображені у визначені, зазначеному вище) поняття ВПО, сформульоване в національному законодавстві, супер­ечить міжнародним стандартам з двох причин. По-перше, воно звужує визна­чення, яке сформульовано в Керівних принципах з питання переміщення осіб всередині країни, тому що встановлює вимоги щодо громадянства та реєстра­ції місця проживання для ВПО. По-друге, щодо характеру переміщення, ви­значення в національному законодавстві встановлює вичерпний перелік при­чин переміщення, і що ще гірше, не вказує на те, що внутрішнє переміщення має стосуватись вимушеного переміщення у межах міжнародно визнаних на­ціональних кордонів. Крім того, визначення ВПО в національному законодав­стві має третій недолік — воно встановлює особливий статус ВПО.

Вимоги щодо громадянства та реєстрації місця проживання

Спочатку в Законі України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо пере­міщених осіб» було встановлено, що тільки «громадянин України, який по­стійно проживає в Україні,» підпадає під визначення ВПО. Таким чином, закон виключав з визначення ВПО осіб без громадянства та інших мешкан­ців, які не є громадянами. Громадянське суспільство виступило із ініціати­вою включити ці категорії осіб до визначення ВПО, обґрунтовуючи це тим, що багато з них опинились у таких ситуаціях і також стали вимушено перемі­щеними особами в результаті конфлікту і, таким чином, підпадають під між­народне визначення ВПО. Активність громадянського суспільства з цьо­го питання, а також з деяких інших питань щодо формулювань Закону про ВПО привела до написання, у співпраці із депутатами українського парла­менту, законопроекту № 2166 ««Про внесення змін до деяких законів України щодо посилення гарантії дотримання прав і свобод внутрішньо переміщених осіб». Як було зазначено вище, 3 листопада 2015 року Верховна Рада України проголосувала за цей законопроект, схвалила його чинну редакцію 24 груд­ня 2015 року, яка була підписана Президентом України 6 січня 2016 року.

Однак Закон досі виключає із визначення ВПО осіб без громадянства, які не можуть доказати, що вони перебувають на території України на закон­них підставах та мають право на постійне проживання в Україні. Іншими словами, визначення ВПО включає тільки документованих осіб без грома­дянства, тобто у більшості випадків, осіб, які отримали свої документи про безгромадянство за кордоном. Особи без громадянства, які не мають дій­сних документів, а мають тільки паспорти СРСР, та були внутрішньо пере­міщені в результаті конфлікту, не підпадають під визначення ВПО. У зв'язку з цим доцільно зазначити, що Україна підписала Конвенцію 1954 року про статус осіб без громадянства та Конвенцію про скорочення безгромадян- ства 1961 року, однак не привела національне законодавство у відповідність до них. В результаті цього, в Україні не існує процедури визначення статусу безгромадянства, яка б дала можливість недокументованим особам без гро­мадянства отримати документи, що підтверджують їхні законні підстави пе­ребувати на території України та їхнє право на постійне проживання в Укра­їні. Обидві з вищезазначених обставин є вимогами для того, щоб особа могла підпадати під визначення ВПО.

30 Крім того, як зазначалося вище, відповідно до міжнародного визначення ВПО, осіб, які були тимчасово відсутні за місцем свого постійного проживан­ня в той час, коли почалась криза внутрішнього переміщення (наприклад, сту­денти або особи, що працюють далеко від свого місця проживання), і які через зміну обставин в Криму і в Східній Україні в даний час не в змозі повернутися до місця свого постійного проживання, слід розглядати як ВПО. Хоча визна­чення ВПО, що сформульовано в статті 1 (1) Закону України про ВПО прямо не виключає таких осіб, інші положення Закону про ВПО роблять це, окрім випадку зі студентами, стосовно яких було запропоновано окремі положен­ня у Статті 4 (ч.

Характер руху

У першій версії (2014 року) Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» визначення ВПО передбачало такі вимоги щодо характеру руху: (1) особа була змушена або самостійно покинула своє місце проживання; і (2) переміщення відбулося у результаті або з метою уник­нення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, по­всюдних проявів насильства, масових порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру. Перша вимога щодо добро­вільного або примусового переміщення не була узгодженою із визначенням ВПО, що сформульоване у Керівних принципах з питання переміщення осіб все­редині країни, які встановлюють, що визначальною характеристикою ВПО є примусовий чи іншим чином недобровільний характер руху.

Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо посилен­ня гарантій дотримання прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», що набув чинності у січні 2016 року, змінив цю частину визначення ВПО, об­межуючи його тільки примусовим рухом, тим самим приводячи цю частину українського визначення ВПО у відповідність до міжнародного визначення 31 ВПО, що міститься у Керівних принципах.

Що стосується причин переміщення, їхній перелік, який міститься в Законі про ВПО, на перший погляд здається ширшим, ніж причини, що перелічені у Керівних принципах з питання переміщення осіб всередині країни.

Нарешті, особливу занепокоєність викликає те, що навіть із зміна­ми 2016 року, визначення ВПО досі не містить вимоги про те, що рух має відбуватись в межах національних кордонів. Таким чином, визначення ВПО, передбачене в українському законі, також може включати в себе бі­женців і шукачів притулку, які, за визначенням, знаходяться за межами їх­ньої країни походження і підпадають під особливий правовий захист відпо­відно до міжнародного законодавства про біженців. Зміни, запропоновані до закону про ВПО 2014 року, на жаль, не мали на меті виправити цю помил­ку визначення ВПО. Внесення змін до визначення ВПО, вказуючи на те, що переміщення ВПО відбувається в межах «міжнародно визнаних державних кордонів» залишається необхідним для того, щоб привести національне за­конодавство у відповідність до міжнародної концепції визначення ВПО, що міститься в Керівних принципах.

32 Правовий статус

Нарешті, хоча це і не виявлено у визначенні ВПО, норми закону України щодо реєстрації ВПО^[53] створюють окремий правовий статус ВПО. Закон вимушує всіх ВПО зареєструватись як ВПО та отримати довідку ВПО, на­віть тих, хто не потребує гуманітарної допомоги, а просто хоче користува­тися своїми основними правами і доступом до соціальних послуг. Право за­реєструватись як ВПО ґрунтується на згаданому вище визначенні ВПО, що сформульоване в національному законодавстві. Це питання розглядається більш детально в розділі, присвяченому збору даних, який також охоплює питання реєстрації ВПО.

D. Рекомендації

Необхідно прийняти ряд змін до національного законодавства, щоб привес­ти визначення ВПО у відповідність до міжнародних стандартів. Крім того, зміни необхідні до відповідних норм, що регулюють реєстрацію ВПО, а та­кож до тих, що стосуються заходів щодо імплементації міжнародних конвен­цій щодо безгромадянства. Зокрема, важливо:

• Змінити визначення ВПО, що закріплене в Статті 1(1) Закону «Про за­безпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», для того щоб до­дати вимогу щодо пересування в межах «міжнародно визнаних держав­них кордонів».

• Змінити Статтю 1(1) Закону «Про забезпечення прав і свобод внутріш­ньо переміщених осіб», додавши слова «зокрема», для того щоб зробити перелік причин переміщення невичерпним.

• Змінити Закон «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» та відповідні підзаконні нормативно-правові акти, для того щоб ВПО, які тимчасово були відсутні у своїх домівках, коли почалась кри­за переміщення, та не можуть повернутися через ці обставини, так звані ВПО sur place, мали можливість зареєструватись як ВПО.

• Забезпечити імплементацію Конвенції про статус осіб без громадянства (1954 р.) та Конвенцію про скорочення безгромадянства (1961 р.), які були ратифіковані Україною.

2.