Юридическая
консультация:
+7 499 9384202 - МСК
+7 812 4674402 - СПб
+8 800 3508413 - доб.560
 <<
>>

ГЛАВА 2.ИНСТИТУТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИОННОМ И УСТАВНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Центральное место в конституционном праве Российской Федерации занимает институт прав и свобод человека и гражданина. Он лежит в основе правового статуса личности. В научной литературе под ним понимается единство прав, свобод и обязанностей человека (1401, с.28).
В Конституции Российской Федерации закреплены основные права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Такой подход представляется чрезвычайно важным, так как именно основные права, свободы и обязанности составляют юридическую базу для всей системы права, обладают наивысшей юридической силой и подлежат повышенной защите. Исследователи в области конституционного права на основе анализа Конституции Российской Федерации, законодательных актов в области прав и свобод человека отмечают основные принципы, характеризующие в целом правовой статус личности. Это - учредительное™ всех элементов основ правового статуса личности, неотъемлемость и неотчуждаемость прав и свобод человека и гражданина, равенство в правах, свободах и обязанностях граждан и человека вообще, гуманистическая направленность прав и свобод и т.п. (1220, с. 61).
Институт прав и свобод человека и гражданина, содержащийся в Конституции Российской Федерации, базируется на сочетании естественно- правовых и позитивистских подходов. С одной стороны, Конституция РФ признала естественные права человека как высшую ценность, неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения; с другой - учредила те права и свободы, которые не принадлежат каждому от рождения. Следовательно, в конституционной практике России относительно прав и свобод человека и гражданина содержатся естественно- правовые и позитивистские подходы. Применяя первый подход, Конституция РФ признает автономию личности, ее право на невмешательство в сферу, очерченной правом, свободы личности, ставит заслон всевластию государства и его посягательств на развитие свободы и индивидуальности личности. При втором подходе конституция закрепляет учрежденные государством права и свободы, главным образом, в социально- экономической и культурной сферах, содержит позитивное закрепление широкого перечня прав и свобод, определяет систему гарантий и механизмов их защиты.
Сказать об этом следует потому, что эти постоянно противоборствующие правовые доктрины, каждая в отдельности, оказались неспособными привести к созданию нормативных моделей общественного развития, которые удовлетворяли бы глобальным целям человеческой жизни: социатьной справедливости, свободы личности, духовного и материатьного благосостояния для всех индивидуальных и коллективных субъектов (1319, с. 254). Все три эти цели не были воплощены в жизнь на протяжении всей истории человечества. Кроме того, как отмечают исследователи (Н.М. Колосова), сегодня сложно определить состояние теории конституционной демократии в России (1285, с. 61). По одним вопросам разделяются взгляды естественно-правовой доктрины, по другим - позитивистской. Поэтому, нам представляется, важен не столько сам факт приверженности российской науки той или иной теории, сколько наличие цельной и непротиворечивой концепции конституционно-правового статуса человека и гражданина, которая, как показывает анализ конституционного и уставного законодательства субъектов РФ, в нашей стране отсутствует.

Всс сказанное позволяет заключить, что Конституция Российской Федерации, во-первых, признает естественные права человека; во-вторых, учреждает другие права и свободы; в-третьих, указывает на конституционные гарантии их защиты. Такой подход к институту прав и свобод в конституционной теории и практике связан с существованием трех поколений прав человека. Первое определяется теми традиционными либеральными ценностями, которые были сформулированы в процессе осуществления буржуазных революций, а затем конкретизированы и расширены в законодательстве демократических государств. На признании этого поколения прав и свобод человека строится естественно-правовая доктрина. Второе поколение прав человека сформировалось в процессе борьбы народов за улучшение своего социально-экономического положения и культурного статуса и было учреждено государством. В их основе лежит позитивистская теория. И, наконец, третье поколение прав человека, появившееся во второй половине XX в., так называемые коллективные права народов, групп, социальных общностей, которые могут быть реализованы отдельным человеком только совместно с другими людьми. Теоретическое обоснование прав третьего поколения также дает позитивистская доктрина (1345. с. 46 - 68). Следует при этом иметь ввиду, что позитивистская доктрина в этом случае не умаляет значимость и тех прав, которые не нашли своего закрепления в законодательстве.
Во главе конституционно-правового института прав и свобод человека и фажданина следует поставить объявление человека высшей ценностью в обществе и государстве. В таком случае признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина становится обязанностью государства. Именно на этом принципиально важном положении построена конституционная теория в современной России. Такой подход потребовал пересмотра всей правовой системы государства, который в настоящее время происходит.
Однако приходится с сожалением констатировать, что положения об основных правах и свободах человека не образовали первую, главную часть Конституции РФ и не указали, что именно права человека образуют основу государства, определяют содержание законов и деятельности всех государственных органов. Такое построение Конституции РФ, как справедливо отмечал С.С. Алексеев, юридически настраивает все содержание конституции именно на человеческие критерии, на такое построение всех государственно-правовых институтов, которые бы строго соответствовали требованиям, вытекающим из основных неотъемлемых прав человека (1193, с. 546). Однако основные права и свободы человека не приобрели максимально высокого конституционного статуса и определяющей роли в отношении всего содержания Конституции РФ. Следовательно, права человека на конституционном уровне не получили такого качества, которое позволило бы ему возвыситься над властью. На практике это выразилось в резком росте обращений граждан в суд с жалобами на неправомерные действия органов власти и управления, их должностных лиц. Так, например, судами общей юрисдикции Пензенской области в 1990 г. было рассмотрено только 57 таких гражданских дел, а в 1998 г. - 670. Из них 70% жалоб были признаны обоснованными и удовлетворены (Архив областного суда, статотчеты за 1990 и 1998 гг.).
Подходы Конституции РФ к институту прав и свобод человека и 1ражданина нашли свое выражение и в учредительных актах субъектов Российской Федерации, которые также, как и Конституция РФ, имели шанс стать, по определению польского исследователя А. Лопатки, "конституциями прав человека" (1452, с. 25), однако этого не произошло.
Основы правового статуса личности в Российской Федерации обусловлены не только се конституционным строем, но и федеративным устройством государства. Если первый фактор так или иначе проанализирован в литературе, то в отношении второго сделаны только первые шаги.
Определенный Конституцией РФ статус человека и гражданина, их права, свободы и обязанности действуют на всей федеральной территории, состоящей из территорий всех субъектов федерации, в которых существует свой собственный правовой режим и который входит в правовую систему государства и не должен противоречить ей. В этой связи Конституция РФ, исходя из федеративного устройства государства, разграничила предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области прав и свобод человека. Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств отнесено к ведению Российской Федерации. Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (I, ст. 71, п. "в", ст. 72, ч. I, и. "б"). Отнесение регулирования прав и свобод человека и гражданина к исключительному ведению Российской Федерации призвано обеспечить единый правовой статус человека и фажданина для лиц, проживающих на территории всех субъектов РФ.
Исходя из содержания Конституции РФ, под регулированием прав и свобод следует понимать их признание, учреждение и закрепление государством. Следовательно, к ведению Российской Федерации относится учреждение прав и свобод, а к совместному ведению только их защита. Поэтому в законодательстве субъектов РФ должны содержаться правовые нормы не учреждающие, а защищающие права и свободы человека и фажданина, устанавливающие общие и юридические гарантии их осуществления, как перечисленные в федеральном законодательстве, так и дополнительные.
Воплощение указанного положения в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской Федерации зависит от особенностей коиституционно-правового статуса данного субъекта федерации. В зависимости от этого фактора в субъекгах Российской Федерации и представлен конституционно-правовой институт прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Его правовые нормы содержатся в конституциях и уставах, законах и иных нормативно-правовых актах субъектов РФ. Проанализируем указанный конституционно-правовой институт по основным группам субъектов Российской Федерации.
Естественно-правовая и позитивистская доктрины прав и свобод человека и гражданина, положенные в основу конституционной теории, нашли свою определенную реализацию в конституциях республик. Однако соотношение естествен но-правового и позитивистского подходов к проблеме прав и свобод человека в основных законах республик разное. С одной стороны, согласно Конституции Российской Федерации основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, с другой стороны, в конституциях некоторых республик сохраняется чисто позитивистский подход к рассмотрению прав и свобод человека как "дара" государства. Примечательна в этом отношении Конституция Республики Татарстан, принятая в 1992 году. В ней содержится конституционно-правовая норма о приоритете прав человека как высшей социальной ценности (140, ст.З). Однако из нее не вытекает идея принадлежности каждому прав и свобод от рождения. Другими словами, в Конституции Республики Татарстан не отражены положения, присущие первой концепции прав человека. В главе, рассматривающей права, свободы и обязанности человека и фажданина, в большинстве случаев, использована следующая терминология, характерная для законодательных актов, в основу которых положена позитивистская теория: "государство гарантирует", "фажданам обеспечивается", "каждому гарантируегся", в то время как в Конституции Российской Федерации относительно естественных прав и свобод человека применяются формулировки, характерные и для естественно-правовой теории: "каждый имеет право", "каждый вправе определять", "граждане имеют право" и т.п. Скатанное о Конституции Республики Татарстан отнюдь не означает, что в ней не содержатся и последние формулировки, однако без правовой нормы о принадлежности прав и свобод человек)' от рождения и их неотчуждаемости, такие формулировки не могут быть отнесены к естественно-правовой теории прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, конституционное законодательство федерального уровня основной упор сделало на естественно-правовую теорию прав и свобод человека, сохраняя при этом и позитивистский подход, характерный для советских конституций, в то время как на уровне отдельных республик приоритет отдан позитивистской трактовке основных прав и свобод человека и фажданина.
Данное обстоятельство не могло не отразиться на значительной части конституционно-правового института прав и свобод в Республике Татарстан. Для примера остановимся лишь на некоторых нормах указанного института: право на жизнь, неприкосновенность личности, право на труд.
Конституция Российской Федерации провозглашает: "Каждый имеет право на жизнь" (К ст. 20, ч. 1). Это основополагающее естественное право человека в Республике Татарстан представлено в чисто позитивистской трактовке: "Жизнь человека, его здоровье, личная свобода и безопасность находятся под защитой государства" (140, ст. 25). Если бы законодатель исходил из естественно-правовой теории, то настоящая конституционно- правовая норма была бы усилена государственными гарантиями, а в нашем случае государство только защищает жизнь, но не провозглашает право на нее, как на естественное право человека.
Датее Конституция Республики Татарстан из тех же позитивистских позиций гарантирует неприкосновенность личности, в то время как федеральная конституция исходит из того, что каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность" (1, ст. 22). Свобода и личная неприкосновенность лают человеку возможность совершать действия, не противоречащие закону. В Республике Татарстан это право сведено лишь к личной неприкосновенности, гарантированной государством.
Такой же подход характерен и в провозглашении права на труд (140, ст. 42), в котором отсутствуют* такие характерные для федеральной конституции положения, как объявление труда свободным, запрещение принудительного труда, признание права на забастовку (1, ст. 37). Более того, Конституция Республики Татарстан допускает* принудительный труд по решению суда, или в соответствии с международными договорами. Последний может рассматриваться только как вид наказания за правонарушение, но не как право человека. Здесь налицо явное несоответствие данной правовой нормы Конституции Российской Федерации.
Также следует обратить внимание и на тот факт, что Конституция Республики Татарстан не содержит запрета на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, что при позитивистском подходе к данному конституционно-правовому институту делает права и свободы человека зависимыми от государства и уязвимыми. Сказанное объясняется тем, что Конституция Республики Татарстан была принята до вступления в силу новой Конституции Российской Федерации и стремлением республики строить свои отношения с Россией не на конституционно-правовой, а на договорной основе.
Конституция Республики Карелия, гакже как и Конституция Республики Татарстан, исходит из позитивистской трактовки прав и свобод человека и гражданина. В ней отсутствуют указания на го, что основные права и свободы неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, а, наоборот, подчеркивается, что права и свободы человека как высшую ценность учреждает государство (134, ст. 16). Вместе с тем перечень прав и свобод человека и гражданина, содержащийся в Конституции Республики Карелия, не является исчерпывающим (134, ст. 16). Стало быть, государство признает и другие права и свободы, не учрежденные им. Следовательно, второе положение этой же статьи конституции не вытекает из первого. Далее в конституции республики провозглашаются только лишь некоторые социально-экономические и культурные права, а также ряд политических прав. Республика Карелия не ввела многообразия форм собственности и принципы рыночной экономики в основы своего конституционного строя, что, неизбежно, наложило свой отпечаток на основные права и свободы человека в части, касающейся права собственности. Последние отсутствуют в основном законе республики.
Обращает на себя внимание и отсутствие в Конституции Республики Карелия указания на то, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, что, безусловно, умаляет гарантии их осуществления, так как в данном случае некоторые конституционные нормы, как уже было в прошлом нашего государства, могут рассматриваться как чисто декларативные и реализованные только лишь при наличии соответствующих нормативно-правовых актов.
Другие республики Российской Федерации в основу конституционной теории положили естественно-правовую доктрину прав и свобод человека в сочетании с позитивистской, что позволяет нам рассматривать права и свободы человека и гражданина на федеральном и региональном уровнях как явления одного порядка.
Анализ конституционного законодательства субъектов Российской Федерации дает основание заключить, что подавляющее большинство правовых норм, касающихся прав и свобод человека и гражданина, построено на одних и тех же подходах и принципах, характерных для федерального законодательства. Вместе с тем для конституций республик является характерным как усиление прав и свобод человека и гражданина их государственной защитой, так и их умаление. Так, например, Конституция Республики Мордовия усилила права человека в сфере труда, дополнив федеральную конституцию положением о том, что "органы государственной власти и органы местного самоуправления Республики Мордовия принимают меры по сохранению и созданию новых рабочих мест, создают условия для осуществления права на труд" (137, ст. 36, ч. 3). Этим признается не только естественное право человека на труд, но и оно обеспечивается со стороны государства. Таким же образом усиливается право человека на участие в культурной жизни, которое дополнено указанием на создание равных условий для сохранения и развития культуры всех проживающих в Мордовии народов (137, ст. 43, ч. 3).
Однако Конституция Республики Мордовия не закрепила права граждан и их объединений иметь в частной собственности землю и не оговорила право обвиняемого на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. Статья 35 Конституции Республики Мордовия не содержит положения о свободном владении, пользовании и распоряжении землей, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав других лиц (1, ст. 36, ч. 2). Вместо данного принципиально важного положения федеральной конституции содержится указание на ограничение законом прав владения, пользования и распоряжения землей в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, окружающей среды (137, ст. 35, ч. 2). Логика такой правовой нормы достаточно сложна. С одной стороны граждане вправе иметь в частной собственности землю, но с другой - не могут владеть, пользоваться и распоряжаться сю свободно, так как эта свобода в целях защиты основ конституционного строя ограничивается законом. Между тем одной из основ конституционного строя Республика Мордовия признала государственную, муниципальную, частную и иные формы земельной собственности, а право владения, пользования и распоряжения землей в Российской Федерации принадлежит только се гражданам. Следовательно, частная собственность на землю не может в данном случае представлять угрозы основам конституционного строя Республики Мордовии. Такое несовершенство данной правовой нормы можно объяснить не столько с позиции теории права, сколько через призму политики.
Конституция Республики Башкортостан, признавая права и свободы человека высшей ценностью (128. ст. 2), неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения (128, ст. 18)% усилила ряд конституционно-правовых норм в этой сфере. Так в праве человека на жизнь указывается, что "Республика Башкортостан стремится к полной отмене смертной казни" (128, ст. 26). В конституцию республики введена статья о признании и гарантированности равных прав на сохранение и развитие языков всех национальных групп, проживающих на ее территории, создании возможности для их свободного развития (128, ст. 36). Последнее устанавливает государственные гарантии обеспечения конституционного права каждого на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания и творчества (1, ст. 26).
В республике признается право частной, коллективной, государственной, муниципальной, общественной, конфессиональной собственности (128, ст. 42). Перечень форм собственности, в сравнении с федеральной конституцией, здесь расширен за счет введения коллективной, общественной и конфессиональной собственности. Однако о праве частной собственности на землю Конституция Республики Башкортостан не упоминает. Также как и в Республике Мордовии, в Башкортостане не закреплено право обвиняемого в совершении преступления на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных федерачьным законом (1, ст. 47).
Признавая права и свободы высшей ценностью, неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения. Конституция Кабардино- Балкарской Республики закрепила на территории республики основные права и свободы человека, гарантированные федеральной конституцией. Однако в ряде конституционно-правовых норм, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, внесены такие новации, которые существенно изменили их смысл. Так, например, право частной собственности граждан на землю не установлено. Более того, действует правовая норма, согласно которой "земля, ее недра, водные и другие природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Кабардино- Балкарской Республики, являются собственностью ее народов, экономической основой суверенитета Кабардино-Балкарской Республики" (132, ст. 47, ч. 1). И далее "формы собственности на землю и ее недра, воды, растительный и животный мир устанавливаются Парламентом Кабардино- Балкарской Республики или республиканским референдумом" (132, ст. 47. ч. 3). Анализируя настоящие правовые нормы, нельзя не обратить внимания на следующие обстоятельства. Во-первых, такие конституционно-правовые нормы, идущие вразрез с федеральной конституцией, могут устанавливать только суверенные государства, а государственный суверенитет, как установлено в первом разделе диссертации, не может принадлежать субъектам Российской Федерации. Республики самостоятельны только в рамках, установленных федеральной конституцией. Экономические системы республик входят в единую экономическую систему федерации. В России гарантируется единое экономическое пространство (1, ст. 8). Поэтому термин "экономическая основа суверенитета" республики, касающийся, скорее его внешней, а не внутренней стороны, не может употребляться применительно к субъекту федерации. В случае признания этого термина, мы, тем самым, должны признать и экономическую независимость республики от Российской Федерации в целом, что неизбежно нарушит ее территориальную целостность. Во-вторых, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (1, ст. 72). Здесь Конституция Кабардино-Балкарской Республики превысила полномочия республики, передав совместный предмет ведения парламенту республики или референдуму ее граждан. В-третьих, свободное владение, пользование и распоряжение землей, включая и право частной собственности на землю, предоставлено гражданам федеральной конституцией, по которой условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального законодательства (1, ст. 36, ч. 3). Это означает, что субъекты федерации на основе федерального закона могут издавать свои собственные земельные законы, но они не должны противоречить федеральным конституционным и федеральным законам. А поскольку вопросы земельной собственности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, то последние могут, не дожидаясь федерального закона, издать свой собственный земельный закон. 11о если в дальнейшем по этим же вопросам будет издан федеральный закон, то закон субъекта федерации приводится в соответствие с федеральным законом. Иными словами, в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта федерации, действует федеральный закон (1251, с. 153).
Одним из исходных положений конституционного регулирования, входящим в раздел "Основы конституционного строя Кабардино-Балкарской Республики", является многообразие форм собственности, включая государственную, муниципальную, частную и иные формы собственности на землю. Однако смысл этого положения, полностью соответствующего федеральной конституции, остается измененным, в связи с тем, что часть 2, ст. 8 ограничила частную собственность на землю только приусадебными и дачными земельными участками и землями, находящимися под строениями и объектами частной собственности.
Особо следует сказать об Основном законе - Степном Уложении Республики Калмыкии. Построенное без разбивки на главы, имея очень краткий текст. Степное Уложение не детализирует основные права и свободы человека и гражданина. Содержащиеся в нем положения, скорее, можно отнести к основам конституционного строя, определяющим основополагающие принципы конституционного регулирования. Степное Уложение признало и гарантировало права и свободы человека и гражданина согласно Конституции Российской Федерации (133, ст. 3). "Права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения*'. И одновременно "права и свободы человека и гражданина неотделимы от его обязанностей" (133, ст. 20). Последнее положение свидетельствует о том, что в республике не преодолен исключительно советский принцип ''единства прав и обязанностей", который нередко приводил к умалению основных прав и свобод. Так, например, сочетая право на труд с обязанностью трудиться, умаляется значимость свободы труда, провозглашенного Всеобщей декларацией прав человека и Конституцией Российской Федерации (1, ст. 37). Человек вправе как работать, так и не работать. Такого рода установления были присущи социалистическим конституциям и они не соответствуют современной концепции прав человека и сохраняют отпечаток прежней советской системы права.
Естественно-правовая доктрина прав и свобод человека в сочетании с позитивистской положена и в основу Конституции Республики Марий - Эл, которая включила в свой текст основные права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации. Такой же подход к проблемам прав и свобод человека и гражданина характерен и для конституций Республики Северная Осетия - Алания, Республики Тыва, Удмуртской Республики, Республики Хакасия, Республики Саха (Якутия). Однако в Конституции Республики Тыва не предусмотрена частная собственность на землю. Земля может только передаваться в пожизненное наследуемое владение, определяемое законом (141, ст. 9). Отсюда конституция республики не устанавливает права граждан на частную собственность на землю. Одновременно с этим настоящая конституция содержит запрет на лишение человека каких-либо прав и свобод или ограничения его в правах (141. ст. 29). Следовательно, право частной собственности на землю, несмотря на данную конституционно-правовую норму, было запрещено самим государством, которое согласно этой же конституции признает естественные и неотчуждаемые права человека (141? ст. 29).
Следует отмстить, что такие разные подходы в конституциях республик к признанию права частной собственности на землю вызваны и компромиссной формулировкой федеральной конституции. Часть 1 статьи 9 Конституции РФ провозглашает землю и другие природные ресурсы основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а часть 2 этой же статьи содержит указание на то, что земля может находиться в частной собственности. Другими словами, часть 1 статьи 9 указывает, что земля является общенародным достоянием. Тогда становиться непонятным, а может ли общенародное достояние находиться в частной собственности. Такое разночтение Конституции РФ привело и к разности правовых норм конституций, а также уставов субъектов федерации относительно права частной собственности на землю. Субъекты федерации, запрещающие или ограничивающие право частной собственности на землю, ссылаются на часть 1 статьи 9 Конституции РФ, а субъекты федерации, которые ввели частную собственность на землю, ссылаются на часть 2 этой же статьи.
Вместе с тем такое толкование права частной собственности на землю объясняет это явление только с формально-юридической точки зрения. Вопрос земельной собственности в России имеет более глубокие корни, которые нашли свое объяснение в научных исследованиях последнего времени (С.А. Никольский, И.Е. Штейнберг, JI.B. Бахтурина, В.Г.
Виноградский и др.) и связаны с российской историей XX века и преобразованиями аграрного сектора последнего десятилетия.
Мы при анализе этого вопроса исходили из того непреложного факта, что для проведения любой реформы требуется наличие публично заявленной идеологии, ориентированной на определенные и достаточно массовые социальные силы и слои населения, а также тщательная проработка механизма ее осуществления и финансирования. Аграрная реформа П.А. Столыпина стала претворяться в жизнь потому, что опиралась на достаточно широкую и экономически активную часть крестьянства, заинтересованную в получении больших возможностей для решения своих жизненных проблем, реализации собственных целей. Аграрная политика 90-х годов в строгом ее понимании реформой не являлась, так как не имела ни публично заявленной идеологии, ни социальной базы, ни механизмов и финансовых основ се осущестатения. Она, на наш взгляд, была проведена еще хуже, чем коллективизация сельского хозяйства в 30-е годы, хотя и коллективизация и деколлективизация начинались по инициативе "сверху" без готовности к этому процессу со стороны населения, хотя и там, и здесь главным проводником сельских реформ оказался горожанин. Однако коллективизация была тщательно подготовлена идеоло!Т1чески, проведение ее обеспечивалось неуклонно возрастающими капитатовложениями в сельское хозяйство в виде средств производства. В 90-е годы всего этого, равно как и поддержки реформ со стороны крестьянства, не было. По выражению С.А. Никольского, "реформаторы оставили фермера с вилами и лопатой", так как из обещанных кредитов и льготных поставок техники селу была дана матая толика, а процентные ставки сделати кредит недоступным (1344, с. 227 - 228). Расчет на то, что новоиспеченные фермеры, даже если им предоставить право частной собственности на землю, быстро накормят страну, не оправдайся. Сегодняшняя реальность такова, что не только не наблюдается массового движения сельских товаропроизводителей за полное обладание землей с правом ее купли - продажи, но еще и слабеет интерес к занятиям сельским трудом вообще. В результате глубина падения аграрного производства, ухудшение жизни сельского населения в условиях перехода к рыночной экономике за последнее десятилетие превзошли самые пессимистические прогнозы. Крестьяне, загнанные 60 лет назад в колхозы, после объявления свободы не разобрали свои наделы, не разрушили крупные коллективные хозяйства и массово на новой основе не кооперировались. Состоялась только лишь стратегия на уход государства из аграрной сферы. Реальная власть на селе осталась у тех, кто распоряжается жизненно важными для сельского жителя ресурсами: рабочими местами, заработком, ссльхозугодиями, кормами, транспортом и стройматериалами. Несмотря на наличие этого противоречия, ссльскос общество оказалось не готовым к принятию, свалившейся на него свободы. Поэтому действительно свобода должна быть не только дана "сверху", но и общество должно быть готовым к се принятию.
Вместе с тем крестьянство не отказывается и от права частной собственности на землю. Однако понимание этого права собственности у реформаторов и крестьян разное. Если первые выступают за свободную куплю - продажу земли, то вторые - за полную собственность тех, кто сс обрабатывает. Поэтому в проведенном Институтом философии РАН в 1998 г. социологическом исследовании но вопросу "считаете ли вы справедливым получение дохода, который не создан трудом, а возникает из факта собственности на землю" практически всс крестьяне ответили, что такой доход несправедлив (1344, с. 202). Именно здесь прослеживается культурно- духовная традиция русского крестьянства. Нет сомнения в том, что, например, в американской традиции придерживаются противоположного мнения.
Итогом проведения афарных преобразований в России стало также убеждение в том, что само по себе введение частной собственности на землю автоматически не ведет к повышению эффективности сельского хозяйства. Опыт Саратовской области подтверждает настоящий вывод. Однако, учитывая факт конституционного закрепления права частной собственности на землю, представляется верной следующая позиция: единого решения вопроса о купле - продаже земель сельскохозяйственного назначения в настоящее время для всей России не существует. Спектр мнений всех заинтересованных участников обсуждения вопроса, включая самих сельхозпроизводителей, по регионам разошелся от крайне отрицательного до активно положительного. Кроме того, уже есть и результаты всенародных референдумов, которые, как например, в Башкортостане, ответили на этот вопрос отрицательно. В конце концов, сама региональная практика со временем определит для себя оптимальность того или иного варианта решения земельного вопроса. Поэтому мы поддерживаем Концепцию аграрной политики России в 1997 - 2000 гг., выработанную группой авторов под руководством Е.С. Строева в той части, где речь идег о необходимости перехода земельного вопроса с федерального на региональный уровень. Субъектам федерации должно быть предоставлено право определять виды деятельности, для которых земля в частную собственность не передается. Вместе с тем нельзя согласиться с положением Концепции о том, что •законодательством субъектом РФ может быть установлен запрет на получение земельных участков в собственность для сельскохозяйственного производства (1289, с. 131). Он будет противоречить Федеральной конституции.
Различные подходы в конституциях республик к правку частной собственности на землю создают реальные правовые предпосылки для разного решения этого вопроса в субъекгах Российской Федерации. И с этим следует согласиться. Ведь различные регионы имеют разные социально- политические условия, экономическое положение, географические и почвенно-климатические характеристики, культурно-духовные и этно- национальные факторы.
Таким образом, в конституциях республик в целом воспроизводятся основные правовые нормы, касающиеся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, признанные в Российской Федерации. Ряд их констигуционно-правовых норм усиливают некоторые права и свободы, создают правовые гарантии для их защиты. Одни правовые нормы относительно прав и свобод человека не вошли в тексты основных законов республик, другие противоречат федеральной конституции и объясняются стремлением некоторых республик строить свои отношения с Россией не на конституционно-правовой, а на договорной основе. Имеет значение и то, что некоторые конституции республик были приняты до вступления в силу Конституции Российской Федерации. После этого не во всех республиках были внесены соответствующие изменения в их констигуции. В определенной мере сказывается и различная политическая ориентированность состава республиканских законодательных (представительных) органов.
В уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов также содержится ряд правовых норм, касающихся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Однако здесь необходимо обратить внимание на ряд особенностей формы и содержания. Уставы имеют иную форму изложения правовых норм, не во всем совпадающую с конституциями республик, которые уже неоднократно принимались в республиках, а, следовательно, имеют свою устоявшуюся структуру, где главы, связанные с правами, свободами и обязанностями человека и фажданина являются самостоятельными и охватывают практически весь спектр прав, свобод и обязанностей, гарантированных федеральной конституцией. Уставы субъектов федерации, как уже отмечалось, - сравнительно новый нормативно-правовой акт с еще не устоявшейся структурой. Анализ данных законодательных актов в их совокупности позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день в Российской Федерации существуют субъекты федерации, в уставах которых вообще отсутствуют правовые нормы о правах и свободах человека и гражданина (Брянская, Ленинградская, Тюменская области, Коми-Пермяцкий автономный округ); субъекты федерации, где права и свободы рассматриваются по примеру федеральной конституции и конституций республик (например. Курганская область); субъекты федерации, где права и свободы, хотя и выделены в отдельную главу, но в ней представлены только основополагающие нормы-цели, нормы-задачи и нормы-принципы (Приморский, Ставропольский края. Вологодская, Курская. Самарская, Ярославская области, Ханты-Мансийский автономный округ и др.); субъекты федерации, в которых только гарантируется защита прав и свобод, перечисленных в федеральной конституции (Пензенская. Белгородская, Волгоградская, Иркутская области, город Москва, Усгь-Ордынский Бурятский автономный округ и др.).
Такой подход к проблеме прав человека в уставах объясняется отчасти и тем, что соответствующие субъекты федерации не есть государства, а являются государственно-территориальными или государствен но- национальными образованиями. Следовательно, законодатели усмотрели в этом факте то положение, что достаточно только гарантировать в своих субъектах права и свободы граждан, имеющиеся в федеральной конституции и международных правовых актах, а их перечисление, в этой связи, как это сделано в конституциях республик, явилось совершенно необязательным. Таким образом, особенности конституционно-правового статуса различных субъектов федерации привели и к различным подходам к проблемам гарантированности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Практическое воплощение таких различных подходов к указанной проблеме нередко приводит и к различной степени гарантированности и защищенности прав и свобод в разных субъектах федерации. В одних уставах эти права и свободы достаточно широко закреплены и гарантированы, в других же - они вообще не упоминаются. Нам представляется, что институт прав, свобод и обязанностей человека и гражданина должен найти свое воплощение и в уставах субъектов Российской Федерации в такой же степени, как и в конституциях республик. Иначе мы вынуждены констатировать тот непреложный факт, что в Российской Федерации сегодня на уровне конституционного и уставного законодательства отсутствует цельная и непротиворечивая концепция правового статуса личности.
Анализ группы уставов субъектов Российской Федерации, не включающих правовых норм, предоставляющих и гарантирующих конкретные права и свободы человека, показывает, что их правовые нормы носят абстрактный, но очень важный основополагающий характер и напрямую вытекают из Конституции Российской Федерации. В них отсутствуют правовые коллизии. В уставах, во-первых, признается и гарантируется осуществление всех прав и свобод человека и гражданина в соответствии с федеральной конституцией; во-вторых, подчеркивается их непосредственное действие; в-третьих, указывается на защиту прав и свобод со стороны органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц; в-четвертых, подчеркивается равноправие граждан. Все эти позиции в совокупности можно отнести не собственно к институту прав и свобод человека, а к институту основ конституционного строя.
В группе уставов, где права и свободы выделены в отдельную главу, в которой упор делается на государственные гарантии обеспечения прав и свобод устанавливаются общие обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц по реализации этих прав и свобод. Такой подход вполне объясним, если учесть тот факт, что данная группа субъектов Федерации не является государствами, и в этой связи ист необходимости в уставах провозглашать основные права и свободы, как это сделано в конституциях республик. Достаточно ограничиться указанием на тот факг, что в данных субъектах гарантируются права и свободы, предоставленные российской конституцией, и определить основные обязанности органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц в данной сфере, что и сделано в настоящих уставах. Их правовые нормы нам представляются чрезвычайно важными в условиях сложной социально-экономической ситуации, которая крайне затрудняет формирование в России правового государства. Неупорядоченная приватизация, потеря управляемости экономикой, безудержная инфляция определили резкую поляризацию общества по имущественному признаку. Сращивание собственности с властью, разгул организованной преступности стали неопровержимыми фактами нашей жизни и неизбежно породили условия, нарушающие права и законные интересы граждан. Поэтому, содержащееся в уставах, закрепление обязанностей государства по реализации прав и свобод позволяет в определенной мере усилить роль органов государственной власти и органов местного самоуправления в защите прав и свобод человека и гражданина.
Из всего многообразия уставов субъектов Российской Федерации в части, касающейся прав и свобод человека и фажданина, выделяется Устав Курганской области. В нем также, как и в Конституции Российской Федерации, перечисляются все основные права и свободы по их основным фуппам. Такой подход является вполне оправданным, учитывая особую значимость для современного российского общества института прав и свобод человека. Он позволяет обеспечивать единый правовой статус личности в субъектах Российской Федерации.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в уставном законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации отдельные права и свободы связываются с местом жительства. Сам по себе этот факт не приводит к умалению основных прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Ведь отдельные права и свободы не могут быть реализованы без связи с постоянным местом жительства. Введение настоящей правовой нормы усиливает государственные гарантии прав и свобод человека и фажданина. Такой подход характерен для уставов Красноярского и Ставропольского краев, Воронежской и Нижегородской областей. Не MOiyr быть реализованы без связи с местом жительства права фаждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, право на участие в референдумах, ряд социально-экономических и культурных прав. Поэтому Устав Нижегородской области предусмотрел, что наиболее важные вопросы, вынссенныс органами государственной власти на обсуждение населения, могут обсуждаться гражданами на собраниях по месту работы и жительства (167, ст. 9, ч. 2). Устав Воронежской области предусматривает возможность установления дополнительных прав и гарантий для жителей области (155, ст. 4, ч. 2). Устав Ставропольского края устанавливает для фаждан Российской Федерации, иностранных фаждан и лиц без фажданства использование отдельных прав и свобод при условии постоянного проживания на территории Ставропольского края, а использование финансовых ресурсов, находящихся в собственности края, производится исключительно в интересах его жителей (148, ст. 3, 16). Устав Красноярского края установил возможность использования отдельных прав и обязанностей с обладанием лицами местом жительства на территории края (146. ст. 2, 26). Однако перечисленные уставы краев и областей не уточняют осуществление каких именно прав и свобод человека и гражданина связывается с местом жительства. Такое несовершенство анализируемых правовых норм может привести к умалению других прав и свобод, реализация которых не может быть связана с местом жительства. Абстрактный характер таких правовых норм создаст существенные пробелы в конституционно-правовом регулировании прав и свобод человека и фажданина.
Важное значение в условиях многонациональной России имеет обеспечение прав и свобод малочисленных народов, которые не имеют своей государственности. Правовое регулирование прав и свобод малочисленных народов осуществляется международными правовыми актами, Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
Права и свободы малочисленных народов можно отнести к так называемому третьему поколению прав человека, которое стало формироваться после второй мировой войны. Природа прав третьего поколения составляет предмет дискуссий. (1345, с. 23). На наш взгляд, особенность этих прав состоит в том, что они являются коллективными и могут быть реализованы не отдельным человеком, а коллективом, общностью, ассоциацией. Отдельный человек также принимает участие в реализации этих прав, но это участие связано не с его правовым статусом как личности, а как члена какой-то общности.
Коллективные права малочисленных народов не имеют ничего общего с так называемым коллективным пользованием правами и свободами в советский период истории России. Последнее касалось пользования личными, политическими, социально-экономическими и культурными правами через коллектив, отдавало приоритет государственным интересам, что нередко приводило к умалению прав отдельной личноети на пользование своими правами. Коллективные права есть новое поколение прав человека и они могут быть реализованы не лично, а только в составе коллектива. Важно только* чтобы такие коллективные права не игнорировали прав человека, не противоречили им и не подавляли их.
Одним из основных принципов реализации прав и свобод малочисленных народов в международном и российском праве является право народов на самоопределение. Статья 1 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах провозглашают право народов на самоопределение, т. е. право свободно устанавливать свой политический статус и свободно обеспечивать свое экономическое, социальное и культурное развитие. Однако смысл такого понимания права народов на самоопределение применительно к малочисленным народам Российской Федерации состоит в том, что малочисленные народы не имеют своей государственности в рамках федерации. Это не значит, что такие народы не получили своего политического стат>гса, который реализован в форме вхождения малочисленных народов в состав субъектов Российской Федерации и обеспечения им со стороны федеральных и региональных органов государственной власти права на национально-культурную автономию. Статья 69 Конституции РФ гарантировала права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Важное место в реализации прав малочисленных народов занимает рамочная конвенция Совета Европы иО защите национальных меньшинств" от 1 февраля 1995 года. В ней государства приняли на себя обязательства содействовать созданию условий, необходимых для обеспечения лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, возможность поддерживать свою культуру, а также сохранять основные элементы их самобытности, а именно: религию, язык, традиции и культурное наследие (85, ст. 5, ч. !).
Опираясь на международные правовые акты и Конституцию Российской Федерации, федеральный закон от 17 июня 1996 г. "О национально- культурной автономии" осуществил правовое регулирование указанной сферы в Российской Федерации и создал тем самым условия для реатизации права малочисленных народов на создание национал ьн о-ку л ьтурной автономии, под которой понимается форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной саморегуляции в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (21, ст. 1). Законом устанавливаются принципы организации, финансирования и права национапьно- кул ьтурной автономии, полномочия ее выборных органов и полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в указанной сфере.
Национально-культурным автономиям предоставлено право получать поддержку со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития родного языка и национальной культуры, создавать средства массовой информации, сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, создавать общеобразовательные и научные учреждения, учреждения культуры и т.п. При этом право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение (21, ст. 4).
В целях оказания помощи в реализации прав малочисленных народов при Правительстве Российской Федерации, при органах исполнительной власти субъектов РФ, при органах местного самоуправления создаются консультативные советы по делам национально-культурных автономий, которые являются совещательными органами и действуют на общественных началах.
Финансирование национально-культурных автономий осуществляется за счет средств национально-культурных автономий, их учреждений и организаций, частных лиц, федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. В этих целях могут формироваться специальные федеральные, региональные и местные фонды. Финансовые средства предоставляются для финансирования общественно значимых npoipaMM национально-культурного развития, для осуществления мероприятий в области культуры, образования и благотворительных мероприятий. При этом поступление средств из внебюджетных источников не является основанием для сокращения бюджетных ассигнований, направляемых на национально- культурное развитие (21, ст. 16). Органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления могут передавать национально-культурным автономиям, их некоммерческим учреждениям и организациям государственное и муниципальное имущество в собственность или в аренду в порядке, установленном законодательством.
Таким образом, федеральный закон "О национально-культурной автономии" создал необходимые правовые предпосылки для реализации конституционных прав коренных малочисленных народов через образование их национально-культурных автономий. В соответствии с настоящим законом субъекты Российской Федерации могут осуществлять и собственное правовое регулирование в указанной сфере и предоставлять дополнительные права малочисленным народам в сфере образования и культуры (21, сг. 4). Конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации такое правовое регулирование осуществляется. Показательны в этом отношении уставы Иркутской, Пермской, Архангельской, Тамбовской областей. Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов. При этом в одних уставах содержатся общие, в других - конкретные правовые нормы, гарантирующие права малочисленных народов.
Устав Тамбовской области включает положения о гарантиях прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам, в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральными законами и законами области. В области обеспечивается свободное развитие каждого независимо от его национальной принадлежности, создаются условия для сохранения и развития культуры лиц разных национальностей (182, ст. 21). Общий характер настоящей правовой нормы вполне уместен для Тамбовской области, где практически отсутствуют места компактного проживания национальных меньшинств.
Устав Пермской области содержит установления о равноправии населения Коми-Пермяцкого автономного округа, его праве на самоопределение, развитие языка, культуры, уважение его обычаев и традиций (174, ст. 6, ч. 1). Такая правовая норма может быть отнесена к нормам-принципам, которые должны быть конкретизированы в законодательстве данного субъекта Российской Федерации.
По такому же принципу в части, касающейся прав малочисленных народов, построен и Устав Иркутской области. В нем провозглашается равноправие фаждан независимо от пола, расы, национатьности, языка, а коренным малочисленным народам предоставлено право на сохранение исконной среды обитания (157, ст. 2, ч. 4). Отдельные правовые нормы устава устанавливают отношения Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, который является субъектом Российской Федерации и одновременно входит в состав Иркутской области. Округу гарантировано представительство в Законодательном Собрании Иркутской области (157, ст. 6, ч. 3).
В Уставе Архангельской области содержится указание на поддержку и поощрение традиций русского поморского Севера (149, ст. 3, ч. 7). Реатизация настоящей правовой нормы возможна при условии принятия закона и иных нормативно-правовых актов Архангельской области, к сожалению, отсутствующих в настоящее время.
Устав Ханты-Мансийского автономного округа основное внимание уделил не декларированию, а гарантиям прав коренных малочисленных народов Севера, направленных на возрождение, сохранение самобытности и свободное их развитие. Устав содержит указание на разработку государственных программ в данной сфере (191, ст. 18). Такой подход, учитывая географическое положение и национальный состав Ханты- Мансийского автономного округа, является вполне оправданным.
Подробную регламентацию 1арантий социальных прав и интересов ненецкого народа, по сравнению с уставами других субъектов Российской Федерации, содержит Устав Ненецкого автономного округа. Ей посвящена отдельная глава устава (189, гл. 4 ). В ней устанавливается, что органы государственной власти и управления округа признают и гарантируют права ненецкого народа на сохранение и развитие уклада жизни, культуры, языка, среды обитания, ведения традиционных отраслей хозяйствования в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральным и окружным законодательством, создают для этого экономические и правовые условия, осуществляют политику протекционизма. Ненецкому и другим малочисленным народам Севера предоставлено право участия в осуществлении власти на уровне округа и на местах путем представительства в этих органах. В пределах территорий компактного проживания малочисленных народов их общинам, родам, семьям и отдельным гражданам выделяются угодья для обеспечения материальной и духовной основы их жизнедеятельности. Такие правовые гарантии осуществления прав ненецкого и других малочисленных народов Севера могут быть предоставлены при условии не умаления прав других лиц. Однако в Уставе Ненецкого автономного округа ничего не говорится о реализации прав и свобод других национальностей, проживающих на территории округа. В нем отсутствуют главы или статьи, касающиеся основных прав и свобод человека и гражданина.
Правовое регулирование прав малочисленных народов содержится и в других текущих законах субъектов Российской Федерации. Так, например, закон Хабаровского края от 29 мая 1996 г. "Об общине коренных малочисленных народов Севера" установил правовые основы хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, проживающих на терри гории края и направлен на создание условий для возрождения и развития самобытной экономики, национальных традиций и обеспечения социальной защиты малочисленных народов (492, преамбула).
Закон Республики Бурятия от 10 марта 1998 г. "О порядке реализации дополнительных гарантий избирательных прав эвенкийским народом в Республике Бурятия" предоставил эвенкам, проживающим компактно в Баунтовском, Курумкамском и Северобайкальском районах право избирать своего депутата - представителя эвенкийского народа в Народный Хурал Республики Бурятия (241, ст. 1). На наш взгляд, такая правовая норма достаточно спорна* так как списки избирателей перечисленных выше районов формируются по национальному признаку, что является нарушением принципа равенства в гражданстве, вытекающему из ст. 6, ч. 1 Конституции РФ. Статья 32 Конституции РФ и федеральное законодательство в праве избирать и быть избранными исключили принцип национальной принадлежности и предоставили это право независимо от нее. В указанных районах Бурятии на одной и той же территории создаются два одномандатных избирательных округа по выборам депутата Народного Хурала, в одном из которых принимают участие в выборах эвенки, а в другом - иные избиратели. При таком подходе умаляется право эвенков голосовать не за представителя своей национальности. Следовательно, желание законодателя предоставить дополнительные 1арантии избирательных прав эвенкийскому' народу в Республике Бурятия реализовано не самым лучшим образом. Вместе с тем, следует отметить, что отступление от российского законодательства в этом вопросе диктовалось необходимостью обеспечить представительство малочисленного эвенкийского народа в законодательном органе Республики Бурятия.
Самостоятельное правовое регулирование коллективных прав малочисленных народов содержит закон Республики Коми от 9 декабря 1996 г. Ю национально-культурной автономии", принятый в соответствии с федеральным законодательством. Он создал дополнительные правовые условия и гарантии защиты национально-культурных интересов и прав граждан Республики Коми, четко определил компетенцию законодательной и исполнительной власти в вопросах поддержки национально-культурных автономий. Этот нормативно-правовой акт Республики Коми является первым такого рода законом субъекта Российской Федерации, который во многом может служить проектом модельного закона для других субъектов федерации, в которых в правовом регулировании прав малочисленных народов сделаны только первые шаги.
В уставном законодательстве субъектов Российской Федерации предусмотрена защита прав не только коренных малочисленных народов, но и прав такой исторически сложившейся вненациональной общности как казачество. В Уставе Ростовской области этому вопросу посвящена отдельная глава (176, гл. 4). Необходимость ее введения диктовалась последствиями той политики, которую проводила советская власть в отношении казачества, приведшей к его расказачиванию. Поэтому статья 23 устава области устанавливает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления Ростовской области в целях восстановления исторической справедливости в отношении казачества осуществляют необходимые меры по реализации требований федерального законодательства, принимают нормативные правовые акты Ростовской области по вопросам возрождения казачества и обеспечивают их выполнение.
Устав закрепляет для граждан, относящих себя к потомкам донских казаков и выразивших желание совместно восстанавливать и развивать казачьи формы хозяйствования, культуры, быта и участвовать в несении государственной службы, возможность объединения в хуторские и станичные общества, создавать окружные, войсковые и иные традиционные для казачества общества (176, ст. 24). В такие общества имеют право вступать и граждане, не являющиеся потомками донских казаков. Сами казачьи общества отнесены к одной из форм территориального общественного самоуправления, что не противоречит федеральному закону от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (19, ст. 27). Деятельность казачьих обществ и общественных объединений не должна нарушать права и свободы неказачьего населения.
Субъекты Российской Федерации в вопросах зашиты прав и свобод человека и гражданина имеют право устанавливать дополнительные гарантии прав и свобод. Это вытекает из части 1 ст. 72 Конституции РФ, где вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина отнесены к совместному велению Российской Федерации и ее субъектов. Некоторые области пошли по этому пути и в своих уставах такие дополнительные гарантии установили. Устав Архангельской области предусматривает обеспечение дополнительных гарантий прав и льгот гражданам, проживающим на территории Крайнего Севера и п местностях, приравненных к Крайнему Северу, за счет средств областного и федерального бюджетов (149, ст. 3). Дополнительные гарантии прав и свобод человека в общем плане предусмотрены в уставах Смоленской и Сахалинской областей. Устав Смоленской области установил, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на ее территории, могут иметь дополнительные, не противоречащие федеральным законам, нрава и обязанности, установленные представительными органами государственной власти и местного самоуправления (181, ст. 10, ч. 4) Устав Сахалинской области также декларировал предоставление дополнительных гарантий осуществления прав и свобод человека и фажданина (179, ст. 8, ч. 5). Однако такие правовые установления, носящие общий характер, являются только лишь декларативными и нуждаются в дополнительном правовом наполнении.
В системе гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина важная роль отводится Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Аналогичный институт народного защитника (омбудсмсна) введен и в некоторых субъекгах Российской Федерации. Учреждение нового для России института Уполномоченного по правам человека потребовало правового регулирования его деятельности.
В соответствии с пунктом 41 д", ч. 1, ст. 104 Конституции РФ назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом, относится к ведению Государственной Думы.
Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" определяет порядок назначения и освобождения Уполномоченного, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности. Должность Уполномоченного учреждалась в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод фаждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Относительно субъектов федерации закон установил, что в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта РФ может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации. При этом финансирование деятельности Уполномоченного и его аппарата осуществляется из средств бюджета субъекта РФ.
В настоящее время институт Уполномоченного по правам человека учрежден и в правовом отношении урегулирован в Республике Башкортостан, Красноярском крае. Архангельской, Свердловской областях, городе Санкт-Петербурге. Однако не все правовые нормы указанного института являются совершенными с точки зрения теории, согласно которой в своей деятельности по защите прав и свобод Уполномоченный должен быть полностью независим от каких-либо органов государственной власти и не подотчетен им. Гак, например, закон Республики Башкортостан от 29 февраля 1996 г. "Об Уполномоченном по правам человека" не содержит правовые нормы о том, что Уполномоченный по правам человека не должен быть депутатом, а это значит, что в своей деятельности на этой должности, как депутат, он будет подконтролен законодательному органу республики, что является нежелательным для реализации его компетенции и прав.
Законы Красноярского края. Архангельской области г. Санкт-Петербурга об Уполномоченном по правам человека, вышедшие после принятия соответствующего федерального конституционного закона, во многом повторяют его правовые нормы, что вызывает возражения. Простое воспроизведение норм федерального законодательства в законах субъектов РФ, как уже говорилось выше, делает излишне громоздкой всю правовую систему Российской Федерации. Более важным и значимым, нам представляется, закрепление в законодательстве особенностей функционирования данного института в конкретном субъекте РФ.
Анализ законодательных актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих деятельность Уполномоченного по правам человека, показывает, что создание такого правового института находится на начальном этапе. Большинство субъектов федерации такой институт народного защитника еще не учредили. Субъекты РФ осуществляют правовое речулирование деятельности Уполномоченного самостоятельно. Поскольку защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, то важное значение в этом плане приобрело бы принятие федерального закона, устанавливающего общие основы деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ, что позволило бы унифицировать рождающееся в этой сфере региональное законодательство.
В системе защиты прав и свобод человека в субъектах Российской Федерации значительное место отводится нормативно-правовым актам Президента РФ, который является гарантом прав и свобод человека и гражданина и вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. 15 июля 1992 г. Указом Президента РФ было утверждено Положение о представителе Президента РФ в крас, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт- Петербурге, который представляет Президента РФ на соответствующей территории. В числе его полномочий определено содействие исполнению федеральных законов, указов и распоряжений Правительства РФ, осуществление контроля за деятельностью органов исполнительной власти по выполнению указанных актов. Указом Президента РФ от 9 июля 1997 г. о полномочном представителе Президента РФ в регионе Российской Федерации были расширены его задачи и полномочия в защите прав и свобод человека. Полномочный представитель получил право направлять на рассмотрение федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, руководителей учреждений и организаций, должностным лицам письма, жалобы и обращения фаждан. На представителя Президента РФ Указом Президента РФ от 22 июня 1994 г. возложен контроль за возвратом незаконно конфискованного в связи с политическими репрессиями имущества, возмещение его стоимости и выплате пострадавшим от политических репрессий денежных компенсаций в соответствии с федеральным законом "О реабилитации жертв политических репрессий" (44).
Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. было утверждено Положение о Главном управлении Президента РФ по вопросам конституционных гарантий прав граждан, которое принимает необходимые меры по созданию условий для реализации Президентом РФ полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина, оказывает практическую помошь федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ и организует контроль за их деятельностью в вопросах защиты прав и законных интересов лиц, обратившихся к Президенту Российской Федерации. Таким образом, настоящими нормативно-правовыми актами деятельность органов государственной власти субъектов РФ в области защиты прав и свобод человека поставлена под контроль Президента Российской Федерации.
Юридической гарантией прав и свобод является судебная защита, которая в соответствии с Конституцией РФ гарантируется каждому. Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" установил, что судом должны рассматриваться жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации и действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования (13, ст. 3).
В субъектах Российской Федерации аналогичный закон принят только в Республике Башкортостан (202). Закон регулирует порядок обращения граждан за судебной защитой в случае нарушения их прав и свобод и повторяет нормы федерального законодательства. Другие субъекты Российской Федерации не установили дополнительного правового регулирования порядка обжалования в судах действий и решений, нарушающих права и свободы фаждан, так как эти вопросы в достаточной степени урегулированы федеральным законодательством, а простое повторение правовых норм федерального уровня делает правовую систему государства излишне громоздкой.
Отсутствует в этой связи и законодательное регулирование на уровне субъектов РФ прав фаждан на свободу передвижения и выбор места жительства. Эта сфера урегулирована законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. (15) и Постановлением Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации фаждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы (70).
В соответствии с законом Российской Федерации "О праве фаждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" офаничение данного права фаждан допускается только на основании закона (15, ст. 1). Государством и обществом вводится регистрационный учет фаждан по месту пребывания и по месту жительства. При этом регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием офаничения или условием реализации прав и свобод фаждан (15, ст. 3). Регистрация фаждан по месту жительства носит не разрешительный, а уведомительный характер. Это вытекает из положения статьи 6 закона, которая обязывает орган регистрационного учета зарегистрировать фажданина по месту жительства не позже трех дней со дня предъявления им документов на регистрацию.
Право фаждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства может быть офаничено в пофаничной полосе, в закрытых военных городках, закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим проживания населения и хозяйственной деятельности, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
Исполнительные органы власти г. Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области приняли в 1993 - 1994 гг. нормативно-правовые акты, содержащие определенные ограничения права граждан на свободу передвижения и выбор места жительства. Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 4 апреля 1996 г. признал не соответствующим Конституции РФ ряд их правовых норм, в частности порядка рассмотрения вопросов прописки (регистрации) граждан, проживающих за пределами г. Москвы и Московской области и имеющих здесь жилую площадь на праве собственности, порядка рассмотрения заявок на приобретение лицензий на право приглашения в Московскую область иногородних специалистов, временного положения о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае и т.п.
Посредством законодательства субъектов Российской Федерации, также как и федеральным законодательством, осуществляется правовое регулирование реализации ряда основных прав и свобод гражданина, гарантированных Конституцией РФ. В их ряду права граждан избирать и быть избранными в органы счэсударсгвенной власти и в органы местного самоуправления и право на участие в референдуме. В законодательстве Российской Федерации и законодательстве субъектов РФ содержатся правовые нормы, регламентирующие указанную сферу. К числу источников избирательного нрава можно отнести, кроме Конституции РФ, основные законы субъектов федерации, федеральные законы от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав 1раждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие порядок проведения выборов, нормативно-правовые акты Президента РФ и исполнительной власти.
Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. предусматривает, что законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, дополнительные гарантии, установленные настоящим федеральным законом (25, ст. 1, ч. 3). В случае, если законы субъектов РФ противоречат настоящему федеральному закону, применяются нормы федерального закона (25, ст. 1,ч. 7).
Закон определяет следующие принципы участия фаждан в выборах и референдумах: всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, свободного и добровольного участия фаждан в выборах и референдумах, обладания всей полнотой избирательных прав фажданами РФ, проживающими за ее пределами, запрета на проведение выборов одновременно с проведением референдума Российской Федерации. При этом проведение выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, выборы в органы местного самоуправления одновременно с проведением референдума субъекта РФ, местного референдума регулируется законами субъекта Российской Федерации (25, ст.
3). В качестве гарантий избирательного права федеральный закон установил обязательность проведения выборов в сроки установленные соответствующими законодательными актами (25, ст. 9), предусмотрел возможность проведения выборов в субъектах РФ при отсутствии закона субъекта федерации о выборах. В данном случае выборы органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления проводятся на основе федерального закона (25, ст. 11). Действующее законодательство в числе гарантий избирательного права предусматривает ответственность за нарушение избирательных прав граждан. Лица, препятствующие реализации избирательных прав граждан, несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами.
Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав фаждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" осуществляет правовое регулирование организации и проведения выборов в органы местного самоуправления. Настоящий федеральный закон применяется при нарушении конституционных прав фаждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если законодательным органом субъекта РФ не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; если представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования; если в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления; если полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти; если законом субъекта РФ не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований; если истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (23, ст. 1, ч. 1). Следовательно, само принятие настоящего федерального закона служит гарантией реализации конституционных прав фаждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
В большинстве субъектов Российской Федерации приняты региональные законы о выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления, анализ которых проводится в следующем разделе диссертации. Однако только в двух субъектах федерации - Ивановской и Курганской областях приняты законы о реализации избирательных прав граждан. Другие субъекты федерации ограничились только законами, регламентирующими организацию и порядок проведения соответствующих выборов. Оти законы имеют несколько иной предмет правового регулирования, тесно связанный с реализацией данного конституционного права граждан. В нервом случае, основное внимание уделяется порядку проведения выборов, во втором - правам граждан на участие в выборах.
Закон Ивановской области от 27 февраля 1997 г. "Об обеспечении реализации избирательных прав граждан'* устанавливает правовые нормы, содержащиеся в федеральном законе 1994 года (670).
Закон Курганской области от 23 марта 1995 г. "О гарантиях избирательных прав граждан в Курганской области" установил "основные гарантии избирательных прав граждан Курганской области при выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Главы (Губернатора) области, депутатов областной Думы, а также выборных органов местного самоуправления, проводимых в соответствии с федеральными законами или законами Курганской области" (746, ст. 1, ч. 1). Однако настоящая правовая норма не совершенна с двух позиций. Во-первых, области в составе Российской Федерации, в отличие от республик, не имеют своего гражданства; во- вторых, выборы Президента РФ, федеральных органов государственной власти проводятся на основании законодательных актов, принятых на федеральном уровне. Субъект федерации в соответствии с федеральным законодательством не вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование избирательного права граждан при проведении выборов в органы государственной власти Российской Федерации. Эта часть правовой нормы может лишь иметь место только в случае установления областным законам дополнительных гарантий избирательных прав фаждан, по сравнению с федеральным законодательством. Однако, как следует из текста закона, таких дополнительных гарантий законодатель не установил, зато включил в настоящий нормативно-правовой акт такие правовые нормы, которые никакого отношения к Курганской области не имеют. Например, закон гарантировал избирательные права фаждан Российской Федерации, проживающих за пределами ее территории, а дипломатические и консульские учреждения РФ обязал оказывать содействие фажданину РФ в реализации избирательных прав, установленных федеральным законодательством (746, ст. 3, ч. 3).
В двух субъектах Российской Федерации - Воронежской и Свердловской областях приняты свои Избирательные кодексы, в которых предусмотрены не только гарантии избирательных нрав фаждан, но и определен порядок организации и проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, в таких новых для областей законодательных актах одновременно осуществлено правовое регулирование этих двух указанных основных сфер.
Кодексы состоят из общей и особенной частей. В общей части приводятся основные понятия, общие принципы проведения выборов, рассматриваются условия осуществления фажданами активного и пассивного избирательного права, определяются правовой статус органов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов и ответственность за нарушения избирательного законодательства. Особенная часть содержит конкретные правовые нормы по организации и проведению выборов в органы 1Х>сударственной власти и органы местного самоуправления области.
Принятие субъектами Российской Федерации своих Избирательных кодексов еще не означает, что все их правовые нормы целостны и не противоречивы. Так, например, Избирательный кодекс Воронежской области предоставил право избирать и быть избранными в органы государственной власти не только гражданам Российской Федерации, но и лицам без 1ражданства, имеющим официальный статус беженцев или вынужденных переселенцев (648, ст. 3). Между тем, Конституция РФ такое право предоставила только гражданам (I, ст. 32, ч. 2). Законы Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" четко разграничивают понятия "беженец" и "переселенец". Если первый не является гражданином Российской Федерации, то второй - гражданин РФ, вынужденно покинувший прежнее место жительства. Если с предоставлением избирательных прав последнему можно согласиться, то наделение избирательными правами лиц, не имеющих гражданства РФ, противоречит федеральной конституции и федеральному законодательству. Закон РФ "О беженцах" таких прав им не предоставляет. В научной литературе высказывается мнение, что при определенных условиях такие лица могут участвовать в выборах органов местного самоуправления и в местном референдуме (1282, с. 185). Разделяя высказанное мнение, необходимо отметить, что такие условия должны быть четко определены в законодательстве, скажем, в местах компактного проживания беженцев им может быть предоставлено право местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями учреждения и избрания органов местного самоуправления. Кроме того, участие иностранцев в выборах органов местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов РФ, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, вытекает из части 4 статьи 18 федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Кроме законов, регламентирующих избирательные права фаждан, в субъектах РФ, в частности в Республике Башкортостан, стало создаваться республиканское законодательство о реализации других политических прав граждан. В их ряду законы от 2 апреля 1993 г. "О свободе собраний, демонстраций и других публичных мероприятий в Республике Башкортостан", от 21 июня 1994 г. "Об общественных объединениях в Республике Башкортостан", от 25 июля 1997 г. "О сходах (собраниях) фаждан в Республике Башкортостан".
Республика Башкортостан первой в России приняла закон "О политических партиях". Он определяет правовые основы организации и деятельности в республике политических партий, гарантирует их равноправие, обеспечивает разнообразие политических партий, направляет их деятельность на укрепление конституционного строя и развитие демократического общества. Деятельность политических партий направлена на осуществление общеполитических целей и вытекает из признания в Российской Федерации политического многообразия и многопартийности (1, ст. 13, ч. 3).
Политические партии в Республике Башкортостан создаются на основе индивидуального членства. х1лсном политической партии может быть гражданин, обладающий активным избирательным правом (203, ст. 1). Для создания политической партии необходимо, чтобы она имела в своем составе не менее 500 членов (203, ст. 3). В Российской Федерации для учреждения политической партии необходимо иметь не менее пяти тысяч членов. Организации политических партий не могут создаваться в трудовых коллективах. Деятельность политической партии может быть приостановлена Министерством юстиции на срок не более шести месяцев, если она нарушала Конституцию Республики Башкортостан или настоящий закон (203, ст. 5). Конституционный Суд Республики Башкортостан по представлению Министерства юстиции может прекратить деятельность политической партии (203, ст. 7).
Законом предусмотрены гарантии деятельности политических партий. Государственным органам, предприятиям, учреждениям, должностным лицам запрещается вмешиваться во внутренние дела политических партий. При этом предусматривается возмещение материального и морального ущерба, причиненного политической партии незаконными действиями (203, ст. 9). Все политические партии получили равные права на участие в выборах органов власти. Им предоставлено право законодательной инициативы в лице их республиканских органов (203, ст. 13). Ввиду отсутствия федерального закона "О политических партиях" субъекты Российской Федерации вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование деятельности политических партий.
К числу политических прав, закрепленных конституцией, относится право фаждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (1, ст. 33). Некоторые субъекты РФ в связи с отсутствием федерального закона о порядке рассмотрения обращений фаждан осуществили самостоятельное регулирование реализации рассматриваемого конституционного права. Соответствующие правовые акты приняты в Республике Башкортостан, Алтайском крае. Костромской области, г. Москве. Однако они не все совершенны с точки зрения законодательной техники. Так, например, законом Алтайского края от 26 января 1996 г. "О порядке обращения жителей Алтайского края в органы государственной власти, органы местного самоуправления, коммерческие, некоммерческие организации и к их должностным лицам", в котором предлагается перечисленным органам и организациям, расположенным на территории края, разработать свои правовые акты о порядке рассмотрения и разрешения обращений фаждан и ответственности за неисполнение этих актов. При этом последние не должны противоречить законодательству (389, ст. 5). Вызывает сомнение указание на разработку правовых актов коммерческими и некоммерческими организациями. Последние не вправе устанавливать нормы права. В лучшем случае, они могут принять акты применения права. Установление права - компетенция государственных органов.
Таким образом, законодательство об обращениях фаждан в субъектах Российской Федерации находится в зачаточном состоянии и сделало в этом наираатении только первые шаги. Важное значение для активизации этого процесса имела бы разработка модельного закона, поскольку, как показывает анализ, правовые нормы здесь являются однотипными. Принятие соответствующих законодательных актов предусмотрит не только пути реализации этого конституционного права фаждан, но и установит гарантии его осуществления.
В отличие от обеспечения прав фаждан на обращения, в субъектах Российской Федерации создана достаточная правовая база для реализации права фаждан на равный доступ к государственной службе (1, ст. 32, ч. 4). В активизации правотворчества в указанной сфере, по всей видимости, свою роль сыфало принятие федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации", устанавливающего правовые основы организации государственной службы. К числу принципов государственной службы, под которой понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов, федеральный закон отнес принцип равного доступа фаждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой (18, ст. 5). Право поступления на государственную службу имеют фаждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным законом. При поступлении на государственную службу не допускается установление окраничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия 1ражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям (18, ст. 21, ч. I, 2). На замещение вакантной должности государственной службы объявляется конкурс, который обеспечивает реализацию права граждан на равный доступ к государственной службе (18, ст. 22, ч. 1).
К законодательству о государственной службе закон, кроме актов федерального уровня, относит конституции, уставы, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации (18, ст. 4, ч. 1). Это положение закона вытекает из Конституции РФ, устанавливающей, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (1, ст. 11, ч. 2).
В большинстве субъектов федерации на основе Конституции РФ и настоящего федерального закона принято свое законодательство о государственной службе, закрепляющее в числе других принципов право граждан на равный доступ к государственной службе. В этой связи важное место занимают установленные законом условия реализации указанного права граждан. Так, например, закон Республики Башкортостан от 13 октября 1994 г. "О государственной службе Республики Башкортостан" устанавливает, что государственный служащий при назначении на должность, а также при переводе на государственную должность другой группы либо иного профиля представляет документы, подтверждающие его квалификацию, либо сдает квалификационный экзамен по государственной должности (206, ст. 10). Подбор кандидатур на государственные должности в Республике Бурятия осуществляется по результатам конкурса (228, ст. 21, ч. 3). Поступление на государственную службу в Республике Карелия осуществляется в порядке назначения или конкурса при наличии соответствующего образования, стажа и опыта работы, квалификации но государственной должности (250, ст. 25, ч. 1). Закон Республики Коми от 25 марта 1996 г. "О государственной службе Республики Коми" устанавливает, что сведения, представленные фажданином при поступлении на государственную службу, подлежат проверке в установленном порядке (266, ст. 21, ч. 5). Закон Нижегородской области проведение конкурса на замещение вакантной должности государственного служащего возлагает на кадровые службы государственных органов (861, ст. 32, ч. 1).
Законодательство о государственной службе принято в республиках Удмуртия, Хакасия, Чувашия, Алтайском, Красноярском, Приморском, Ставропольском краях, Амурской, Астраханской, Белгородской, Брянской, Волгоградской, Вологодской, Кировской, Костромской, Курганской, Курской, Липецкой, Московской, Нижегородской, Орловской, Псковской, Ростовской, Рязанской, Свердловской, Тверской, Томской, Тюменской, Ульяновской областях, г. Москве, Ханты-Мансийском автономном округе и других субъекгах Российской Федерации. Оно создает реальные правовые предпосылки для реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе.
Важное место в системе конституционных прав и свобод отводится свободе совести и свободе вероисповедания (1, ст. 28). Каждый имеет право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.
В федеральном законе от 26 сентября 1997 г. иО свободе совести и о религиозных объединениях" предусмотрена система гарантий реализации принадлежащей каждому свободы совести, а также определено правовое положение религиозных объединений. При этом указано, что законодательство о свободе совести, вероисповедания и о религиозных объединениях состоит не только из федеральных, но и региональных нормативно-правовых актов (Ст. 2). Этим самым подчеркнуто право субъектов Российской Федерации на такое законодательство. В случае противоречия последнего федератьному законодательству действует федеральный закон.
В ряде субъектов Российской Федерации, в частности, в Республике Бурятии, Алтайском. Приморском, Хабаровском краях, Белгородской и Свердловской областях осуществляется собственное правовое регулирование религиозной деятельности. Закон Республики Бурятия от 23 декабря 1997 г. "О религиозной деятельности на территории Республики Бурятия" направлен на защиту конституционных прав граждан на свободу совести и свободу вероисповедания. Закон установил необходимость государственной регистрации религиозных организаций, образованных для осуществления своей деятельности на территории Республики Бурятия. При этом государственная регистрация религиозных организаций, находящихся в каноническом подчинении иностранных религиозных организаций, принадлежащих к конфессиональным новообразованиям, осуществляется при наличии заключения Экпертно-консультативного совета по делам религий при Правительстве Республики Бурятия (240, ст. 3). Этой правовой нормой поставлен заслон государственной регистрации и разрешению деятельности тех религиозных организаций, которые несут угрозу основам конституционного строя, здоровью и нравственности населения.
Закон Приморского края от 20 марта 1996 г. "О миссионерской деятельности на территории Приморского края" стал первым законом субъекта Российской Федерации, регулирующим указанную сферу и был вызван преступлениями секты "Аум Синрике" в Японии. Законодатель определил порядок легализации, проведения и прекращения миссионерской деятельности иностранными религиозными организациями, их представительствами и представителями. Все они подлежат аккредитации. Свидетельства об аккредитации выдаются сроком на один год. При отсутствии нарушений действующего законодательства действие свидетельства продлевается на каждый последующий год (458, ст. 7).
Таким образом, законодательство субъектов Российской Федерации, направленное на правовое регулирование религиозной деятельности, в целом создает правовые предпосылки реализации права личности на свободу совести и свободу вероисповеданий в тех субъектах федерации, где оно имеется. Большинство субъектов РФ такое законодательство не приняли и руководствуются в своей деятельности только федеральным законом.
Существенным элементом прав и свобод человека и гражданина, а также конституционно-правового статуса Российской Федерации и ее субъектов являются государственные языки. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (1, ст. 68, ч. 3). Право на сохранение родного языка может быть отнесено к так называемым коллективным правам фаждан. Оно может быть реализовано каждым только в составе всего народа или его этнической общности.
В Российской Федерации 25 октября 1991 г. были приняты закон "О языках РСФСР" и Декларация о языках народов России. Закон признан равные права народов России на сохранение, развитие и государственную поддержку их языков. Он ввел понятие "языковый суверенитет", пол которым понимается совокупность прав народов и личности на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения. Со стороны государства был гарантирован языковый суверенитет каждого народа, независимо от его численности и правового положения и языковый суверенитет личности, независимо от происхождения человека, его социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии и места проживания (Ст. 2). Закон предоставил республикам право определения правового положения языков народов, проживающих на их территории. В местности компактного проживания населения, не имеющего своих национально-государственных и национально-территориальных образований или живущего за их пределами, наряду с русским языком и государственными языками республики, в официальных сферах общения может использоваться язык населения данной местности (Ст. 3).
Декларация о языках народов России провозгласила право каждого человека на свободный выбор языка общения, воспитания и интеллектуального творчества.
Конституция Российской Федерации предоставила республикам право устанавливать свои государственные языки (I, ст. 68, ч. 2). Однако такого права не получили государственные национальные образования как равноправные субъекты федерации. На момент принятия закона и Декларации о языках народов России последние не имели данного правового статуса. С получением статуса государственно-национального образования автономные округа и автономная область были лишены права самостоятельно устанавливать свои государственные языки, хотя и были признаны государственно-националытыми образованиями в составе Российской Федерации. И это, на наш взгляд, необходимо поправлять в законодательном порядке.
Провозглашение национальных языков государственными в республиках идет весьма интенсивно. Государственными, наряду с русским, в основном были провозглашены языки народов, давших название республике. В ряде республик государственными провозглашены несколько языков. Так, например, в Республике Мордовии государственными языками, кроме русского, являются мокшанский и эрзянский языки (137, ст. 13), в Кабардино-Балкарской Республике - кабардинский, балкарский (132, сг. 69, ч. 1), в Республике Марий-Эл - марийский горный и марийский луговой языки (136, ст. 15). Республика Башкортостан вообще не устанавливала государственных языков.
В некоторых республиках приняты свои собственные чаконы о языках - в Бурятии, Хакасии, Саха (Якутии), Марий-Эл, Татарстане. В республиканских законах о языках также, как и в федеральном законе, предусматривается положение о том, что придание статуса государственных тем или иным языкам не должно ущемлять права иных наций и народностей, проживающих на территории республики в употреблении ими своих языков. Так, например, закон Республики Марий-Эл от 26 октября 1995 г. 4lO языках в Республике Марий-Эл" устанавливает, что республика, содействуя развитию государственных языков, одновременно обеспечивает создание нормальных условий для сохранения и развития языков других национальностей, населяющих Республику Марий-Эл (284, ст. 3). В сфере общения право выбора и использования языка общения остается за гражданином Республики Марий-Эл. Оно распространяется и на свободный выбор языка воспитания и обучения (284, ст. 10). Закон Республики Татарстан от 8 июля 1992 г. "О языках народов Республики Татарстан" также устанавливает свободу граждан в выборе и использовании языка общения, распространяя ее и на свободу воспитания и обучения (311, ст. 8, 9).
В некоторых республиках установлен статус местных официальных языков. Так в законе Республики Саха (Якутия) о языках определяется, что эвенкийский, эвенский, юкагирский, чукотский языки в местах компактного проживания соответствующих народностей признаны местными официальными языками и используются наравне с государственными (1241, с. 288). Этим создаются надежные гарантии сохранения и развития языков народов Российской Федерации.
Важное значение в условиях открытости российского общества, усиления международных связей Российской Федерации приобретает правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России. Часть 3 ст. 62 Конституции РФ закрепила положение, согласно которому иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в? Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Однако федеральный закон, конкретизирующий правовой статус иностранцев и лиц без гражданства пока отсутствует. В части, не противоречащий Конституции РФ, действует закон СССР or 24 июня 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР".
Два субъекта Российской Федерации - Белгородская и Пермская области при отсутсгвии федерального закона осуществили собственное регулирование правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, издав законы о пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства на территории своих областей. Закон Белгородской области от 2 декабря 1996 г. воспроизводит норму Конституции Российской Федерации, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются теми же правами и свободами и несут те же обязанности, что и граждане Российской Федерации. Все указанные категории лиц равны перед законом. Использование ими прав и свобод не должно наносить ущерб Белгородской области, правам и законным интересам граждан Российской Федерации (564. ст. 4). Иностранным гражданам и лицам без гражданства, проявившим желание постоянно проживать в области необходимо в органах внутренних дел получить вид на жительство. Временно пребывающие на территории области должны пройти иммиграционный контроль (564% ст. 5). Нежелательными для въезда в Белгородскую область являются те иностранные граждане либо лица без гражданства, которые своими политическими или религиозными взглядами способствуют разжиганию межнациональной вражды и проникновению международного терроризма или могут нанести вред межгосударственным отношениям Российской Федерации (564, ст. 9). Статья 15 закона предоставила право иностранным гражданам и лицам без гражданства обращения в суд и иные государственные органы для защиты своих прав.
Закон Пермской области от 23 июня 1994 г. "О регистрации временно пребывающих на территории Пермской области лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации и постоянно проживающими в странах СНГ" предоставил указанным лицам право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах области в соответствии с Конституцией РФ, иными федеральными законодательными актами и международными договорами и обязанность регистрации своего пребывания в области в целях обеспечения необходимых условий для реализации своих прав и свобод, а также исполнения своих обязанностей перед другими гражданами, юридическими лицами и государством пребывания (888, ст. К ч. 1). Закон установил порядок регистрации граждан стран СНГ и ответственность за нарушения правовых норм, содержащихся в законе.
Вместе с тем, нам представляется, что субъекты Российской Федерации не вправе издавать собственное законодательство, регулирующее правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства. Это вытекает из ряда положений Конституции РФ, согласно которым к ведению Российской Федерации отнесены вопросы гражданства РФ, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. Отсюда следует, что и порядок регистрационного учета по месту пребывания или жительства, установление и регулирование прав и свобод иностранных граждан и лиц без 1ражданства регулируются федеральным законодательством. Региональные нормативно- правовые акты могут только устанавливать гарантии защиты прав и свобод настоящих лиц на своей территории.
Анализ прав и свобод человека и гражданина в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской Федерации позволяег сделать некоторые выводы. Во-первых, региональное законодательство, регламентирующее данную сферу общественных отношений, также как и федеральное, отказалось от классового подхода при закреплении правового статуса личности. Во-вторых, впервые на конституционно-уставном уровне субъектов федерации юридически признана категория "права человека". В- третьих, региональное законодательство отказалось от характерного для социалистической теории принципа приоритета государственных интересов перед интересами личности. В центр конституционной теории и законодательства, вытекающего из нее, поставлено признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. В-четвертых, конституционно-уставное законодательство стоит на позициях признания основных прав и свобод человека неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения. В- пятых, в субъектах федерации впервые закреплен принцип приоритета международного права в области прав и свобод человека. В-шестых, региональное законодательство в абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации отказалось от господствующей в советской науке государственного права теории единства прав и обязанностей. В-седьмых, законодательство субъектов федерации в области защиты прав и свобод человека предусмотрело социально-политические гарантии их реализации, указало на недопустимость ограничения прав и свобод.
Вместе с тем, нельзя не отметить тот факт, что законодательство ряда субъектов Российской Федерации превысило полномочия субъектов РФ в сфере прав и свобод человека и гражданина, вышло за рамки, определяющие их предметы ведения, вторглось в сферу полномочий, закрепленных Конституцией РФ за федеральными органами государственной власти. При этом учредительные акты одних субъектов Российской Федерации повторили правовые нормы федеральной конституции, что делает излишне громоздкой национальную систему права, другие же внесли в провозглашенные Российской Федерацией некоторые права, свободы и обязанности человека и гражданина такие поправки, которые изменили их первоначальный смысл, а то и умалили их. Только лишь незначительная часть субъсктов РФ, главным образом, на уровне областей, краев, городов федерального значения, автономных округов, вполне правомерно установила гарантии защиты основных прав и свобод человека и гражданина, что отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Другими словами, в области прав и свобод человека и гражданина четко прослеживается тенденция, характеризующая стремление региональных законодателей к расширению полномочий и компетенции субъектов федерации, идущая вразрез с правовыми установками федеральной конституции.
Также следует обратить внимание на зарождающееся в субъектах Российской Федерации законодательство, регулирующее отдельные права и свободы человека и гражданина: право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, на свободу собраний, на участие в общественных объединениях, на равный доступ к государственной службе, на обращения в органы власти, на свободу совести и вероисповедания и т. д. Это законодательство, за исключением законов о государственной службе, находится в зачаточном состоянии. То незначительное количество законодательных актов, которые уже приняты и ресулируют обеспечение и защиту перечисленных выше прав, в общем и целом соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Из сказанного можно заключить, что нуждаются в законодательном регулировании на уровне субъектов федерации такие сферы реализации прав и свобод человека и фажданина, как социатьно-экономические и культурные права, в частности» права в сферах труда, образования, медицинского обеспечения, гарантии обеспечения основных прав и свобод человека. Очень важным является установление и правовое регулирование института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации. Разработка и принятие таких законодательных актов создаст надежные правовые гарантии обеспечения основных прав и свобод. В целях избежания противоречий с федеральным законодательством научные юридические учреждения, ученые-правоведы, эксперты могут разрабатывать для субъектов РФ соответствующие модельные законы, что, безусловно, окажет практическую помощь в правотворчестве субъектов Российской Федерации в указанной сфере и позволит создать в России цельное и непротиворечивое законодательство, касающееся правового статуса личности.
<< | >>
Источник: ГОШУЛЯК Виталий Владимирович. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И УСТАВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ. ДИССЕРТАЦИЯна соискание ученой степени доктора юридических наук. Пенза - 1999. 1999

Еще по теме ГЛАВА 2.ИНСТИТУТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИОННОМ И УСТАВНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

  1. 3.1 Обеспечение соответствии актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
  2. Фактические коллизии (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов республик в составе России о признании неконституционными нормативных правовых актов)
  3. § 2. Система органов государственной власти, призванных разрешать противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации
  4. Глава 1. §3. Источники избирательного права Российской Федерации
  5. ГЛАВА 3.ПРОБЛЕМЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  6. ГЛАВА 2.ИНСТИТУТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИОННОМ И УСТАВНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  7. ГЛАВА 1.ВЫБОРЫ И РЕФЕРЕНДУМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  9. § 3. Юридическое содержание субъективных политических прав и свобод
  10. § 2. Механизм реализации политических прав и свобод граждан в Российской Федерации
  11. § 1 Сущность и задачи уголовной политики в сфере охраны прав и свобод человека и гражданина.
  12. § 1. Понятие и виды профессиональных юридических сообществ, оказывающих квалифицированную юридическую помощь в Российской Федерации
  13. § 4. Политические партии как связующее звено между гражданским обществом и государством и их роль в реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина
  14. § 2. Гражданско-правовые механизмы формирования и реализации специального управленческого контроля и его регулирование нормами гражданского права
  15. § 2. Современные представления о юридической природе избирательного права
  16. ГЛАВА 2. ИНСТИТУТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИОННОМ И УСТАВНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  17. ГЛАВА 1. ВЫБОРЫ И РЕФЕРЕНДУМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  18. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  19. § 1 Сущность и задачи уголовной политики в сфере охраны прав и свобод человека и гражданина.
  20. 2.3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -