3.2. Особенности правового регулирования организации и деятельности полиции по обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: современное состояние и динамика развития

Внедрение инноваций во всех сферах общественной жизни является гене-ральным направлением текущих процессов модернизации, которая обеспечивает-ся своевременным развитием комплексной национальной инновационной систе-мы и интеллектуального потенциала.

Д.А. Медведев в своем вступительном слове на открытии I Санкт-Петербургского международного юридического форума отметил, что «вопросы модернизации и совершенствования правовой системы, сегодня, являются не про-сто актуальными, они выступают в качестве обязательного элемента создания безопасного глобального мира. Сближение национальных правовых систем в ус-ловиях глобализации – это уже не вопрос, а объективная необходимость унифи-кации национального законодательства. Гармонизация не может подменяться прямым, механическим распространением правил одного государства на террито-рию другого. Более того, попытка экспансии своей юрисдикции на иные государ-

267

ства является недопустимой»1. Проблемы экстерриториальности и взаимодейст-вия международного и национального права должны решаться только на основе принципов уважения прав человека, сотрудничества, невмешательства во внут-ренние дела, территориальной целостности и неприкосновенности. Злоупотребле-ние правом в подобных ситуациях недопустимо.

Важной составляющей совершенствования национального законодательства выступает преемственность, т. е. заимствование правом того или иного государ-ства положений различных правовых систем2. Сегодня, нет необходимости еще раз изобретать велосипед, когда он уже известен. Равным образом, неоправданно отрицать существование моделей, которые апробированы национальным и зару-бежным законодательством, и тратить время, силы и средства на поиск новых правовых конструкций. В данном случае можно вести речь о двух разновидностях преемственности: внутренняя рецепция, если используется собственный истори-ческий опыт, отраженный, как правило, в действующих нормативных правовых актах и, внешняя рецепция, когда происходит адаптация в национальном праве опыта правового регулирования современных зарубежных государств или поло-жительного международного опыта.

Преемственность в праве в условиях глобализации современного мира, яв-ляясь необходимым юридическим инструментарием интеграции страны в миро-вое сообщество, приобретает особое значение, что обусловлено разного рода фак-торами, но в первую очередь – стремлением государства провозгласить приоритет прав и свобод человека и гражданина не только на международном уровне, но и на внутригосударственном (в национальном законодательстве).

Учет преемственности не только позволяет избежать многих ошибок, про-счетов и заблуждений, которые могли иметь место в национальном законодатель-стве, но и упрощает, в целом, нормотворческий процесс, повышает его эффектив-ность, сокращая при этом поиск верных вариантов правовых решений.

Развитие инновационного правового пространства, является обязательным элементом создания безопасного глобального мира и отправной точкой современ-

1 См.: Вступительное слово Президента Российской Федерации Д.А. Медведева на от-крытии I Санкт-Петербургского международного юридического форума 20 мая 2011 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://news.kremlin.ru/ news/11286 (дата обращения: 7 июня 2014 г.).

2 См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристъ, 2006. С. 227.

268

ных процессов правовой глобализации. Как отмечает А.Г. Светланов, «перспекти-ва инновационного развития может быть связана с принятием традиционных мер правового характера, оправдавших себя в мировой практике»1. К ним вполне можно отнести модернизацию законодательства, регулирующего организацию и деятельность российской полиции.

Правовое регулирование организации и деятельности современной полиции приобретает особую актуальность, поскольку устанавливает нормативные рамки, принципы, формы и методы ее функционирования, является основой разрешения различных проблем в сфере обеспечения конституционных прав и свобод челове-ка и гражданина.

Нормативные правовые акты выступают здесь как одно из средств управле-ния деятельностью полиции в указанной сфере.

Ядром правового регулирования организации и деятельности полиции явля-ется, безусловно, Конституция РФ2, имеющая высшую юридическую силу, пря-мое действие и применяемая на всей территории Российской Федерации. Несмот-ря на то, что она не содержит прямого упоминания о полиции, органах внутрен-них дел, вместе с тем провозглашает основополагающие принципы правового ре-гулирования общественных отношений, в т. ч. в сфере внутренних дел, а также непосредственно действующие права и свободы человека и гражданина, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законода-тельной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

1 Светланов А.Г. Правовое регулирование инновационных процессов - задача россий-ской правовой политики // Интеллектуальная собственность в России и ЕС: правовые проблемы: Сб. статей / Под ред. М.М. Богуславского и А.Г. Светланова. М., 2008. С. 6.

2 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря; Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (Ч. 1). Ст. 4202.

269

Федеральный закон «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.)1 включил в правовую основу деятельности полиции наряду с Конституцией Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами не только международные договоры Российской Федерации – «международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое со-глашение в одном документе или в нескольких связанных между собой докумен-тах, а также независимо от его конкретного наименования»2, как это было в ранее действующем Законе РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г.

Как верно отмечает С.Е. Нарышкин, «сегодня еще более, чем столетие на-зад, для нас становится актуальным вопрос соответствия международному уров-ню и международным стандартам»5.

В Конституции РФ требование к восприятию в национальном праве России международного опыта реализовано в ч. 4 ст. 15: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным догово-

1 Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900; 2014. № 30 (Ч. 1). Ст. 4259.

2 О международных договорах Российской Федерации: федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2757; 2014. № 11. Ст. 1094.

3 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503. (Утратил силу).

4 О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм между-народного права и международных договоров Российской Федерации: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 (в ред. от 5 марта 2013 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12.

5 Нарышкин С.Е. Инновационный потенциал современного российского общества // Журнал зарубежного права и сравнительного правоведения. 2009. № 2. С. 4.

270

ром Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные за-коном, то применяются правила международного договора».

В настоящее время отдельные вопросы деятельности органов внутренних дел регулируются двусторонними и многосторонними договорами межгосударст-венного, межправительственного и межведомственного характера.

Следует сказать и об особом месте в системе источников права, регули-рующих деятельность полиции, федеральных конституционных законов – норма-тивных правовых актов высшей юридической силы, принимаемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации по вопросам ей предусмотренным, кото-рые опосредованно определяют ее организационные основы, создавая юридиче-ский каркас легальности реализации полицейских полномочий. Так, например, полиция обязана участвовать в обеспечении режима военного положения и режи-ма чрезвычайного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях (п. 29 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции»). Для организации деятельности полиции важными здесь являются Федеральные конституционные законы «О военном положении» от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.)1 и «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.)2, так как они устанавливают цели и задачи правоохранительных органов по поддержанию безопасности и об-щественного порядка в условиях наступления исключительных обстоятельств.

1 Собрание законодательства РФ. 2002. № 5. Ст. 375; 2014. № 11. Ст. 1088.

2 Собрание законодательства РФ. 2001. № 23. Ст. 2277; 2014. № 11. Ст. 1088.

271

Основополагающее значение для организации деятельности полиции по за-щите прав и свобод человека и гражданина, охране общественного порядка, соб-ственности, обеспечению общественной безопасности, противодействию пре-ступности и т. д. имеет принятие Федерального закона «О полиции», отвечающе-го всем существующим мировым и европейским стандартам, в котором опти-мальным образом соотнесен баланс принципа признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина и принципа верховенства права.

Данный закон восполняет имеющиеся пробелы в правовом регулировании деятельности полиции, содержит более надежные гарантии прав и свобод челове-ка и гражданина, вовлекаемого в сферу полицейской деятельности. И, несмотря на то, что сегодня, еще рано давать комплексную оценку этому важному норма-тивному правовому акту, поскольку в настоящее время происходит становление механизмов реализации многих его положений, с уверенностью можно сказать – он является источником и катализатором дальнейшего развития российского по-лицейского законодательства, а с его принятием в Российской Федерации созда-ются реальные предпосылки для укрепления законности и правопорядка в обще-стве, повышения эффективности борьбы с преступностью.

При разработке полицейского законодательства был проанализирован и адаптирован положительный опыт зарубежных стран в сфере создания полицей-ских институтов, а также богатый международный опыт регулирования полицей-ской деятельности. Речь идет о таких важных международных документах, как: Декларация о полиции1; Европейский кодекс полицейской этики2; Международ-ный кодекс поведения государственных должностных лиц3; Кодекс поведения

1 Декларация о полиции (Принята на 31-ой сессии Парламентской Ассамблеей Совета Европы. Страсбург, 8 мая 1979 г.) // Сборник документов Совета Европы в области за-щиты прав человека и борьбы с преступностью. М.: СПАРК, 1998. С. 77-81.

2 Европейский кодекс полицейской этики (Принят Комитетом министров Совета Евро-пы на 765-м заседании Представителей министров 19 сентября 2001 г.). СПб.: «Граж-данский контроль», 2006. С. 6-15.

3 Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (Принят 12 де-кабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генераль-ной Ассамблеи ООН) [Электронный ресурс] // Официальный сайт КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=8590 (дата обраще-ния: 5 июня 2014 г.).

272

должностных лиц по поддержанию правопорядка1; Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах2; Основные принципы примене-ния силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию пра-вопорядка3; Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обра-ботке персональных данных4; Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания5 и др., многие положения которых были успешно реализованы в Федеральном законе «О полиции». Например, учтен в Федеральном законе «О полиции» общеевропей-ский подход в определении назначения полиции. Так, в Европейском кодексе по-лицейской этики (I.1.) говорится о том, что «Основными целями полиции в демо-кратическом обществе, регулируемом принципом верховенства права, являются: обеспечение общественного спокойствия, соблюдения закона и порядка в обще-стве; защита и соблюдение основных прав и свобод человека в том виде, в кото-ром они закреплены, в частности, в Европейской конвенции о правах человека; предупреждение преступности и борьба с ней; выявление преступности; оказание помощи и услуг населению». В п. 1 раздела А «Этика» Декларации о полиции от-мечается, что «полицейский должен выполнять возложенные на него законом обязанности по защите своих сограждан и общества от насилия, грабежа и других общественно опасных действий, как это установлено законом». В ст. 1 Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка установлено, что «Должностные лица по поддержанию правопорядка постоянно выполняют возло-

1 Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (Принят на 106-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН 17 декабря 1979 г.) // Советская юс-тиция. 1991. № 17. С. 22.

2 Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах (При-няты на 71-й Генеральной ассамблее Интерпола. Камерун, 21-24 октября 2002 г. // Го-родское управление. 2003. № 4. С. 7-10.

3 Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лица-ми по поддержанию правопорядка (Приняты восьмым Конгрессом ООН по предупреж-дению преступности и обращению с правонарушениями. Гавана, 27 августа - 7 сентября 1990 г.) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Информационно-правового портала ГАРАНТ. URL: http://base.garant.ru/12123835/#ixzz33kDIvScO (дата обращения: 5 июня 2014 г.).

4 Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональ-ных данных (Заключена в г. Страсбурге 28 января 1981 г.) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 5. Ст. 419.

5 Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (ETS № 126) (Заключена в г. Страсбурге 26 но-ября 1987 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4465.

273

женные на них законом обязанности, служа общине и защищая всех лиц от про-тивоправных актов в соответствии с высокой степенью ответственности, требуе-мой их профессией».

Следуя общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам, Конституции Российской Федерации, законодатель в Федеральном законе «О полиции» указал, что «полиция предназначена для защи-ты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны обще-ственного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Ее сотрудники незамедлительно приходят на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств. Кроме этого, по-лиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организа-циям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и ор-ганизаций в защите их прав» (ст. 1). Именно человек, общество и государство на-ходятся в центре всей полицейской деятельности. На это обращал внимание в на-чале  века Н.Н. Белявский, который, повествуя о сущности полицейской зада-чи, говорил о том, что «полицейские органы должны заниматься отвращением опасностей, грозящих личности, обществу и государству»1.

Кроме Федерального закона «О полиции» правовую основу деятельности полиции составляют другие федеральные законы, такие как: «О социальных га-рантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 19 ию-ля 2011 года № 247-ФЗ (в ред. от 27 мая 2014 г.)2, «О службе в органах внутрен-них дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодатель-ные акты Российской Федерации» от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (в ред. от 25 но-ября 2013 г., с изм. от 21 марта 2014 г.)3, «О безопасности» от 28 декабря 2010 г.

1 Белявский Н.Н. Полицейское право (Административное право). Пг., 1915. С. 18.

2 Собрание законодательства РФ. 2011. № 30 (Ч. 1). Ст. 4595; 2014. № 22. Ст. 2770.

3 Собрание законодательства РФ. 2011. № 49 (Ч. 1). Ст. 7020; 2013. № 48. Ст. 6165; 2014. № 13. Ст. 1528.

274

№ 390-ФЗ1, «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 г.)2, «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ (в ред. от 28 июня 2014 г.)3, «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.)4, «О внут-ренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 6 фев-раля 1997 г. № 27-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.)5, «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 г.)6, «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (в ред. от 21 декабря 2013 г.)7 и др.

Важным элементом правовой основы деятельности полиции являются нор-мативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, принимаемые ими в пределах своих полномочий в сфере внутренних дел. Значение этих актов для полиции чрезвычайно велико, поскольку правовое пространство России огромно и не может быть охвачено исключительно законодательной деятельностью. К их числу относятся, например: указы Прези-дента РФ: от 1 марта 2011 г. № 248 (в ред. от 27 июня 2014 г.) «Вопросы Мини-стерства внутренних дел Российской Федерации (вместе с Положением о Мини-стерстве внутренних дел Российской Федерации)»8, от 1 марта 2011 г. № 249 (в ред. от 30 июля 2013 г.) «Об утверждении Типового положения о территори-альном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»9, от 1 марта 2011 г. № 250 (в ред. от 27 июня 2014 г.) «Вопросы организации полиции»10 и др.; постановления Правительства РФ: от 30 декабря 2011 г. № 1229 (в ред. от 14 мая 2013 г.) «Об утверждении Правил возмещения расходов на проезд и провоз багажа к избранному месту жительства сотрудникам органов внутренних дел, выплаты денежной компенсации расходов на проезд в санаторно-курортные или оздоровительные учреждения гражданам

1 Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 2.

2 Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (Ч. 1). Ст. 6228; 2013. № 52 (Ч. 1). Ст. 6961.

3 Собрание законодательства РФ. 2006. № 11. Ст. 1146; 2014. № 26 (Ч. 1). Ст. 3385.

4 Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3031; 2014. № 30 (Ч. 1). Ст. 4237.

5 Собрание законодательства РФ. 1997. № 6. Ст. 711; 2013. № 27. Ст. 3477.

6 Собрание законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4873; 2013. № 52 (Ч. 1). Ст. 7002.

7 Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3349; 2013. № 51. Ст. 6689.

8 Собрание законодательства РФ. 2011. № 10. Ст. 1334; 2014. № 26 (Ч. 2). Ст. 3524.

9 Собрание законодательства РФ. 2011. № 10. Ст. 1335; 2013. № 31. Ст. 4198.

10 Собрание законодательства РФ. 2011. № 10. Ст. 1336; 2014. № 26 (Ч. 2). Ст. 3524.

275

Российской Федерации, уволенным со службы в органах внутренних дел, и чле-нам их семей, а также проезда членов семьи и родителей погибшего (умершего) сотрудника органов внутренних дел к месту его погребения, находящемуся за пределами территории Российской Федерации»1, от 30 декабря 2011 г. № 1223 (в ред. от 25 марта 2013 г.) «О предоставлении единовременной социальной вы-платы для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам ор-ганов внутренних дел Российской Федерации»2, от 3 ноября 2011 г. № 878 (в ред. от 20 марта 2013 г.) «Об установлении окладов месячного денежного содержания сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации»3, от 13 октября 2011 г. № 835 (в ред. от 26 февраля 2013 г.) «О форменной одежде, знаках разли-чия и нормах снабжения вещевым имуществом сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации»4, от 23 апреля 2012 г. № 362 (в ред. от 21 декабря 2012 г.) «Об утверждении Правил обеспечения проездными документами сотруд-ников органов внутренних дел Российской Федерации»5, от 25 июня 2012 г. № 621 «Об утверждении Положения о совмещении обязанностей на службе в ор-ганах внутренних дел Российской Федерации»6 и др.

Кроме актов нормативного характера Президент РФ и Правительство РФ издают акты и ненормативного характера. Ненормативные акты Президента РФ в сфере организации деятельности полиции издаются им и по вопросам применения права. Такими актами производятся назначение определенных должностных лиц полиции, органов внутренних дел (руководителей), награждение орденами и ме-далями отличившихся сотрудников, присвоение почетных, высших воинских и специальных званий сотрудникам полиции, органов внутренних дел и внутренних войск, решение организационно-административных вопросов и т. д. Правительст-во РФ по оперативным и другим текущим вопросам издает акты в форме распо-ряжений, которые также не имеют нормативного характера.

Часть 1 статьи 3 Федерального закона «О полиции» в качестве правовой основы деятельности полиции называет также нормативные правовые акты МВД России (приказы, положения, уставы, инструкции, правила, наставления и иные

1 Собрание законодательства РФ. 2012. № 1. Ст. 210; 2013. № 20. Ст. 2504.

2 Собрание законодательства РФ. 2012. № 3. Ст. 430; 2013. № 13. Ст. 1559.

3 Собрание законодательства РФ. 2011. № 46. Ст. 6504; 2013. № 12. Ст. 1340.

4 Собрание законодательства РФ. 2011. № 43. Ст. 6072; 2013. № 9. Ст. 948.

5 Собрание законодательства РФ. 2012. № 18. Ст. 2225; 2012. № 53 (Ч. 2). Ст. 7917.

6 Собрание законодательства РФ. 2012. № 27. Ст. 3732.

276

нормативные правовые акты), например: приказы МВД России: от 21 апреля 2011 г. № 222 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне», от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России», от 15 июня 2011 г. № 636 «Об утверждении Типового положения о линейном отделе Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте», от 10 июля 2013 г. № 535 «Об утверждении Типового положения об отделе (отделении, пункте) полиции территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне» и др.

Органы внутренних дел являются одним из субъектов нормотворчества, под которым принято понимать специальную мыслительную и практическую деятельность, направленную на создание, изменение или отмену правовых норм путем принятия нормативных правовых актов. Эта их деятельность носит подзаконный, ведомственный характер и служит конкретизации, детализации и организационному обеспечению действия законов, регулирующих организацию и функционирование полиции. Подзаконные правовые акты, в том числе, естественно, ведомственные, выполняют (или должны выполнять) функцию достаточно эффективного механизма обеспечения действия закона, то есть относятся к правовым средствам (гарантиям) реализации права.

Нормотворческая деятельность МВД России достаточно масштабна. Только за 2012 г. издано 722 приказа МВД России, 145 из которых прошли государствен-ную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, проведен анализ практики применения более 2,5 тыс. нормативных правовых актов, в том числе в рамках исполнения Плана мониторинга, по результатам которого в АИС «Мониторинг» направлено 1200 предложений по внесению изменений и дополне-ний в нормативные правовые акты, часть из которых была признана целесообраз-ной для реализации1.

Работа по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере внутренних дел с 2008 г. осуществляется с использованием функционирующей в

1 Доклад о результатах мониторинга правоприменения осуществленного Министерст-вом внутренних дел Российской Федерации в 2012 году [Электронный ресурс] // Офи-циальный сайт МВД России. URL: http://mvd.ru/upload/site1/document_file/ E1B9DdL4rF.pdf (дата обращения: 24 июня 2014 г.).

277

МВД России автоматизированной аналитической информационной системы мониторинга нормативного правового обеспечения деятельности органов внутренних дел России и внутренних войск МВД России, которая объединяет в единый банк данных предложения по совершенствованию нормативных правовых актов всех субъектов мониторинга правоприменения федерального и территориального уровней в режиме реального времени.

Немаловажное значение в системе правового регулирования деятельности полиции занимают законы субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 3 Федераль-ного закона «О полиции»). Их исключение из правовой основы деятельности по-лиции, создало бы практические трудности в вопросах, например, привлечения к административной ответственности за правонарушения в области охраны обще-ственного порядка и обеспечения общественной безопасности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации.

Надо сказать, что в ранее действовавшем Законе РФ «О милиции» в качест-ве правовой основы ее деятельности назывались нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, изданные в пределах их полномочий. В дейст-вующем Федеральном законе «О полиции» эта норма претерпела существенные изменения. Речь в ней идет исключительно о законах, причем ограниченных во-просами охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасно-сти.

Данная норма коррелирует с Конституцией Российской Федерации, которая в п. «б» ч. 1 ст. 72 определяет в качестве предмета совместного ведения вопросы обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ «по предметам совместного ведения Российской Фе-дерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».

Исследование правовой основы деятельности полиции позволяет нам гово-рить не только о положительном опыте правового регулирования, но и о тех про-блемах, которые имеют место в данной области. Это в первую очередь проблемы реализации правотворческой функции федеральных органов исполнительной вла-сти. Речь идет о том, что ряд нормативных правовых актов, принимаемых в рам-ках ведомственного нормотворчества, не соответствуют действующему законода-тельству и подзаконным актам. Например, имеют место несоответствия реализуе-

278

мых федеральными органами исполнительной власти форм нормативных право-вых актов. Реальное количество наименований нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, значительно пре-вышает исчерпывающий перечень форм, утвержденный Постановлением Прави-тельства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. от 17 февраля 2014 г.) «Об ут-верждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных орга-нов исполнительной власти и их государственной регистрации» в виде постанов-лений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений (п. . 2.)1. Так, приказ МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 (в ред. от 26 марта 2013 г.) «Об ут-верждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппа-рате МВД России» устанавливает, что «Министерством внутренних дел Россий-ской Федерации нормативные правовые акты издаются в виде приказов, положе-ний, уставов, инструкций, правил, наставлений и иных нормативных правовых актов» (п. . 10.)2.

Сегодня как никогда возникла необходимость конструктивных мер, направ-ленных на недопущение ошибок в нормотворчестве. Основным этапом, направ-ленным на достижение должного качества нормативного акта, должна стать про-фессиональная правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов, осу-ществляемая специалистами, обладающими необходимыми глубокими правовы-ми знаниями и опытом нормотворческой деятельности. Только качественный профессиональный подход к проведению правовой экспертизы является залогом эффективного регулирования правоотношений, связанных с обеспечением прав и свобод человека и гражданина.

Несмотря на то, что в настоящее время имеется обширная нормативная пра-вовая база, закрепляющая различные виды экспертиз и то, какие именно экспер-тизы необходимо проводить в определенной ситуации, представляется необходи-мым и целесообразным принятие федеральных законов «О нормативных право-вых актах Российской Федерации» и «Об экспертизе проектов нормативных пра-вовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов го-сударственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного са-моуправления», утвердить единый перечень форм нормативных правовых актов,

1 Собрание законодательства РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 2014. № 8. Ст. 816.

2 Официальный сайт КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc;base=LAW;n=150508 (дата обращения: 5 августа 2014 г.).

279

издаваемых федеральными органами исполнительной власти и органами испол-нительной власти субъектов Российской Федерации, а также закрепить ответст-венность органов и должностных лиц за издание нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам.

Кроме этого, давно назрел вопрос о необходимости создания в образова-тельных организациях высшего образования, научных организациях, организаци-ях дополнительного профессионального образования, в т. ч. системы МВД Рос-сии, самостоятельного профиля подготовки специалистов для нормотворческой деятельности, обладающих не только навыками толковательной и правопримени-тельной деятельности, но и глубокими знаниями и умениями в области юридиче-ской техники и проведения правовых экспертиз.

До сих пор, к сожалению, за сотрудниками органов внутренних дел не за-креплен статус сотрудников правоохранительных органов, несмотря на то, что реформа государственной службы, осуществляемая в Российской Федерации с 2003 г.1, предусматривает принятие соответствующего закона «О правоохрани-тельной службе», положения которого обсуждаются с 2004 г. Умалчивает об этом и принятый Федеральный закон «О полиции». Все это способствует разобщенно-сти деятельности государственного аппарата в рамках единого организационно-правового механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, комплексный анализ состояния правового регулирования организации деятельности полиции позволяет говорить о необходимости дальнейшего его совершенствования. Прежде всего, важно добиться обеспечения социальной адекватности правового регулирования организации деятельности современной полиции. Решение этого вопроса зависит от максимального обеспечения использования правил и приемов юридической техники в целях исключения технико-юридических ошибок, в том числе для достижения ясности, точности, непротиворечивости текстов нормативных правовых актов; устранения пробелов в них; универсализации и унификации нормативного материала и приведения его в соответствие с действующим законодательством; создания кодексов по направлениям служб и видам деятельности. С учетом реального

1 См.: О системе государственной службы Российской Федерации: федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) (ст. 7) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; 2013. № 27. Ст. 3477.

280

положения дел приоритетное значение должны иметь финансово-хозяйственный и кадровый виды деятельности. Все это, в конечном счете, должно улучшить правовое регулирование деятельности полиции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.