3.3. Основные принципы, формы и методы деятельности полиции по обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

Важной вехой отечественного полицейского законодательства Российской Федерации является ярко выраженная система принципов организации и деятель-ности полиции – основных, значимых, руководящих начал, являющихся связую-щим звеном между нормативными предписаниями различной отраслевой принад-лежности, на которых должна строиться, в целом, работа полиции.

Важной особенностью данных принципов является то, что они все соответ-ствуют конституционным предписаниям. Вместе с тем, границы реализации этих принципов не лежат только в плоскости конституционных норм, а определяются, в том числе, и нормами иных отраслей права (административного, уголовного, уголовно-процессуального и др.). В частности, такой принцип как соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина. Приоритетное место данного принципа, имеющего непосредственное конституционное наполнение, в общей системе принципов деятельности полиции, не вызывает сомнений, ибо согласно Конституции Российской Федерации (ст. 2) «Человек, его права и свободы явля-ются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод челове-ка и гражданина – обязанность государства».

В статье 2 Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопо-рядка также указано, что «при выполнении своих обязанностей должностные ли-ца по поддержанию правопорядка уважают и защищают человеческое достоинст-

281

во и поддерживают и защищают права человека по отношению ко всем лицам».

Уважение прав и свобод человека и гражданина – это, прежде всего, внима-тельное к ним отношение, основанное не только на признании их ценности для общества и государства, но и на должном и действительном соблюдении прав и свобод каждого человека и гражданина, т. е. и законопослушных, и тех, кто пре-ступил закон.

Кроме этого, в Федеральном законе «О полиции» впервые нашел отражение алгоритм поведения сотрудника полиции при обращении к гражданину (ч. 4 ст. 5), при обращении гражданина к сотруднику полиции (ч. 5 ст. 5), а также при осуществления задержания (ч. 3 ст. 14). В первом случае (при обращении к граж-данину) он обязан: «1) назвать свои должность, звание, фамилию, предъявить по требованию гражданина служебное удостоверение, после чего сообщить причину и цель обращения; 2) в случае применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, разъяснить ему причину и основания применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина» (ч. 4 ст. 5). В случае обращения гражданина к сотруднику полиции, полицейский «обязан на-звать свои должность, звание, фамилию, внимательно его выслушать, принять со-ответствующие меры в пределах своих полномочий либо разъяснить, в чью ком-петенцию входит решение поставленного вопроса» (ч. 5 ст. 14).

В каждом случае задержания сотрудник полиции обязан не только назвать свои должность, звание, фамилию, предъявив по требованию гражданина служеб-ное удостоверение, но и «разъяснить лицу, подвергнутому задержанию, его право на юридическую помощь, право на услуги переводчика, право на уведомление близких родственников или близких лиц о факте его задержания, право на отказ от дачи объяснения» (ч. 3 ст. 14). Во всех названных случаях действия сотрудни-ков полиции должны быть обоснованными и понятными для граждан.

Отрадно, что впервые в практике правового регулирования закреплена нор-ма, предписывающая сотруднику полиции в пределах своих полномочий, в случае нарушения им прав и свобод граждан или прав организаций, принять меры по восстановлению нарушенных прав и свобод, принести извинения гражданину, чьи права и свободы были им нарушены, по месту нахождения, работы, учебы или по

282

месту нахождения в соответствии с его пожеланиями (ч.

Очень важно, как представляется, в процессе ведомственного нормотворче-ства не допускать случаев регламентирования в ведомственных нормативных ак-тах оснований и порядка применения мер принуждения, когда эти вопросы не урегулированы законодательством2. Все, что касается прав и обязанностей граж-дан, должно регулироваться исключительно законами3. Любое ограничение прав и свобод человека и гражданина подзаконными нормативными правовыми акта-ми, в т. ч. принятыми МВД России, недопустимо. Согласно ч. 3 ст. 55 Конститу-ции РФ «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены феде-ральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты ос-нов конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интере-сов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

В связи с недостаточно четкой регламентацией в Федеральном законе «О полиции» права задержанного на уведомление близких родственников или близ-ких лиц о факте его задержания, представляется целесообразным включить в ст. 14 указанного Федерального закона, обязанность должностных лиц, осуществ-ляющих задержание, предоставлять задержанному лицу право сообщать лично, используя различные средства связи (телефон, телеграф, интернет и др.), инфор-мацию о факте и основаниях задержания, месте нахождения и т. д. Кроме этого, необходимо четко определить, когда задержанному будет предоставлена такая возможность. Как видится, такое право может быть предоставлено задержанному сразу после составления протокола о задержании или регистрации в книге задер-жанных лиц. Думается, что момент реализации данного права должен быть отра-жен в самом протоколе о задержании, в котором следует предусмотреть соответ-ствующую графу, где было бы отражено, что гражданин воспользовался данным правом или отказался от его реализации. Более того, в протоколе задержания гра-жданин должен расписаться собственноручно о том, что ему такая возможность

1 О порядке принесения извинений гражданину, права и свободы которого были нару-шены сотрудником полиции: приказ МВД России от 15 августа 2012 г.

2 См.: Бочаров С.Н. Организация и тактика административно-правовой борьбы с груп-повыми нарушениями общественного порядка: дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С. 134.

3 См.: Лунев А.Е. О гарантиях прав личности в административных правоотношениях // Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979. С. 144.

283

была предоставлена. В современных условиях актуальным является также вопрос об объединении в одну меру пресечения, таких логически взаимосвязанных меж-ду собой процессуальных мер, как административное задержание и доставление, которые в большинстве случаев, как показывает практика, оформляются одним процессуальным документом – протоколом об административном задержании.

Не обошел процесс подготовки Федерального закона «О полиции» тща-тельного анализа международного опыта по применению физической силы, спе-циальных средств и огнестрельного оружия при исполнении служебных обязан-ностей. Этим вопросам посвящена пятая глава Федерального закона «О полиции».

В целом, деятельность полиции в любом государстве сопряжена с возмож-ностью применения законных (санкционированных) насильственных мер. Неос-поримым является и то, что это одна из ее онтологических особенностей, прису-щая практически всем без исключения органам правопорядка, поскольку их ос-новные задачи и функции лежат в плоскости противоправных деяний, угрожаю-щих жизни, здоровью, правам и свободам человека и гражданина, государству и обществу.

Федеральный закон «О полиции», с учетом требований международно-правовых документов, наделил сотрудников полиции полномочиями, в случаях строго регламентированных законом, применять различные меры принуждения, среди которых особое место занимают право применения физической силы, спе-циальных средств и огнестрельного оружия.

Вместе с тем, правовая база в данной сфере по-прежнему нуждается в со-вершенствовании, с тем, чтобы исключить случаи нападения на сотрудников по-лиции в местах массового скопления людей, когда он не вправе применить ору-жие.

Анализ главы 5 Федерального закона «О полиции» позволяет выделить пра-вила, которыми должен руководствоваться сотрудник полиции, применяя физиче-скую силу, специальные средства и огнестрельное оружие. Их основное содержа-ние сводится к следующему:

1 См.: Миронов А.И. Техническое обеспечение органов внутренних дел: проблемы управления. М.: Академия управления МВД России, 1998. 28 с.

284

 сотрудник полиции может применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие только в случае крайней необходимости и в той мере, в какой это необходимо для выполнения ими своих обязанностей при над-лежащем уважении прав и свобод человека и гражданина;

 применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия возможно лишь в тех случаях, когда другие средства оказались неэффек-тивными или не дали желаемого результата;

 во всех случаях применения физической силы, специальных средств и ог-нестрельного оружия полицейский должен проявлять сдержанность (умерен-ность) и действовать с учетом создавшейся обстановки, характера и степени опасности действий лиц, в отношении которых применяются физическая сила, специальные средства или огнестрельное оружие, характера и силы оказываемого ими сопротивления.

 сотрудник полиции обязан оказать гражданину, получившему телесные повреждения в результате применения физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, первую помощь, принять меры по предоставлению ему медицинской помощи, уведомить близких родственников или близких лиц гражданина в возможно короткий срок, но не более 24 часов, а в случае причине-ния гражданину ранения либо наступления его смерти в результате применения сотрудником полиции физической силы, специальных средств или огнестрельно-го оружия уведомить прокурора (в течение 24 часов).

 применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, повлекшее смерть гражданина допускается лишь тогда, когда оно абсо-лютно неизбежно для защиты жизни.

Сказанное позволяет заключить, что особую значимость в современных ус-ловиях приобретает вопрос соблюдения законности сотрудниками органов внут-ренних дел, в т. ч. при применении физической силы, специальных средств и ог-нестрельного оружия. Законность выступает основополагающим принципом дея-тельности полиции и заключается в строгом и неуклонном соблюдении предписа-ний правовых норм всеми ее сотрудниками. Это говорит не только о том, что по-лицейский ни при каких условиях не должен преступать закон, но и о том, что может и должен он руководствоваться исключительно законными приказами и распоряжениями. Как пишет Н.А. Овчинников, «законность способствует укреп-

285

лению правопорядка, а также создает условия для противодействия коррупции, сама законность нуждается в обеспечении целым комплексом правовых, органи-зационных, экономических и иных средств»1.

Поскольку одним из аспектов назначения полиции является противодейст-вие преступности, поэтому вполне логично звучит требование Федерального за-кона «О полиции» о запрете ее сотрудникам подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме кого-либо к совершению противоправных действий.

Запрещается сотрудникам полиции в оправдание своих действий (бездейст-вий) при выполнении служебных обязанностей делать ссылку на интересы служ-бы, экономическую целесообразность, незаконные приказы и распоряжения вы-шестоящих должностных лиц или какие-либо иные обстоятельства. Это говорит о том, что между законностью и целесообразностью должен отсутствовать кон-фликт. Здесь заслуживает внимания мысль В.С. Афанасьева, что нельзя противо-поставлять целесообразность законности, принимать противоречащие закону ре-шения, ссылаясь на целесообразность2.

М.С. Строгович, рассматривая соотношение законности и целесообразно-сти, отмечал, что в определенной ситуации при рассмотрении того или иного во-проса (административного, хозяйственного) либо дела (судебного) закон должен неукоснительно соблюдаться и отступлений от него быть не должно, но в рамках закона и на основании его должна быть принята та мера из предусмотренных за-коном, являющаяся наиболее приемлемой для данного случая с учетом всех об-стоятельств дела3.

Сотрудник полиции для выполнения обязанностей и реализации прав упол-номочен применять меры государственного принуждения, но только в случаях, как отмечено в Федеральном законе «О полиции», предусмотренных федераль-ным законом (ч. 5 ст. 6). В этой связи, принцип законности приобретает еще большую значимость.

1 Овчинников Н.А. Административно-правовое регулирование обеспечения законности в системе МВД России: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 23.

2 См.: Афанасьев В.С. Проблемы укрепления социалистической законности в деятельно-сти органов внутренних дел // Обеспечение социалистической законности в деятельно-сти органов внутренних дел. М., 1977. С. 4.

3 См.: Строгович М.С. Социалистическая законность, правопорядок и применение со-ветского права. М., 1966. С. 13.

286

Важное значение в сфере деятельности полиции имеет контроль и надзор за законностью решений и действий ее должностных лиц. А.П. Коренев отмечает, что «высокая требовательность, систематический и действенный контроль и про-верка исполнения являются эффективным средством укрепления дисциплины и законности, воспитания у сотрудников полиции чувства ответственности»1. На объективную необходимость и важность контроля в любом обществе обращает внимание А.В. Куракин: «любое демократическое общество должно заботиться о совершенствовании контрольных механизмов. При этом подлинно демократиче-ский контроль сводится к контролю государства не только за своими гражданами, но и за всеми без исключения институтами, наделенными властными полномо-чиями, к одному из которых, в частности, относятся органы полиции»2.

Согласно Федеральному закону «О полиции» «государственный контроль за деятельностью полиции осуществляют Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Фе-дерации в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Феде-рации, федеральными конституционными законами и федеральными законами» (ч. 1 ст. 49). Кроме этого, за полицией устанавливается ведомственный и общест-венный контроль, судебный контроль и надзор и прокурорский надзор (Глава 10).

Надо сказать, что несмотря на определенные наработки в данной сфере, ин-ститут контроля за деятельностью полиции находится на стадии становления и, соответственно, требует совершенствования. В этом направлении предстоит большая работа. В первую очередь необходимо обратить особое внимание на тщательный подбор и подготовку кадров, которые будут задействованы при про-ведении соответствующих контрольных мероприятиях, во избежание совершения ими коррупционных преступлений и должностных злоупотреблений; определить и нормативно закрепить механизмы координации и взаимодействия при проведе-нии контрольных мероприятий различными субъектами контроля; уделять долж-ное внимание практике реализации положений приказов МВД России от 3 февра-ля 2012 г. № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за деятельно-

1 См.: Коренев А.П. Административное право России. М., 2000. Ч. I. С. 273.

2 Куракин А.В. Контроль за полицейской службой // К.С. Бельский. Полицейское право. М., 2004. С. 773.

287

стью органов внутренних дел Российской Федерации»1 и от 23 мая 2012 г. № 534 «О Порядке заслушивания общественными советами при Министерстве внутрен-них дел Российской Федерации и его территориальных органах информации должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации о деятельности органов внутренних дел по пресечению преступлений, охране общественного по-рядка, обеспечению общественной безопасности и профилактике правонаруше-ний»2. Все это, непременно, будет способствовать достижению положительного результата в деле обеспечения законности в органах и учреждениях системы МВД России.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 19) «государство гарантирует ра-венство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, нацио-нальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общест-венным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые фор-мы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности». Это говорит о том, что в деятельно-сти полиции должна быть полностью исключена предвзятость к какой-либо из за-интересованных сторон того или иного дела, возможность отождествления лич-ности лица преступившего закон с какой-либо этнической группой или народно-стью.

Полиция защищает права, свободы и законные интересы человека и граж-данина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, иму-щественного и должностного положения, места жительства, отношения к рели-гии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О полиции»). В этом состоит квинтэссенция принципа беспристрастности деятельности российской полиции, который впервые нашел свое отражение в Федеральном законе «О полиции» в рамках, в том числе, адаптации отдельных положений международных докумен-тов, касающихся полицейской деятельности. Кроме того, как видится, в Феде-ральном законе «О полиции», рассматриваемый принцип изложен более удачно.

1 Официальный сайт КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc;base=EXP;n=536704;fld=134;dst=4294967295;rnd=0.3113803043961525 (дата об-ращения: 10 июня 2014 г.).

2 Официальный сайт КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc;base=EXP;n=542484 (дата обращения: 10 июня 2014 г.).

288

Так, в ст. 3 Международного кодекса поведения государственных должностных лиц установлено, что государственные должностные лица внимательны, справед-ливы и беспристрастны при выполнении своих функций и, в частности, в своих отношениях с общественностью; они никогда не оказывают какое бы то ни было неправомерное предпочтение какой-либо группе лиц или отдельному лицу, не до-пускают дискриминации по отношению к какой-либо группе лиц или отдельному лицу или не злоупотребляют иным образом предоставленными им полномочиями и властью. Согласно ст. 40 Европейского кодекса полицейской этики полиция должна выполнять свои задачи справедливо, руководствуясь, в частности, прин-ципами беспристрастности и недискриминационного подхода.

Представляется оправданным выделение в качестве самостоятельного принципа деятельности полиции деполитизацию (политическую нейтральность). Речь идет о том, что «сотруднику полиции запрещается состоять в политических партиях, материально поддерживать политические партии и принимать участие в их деятельности. При осуществлении служебной деятельности сотрудник поли-ции не должен быть связан решениями политических партий, иных общественных объединений и религиозных организаций» (ч. 2 ст. 7 Федерального закона «О по-лиции»). Это не говорит о том, что он не может состоять в таких объединениях. Он может быть членом, например, спортивных и иных общественных объедине-ний, преследующих социально-полезные цели, руководствуясь исключительно своими интересами. Аналогично данному примеру сотрудник полиции может реализовывать свое право на свободу совести, вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой. Однако при осуществлении своей профессиональной слу-жебной деятельности он не должен отстаивать их интересы.

Анализируемая норма ч. 2 ст. 7 коррелирует с нормой ч. 3 ст. 10 Федераль-ного закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ (в ред. 21 июля 2014 г.) «О политических партиях», предусматривающей, что «лица, замещающие государственные или му-ниципальные должности, и лица, находящиеся на государственной или муници-пальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии; указанные лица, за исключением депутатов Государственной Думы, депутатов иных законодатель-ных (представительных) органов государственной власти и депутатов представи-

289

тельных органов муниципальных образований, не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обя-занностей»1.

Запреты и ограничения, предусмотренные в ч. 2 ст. 7, дублируют нормы, содержащиеся в соответствующих положениях стст. 17, 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 2 апреля 2014 г.) «О государственной граж-данской службе Российской Федерации»2, действие которых согласно ч. 2 ст. 29 Федерального закона «О полиции» распространяется и на сотрудников полиции.

Принцип открытости и публичности в деятельности полиции предоставляет возможность всем заинтересованным лицам получать достоверную информацию о их деятельности, а также информацию, непосредственно затрагивающую их права, за исключением той, доступ к которой ограничен федеральным законом.

Информирование граждан осуществляется через средства массовой инфор-мации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, а также путем отчетов (не реже одного раза в год) должностных лиц перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, представи-тельными органами муниципальных образований, гражданами. Периодичность и порядок отчетности, а также категории должностных лиц, уполномоченных отчи-тываться перед указанными органами и гражданами, определяются Приказом МВД России от 30 августа 2011 г. № 975 (в ред. от 19 февраля 2013 г.) «Об орга-низации и проведении отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России»3.

Кроме этого, МВД России обеспечивает функционирование сервисов («Ча-стные охранные предприятия», «Найденные дети», «Участковые», «Проверка ав-тотранспортного средства по паспорту транспортного средства», «Розыск», «По-хищенные художественные ценности и антиквариат», «Чрезвычайные ситуации», «Проверка счета-фактуры по номеру таможенной декларации», «Ближайшие фе-деральные органы исполнительной власти»), действующих в рамках государст-

1 Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2014. № 30 (Ч. 1). Ст. 4237.

2 Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; 2014. № 14. Ст. 1545.

3 Российская газета. 2011. 30 сентября; 2013. 15 марта.

290

венной информационной системы «Правоохранительный портал Российской Фе-дерации», а также осуществляет прием обращений от граждан1.

Аксиоматичным является суждение о том, что эффективность деятельности полиции во многом зависит от общественного доверия и поддержки граждан (ст. 9 Федерального закона «О полиции»). Вместе с тем, названная статья, с точки зрения юридической конструкции, вызывает некоторые сомнения. Дело в том, что законодатель не совсем четко в содержании статьи учел идею, заявленную в ее названии. Речь в ней, кроме всего прочего, идет о поддержке деятельности поли-ции со стороны граждан.

Министр внутренних дел Российской Федерации В.А. Колокольцев неодно-кратно обращал внимание на доверие граждан полиции. «Полиция должна заслу-жить доверие граждан, поэтому с нарушениями в своих рядах борется жестко и принципиально. … Это доверие, – подчеркнул Министр внутренних дел Россий-ской Федерации, – сегодня нужно не завоевывать – у нас не война, не возвращать, поскольку многое уже потеряно. Это доверие нам нужно заслужить четким вы-полнением своего долга перед людьми, своей каждодневной, полезной и резуль-тативной службой обществу»2.

Сегодня приходится утверждать, что использование общественного мнения сотрудниками полиции в совершенствовании, а в большей степени, и в модерни-зации своей деятельности остается мало востребованным. Между тем, знание мнения граждан о реализации конкретных правоохранительных функций, безус-ловно, помогает более качественно их реализовывать. Необходимость такого зна-ния обусловлена, прежде всего, социальной природой института полиции, поэто-

1 О функционировании государственной информационной системы «Правоохранитель-ный портал Российской Федерации» (вместе с «Положением о государственной инфор-мационной системе «Правоохранительный портал Российской Федерации», «Регламен-том подготовки и размещения информации в государственной информационной системе «Правоохранительный портал Российской Федерации», «Регламентом межведомствен-ного обмена информацией с использованием государственной информационной систе-мы «Правоохранительный портал Российской Федерации»: приказ Минэкономразвития России № 412, МВД России № 645, Министра обороны России № 1183, Минюста Рос-сии № 216, МЧС России № 422, Минздравсоцразвития России № 782Н, Минкомсвязи России № 120, ФСБ России № 425, ФСКН России № 370, ФТС России № 1638, ФМС России № 264, ФНС России № ММВ-7-6/437@ от 3 сентября 2010 г.

2 Колокольцев В.А. Полиция должна заслужить доверие граждан [Электронный ресурс] // Официальный сайт МВД России. URL: http: // www.mvd.ru/news/show_109865 (дата об-ращения: 19 августа 2012 г.).

291

му воплощая в действительность свое общественное предназначение, полиция не может не взаимодействовать с гражданами, их коллективами и общественными объединениями.

«Технология «включения» общественного мнения в управленческую дея-тельность полиции – это целостный процесс, включающий в себя анализ его со-стояния и активное формирование позитивных установок этого мнения. Главное состоит в том, чтобы выработка и реализация соответствующих технологий слу-жила реальному росту эффективности органов правопорядка, укреплению их взаимодействия с населением, снижению предвзятости и взаимного недоверия»1.

К сожалению, не всегда сотрудники полиции в полной мере осознают тот факт, что общественное мнение является не только совокупностью суждений и оценок различных слоев населения о событиях и явлениях социальной действи-тельности, что оно проявляется исключительно тогда, когда представляет для его носителей интерес. Следовательно, общественное мнение можно рассматривать как критерий уровня социальной безопасности и правовой защищенности челове-ка и гражданина.

В современных условиях можно констатировать факт отсутствия во взаимо-отношениях полиции и институтов гражданского общества принципа социального партнерства, реализация которого, несомненно, способствовала бы повышению эффективности деятельности полиции и превращению ее в более качественный, действенный институт социальной помощи и правовой защиты населения2. Так, например, по данным социологических опросов 28% граждан России не знают ни телефонов, ни адресов участкового уполномоченного (и не знакомы с ним лично)3.

О.Ю. Светлышева указывает, что «сотрудник полиции должен строить свои взаимоотношения с гражданами на основе принципа социального партнерства, что, несомненно, должно создавать благоприятные условия для роста правовой активности граждан, их большей правовой защищенности. Для эффективности

1 Федеральный закон «О полиции»: научно-практическое пособие / под ред. В.В. Горди-енко. В 3-х ч. Ч. 1. М.: Академия управления МВД России, 2013. С. 98.

2 Идрисова С. Мнение граждан как основной критерий оценки деятельности полиции // Профессионал. 2012. № 1. С. 35.

3 Результаты исследования общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации // Профессионал. 2013. № 1. С. 31.

292

рассматриваемых взаимоотношений обе стороны (гражданин и сотрудник поли-ции) должны обладать достаточным уровнем правосознания, являющегося одним из основных элементов данных взаимоотношений»1.

Нельзя не отметить закрепленной в Федеральном законе «О полиции» осно-вополагающей основы – взаимодействия с государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями, должностными лица-ми, правоохранительными органами иностранных государств и международными полицейскими организациями (Международной организацией уголовной полиции – Интерполом, Генеральным секретариатом Интерпола и Европейской полицей-ской организацией (Европолом)2). Бесспорно, что именно от правильной органи-зации такого взаимодействия зависит эффективность деятельности полиции.

Важным новшеством Федерального закона «О полиции» является также провозглашение принципа использования достижений науки и техники, совре-менных технологий и информационных систем. В Законе РФ «О милиции» упо-миналось о праве милиции использовать для документирования своей деятельно-сти информационные системы, видео- и аудиотехнику, кино- и фотоаппаратуру, а также другие технические и специальные средства, не причиняющие вреда жизни, здоровью человека и окружающей среде (п. 14 ч. 1 ст. 11).

В современных условиях, достижение результативности в деле борьбы с преступностью невозможно без качественного и всестороннего научного, инфор-мационного и т. д. обеспечения оперативно-служебной деятельности полиции. В этой связи, резонно, возникает вопрос о соответствии используемых технологий современным требованиям и о своевременном их обновлении.

1 Светлышева О.Ю. Взаимные права и обязанности гражданина и сотрудника милиции (Административно-правовой аспект): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 11.

2 См., например: Об участии Российской Федерации в деятельности Международной ор-ганизации уголовной полиции – Интерпола: Указ Президента РФ от 30 июля 1996 г. № 1113 (в ред. от 27 октября 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 32. Ст. 3895; 2011. № 44. Ст. 6240; Об утверждении Инструкции по организации информа-ционного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола: приказ МВД России № 786, Минюста России № 310, ФСБ России № 470, ФСО России № 454, ФСКН России № 333, ФТС России 971 от 6 октября 2006 г. (в ред. от 22 сентября 2009 г.) // Бюллетень норма-тивных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 47; 2009. № 44; Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение обще-ственного порядка и противодействие преступности»: постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 345 // Собрание законодательства РФ. 2014. № 18 (Ч. 4). Ст. 2188 и др.

293

По этому поводу В.И. Лебедев еще в начале  века писал: «успешную борьбу с современными преступниками может вести только та полиция, которая вооружена, по крайней мере, равным или лучшим оружием новейшей техники и прикладных знаний и искусно ими владеет»1.

«Основными приоритетными задачами в этом направлении являются созда-ние на базе единой информационно-телекоммуникационной системы единой сис-темы информационно-аналитического обеспечения деятельности МВД России, переход к предоставлению государственных услуг (функций) в электронном виде, внедрение цифровых технологий в ведомственных сетях радиосвязи, участие в создании и развитии глобальной навигации спутниковой системы «ГЛОНАСС», Системы «112» и т. д»2.

Между тем уже сегодня сфера применения различных технологий доста-точно разнообразна. Примером могут служить учеты (АИПС «Оружие», «Опо-знание», «Автопоиск», «Марка», «Спектр», АИС «Криминал-И», АДИС «Папи-лон» и др.), оперативно-розыскные мероприятия, проекты, направленные на под-держание общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, прав и свобод человека и гражданина («Безопасный город») и т. д.

Важно также отметить, что деятельность полиции по обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина осуществляется в определенных формах и различными методами, которые выбираются сотрудниками полиции не произвольно, а всегда обусловлены ее содержанием. Профессиональное использование форм и методов деятельности полиции способствуют повышению качества их работы, а неверно определенные – снижению либо сводят эффективность деятельности к нулю.

Правильное определение формы деятельности полиции является необходимым условием ее соответствия содержанию этой деятельности в рассматриваемой сфере. Согласно словарю С.И. Ожегова, форма – это способ существования содержания, неотделимый от него и служащий его выражением3.

1 Лебедев В.И. Искусство раскрытия преступлений. Дактилоскопия. СПб., 1909. С. 12.

2 Департамент информационных технологий, связи и защиты информации МВД России [Электронный ресурс] // Официальный сайт МВД России. URL: http://mvd.ru/mvd/structure1/ Departamenti/Departament_informacionnih_tehnologij_sv (дата обращения: 10 июня 2014 г.).

3 Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57000 слов / Под ред. чл.-корр. АН СССР Н.Ю. Шведовой. – 20-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1988. С. 699.

294

Похожее определение сформулировано в философском энциклопедическом словаре, где форма – есть способ существования и выражения содержания1. До настоящего времени актуальной является позиция классиков марксизма-ленинизма, согласно которой форма находится в диалектической взаимосвязи не только с содержанием, но и сущностью. К. Маркс отмечал: «Форма лишена всякой ценности, если она не есть форма содержания»2. В.И. Ленин в свою очередь указывал: «Форма существенна. Сущность формирована»3. Д.Н. Бахрах характеризует содержание как совокупность элементов, процессов, связей, отношений, образующих явление, а форму как способ существования, внешнее проявление, структуру содержания4. Е.Ю. Ланина под формой деятельности органов внутренних дел понимает ее внешнее проявление в группах однородных действий, посредством которых реализуются их задачи и функции5. А.П. Коренев в формах действий субъектов видит объективную, внешнюю сторону их сущности6. А.А. Варгузова, исследуя правовые формы деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности, определяет их как внешние проявления государственно-властной деятельности, посредством которых организуется и реализуется выполнение задач органов внутренних дел7.

Таким образом, в отечественной юридической литературе сформировался подход к определению форм управленческой деятельности как внешнего выражения конкретных действий, совершаемых с целью практического

1 Философский энциклопедический словарь / Редкол.: С.С. Аверинцев, Э.А. Араб-Оглы, Л.Ф. Ильичёв и др. – 2-е изд. М.: Сов. Энциклопедия, 1989. С. 595.

2 Маркс К. Дебаты шестого рейнского ландтага (статья третья). Дебаты по поводу закона о краже леса // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 1. Изд. 2-е. М.: Политиздат, 1955. С. 159.

3 Ленин В.И. Конспект «науки логики». Учение о сущности // Ленин В.И. Полное собра-ние сочинений. Т. 29. Философские тетради. Изд 5-е. М.: Политиздат, 1969. С. 129.

4 Бахрах Д.Н. Административное право: России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 268.

5 Ланина Е.Ю. Административно-правовое регулирование деятельности органов внут-ренних дел по предупреждению и пресечению правонарушений в сфере потребитель-ского рынка: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 45.

6 См.: Коренев А.П. Правовые формы деятельности органов государственного управле-ния // Правоведение. 1974. № 6. С. 24-25.

7 Варгузова А.А. Административно-правовое регулирование деятельности органов внут-ренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 100.

295

осуществления поставленных задач1. В связи с этим, содержанием каждой из форм деятельности полиции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина будет являться совокупность однородных, конкретных действий их сотрудников, связанных с созданием наиболее оптимальных условий для пользования человеком и гражданином своими правами и свободами, а также их должной охраны и защиты. Под действиями здесь, как правило, имеются ввиду государственно-властные полномочия, хотя особенность обеспечения прав и свобод обусловливает необходимость широкого применения и неправовых средств.

Многообразие форм деятельность современной российской полиции обусловлено внушительным количеством задач и направлений деятельности. Так, например, по характеру последствий деятельности различают правовые (установленные в нормативных правовых актах, имеющие государственно-властный характер, влекущие юридические последствия) и неправовые (не влекущие юридических последствий) формы. Желательными для деятельности полиции являются, безусловно, правовые формы. В противном случае действия ее сотрудников могут быть поставлены под сомнение, а их содержание оспорено в установленном законом порядке. Однако это не значит, что властный субъект в каждом конкретном случае не может действовать по своему усмотрению. Он может самостоятельно в зависимости от ситуации определить наиболее приемлемую форму, для решения тех или иных задач.

Кроме этого, предлагается деление форм на гласные и негласные, процессуальные и непроцессуальные2, правотворческие и правоприменительные (правореализационные)3 и т. д. Правовые формы классифицируются по содержанию, целенаправленности, способу выражения4.

Более подробно названные формы в диссертации не исследуются. Это вызвано, во-первых, тем, что их комплексный анализ повлек бы значительное

1 См.: например, Бутылин В.Н. Милиция в государственно-правовом механизме охраны конституционных прав и свобод граждан: дис. … докт. юрид. наук. М., 2001. С. 358-359; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. 2: Административная юстиция. М., 2002. С. 212.

2 См.: Бахрах Д.Н. Административное право: России: Учебник для вузов. С. 271-272.

3 См.: Козлов Ю.М. Основы советского административного права. М., 1975. С. 110-118.

4 См.: Коренев А.П. Правовые формы деятельности органов государственного управле-ния. С. 24.

296

увеличение объема работы, а во-вторых, этим формам уже уделялось должное внимание со стороны науки и практики.

Речь в контексте данного исследования пойдет исключительно о формах деятельности полиции по обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Каждая форма, являясь неотъемлемой частью деятельности полиции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, соотносится с ней как отдельное и общее, т. е. каждая форма служит выражением сущности всего процесса деятельности полиции в данной сфере.

Деятельность полиции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина пронизывает весь комплекс, возложенных на нее задач, обусловливая и конкретизируя их. В итоге, все иные задачи выступают в качестве производных от главной  обеспечения прав и свобод человека и гражданина, естественно, в комплексе с обеспечением интересов общества и государства. Таким образом, формы и методы деятельности полиции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, с одной стороны, в определенной мере, определяют формы и методы всей ее деятельности, а с другой  проявляются в них.

При определении форм деятельности полиции необходимо иметь представление о том, что каждое ее структурное подразделение имеет свой комплекс специфических задач, а следовательно, и формы их решения. Учитывая сложную структурную организацию полиции, весьма затруднительно подвергнуть комплексному анализу всю совокупность форм, применяемых в ее деятельности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. В этой связи, видится оправданным выделить такие формы деятельности полиции в данной области, которые бы, во-первых, соответствовали всем формальным признакам этого понятия, а во-вторых, раскрывали сущность содержания любого направления деятельности указанных органов.

Такими формами, как представляется, являются правоприменительная, организационная, воспитательная, правоохранительная. Данная система форм адекватно отражает структуру деятельности полиции, характеризует ее роль в обеспечении прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем, поскольку формы деятельности полиции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина не имеют однообразного научного толкования, попытка их

297

определения носит постановочный характер и допускает неоднозначность в их интерпретации и научном анализе.

Правоприменительная форма характеризуется изданием правоприменительных актов с целью конкретизации содержания прав и свобод человека и гражданина, установления порядка, пределов и оснований их реализации, а также индивидуализации других юридических фактов, с которыми связано осуществление прав и свобод человека и гражданина. Эти акты выступают в качестве составной части системы юридических фактов, составляющих организационно-правовой механизм обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина. Их грамотное и своевременное составление сотрудниками полиции способствует эффективной реализации прав и свобод человека и гражданина.

С содержательно-технологической стороны деятельности полиции проблема проявляется в соотношении между правоприменителем и нормой права, которое можно определить как отношение между субъективным и объективным, где правоприменитель выступает как субъективная сторона, а норма права как объективная, где первая сторона характеризуется индивидуальными качествами, влияющими на определенное решение и результаты деятельности полиции в целом. Соответственно, отношения в правовой сфере зависят не только от закона, но и от личностных качеств правоприменителей1.

Применение в деятельности органов внутренних дел является одним из наи-более действенных элементов механизма реализации правовых норм и принятия государственно-властных решений по конкретным делам. Более того, осуществ-ление многих, провозглашенных Конституцией РФ и другими нормативными ак-тами прав и свобод, может быть достигнуто лишь посредством применения соот-ветствующей правовой нормы в ходе которого, органы внутренних дел устанав-ливают наличие прав и обязанностей, определяют момент действия или факт пре-кращения субъективных прав и обязанностей, осуществляют контроль над пра-вильностью приобретения прав и обязанностей. Указанные органы выносят раз-личные правоприменительные акты, предусмотренные законом в механизме реа-лизации отдельных прав человека и гражданина. Наглядным примером служит

1 Бугель Н.В. Совершенствование правоохранительной деятельности (организационно-правовой аспект) // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2012. № 2(54). С. 55.

298

регистрация автомототранспортных средств, запрещение ГИБДД МВД России движения транспортных средств по определенным маршрутам во время проведе-ния массовых мероприятий и др. С иными – разрешительными актами связано приобретение гражданами огнестрельного оружия, управление автомототранс-портными средствами и т. д. Во всех случаях правоприменительная форма отража-ет целенаправленное воздействие полиции на поведение субъектов в сфере обеспе-чения прав и свобод и направлена на создание благоприятных условий для их реа-лизации.

Организационная форма связана с обеспечением эффективного функционирования полиции, использованием ее сотрудниками общих и специальных гарантий в целях создания благоприятных условий по реализации прав и свобод человека и гражданина, а также для исполнения правовых актов, регламентирующих их деятельность в указанной сфере, совершенствованием их организационного построения, широким применением передового опыта других органов власти, организацией взаимодействия с иными правоохранительными органами, органами государственной власти, органами местного самоуправления и институтами гражданского общества, а также с правоохранительными органами иностранных государств и международными полицейскими организациями.

Организационная форма позволяет, во-первых, создать более рациональный порядок обеспечения прав и свобод человека и гражданина, во-вторых, поддерживать и совершенствовать его в соответствии с изменившейся ситуацией, а в-третьих, предполагает организацию работы полиции, посредством эффективного использования методов, с целью своевременного устранения причин негативного характера, препятствующих человеку и гражданина в пользовании своими правами и свободами.

Действия, лежащие в основе организационной формы, могут носить как правовой, так и неправовой характер. Нормами права опосредованы исполнительно-распорядительные действия полиции по организации и практическому решению возложенных на них задач, создающие новый юридический статус, изменяющие правовые отношения или выступающие необходимыми факторами наступления позитивных правовых последствий. Неправовые организационные действия составляют организационные мероприятия, включающие в себя внутриаппаратную работу, работу с общественностью и др. и выражающиеся в виде совещаний, проверок (например,

299

инспекторских), выступлений (докладов), лекций, бесед и т. д. и материально-технические операции, которые, как правило, носят вспомогательный, технический характер и связаны, в основном, с материальными объектами (документами, техническим средствами, служебными материалами и др.).

Организационные действия как правового, так и неправового характера осуществляются на основе закона и в рамках предоставленных полномочий. Взаимодополняя друг друга, они обеспечивают решение задач, поставленных перед полицией по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

Воспитательная форма определяется необходимостью повышения уровня правовой культуры не только граждан, но и сотрудников полиции.

Служба в полиции – особый вид юридической деятельности. Наличие по-вышенных требований к сотруднику полиции предполагает высокую ответствен-ность за результаты своего труда. В связи с этим он должен не только хорошо знать и четко понимать правовые установления, но и возвести их до уровня внут-ренней потребности строго соблюдать предписания правовых норм и иметь при этом внутреннее убеждение в справедливости и необходимости своего труда. В этом состоит основная суть их профессиональной правовой культуры.

Важной чертой правовой культуры сотрудника полиции становится призна-ние прав и свобод человека и гражданина и других ценностей, формирование у них активной гуманистической жизненной позиции, его ориентированность на уважение достоинства личности.

Воспитательная работа в органах внутренних дел – это, в первую очередь, целенаправленная деятельность руководителей всех уровней, сотрудников кадро-вых и воспитательных подразделений, общественных институтов по формирова-нию у личного состава высоких гражданских, морально-нравственных и профес-сиональных качеств, мобилизации его на успешное выполнение оперативно-служебных задач, укрепление законности и служебной дисциплины.

Как отмечается в многочисленных публикациях, уровень законности и дис-циплины в служебной деятельности сотрудников полиции в настоящий момент оставляет желать лучшего. Не единичны случаи, когда ради «показателей» грубо нарушаются законность, права и свободы человека и гражданина. По данным ис-следования, больше всего возмущает граждан в деятельности полиции, – это без-действие, пассивность и неэффективность их работы. «Чаще всего подобные не-

300

достатки отмечены у сотрудников дежурной части – 35%, участковых – 27%, ра-ботников уголовного розыска и следствия – по 27% соответственно»1.

Как и более десяти лет назад, основными причинами нарушения сотрудниками полиции законности и дисциплины являются: некачественный (поверхностный) отбор кандидатов на службу, неудовлетворительная организация информационно-консультативной работы, низкие морально-нравственные качества сотрудников, неумение отдельных руководителей правильно организовать работу среди личного состава и др2.

В этом направлении ведется большая работа. Так, в 2013 г. «в рамках работы по морально-психологическому обеспечению в территориальные органы и образовательные организации МВД России поставлено 154 аппаратно-программных психодиагностических комплекса, 120 полиграфов, а также 115 комплектов оборудования для оснащения кабинетов психологической регуляции. Активизирована работа по выявлению случаев конфликта интересов на службе в органах внутренних дел. Выявлено 297 фактов, допущенных руководителями различного уровня, к дисциплинарной ответственности привлечены 44 руководителя, 37 – уволены со службы в органах внутренних дел. Кроме того, проводилась работа по созданию в служебных коллективах атмосферы нетерпимого отношения к коррупционным проявлениям, отмечается рост количества поступающих от сотрудников уведомлений о фактах обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (2012 г. –1067 фактов, 2013 г. – 2486 фактов). На постоянной основе осуществляется мониторинг чрезвычайных происшествий с участием сотрудников органов внутренних дел и реакции на них руководителей территориальных органов. За просчеты в работе с подчиненными к дисциплинарной ответственности привлечены более 4 тыс. руководителей различного уровня»3.

1 Результаты исследования общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации // Профессионал. 2014. № 1. С. 5.

2 Смирный А.М. Деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 122.

3 Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства внутрен-них дел Российской Федерации в 2013 году [Электронный ресурс] // Официальный сайт МВД России. URL: http://mvd.ru/upload/site1/1Tekst.docx (дата обращения: 4 июля 2014 г.).

301

«Путем проведения эффективной профилактической работы планируется в среднесрочной перспективе обеспечить позитивное изменение состояния служеб-ной дисциплины и законности в деятельности полиции, усиление персональной ответственности руководителей всех уровней за организацию и состояние мо-рально-психологического обеспечения оперативно-служебной деятельности, при-нятие организационно-правовых мер по фактам чрезвычайных происшествий и преступлений. Особое внимание в рамках воспитательной работы будет уделено предупреждению дорожно-транспортных происшествий с участием личного со-става»1.

В условиях формирования правового государства воспитательная работа, проводимая полицией, приобрела особую актуальность. Она присуща всем видам деятельности полиции. По роду своей деятельности, полиция является самым близким к населению уровнем власти. Постоянно находясь среди населения, реализуя свои многочисленные полномочия, ее сотрудники систематически заняты воспитательной работой среди населения, а именно той ее части, которая охватывает неблагоприятные слои общества, склонные к совершению правонарушений и, в определенной мере, сохраняющие отсталые взгляды, обычаи и традиции. Кроме этого, в центре внимания полиции находятся также безработные, лица с низким общеобразовательным уровнем и т. д. Работа с этой категорией граждан требует особой профессиональной выучки, настойчивости и умения мобилизации общественности к выполнению общественно полезной деятельности.

Большое значение среди форм деятельности полиции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина имеет правоохранительная форма. Это связано с тем, что полиция по характеру своей деятельности является специализированным правоохранительным органом, вследствие чего эта деятельность с позиции функционирования всего государственного механизма может быть охарактеризована, в общем и целом, как правоохранительная, включающая не только защиту прав и свобод человека и гражданина от возможных их нарушений, но и создание наиболее благоприятных условий для их реализации, что ведет к поглощению иных форм деятельности названной.

1 Там же.

302

Между тем, данной формой охватывается не вся деятельность полиции, а лишь та, которая определяется действиями, направленными на пресечение противоправного поведения, применение мер принуждения и т. д., т. е. в данном случае предполагается воздействие полиции на поведение субъектов, если оно не соответствует требованиям режима реализации прав и свобод человека и гражданина.

«В большинстве случаев, – отмечает А.И. Числов, – профессиональная правоохранительная деятельность в системе управления государством и обществом определяется как специфическая форма поведения, в рамках которой устанавливаются пределы свободы поведения субъектов правоотношений и реализуются меры государственного воздействия негативного характера в отношении лиц, нарушивших правовые предписания»1.

Правоохранительная форма выступает своего рода «буфером» (страхующим звеном) при обеспечении прав и свобод человека и гражданина в деятельности полиции. Ее применение вызвано недостаточностью организационных и воспитательных мер этих органов, по созданию условий беспрепятственного пользования человеком и гражданином своими правами и свободами.

Все названные формы находят применение и в реализации других задач, возложенных на полицию, но в этом случае в них вкладывается и иное содержание. Формы деятельности полиции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина тесно взаимосвязаны между собой, взаимообусловливают друг друга. Так, например, и организационную и охранительную деятельность невозможно себе представить без применения правовых предписаний, посредством которых обеспечивается законность в деятельности полиции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Воспитательная работа также в определенных случаях нуждается в качественном правовом регулировании. В свою очередь, воспитательная и организационная работа, а также правоохранительные мероприятия оказывают непосредственное воздействие на деятельность полиции, осуществляемую в рамках правоприменительной формы, способствуют повышению ее эффективности.

Таким образом, взаимозависимость и тесная взаимосвязь форм деятельности полиции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина

1 Числов А.И. Профессиональная правоохранительная деятельность: Теоретико-правовое исследование: дис. … докт. юрид. наук. 2000. С. 3-4.

303

является необходимым условием достижения поставленных целей. Формы деятельности полиции в процессе ее развития не остаются неизменными, а постоянно развиваются, наполняясь новым содержанием, их выбор всегда обусловлен характером стоящих перед ней задач на каждом этапе созидания Российского государства и общества.

Совершенство существующих форм деятельности полиции, ни каким образом не принижает роли и значения методов, применяемых ею при решении задач в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Метод (от греч. – путь исследования или познания, теория учение), совокупность приемов и операций практического и теоретического освоения действительности1; способ теоретического исследования или практического осуществления чего-нибудь2.

В юридической науке сложилось неоднозначное отношение к интерпретации методов деятельности, управления. Их, в частности, определяют как «способы осуществления задач и функций»3; «способы воздействия, призванные обеспечить реализацию решений»4; систему способов осуществления субъектами исполнительной власти своей компетенции5; способы, приемы воздействия в целях практического решения поставленных задач6; способы воздействия субъекта на объект7 и т. д.

Анализ данных понятий позволяет говорить, что в них выражается содержательная сторона деятельности. «Метод упорядочивает деятельность, проявляется в ней, но как понятие существует вне ее, предшествует в этом смысле процессу деятельности, который он обеспечивает»8. Применительно к

1 Философский энциклопедический словарь / Редкол.: С.С. Аверинцев, Э.А. Араб-Оглы, Л.Ф. Ильичев и др. – 2-е изд. С. 358.

2 Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57000 слов / Под ред. чл.-корр. АН СССР Н.Ю. Шведовой. – 20-е изд., стереотип. С. 282.

3 Абросимов И.Д., Медведев В.П. Менеджмент как система управления хозяйственной деятельностью. М., 1992. С. 59.

4 Стиль и методы руководства: сборник / сост. Г.Х. Попов, Г.Л. Подвойский. М., 1985. С. 39-40.

5 Бахрах Д.Н. Административное право: России: Учебник для вузов. С. 351.

6 Аникин Б.А. Высший менеджмент для руководителя: учебное пособие. 2-е сзд., пере-раб. и доп. М., 2001. С. 111.

7 Перлаки И. Нововведения в организациях. М., 1980. С. 46.

8 Бутылин В.Н. Милиция в государственно-правовом механизме охраны конституцион-ных прав и свобод граждан: дис. … докт. юрид. наук. С. 366.

304

деятельности полиции методы можно рассматривать как способы осуществления ее сотрудниками возложенных на них задач и функций. А.П. Ипакян, совершенно оправданно отмечает, что методов управления как таковых нет вообще, а есть методы осуществления той или иной функции1.

В отечественной юридической и специальной литературе, особенно по во-просам управления, встречаются различные классификации методов, например: в зависимости от функций управления выделяют методы управления функциональ-ными подсистемами (анализа, прогнозирования, оценки и др.), методы выполне-ния функций управления (экстраполяции, «мозгового штурма», экспертных оце-нок и др.), методы принятия управленческих решений (моделирования, сбора, хранения, обработки и анализа информации и др.); в зависимости от преоблада-ния тех или иных способов воздействия – методы руководства (регламентирую-щие (организационно-административные) и мотивирующие (стимулирующие)) и методы организационно-административного воздействия, в основе которых лежит власть руководителя, опирающегося на нормативные акты (законы, приказы, на-ставления и т. д.), например, закрепляющие задачи, функции, права, обязанности, структуру и т. д. органов внутренних дел2. В.М. Мишин рассматривает методы по направлениям их использования (методы обследования (сбора данных), методы обработки и анализа информации, методы формирования решений, методы обос-нования решений, методы внедрения) и по способу и источнику получения ин-формации об исследуемых объектах (теоретические, логико-интуитивные, эмпи-рические, комплексно-комбинированные)3. Существуют и другие многочислен-ные классификации методов.

В данном контексте заслуживает внимания точка зрения Н.И. Матузова, ко-торый справедливо отмечает, что все методы по-своему важны и нужны, они не исключают друг друга, а тесно взаимодействуют между собой, расширяя тем са-мым свои аналитические возможности. Довольно часто решение того или иного вопроса требует использования соответствующего метода или их совокупности.

1 Ипакян А.П. Методы управленческой деятельности в органах внутренних дел: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1973. С. 3.

2 См.: Ульянов А.Д., Жаглин А.В. Методы руководства, применяемые в управленческой деятельности руководителя территориального органа внутренних дел // Вестник Воро-нежского института МВД России. 2012. № 3. С. 97-104.

3 Мишин В.М. Исследование систем управления: Учебник для вузов. 2-изд., стереотип. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. С. 82-83.

305

Сказать заранее, какой из методов преимущественно хорош или плох, нельзя. Все зависит от того, в каких случаях и условиях и с какой целью он применяется. Но, как показывает практика, одного метода обычно бывает недостаточно, необходи-мо их сочетание1.

В литературе, посвященной деятельности органов внутренних дел, методы их деятельности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина рассматриваются крайне редко2, хотя именно этот вопрос представляет большую сложность для практического управления. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел осуществляется не обособлено, а в системе общего решения поставленных перед ними задач. Это говорит о том, что общие методы решения задач данных органов распространяются и на их деятельность в рассматриваемой сфере. Более того, поскольку достижение четко определенной цели возможно посредством применения не любых, а только соответствующих ей способов, то и обеспечение прав и свобод человека и гражданина невозможно без применения рациональных методов. Учитывая, что деятельность органов внутренних дел (в т. ч. полиции) по обеспечению прав и свобод человека и гражданина не подменяет их функционирование по иным направлениям деятельности и соотносится как отдельное с общим, то, уместно, методы, применяемые ими в указанной сфере, определить как частные по отношению к методам всей деятельности и условно разделить их на две группы: общие и частные.

Основными характеристиками общих методов являются их всеобщность и универсальность. Они комплексно распространяются на деятельность всех структурных подразделений полиции, выступая важнейшими, необходимыми инструментами решения, стоящих перед ними задач. К общим методам относятся убеждение и принуждение. Важное значение для применения этих методов в деятельности полиции имеет то, что взаимосвязь убеждения и принуждения определяется объективными факторами социального развития. Трансформация этих факторов сказывается на соотношении характера использования убеждения и принуждения. При этом особенностью применения методов убеждения и

1 Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 287.

2 См.: например, Бутылин В.Н. Милиция в государственно-правовом механизме охраны конституционных прав и свобод граждан: дис. … докт. юрид. наук. С. 356-376; Нови-ков Ю.А. Право личности на информацию и деятельность органов внутренних дел по его обеспечению и охране: дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 92-124.

306

принуждения является тот факт, что первому всегда должен отдаваться приоритет.

Убеждение в современном демократическом правовом государстве является основным позитивным средством воздействия на сознание людей, а также орга-низацию и деятельность полиции. Приоритетность метода убеждения обусловли-вается, в общем и целом, гуманистическим характером построения правового госу-дарства, поскольку оно не может строить отношения с гражданами каким-либо иным образом, кроме убежденности в правильной направленности своей политики.

Убеждение в современном демократическом правовом государстве является основным позитивным средством воздействия на сознание людей, а также орга-низацию и деятельность полиции. Кроме того, убеждение имеет приоритет (до-минирует) перед принуждением, которое при всей значимости и необходимости применения к правонарушителям носит вспомогательный характер и использует-ся в случаях, предусмотренных законом, применительно к деятельности правоох-ранительных органов в целом и полиции в частности.

В деятельности полиции убеждение является способом воздействия на сознание и поведение людей и представляет собой комплекс мероприятий (воспитательных, разъяснительных, поощрительных), проводимых в целях повышения сознательности, дисциплинированности, организованности и добросовестности в деле соблюдения всеми гражданами правовых норм, закрепления в сознании людей правовых идей, взглядов, ценностей и принципов поведения, соответствующих природе конституционного строя, достижения состояния, когда осуществление собственных прав не нарушает права и свободы других лиц.

Много внимания сотрудники полиции уделяют организации и осуществлению воспитательного воздействия на лиц, совершивших противоправное деяние либо склонных к его совершению. В данном случае меры убеждения, применяемые полицией, приобретают особую значимость и имеют своей целью формирование у этих лиц взглядов, отвечающих требованиям правомерного поведения.

Метод убеждения используется полицией не только при решении задач правового воспитания граждан, но и как основной метод эффективной организации своей деятельности, стимулирующий личный состав на высокопроизводительный труд, дисциплинированность, творческую активность и

307

ответственное отношение к делу, посредством применения различных мер убеждения (воспитательных, поощрительных и др.). Все это самым непосредственным образом сказывается на обеспечении прав и свобод человека и гражданина.

Построение демократического правового государства и развитого гражданского общества, где человек и гражданин беспрепятственно могут пользоваться всеми своими правами и свободами возможно только в условиях строгого соблюдения законности, безоговорочного исполнения всеми членами общества своих обязанностей. Именно в этих условиях деятельность полиции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина все более будет ориентирована на применение мер убеждения. Однако пока существуют нарушения закона, сохраняется необходимость и в применении мер принуждения в отношении правонарушителей. Право – ничто без аппарата, способного принуждать к соблюдению правовых норм. В этой связи, государство, выполняя обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, не может игнорировать возможность применения этих мер, являющихся одним из инструментов борьбы с правонарушениями, в отношении лиц, преступивших закон. Необходимость использования данного метода обуславливается также потребностью эффективного перевоспитания правонарушителей, обеспечения законности, прав и свобод человека и гражданина.

В развитом гражданском обществе применение принудительных мер носит вынужденный характер и имеет высокий гуманистический потенциал, ибо распространяется на незначительную категорию людей, пренебрегающих интересами общества и является следствием их противоправного, волевого поведения, а не инициативой государства в лице его правоохранительных органов, в т. ч. полиции. Их применение должно выражать интересы большинства народа, объективные потребности общества и, как правило, возможно только тогда, когда комплекс воспитательно-предупредительных мероприятий не дал должного результата.

Принуждение ни в какой мере не должно быть мерой насилия. Человек, нарушивший закон, должен быть уверен, что и его права и свободы находятся под защитой государства. Порядок и условия применения мер принуждения четко определены законами. Воздействие посредством принудительных мер, довольно часто, оказывает положительное влияние на правонарушителей, большинство из

308

которых, испытав на себе воздействие мер принудительного характера, встают на путь исправления. В качестве примера, можно привести данные Федеральной службы исполнения наказания о лицах, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях: в 2002 г. – 642638 человек, в 2003 г. – 634466, в 2004 г. – 588289, в 2010 г. – 491257, в 2011 г. – 474775, в 2012 г. – 4657401. Необходимость применения принудительных мер в отношении лиц, совершивших противоправные деяния, обусловливает его положительную этическую оценку.

Несмотря на некоторое, в целом, снижение общего числа преступлений в России, состояние борьбы с преступностью вряд ли можно назвать удовлетворительным, поскольку в отдельных субъектах РФ их удельный вес остается достаточно высоким. Так, в январе – декабре 2013 г. зарегистрировано 2206,2 тыс. преступлений, что на 4,2% меньше, чем за аналогичный период 2012 г. Рост регистрируемых преступлений отмечен в 21 субъекте Российской Федерации2. Сложившаяся ситуация требует от государства принятия решительных мер правового, организационного и иного характера. Значительная роль в преодолении негативных тенденций должна принадлежать адекватному применению мер принуждения. Адекватность применения мер принуждения заключается в том, что государство, с одной стороны, должно стремиться к гуманизации и минимизации принуждения, а с другой стороны, следует обеспечить его достаточность и эффективность для предупреждения и пресечения правонарушений. Отличаясь оперативностью, разнообразием и непосредственностью, меры принуждения при правомерном и своевременном их применении позволяют гибко воздействовать на противоправное поведение людей, пресекать наиболее опасные их проявления и способствовать, в общем и целом, профилактике правонарушений.

Применение этих мер, как отметил Конституционный Суд Российской Фе-дерации, «должно соотноситься с характером и степенью общественной опасно-сти деяния и обладать разумным сдерживающим эффектом, необходимым для со-

1 Характеристика лиц, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях [Электронный ресурс] // Официальный сайт ФСИН России. URL: http://фсин.рф/structure/ inspector/iao/statistika/Xar-ka%20v%20YII/ (дата обращения: 28 июня 2014 г.).

2 Краткая характеристика состояния преступности в Российской Федерации за январь – декабрь 2013 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт МВД России. URL: http://mvd.ru/Deljatelnost/statistics/reports/item/1609734/ (дата обращения: 28 июня 2014 г.).

309

блюдения находящихся под защитой законодательства запретов. В противном случае применение ответственности не будет отвечать предназначению государ-ственного принуждения, которое, по смыслу ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 3 ст. 17, ст. 18 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, должно заключаться главным об-разом в превентивном использовании соответствующих юридических средств для защиты прав и свобод человека и гражданина, иных конституционно признавае-мых ценностей гражданского общества и правового государства»1.

Отечественная юридическая наука и практика никогда не считали принуждение главным методом искоренения правонарушений и, более того, никогда не признавали его основным средством укрепления законности, правопорядка, обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Сотрудники полиции в своей деятельности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина прибегают к принуждению для предупреждения и пресечения посягательств на личность, ее жизнь и здоровье, честь и достоинство, имущество; в связи с реализацией административной и уголовной ответственности; для непосредственного принудительного осуществления прав и обязанностей граждан (взыскание штрафов, привод, изъятие запрещенных предметов и др.).

Для того, «чтобы меры принуждения применялись адресно и были адекватны по своей силе, – отмечает Э.Т. Сидоров, сотрудники правоохранительных органов должны иметь на вооружении как соответствующие специальные средства, созданные для выполнения своих задач, так и четкое правовое регулирование их применения»2.

1 По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью «Барышский мясокомбинат» и «ВОЛМЕТ», открытых акционерных обществ «Завод «Реконд», «Эксплуатационно-технический узел связи» и «Электронкомплекс», закрытых акционерных обществ «ГЕОТЕХНИКА П» и «РАНГ» и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики «Детская городская больница № 3 «Нейрон» Министерства здравоохранения Удмуртской Республики: По-становление Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2014 № 4-П // Собрание законо-дательства РФ. 2014. № 10. Ст. 1087.

2 Сидоров Э.Т. Административно-правовые методы осуществления органами внутрен-них дел и внутренними войсками МВД России антитеррористической деятельности // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 9. С. 134.

310

Методы убеждения и принуждения являются основными методами решения задач возложенных на полицию. Между тем, несмотря на их тесную взаимосвязь, универсальность, масштабность и стабильность они нуждаются в конкретизации относительно отдельных областей их использования, в т. ч. по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, посредством частных методов (поощрения; наказания; профилактики правонарушений; индивидуальной работы; реагирования на жалобы, письма, предложения; оказания помощи в трудных жизненных ситуациях).

В центре внимания здесь находится конкретная личность, характеризующаяся либо негативными формами поведения, либо потерпевшая в результате неправомерных действий других лиц, а возможно, испытывающая затруднения в реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Применение частных методов, их содержание, обусловлены характером жизнедеятельности людей, что позволяет сотрудникам полиции дифференцированно подходить к процессу реализации человеком и гражданином своих прав и свобод.

Дело в том, что каждый метод имеет свои особенности и назначение и может быть применен только при наличии соответствующих для этого условий. Так, например, применению метода поощрения обязательно должны предшествовать поступки, свидетельствующие о добросовестном отношении человека к исполнению своих обязанностей, могущих служить эталоном поведения для других лиц. Применение наказания, напротив, связывается с совершением противоправных деяний, степень общественной опасности которых не дает возможности применить иные, не связанные с наказанием меры воздействия.

Особое место в деятельности полиции принадлежит методу профилактики, являющемуся основным, решающим видом деятельности по обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина.

В результате применения профилактических мер происходит изменение, как объективных социальных условий, так и некоторых личностных, антиобщественных характеристик субъекта. Поэтому, важное значение имеет индивидуальная профилактическая работа с лицами, ведущими антиобщественный образ жизни и ранее совершавшими противоправные деяния.

311

Здесь задача сотрудника полиции состоит не только в том, чтобы снабжать население определенным количеством информации нравственно-правового и криминологического характера, но и в том, чтобы управлять процессом правовоспитательного и профилактического воздействия, развивать общественно полезные потребности личности, формировать ее морально-нравственный облик и правовое сознание. Иначе говоря, как и всякая другая деятельность, информационный процесс в сфере профилактики преступлений и административных правонарушений нуждается в качественном управлении и целесообразной, результативной организации1.

Положительный результат в данном случае может быть достигнут только если эта работа носит индивидуальный характер, направленный на выявление и устранение негативных свойств личности, предупреждение взаимодействия случайных и социально неблагоприятных обстоятельств, способствующих совершению правонарушений либо сопутствующих им. Применение данного метода носит избирательный характер, т. е. он не может быть распространен на всех граждан, а применяется в основном по отношению к лицам, использующим свои права и свободы в ущерб обществу, государству, правам и свободам других людей.

В деятельности полиции по обеспечению конституционных прав и свобод, немаловажное значение имеет прием и рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан. Такая работа представляет собой содействие гражданам в реализации их конституционных прав и свобод, обеспечение безопасности человека и гражданина, предупреждение противоправной деятельности, путем установления факта и характера нарушения прав и свобод лица, подавшего жалобу, или лиц, в отношении которых она была подана, а также выявление возможного нарушения законности со стороны сотрудников полиции или других граждан. При этом, сотрудник полиции руководствуется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»2, Административным регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления

1 Тухланова О.Е. Управление массовым информационным процессом в сфере профилак-тики правонарушений. Взаимодействие ОВД с населением через деятельность СМИ // Управление в органах внутренних дел: проблемы теории, методологии, практики: Сбор-ник статей. М.: Академия управления МВД России, 2012. С. 74.

2 Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060; 2013. № 27. Ст. 3474.

312

государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях1 и Инструкцией об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации2. Своевременное реагирование на обращения граждан является достаточно эффективным способом предупреждения нарушений конституционных прав и свобод человека и гражданина, борьбы с бюрократизмом, коррупцией, злоупотреблениями и, как следствие, улучшения деятельности всех подразделений системы МВД России.

Гуманизм в деятельности полиции по охране и защите прав и свобод человека и гражданина обусловливает широкое применение в их работе метода оказания помощи лицу, попавшему в трудную жизненную ситуацию. Применение данного метода не всегда связано с фактом совершения правонарушения. Обстоятельства в данном случае могут быть самыми разными. Важным здесь является то, что сотрудник полиции всегда обязан оказать помощь (моральную, материальную, физическую) нуждающемуся лицу, которая в большинстве случаев, как показывает практика, одновременно, является фактором, устраняющим препятствия для реализации им своих прав и свобод либо предупреждающим их нарушение.

Кроме этого полицией используются и другие частные методы, также связанные с обеспечением прав и свобод человека и гражданина (оперативно-розыскные, методы производства предварительного следствия и дознания, обеспечения безопасности дорожного движения, исправления, перевоспитания и др.). Однако их применение носит локальный характер и распространяется на деятельность отдельных подразделений системы МВД России.

1 Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Рос-сийской Федерации предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Фе-дерации заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об администра-тивных правонарушениях, о происшествиях: приказ МВД России от 1 марта 2012 г. № 140 // Российская газета. 2012. 1 августа.

2 Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в сис-теме Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 // Российская газета. 2014. 17 января.

313

Таким образом, рассмотренные общие и частные методы деятельности полиции не являются взаимозаменяемыми. Убеждение нельзя заменить принуждением, а наказание  поощрением. Только рациональный подход к использованию всей совокупности методов может способствовать повышению качества деятельности полиции. Имеющие место в практике деятельности полиции случаи, когда, например, убеждение подменяется директивными распоряжениями и указаниями, а индивидуальная работа по профилактике правонарушений администрированием, могут извратить гуманистическую сущность права, рассматривая его с позиции старых, изжитых приемов, в основе которых лежат угрозы и устрашения, вместо кропотливой, продуманной работы, позволяющей понять сущность, ценность, необходимость и полезность действующих правовых норм и принципов. К сожалению, в ряде подразделений полиции принуждение, основанное на угрозе применения наказания, довлеет над убеждением. Кроме того, имеют место формализм, упрощенный подход к проведению воспитательной работы, что, безусловно, способствует снижению эффективности деятельности полиции по решению возложенных на нее задач.

Формы и методы деятельности полиции по обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина находятся в тесном диалектическом единстве и не противопоставлены друг другу. Метод вне формы – это всего лишь возможность в руках субъекта осуществлять свое воздействие на объект1. Если форма дает представление о характере деятельности, тех путях, которыми сотрудники полиции воздействуют на объект, то метод показывает, какими приемами и способами они реализуют свои полномочия. То есть наблюдается прямая зависимость методов от содержания полномочий полиции.

Существование метода определяется существованием конкретной формы деятельности. Посредством метода осуществляется возможность воздействия на объект, но чтобы эта возможность стала действительностью, необходимы конкретные формы ее реализации. Между тем, форма деятельности является носителем содержания одного или нескольких методов и не может существовать как абстракция.

Содержание форм и методов деятельности полиции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, обусловлено конкретно-историческими условия-

1 См.: Денисов Р.И. Правовые и организационные проблемы административного надзора в области внутренних дел: дис. … канд. юрид. наук. М., 1983. С. 114.

314

ми. Так, например, высокий уровень преступности во второй половине XIX века способствовал внедрению в деятельность полиции по раскрытию и пресечению преступлений новых методов деятельности негласного характера. Это в свою оче-редь потребовало осуществления организационных мер, поскольку существовав-шая в России структура органов общеуголовной полиции не предусматривала звеньев, строивших свою деятельность на использовании негласных оперативно-розыскных методов раскрытия преступлений. Первый шаг в этом направлении был сделан в 1842 г., когда разрабатывались планы создания уголовно-сыскной полиции1. В современных условиях появление инновационных технологий поро-дило, так называемую киберпреступность, борьба с которой также требует ис-пользования новых эффективных методов деятельности полиции. Все это требует постоянного научного анализа с учетом закономерностей и тенденций развития общества и государства, что в свою очередь, непременно, будет способствовать реализации конституционной задачи государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина в российском обществе.

В заключение следует отметить, что рассмотренные нами вопросы не ис-черпывают всего комплекса проблем и путей их решения. Ясно одно, что в про-цессе реализации нормативных правовых актов, регулирующих деятельность со-временной российской полиции, без сомнения, появятся новые проблемы, реше-ние которых станет первоочередной задачей современной отечественной науки и практики, а использование международных стандартов, положительного опыта зарубежных стран при формировании собственного полицейского законодатель-ства создаст необходимые условия для формирования в Российской Федерации реально действующей, профессиональной и эффективной полиции, что в свою очередь, непременно, окажет позитивное влияние на повышение результативно-сти обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

1 Мухаметшин А.Ф. К вопросу о методах деятельности российской полиции по раскры-тию преступлений (середина XIX – начало XX века) // «Черные дыры» в Российском за-конодательстве. 2010. № 6. С. 150.

315