2.4. Органы местного самоуправления в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свобо-ды высшей ценностью (ст. 2), устанавливает, что права и свободы человека и гра-жданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содер-жание и применение законов, деятельность не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст.

176

моуправления функцию охраны общественного порядка (ст. 132). Отсюда следу-ет, что все органы и должностные лица местного самоуправления1 должны слу-жить главной цели: обеспечению прав и свобод человека и гражданина, созданию всех необходимых условий для их реализации и защиты. Не случайно Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию (12 декабря 2013 г.) обратил внимание на то, что «… местная власть должна быть устроена так – а ведь это самая близкая власть к людям, – чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой»2.

Вместе с тем, как отметил Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка в своем выступлении на заседании Совета по развитию местного самоуправления «… на-рушения законов со стороны должностных лиц органов местной власти широко распространены. Их количество, к сожалению, не снижается. Объектами проку-рорского вмешательства становятся факты избыточного администрирования предпринимательской деятельности, затягивание разрешительных процедур пу-тем истребования лишних документов, навязывания платных услуг и множест-венных согласований, а также необоснованного установления местных налогов и сборов. Помимо этого не всегда соблюдаются жилищные права детей-сирот и де-тей, оставшихся без попечения родителей, ветеранов Великой Отечественной войны, не обеспечиваются в полном объеме права инвалидов на беспрепятствен-ный доступ к муниципальным объектам социальной и транспортной инфраструк-туры, иные социальные права граждан, нуждающихся в государственной защите.

1 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-рации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 4 октября 2014 г.) (глава 6) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2014. № 40 (Ч. 2). Ст. 5321.

2 Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. 13 декабря.

3 Чайка Ю.Я. Заседание Совета по развитию местного самоуправления (31 января 2013 г.) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://state.kremlin.ru/council/9/news/17397 (дата обращения: 21 января 2014 г.).

177

Конституционное закрепление прав и свобод человека и гражданина явля-ется гарантией свободы и гражданского общества и каждого человека от произво-ла государственной власти и власти органов местного самоуправления. Их осно-вой является учение о свободе человека как о его естественном состоянии. Свобо-да состоит в возможности делать все, что не приносит вреда другому. Свобода че-ловека, следовательно, не может быть абсолютной, она ограничена таким же со-стоянием (свободой) других людей. Равенство возможностей для всех  основа свободы.

Согласно ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 4 октября 2014 г.) «структуру органов местного самоуправления со-ставляют представительный орган муниципального образования, глава муници-пального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный ор-ган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образова-ния и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

Из сформулированной в статье 18 Конституции Российской Федерации нормы-принципа вытекают обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении своей компетенции исходить, прежде всего, из незыблемости, ненарушаемости и непосредственного действия основных кон-ституционных и иных прав и свобод граждан как ведущих принципов своей дея-тельности. Они должны выступать главным ориентиром при принятии норматив-ных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления и их правоприменительной практики. Если какие-либо положения актов органов и должностных лиц органов местного самоуправления прямо или косвенно ущем-ляют права человека, то этот акт подлежит отмене в соответствии с установлен-ным порядком.

В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности чело-века и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это требование в полной мере распространяется и на ак-

178

ты органов и должностных лиц местного самоуправления. В тех муниципальных образованиях, где нет своих средств массовой информации, тексты решений должны вывешиваться на стендах в специально определенных местах там, где обычно бывает многолюдно.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защи-ту прав и свобод (ст. 46). Предметом обжалования в суд могут быть решения и действия (или бездействие) органов и должностных лиц органов местного само-управления, а также официальная информация, послужившая основанием для со-вершения действия или принятия решения, в результате которых нарушены права и свободы гражданина. Порядок подобного обжалования регламентируется Зако-ном Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 9 февраля 2009 г.)1.

Конституция Российской Федерации закрепила, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст.

Немаловажно, что наличие 23 тысяч единиц муниципальных образований в Российской Федерации2 с их индивидуальными территориальными, исторически-ми, культурными, социальными, экономическими и др. особенностями говорит если не о первостепенной, то как минимум существенно необходимой функции органов местного самоуправления, выражающейся в непосредственной практиче-ской реализации прав и свобод человека и гражданина.

1 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 19. Ст. 685; Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 772.

2 По состоянию на 1 января 2013 г. в Российской Федерации насчитывалось 23001 му-ниципальное образование. См.: База данных показателей муниципальных образований [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федеральной службы государственной ста-тистики. URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst.htm (дата обращения: 11 февраля 2014 г.).

179

Одной из важнейших составляющих, обеспечивающих реализацию права человека на достойное существование, является создание условий для его трудо-вой деятельности. На это направлена, в частности, статья 37 Конституции Россий-ской Федерации, провозглашающая свободу труда, право на труд в условиях, от-вечающих требованиям безопасности и гигиены; вознаграждение за труд без ка-кой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным зако-ном минимального размера оплаты труда1; право на защиту от безработицы; пра-во на трудовые споры и разрешение их установленными законодательством спо-собами, включая право на забастовку; право на отдых. Трудовые права и свободы защищают человека от произвола работодателей, дают ему возможность отстаи-вать свое достоинство и интересы.

В реализации этих прав активную роль должны играть органы местного са-моуправления, к предметам ведения которых отнесено содействие занятости на-селения. Ведь свобода труда должна реально сочетаться с возможностью получе-ния работы, которая для большинства трудоспособных граждан остается основ-ным источником средств существования.

Правовую основу деятельности органов местного самоуправления в сфере содействия занятости населения составляет Закон Российской Федерации от 19 апреля 1992 г. № 1032-1 (в ред. от 2 июля 2013 г., с изм. от 5 мая 2014 г.) «О заня-тости населения в Российской Федерации»2.

Органы местного самоуправления вправе участвовать в организации и фи-нансировании: проведения оплачиваемых общественных работ; временного тру-доустройства несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от уче-бы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, без-работных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образователь-ных учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые; ярмарок вакансий и учебных рабочих мест, а также могут оказы-вать содействие органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан.

1 С 1 января 2014 г. сумма минимального размера оплаты труда составляет 5554 рубя в месяц / См.: О минимальном размере оплаты труда: федеральный закон от 19 июня 2000 г. № 82-ФЗ (в ред. от 2 декабря 2013 г.) (ст. 1) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 26. Ст. 3010; 2013. № 49 (Ч. 1). Ст. 6337.

2 Собрание законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 1915; 2013. № 27. Ст. 3477; 2014. № 19. Ст. 2321.

180

Решая эти жизненно важные задачи, органы местного самоуправления со-действуют созданию на своей территории предприятий различных форм собст-венности, включая совместные предприятия с участием иностранных инвесторов. Особое внимание они должны уделять поддержке малого предпринимательства, крестьянских (фермерских) хозяйств, производственных и потребительских коо-перативов, некоммерческих организаций, используя в этих целях такой финансо-вый инструмент, как налоговые льготы, и предоставляя иные льготы и преимуще-ства (льготные кредиты, беспроцентные ссуды, краткосрочные займы и т.

Другой стороной проблемы обеспечения достойной жизни является матери-альная поддержка лиц, не способных к труду или нуждающихся в материальной поддержке.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей (ст. 39), а также закрепила, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства (ст. 38).

Наряду с государственными органами в этой работе участвуют и органы местного самоуправления. Они из собственных и привлеченных средств вправе назначать и выплачивать доплаты к пенсиям и пособиям. Их органы социальной защиты населения производят назначение, перерасчет, выплату и доставку госу-дарственных пенсий.

Муниципальные центры социального обслуживания, состоящие из ком-плекса различных учреждений, предоставляющих социальные услуги, призваны выявлять граждан, нуждающихся в социальном обслуживании, определять необ-ходимые для них виды социальных услуг, обеспечивать их предоставление. При муниципальных центрах социального обслуживания могут создаваться: муници-пальный жилищный фонд социального назначения, а также цеха, производствен-ные мастерские, подсобные хозяйства, магазины, торгующие по льготным ценам, и т. д.

Финансирование муниципального сектора системы социального обслужи-вания осуществляется как за счет средств местных бюджетов, так и за счет дота-ций из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Феде-рации в соответствии с гарантированным государством перечнем социальных ус-луг. Помимо бесплатного социального обслуживания, муниципальные социаль-ные службы могут осуществлять услуги за плату.

181

Социальная сфера деятельности органов местного самоуправления включа-ет в себя также вопросы жилья, образования, культуры, здравоохранения. Эта деятельность подчинена осуществлению гарантированных Конституцией Россий-ской Федерации прав:

 на жилище (статья 40);

 на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41);

 на благоприятную окружающую среду (статья 42);

 на образование (статья 43);

 на пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям (статья 44).

Кроме этого, согласно Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утвер-ждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы ме-стного значения (ч. 1 ст. 132).

Органы местного самоуправления должны поддерживать и поощрять раз-решенную законодательством общественную и частную деятельность, способст-вующую удовлетворению многообразных потребностей человека, реализации его экономических и социально-культурных прав и свобод.

Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муници-пальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных соци-альных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем за-крепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

Анализ действующего законодательства позволяет говорить о том, что в России существует достаточно широкий перечень вопросов местного значения, решаемых на муниципальном уровне. Вместе с тем, это не означает, что государ-ство устранилось от решения муниципальных проблем. Напротив, оно заинтере-совано в конструктивном диалоге с муниципальной властью и позитивных (с точ-ки зрения интересов граждан, обеспечения их прав и свобод) результатах дея-тельности органов местного самоуправления. В проведении политики, направлен-ной на улучшение жизни граждан, органы государственной власти и местного са-

182

моуправления являются партнерами. Особенностью разграничения их функций является непосредственное участие государства в определении основных направ-лений развития муниципалитетов и их централизованном материально-финансовом обеспечении.

Участие государства в решении вопросов местного значения является, сво-его рода, стимулом для повышения роли органов местного самоуправления в этих делах. И если даже предположить, что влияние муниципалитетов усилится, влия-ние органов государственной власти по-прежнему будет весьма и весьма ощути-мым. Это связано в первую очередь с политизацией местных проблем, а также с тем, что их остроту ощущает значительная часть граждан.

Между тем, это не говорит о том, что муниципалитеты не участвуют в делах государства. В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы ме-стного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна госу-дарству (ч. 2 ст. 132). Более того, практика многих муниципалитетов показывает, что в определенных случаях, когда нет закрепленного в законе прямого указания на выполнение какого-либо государственного полномочия, органы местного са-моуправления все равно реализуют их. Как отметил В.Ф. Городецкий (мэр г. Но-восибирска), «сейчас мы в той или иной степени вынуждены решать эти вопросы, хотя законодательно они за нами не закреплены»1. Вынуждены, потому что орга-ны местного самоуправления  это единственные органы местного управления в муниципальных образованиях, обладающие общетерриториальной компетенцией и получившие свои полномочия от населения. Совершенно оправданно отмечает В.И. Васильев, что «в силу своего положения в системе публичного управления они не могут уклоняться от решения этих проблем, объективно неизбежных в ус-ловиях переходной экономики с ее полугосударственным характером, неустояв-шимися рыночными отношениями, сохраняющимися традициями советского пе-риода»2. Это особенно очевидно в современных, достаточно не простых, социаль-

1 Муниципалитет подвел итоги социально-экономического развития за 2012 год (Ново-сибирск) // Информационный бюллетень местного самоуправления. 2013. № 5 (223). 12 февраля. С. 22.

2 Васильев В.И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика // Журнал российского права. 2013. № 9. С. 7.

183

но-экономических условиях (уровень безработицы, задержка заработной платы, закрытие предприятий и др.).

Безусловно, решение этих проблем возможно, но только на общегосударст-венном уровне и не безучастия местных органов власти, которые должны сделать все, чтобы, по крайней мере, минимизировать негативные последствия. В этой си-туации необходимо также использовать накопленный положительный опыт от-дельных муниципальных образований в определенной сфере.

В.Ф. Городецкий считает, что к компетенции органов местного самоуправ-ления, наряду с вопросами местного значения и отдельными переданными им полномочиями, следует отнести вопросы государственного значения, которые должны решаться муниципалитетами на постоянной основе с учетом государст-венных нормативов и стандартов и за счет государственных средств. Исходя из этого, в число вопросов государственного значения попадает и координационная функция. Такой подход В.Ф. Городецкого явно противоречит Конституции РФ, которая закрепляет за органами местного самоуправления исключительно реше-ние вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132) и выполнение переданных им от-дельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 132), но ни как не решение вопро-сов государственного значения1.

Представляется, что идеи о полной дифференциации полномочий органов местного самоуправления на данном этапе развития российской государственно-сти являются некой иллюзией. Дело в том, что конституционную квинтэссенцию (ст. 12 Конституции РФ): «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», следует рассматривать как важную правовую гарантию свободы местного самоуправления, но не его независимости от государства. В данном случае речь идет об автономии местного самоуправления от государст-венной власти в структурно-организационном плане. Между тем, в содержатель-но-функциональном плане органы местного самоуправления находятся в системе государственно-властных отношений. Организация и функционирование этих ор-ганов предопределены актами органов государственной власти.

1 Муниципалитет подвел итоги социально-экономического развития за 2012 год (Ново-сибирск) // Информационный бюллетень местного самоуправления. 2013. № 5 (223). 12 февраля. С. 22.

184

Здесь важное значение имеет мысль, высказанная Президентом Российской Федерации В.В. Путиным на заседании Совета по развитию местного самоуправ-ления при Президенте РФ 31 января 2013 г.: «Несмотря на то, что данный уровень управления не называется государственным в юридическом смысле слова, но по смыслу, конечно, это один из самых важнейших государственных уровней власти, потому что он непосредственно работает с людьми в ежедневном, в ежечасном режиме. И с людьми работает, и проблемы наших граждан решает самые насущ-ные»1.

К сожалению, сегодня, отрицательно сказывается на общем состоянии жиз-ни граждан муниципальных образований, обеспечения их прав и свобод практика непропорционального распределения государственных полномочий. В ряде субъ-ектов Российской Федерации органы государственной власти поручают муници-палитетам достаточно большой объем полномочий, в виду чего, у них, попросту, нет времени качественно подходить к решению вопросов местного значения. Ви-димо органы государственной власти субъектов Российской Федерации не видят ограниченного характера в конституционной формуле «… наделяться законом от-дельными государственными полномочиями …» (ч. 2 ст. 132). «Отдельные», т. е. некоторые, одиночные, небольшая часть. На самом же деле в 2012 г. в Воронеж-ской, Липецкой, Тамбовской областях органы местного самоуправления должны были реализовать от 6 до 15 таких полномочий, в Ленинградской  63, Ярослав-ской  27, Красноярском крае  432.

Все это говорит о недостаточности правового регулирования порядка наде-ления органов местного самоуправления отдельными государственными полно-мочиями. Необходима законодательная конкретизация данного установления с определением критериев его осуществления, правил, количества передаваемых полномочий и т. д.

1 Путин В.В. Заседание Совета по развитию местного самоуправления [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://state.kremlin.ru/council/9/ news/17397 (дата обращения: 21 января 2014 г.).

2 См.: Стенограмму парламентских слушаний Комитета Государственной Думы по фе-деративному устройству и вопросам местного самоуправления на тему: «Вопросы зако-нодательного обеспечения разграничения полномочий между уровнями публичной вла-сти» от 26 апреля 2012 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Комитета Госу-дарственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. URL: http://www.komitet4. km.duma.gov.ru/site.xp/050056054124055054055.html (дата об-ращения: 21 января 2014 г.).

185

Необходимо иметь в виду, что децентрализация публичного управления, по смыслу ст. 12 Конституции РФ, предполагает уступку государством решения ряда вопросов органам местного самоуправления, не связанным отношениями субор-динации с государственными органами. Но при этом передача должна ограничи-ваться пределами, за которыми она означала бы независимость. В общем и целом, децентрализация власти неотделима от идеи ее единства. В этом плане Конститу-ция РФ соответствует западным доктринам децентрализации1.

Одним из главных критериев оценки достигнутого в современном россий-ском обществе уровня развития местного самоуправления является, безусловно, личностный критерий, который определяется, во-первых, полнотой прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне его социального и правового положения и, во-вторых, реальностью соответствующих прав, степенью их гаран-тированности с точки зрения фактических возможностей человека участвовать в решении вопросов местного значения, пользоваться социально-культурными и иными благами местного сообщества.

В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосред-ственно сказывается на уровне жизни населения муниципальных образований.

Одним из источников сложившейся ситуации является низкое качество за-конодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом. Одна из причин – нечеткость в разграничении полномочий с органами государственной власти субъектов РФ, а также – неопределенность, за что именно должны отве-чать государственные органы, а за что – органы местного самоуправления. В этой связи необходимо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов «местного значения». Часть из них пересекается с задачами, которые выполняют-ся федеральными и региональными органами государственной власти. Другие – требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализо-ваны только при содействии субъектов Федерации, а иногда – и при прямой под-держки федерального центра.

1 См.: Markou G. Essay on the Clarification of Some Key Concepts and Methodical Problems. Decentralization and Local Democracy in the World. First Global Report. 2007. P. 309.

186

В этом плане объективная оценка существующего положения заключается в том, что мы пока находимся лишь на начальных этапах формирования единой, целостной системы охраны, защиты и гарантирования фактических возможностей осуществления прав и свобод на уровне конкретных муниципальных образова-ний, тем более в некоторых регионах страны (например, Республика Дагестан, Республика Ингушетия), где сама перспектива местного самоуправления должна оцениваться на основе анализа реальных процессов социально-экономического и политического развития, а не идеальных моделей экономического самообеспече-ния и политической самоорганизации населения. Поэтому проблема охраны и за-щиты прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне должна рассматриваться в органическом единстве с общими закономерностями и состоя-нием экономических и политических преобразований, которые происходят в на-шем обществе. Наиболее широко это должно быть представлено в уставах муни-ципальных образований. И это не случайно, так как именно данный уровень обес-печивает реальные возможности не только провозглашения, но и осуществления соответствующих прав и свобод. Их закрепление в единстве с темой муниципаль-ного гарантирования должно стать обязательным требованием, в частности, к ус-тавам муниципальных образований. Показательно в этом плане, что, например, Устав города Тюмени, содержит специальную главу «Гарантии местного само-управления в городе Тюмени. Ответственность органов и должностных лиц мест-ного самоуправления города Тюмени» (глава XI)1, где закрепляются правовые ос-новы муниципальной политики в области обеспечения прав и свобод членов го-родского сообщества. Это говорит о том, что охрана и защита прав и свобод чело-века и гражданина происходит в тесном взаимодействии с государственными ор-ганами, учреждениями и предприятиями, расположенными на территории муни-ципального образования. Тем самым устанавливается принцип взаимодействия государственных и муниципальных органов в организационно-правовом меха-низме обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Актуальность этого принципа определяется уже тем, что основная масса всех социальных льгот пре-доставляется на основе взаимодействия государственных бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований. Конкретные же

1 Устав муниципального образования городской округ город Тюмень (Устав города Тю-мени) от 16 марта 2005 г. № 162 (в ред. от 27 марта 2014 г.) // Тюменский курьер. 2007. 8 августа; 2014. 29 апреля.

187

формы и содержание такого взаимодействия различны применительно к механиз-му реализации и способам гарантирования отдельных прав и свобод. В одних случаях, когда, например, создание надлежащих гарантий реализации соответст-вующего права связано с финансовыми затратами прежде всего государственного (федерального или субъекта Федерации) бюджета, деятельность муниципальных органов носит дополнительный, субсидиарный характер. Примером являются права ветеранов, связанные с реализацией их льгот, установленных Федеральным законом от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ (в ред. от 28 июня 2014 г.) «О ветеранах»1. В других ситуациях, касающихся социальной защиты населения, прежде всего, за счет местного бюджета, напротив, деятельность органов местного самоуправле-ния является основной.

При этом деятельность органов местного самоуправления по охране и за-щите прав и свобод человека и гражданина, носит всеобъемлющий характер: она распространяется на все население страны, проживающее в их муниципальных образованиях, и на все права и свободы. Это обстоятельство получает, в тех или иных формах, и законодательное признание, в частности на уровне субъектов Фе-дерации.

Таким образом, деятельность органов местного самоуправления в части га-рантирования прав и свобод граждан распространяется на все основные сферы человеческой жизнедеятельности и способствует, в той или иной мере, формиро-ванию гарантий реализации всей системы конституционных прав и свобод  и со-циально-экономических, и политических, и, в определенной мере, личных (граж-данских) прав и свобод человека и гражданина. Поэтому вполне оправданным яв-ляется выделение особого вида гарантий  муниципальных гарантий прав и сво-бод человека и гражданина2. По своей сущности они едины с государственными гарантиями в том, что, как и последние, представляют собой систему условий, обеспечивающих удовлетворение благ и интересов человека и гражданина. Но функциональное действие муниципальных гарантий имеет ограниченные пределы территориального распространения. Они действуют в рамках своих муниципаль-ных образований и их основной функцией является исполнение обязательств ме-

1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 168; 2014. № 26 (Ч. 1). Ст. 3406.

2 См.: Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина / Под ред. Матузова Н.И. Саратов. 1996. С. 169.

188

стного самоуправления в сфере реализации прав и свобод человека и гражданина по месту жительства, как члена местного сообщества.

Не случайно, что целый ряд статей Конституции РФ содержат положения, отражающие роль местного самоуправления в гарантировании конкретных прав и свобод (чч. 2 и 3 ст. 40; чч. 1 и 2 ст. 41; чч. 2 и 3 ст. 43). Значение муниципальных гарантий прав граждан существенно повышается в современных условиях. Пред-ставляется, что основой задачей органов местного самоуправления должно стать обеспечение комплексного решения вопросов обслуживания населения и дости-жения тем самым политической и социальной стабильности в регионах посредст-вом взаимосогласованных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Одновременно большинство вопросов развития образования, здравоохранения и культуры, жи-лищного и коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания населе-ния и ряд других должны решаться на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Поэтому в деятельности органов местного самоуправления должна полу-чать все более широкое распространение практика разработки и принятия целе-вых муниципальных программ как комплексного, так и целевого характера. К первым относится, например, необходимая для всех муниципальных образований «Программа социальной защиты населения», которая должна носить долгосроч-ный характер и отражать весь спектр социальной политики муниципалитета, включая определение четких финансовых показателей реализации таких видов социальной защиты отдельных категорий населения, как: денежная помощь; на-туральная помощь (в виде продуктов и товаров первой необходимости); помощь, связанная с использованием муниципальных льгот и услуг; гуманитарная и раз-личные формы спонсорской помощи; консультативно-правовая помощь; содейст-вие занятости населения и др.

Так, например, в целях обеспечения дополнительной социальной поддержки безработных граждан, сохранения мотивации к труду у лиц, имеющих длитель-ный перерыв в работе или не имеющих опыта работы и испытывающих затрудне-ние с трудоустройством, во исполнение ст. 24 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1992 г. № 1032-1 (в ред. от 2 июля 2013 г., с изм. от 5 мая 2014 г.) «О

189

занятости населения в Российской Федерации»1, Постановления Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 875 (в ред. от 25 марта 2013 г.) «Об утверждении Поло-жения об организации общественных работ»2, необходимо на уровне конкретных муниципальных образований принимать акты соответствующих органов власти, касающиеся организации оплачиваемых общественных работ, таких, например, как:

1) строительство автомобильных дорог, их ремонт и содержание, прокладка водопроводных, газовых, канализационных и других коммуникаций;

2) проведение сельскохозяйственных мелиоративных (ирригационных) ра-бот, работ в лесном хозяйстве;

3) заготовка, переработка и хранение сельскохозяйственной продукции;

4) строительство жилья, реконструкция жилого фонда, объектов социально-культурного назначения, восстановление историко-архитектурных памятников, комплексов, заповедных зон;

5) обслуживание пассажирского транспорта, работа организаций связи;

6) эксплуатация жилищно-коммунального хозяйства и бытовое обслужива-ние населения;

7) озеленение и благоустройство территорий, развитие лесопаркового хо-зяйства, зон отдыха и туризма;

8) уход за престарелыми, инвалидами и больными;

9) обеспечение оздоровления и отдыха детей в период каникул, обслужива-ние санаторно-курортных зон;

10) организация сбора и переработки вторичного сырья и отходов;

11) проведение мероприятий общественно-культурного назначения (пере-пись населения, спортивные соревнования, фестивали и т. д.);

12) другие направления трудовой деятельности.

К общественным работам не относится деятельность, связанная с необхо-димостью срочной ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, катаст-роф и других чрезвычайных ситуаций и требующая специальной подготовки ра-ботников, а также их квалифицированных и ответственных действий в кратчай-шие сроки.

1 Собрание законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 1915; 2013. № 27. Ст. 3477; 2014. № 19. Ст. 2321.

2 Собрание законодательства РФ. 1997. № 29. Ст. 3533; 2013. № 13. Ст. 1559.

190

Степень гарантированности прав и свобод человека и гражданина  жите-лей сельских и городских поселений  является в этом плане важным показателем зрелости и уровня развития всей системы местного самоуправления. И наоборот: всякое ущемление местного самоуправления, подмена инициативы населения в самостоятельном решении вопросов местного значения является покушением не только на основы муниципальной демократии, но и на права и свободы членов местного сообщества.

Важная роль в системе муниципальных гарантий прав и свобод человека и гражданина принадлежит общественным правозащитным объединениям, в том числе регионального и местного значения. Излишняя политизация их деятельно-сти привела к тому, что они чаще ориентируются на общегосударственные и даже международно-правовые масштабы своей деятельности, а не на решение конкрет-ных правозащитных проблем в отдельном городском округе или сельском посе-лении. Органы местного самоуправления призваны оказывать содействие и тесно взаимодействовать с правозащитным движением в процессе охраны и защиты прав и свобод своего населения.

Это имеет принципиальное значение, так как исторический опыт России свидетельствует, что в области охраны и защиты прав и свобод человека и граж-данина недопустима абсолютизация государственных средств. Наиболее целесо-образно сочетание государственных, муниципальных и общественных начал в правозащитном механизме. Население муниципального образования вправе за-щищать свои права всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Кон-ституции РФ).

Подлинная свобода человека и гражданина невозможна, до тех пор, пока сами граждане, их самоуправляющиеся объединения и общественные формирова-ния не получат широкие возможности для решающего влияния на обеспечение прав и свобод. Носителем же правозащитной самоорганизации населения может стать лишь демократическое, гражданское общество с развитыми началами мест-ного самоуправления, формирование которого является первоочередной целью политических преобразований в России.

191

«Как показал двадцатилетний период конституционного развития России, западноевропейскую муниципальную модель не получается «привить» на нашу систему самоуправления»1.

К сожалению, нужно признать, что пока еще практика отстает от основопо-лагающих установлений о местном самоуправлении как об одном из уровней вла-сти, где население выступает субъектом принимаемых решений. Взаимодействие органов местного самоуправления и граждан муниципальных образований нахо-дятся лишь на стадии становления.

Здесь требуется принятие ряда мер, направленных на построение конструк-тивного диалога между муниципальной властью и населением (например, расши-рение участия граждан в формировании органов муниципальной власти, контроль за их работой, периодические отчеты органов местного самоуправления перед на-селением, проведение разного рода совместных мероприятий и т. д.).

Заслуживает внимания позиция Президента РФ В.В. Путина, который в сво-ем Указе от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»2 определил установить на законодатель-ном уровне критерии и порядок оценки гражданами эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления; унитарных предприятий и уч-реждений, действующих на муниципальном уровне, а также акционерных об-ществ, контрольный пакет акций которых находится в муниципальной собствен-ности, осуществляющих оказание услуг, необходимых для обеспечения жизне-деятельности населения муниципальных образований.

Огромная перспектива усиления взаимодействия органов местного само-управления и граждан имеется за счет использования информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий.

В этой сфере имеется и соответствующая правовая основа. Так, например, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»3 преду-сматривает возможность оказания услуг в электронной форме по перечню, утвер-жденному Правительством РФ; Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ

1 Таболин В.В. К вопросу о конституционно-правовой природе самоуправления в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 12. С. 38.

2 Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.

3 Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4179; 2014. № 30 (Ч. 1). Ст. 4264.

192

(в ред. от 2 июля 2013 г.) «О порядке обращения обращений граждан Российской Федерации»1 закрепляет право граждан обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления не только в устной форме, но и через Интернет; Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 г.) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»2 обеспечивает доступ пользователей инфор-мации к информации о деятельности органов местного самоуправления; провоз-глашает принципы открытости, доступности и достоверности информации о дея-тельности органов местного самоуправления; указывает, что доступ к информа-ции о деятельности органов местного самоуправления может обеспечиваться по-средством размещения органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет».

Президентом РФ Правительству РФ поставлена задача, обеспечить к 2018 г., чтобы доля граждан, использующих механизм получения государствен-ных и муниципальных услуг в электронной форме, составляла не менее 70%. В этом направлении ведется масштабная работа и уже достигнуты определенные результаты. Население муниципальных образований все чаще стало обращаться в органы местного самоуправления через Интернет. Например, в 2013 г. в Админи-страцию города Кургана и ее органы поступило 36995 обращений (в 2012 г.  28446), в том числе по электронной почте  926 обращений (в 2012 г.  700), заре-гистрировано 268 телефонных звонков (в 2012 г.  112)3; в Администрацию горо-да Красноярска в январе-декабре 2013 г. поступило 17415 письменных обращений граждан, в том числе виртуальной приемной воспользовались 9377 граждан, что составляет 53,8% от общего числа письменных обращений, поступивших в адми-нистрацию города4. Такая форма общения позволяет гражданам решать свои про-блемы без лишних бюрократических преград и лишней траты времени. Ряд муни-ципальных образований (например, Нефтеюганский муниципальный район Хан-

1 Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060; 2013. № 27. Ст. 3474.

2 Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 776; 2013. № 52 (Ч. 1). Ст. 6961.

3 Итоги обращений граждан за 2013 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт му-ниципального образования город Курган. URL: http://www.kurgan-city.ru/feedback/overviews/2013.php (дата обращения: 21 января 2014 г.).

4 Статистика обращений [Электронный ресурс] // Официальный сайт Администрации города Красноярска. URL: http://www.admkrsk.ru/reception/Pages/otchet.aspx (дата обра-щения: 21 января 2014 г.).

193

ты-Мансийского автономного округа) практикуют прямые трансляции публичных слушаний в режиме онлайн по вопросам, связанным, например, с изменением Ус-тава района. В г. Владимире глава города дает ответы на вопросы жителей в он-лайн-интервью. Каждый гражданин с помощью сети Интернет может задать во-прос, выразить свое мнение, высказать предложение и т. д.

В целом, качество охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина в муниципальных образованиях оставляет желать лучшего и зависит от профессио-нализма кадров органов местного самоуправления. Эта проблема, к сожалению, в одночасье не решается. Требуется правовое и финансовое обеспечение, а также определение основных направлений подготовки и переподготовки кадров. В этом отношении заслуживает внимания опыт г. Белгорода, где в целях содействия соз-данию условий для профессионального роста молодых специалистов (профессио-нальная подготовка, проектная деятельность и рационализаторские предложения, кадровый резерв); содействия повышению социальной активности молодых спе-циалистов, а также формированию духовно-нравственных, патриотических основ у молодых специалистов функционирует общественная организация «Совет мо-лодых специалистов администрации города Белгорода»1.

В этом находит свое отражение тот факт, что между местным самоуправле-нием и институтами прав и свобод человека и гражданина имеют место самые тесные взаимозависимые, прямые и обратные связи. Поэтому одним из важных условий успешного осуществления реформы местного самоуправления должно стать дальнейшее развитие системы охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина на этом уровне.

Очевидно, что для решения этих проблем важное значение имело бы приня-тие единого нормативного правового акта федерального уровня. С учетом специ-фики предмета его регулирования и самого места в общей системе законодатель-ной основы местного самоуправления его можно было бы разработать и принять в форме федерального закона, имеющего, с одной стороны, общеобязательный ха-рактер и высшую юридическую силу, а, с другой, само содержание и форма изло-жения которого подчеркивали бы его особую значимость в системе муниципаль-ного законодательства как документа, который должен получить свое развитие и

1 Совет молодых специалистов [Электронный ресурс] // Официальный сайт органов ме-стного самоуправления города Белгорода. URL: http://www.beladm.ru/sovetMS/ (дата об-ращения: 21 января 2014 г.).

194

конкретизацию в текущих нормативных правовых актах, прежде всего, субъектов Федерации и муниципальных образований. Конкретное же название предлагаемо-го документа можно определить, например, как Федеральный закон «Об основ-ных направлениях охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина в му-ниципальных образованиях Российской Федерации».

В предлагаемом документе целесообразно было бы закрепить, прежде всего, компетенцию органов местного самоуправления, систему гарантирования, ответ-ственность органов и должностных лиц в случае не исполнения или не надлежа-щего исполнения возложенных на них обязанностей по охране и защите прав и свобод человека и гражданина, что явилось бы правовой основой для более де-тального регулирования соответствующих вопросов на уровне регионального и местного нормотворчества. Предлагаемый нормативный правовой акт позволил бы более последовательно реализовать конституционные начала разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в области охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Кроме этого, среди дей-ственных мер, обеспечивающих предотвращение нарушений прав и свобод чело-века и гражданина, можно назвать: проведение на местном уровне должного мо-ниторинга законодательства; осуществление систематизации актов органов мест-ного самоуправления; исключение практики допущения технико-юридических ошибок (нарушения правил юридической техники) в процессе муниципального нормотворчества.

Таким образом, для осуществления надлежащей охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина необходима более детальная их регламентация в отраслевом законодательстве. В связи с этим государство должно конкретно и понятно описать свои обязанности, а также обязанности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и порядок их исполне-ния в правовых нормах. В противном случае «неопределенность норм может привести к не согласующемуся с принципом правового государства произволу го-сударственных органов и должностных лиц и к нарушению равенства прав граждан перед законом»1. Возлагая на себя определенные обязанности, государ-

1 По делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года «О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году»: Постановление Консти-туционного Суда РФ от 8 октября 1997 г. № 13-П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 42. Ст. 4901.

195

ство должно, как минимум, создать необходимые условия для исполнения данной обязанности: предусмотреть процедуру, создать специальные органы, определить степень, форму, да и саму возможность вмешательства государства в область прав и свобод человека и гражданина.