Юридическая
консультация:
+7 499 9384202 - МСК
+7 812 4674402 - СПб
+8 800 3508413 - доб.560
 <<
>>

ГЛАВА 1.ЗАКРЕПЛЕНИЕ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УЧРЕДИТЕЛЬНЫХ АКТАХСУБЪЕКТОВ РФ


Теоретическому исследованию основ конституционного строя Российской Федерации посвящена обширная научная литература, в которой достаточно подробно проанализированы само понятие конституционного строя, его гуманистические, политические, экономические, социальные и духовные основы.
Вместе с тем комплексному научному анализу практически не подвергались основы конституционного строя Российской Федерации, перечисленные в учредительных документах субъектов РФ. Между тем такой анализ нам представляется чрезвычайно важным, так как в основах конституционного строя закрепляются исходные принципы конституционного регулирования основополагающих сфер жизни и деятельности Российской Федерации и сс субъсктов. Они определяют конституционные характеристики РФ и субъсктов федерации, правовое положение личности, принципы экономических отношений, пользования землей и другими природными ресурсами, основы политической системы общества.
Как известно, характерная особенность правовых установлений об основах конституционного строя состоит в том, что они составляют первичную нормативную базу для остальных положений конституций и уставов субъектов РФ и их законодательства. Они должны соответствовать положениям Конституции Российской Федерации в части, устанавливающей основы конституционного строя РФ и исходить из их исходных принципов.
В научной литературе (М.В. Баглай, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, С.С. Алексеев) вполне правомерно отмечается, что понятие "конституционный строй" не сводится только к формальному соблюдению конституции. Это понятие применимо только к такому государству, в котором конституция надежно охраняет права и свободы человека и 1ражданина, а вся конституция соответствует праву. Государство действует в соответствии с конституцией и во всем подчиняется праву( 1189, с. 96). Другими словами, конституционный строй не сводится к факту существования конституции, а становится реальностью только при двух условиях: если конституция соблюдается и если она демократическая. Следовательно, конститу ционным строем называется порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией. Очевидно, что долгое время в нашей стране существовала конституция, но не был установлен конституционный строй, главным сущностным признаком которого являются соблюдение прав и свобод человека и гражданина и подчинение государства праву.
Россию 90-х годов также нельзя назвать конституционным государством, так как ни один из сущностных его признаков не воплощен в жизнь. На практике как раз проходят обратные процессы. Россия получила шанс возвысить право над властью и ''обуздать"1 непомерную государственную власть, поставить ее в рамки закона, соответствующего праву. Однако этого не произошло. Предоставленные гражданам права и свободы не стали символам индивидуальной свободы человека и ее твердой защищенности от произвола власти. Даже при рассмотрении конституционности указов Президента РФ, положивших начало в 1994 г. войны в Чечне, права человека не получили такого признания в Конституционном Суде РФ, которое бы соответствовало требованиям современного гражданского общества.
Последнее является свидетельством того, что в России продолжает господствовать право власти, в лучшем случае - право государства.
И это несмотря на то. что демократическая по мировым стандартам Конституция РФ утверждает начала гуманистического права. Полученные в результате российских реформ нынешнего десятилетия права и свободы многими были восприняты как "вольница", против которой предупреждал еще русский философ И.А. Ильин, справедливо полагавший, что "свобода не просто "даруется" сверху, она должна быть принята, взята и верно осуществлена снизу; и такое восприятие свободы людьми, предупреждающее ее употребление во зло. превращение ее в произвол, в войну всех против всех, состоит как раз в том, чтобы была правильно понята правовая форма свободы, ее правовые пределы, ее взаимность и совместность" (1265, с. 510). Вольница в отношениях собственности и проведении приватизации привела к тому, что в России утвердился экономический и социальный строй, в котором вопреки конституционным положениям и ожиданиям восторжествовала не свободная рыночная экономика с доминирующим средним классом, а система номенклатурно-кланового государственного капитализма с господствующим положением лидирующих олигархических групп крупного финансового капитала. И здесь трудно не согласиться с утверждением С.С. Алексеева о том, что преобразование предприятий в акционерные общества неизбежно свелось по большей части к смене вывесок, да и к тому еще, что прежние государственные управляющие- директора стали бесконтрольными властителями имущества предприятий (1193, с. 533). Укрепление позиций номснклатурно-олигархического капитализма может привести к наступлению на демократические институты, элементы свободного предпринимательства и конкурентной экономики, которые не получат своего развития и под мощным авторитарным, бюрократическим, налоговым прессом и криминальным разгулом потеряют свои позиции и будут отодвинуты на периферию экономико-политической жизни. Поэтому нс случайно немалому числу деятелей в России, обладающих властью или претендующих на нее, выход из создавшегося положения видится не в утверждении в обществе и в праве либеральных и демократических ценностей, а в усилении государственного вмешательства в экономическую и социальную жизнь, что само по себе не может не настораживать. Тем более предпосылки такого развития событий не только не сохраняются по сей день, но и усиливаются, особенно после августовского 1998 г. обвала рубля, высокой степенью властно- государственной деятельности, ее возрастающей императивной интенсивностью, что может привести к доминировании идеи всевластия государства (1193, с. 533 - 534).
Исходя из изложенного, в основах конституционного строя Российской Федерации очень важно закрепить положение, что права человека должны быть непосредственно действующими и что именно права человека образуют основу государства, определяют содержание законов, содержание и напраатения деятельности всех государственных органов. В данном случае в конституционной теории и в конституционном законодательстве признание прав и свобод человека по отношению к интересам государства приоритетными получило бы логическое завершение. Если нормативные записи об основных правах и свободах человека попадают в основы конституционного строя государства, то это юридически настраивает все содержание Конституции РФ, конститу ций и уставов субъектов РФ на такое построение всех государственно-правовых институтов, которые бы строго соответствовали требованиям, вытекающим из естественного права людей. Кроме того именно* в основах конституционного строя следовало бы закрепить положение об офаниченности государственной власти пределами, обусловленными рыночной экономикой и местным самоуправлением; о допустимости современными государственными органами и должностными лицами только тех актов и действий, которые прямо закреплены в законе; о запрете использования Вооруженных Сил для решения внутригосударственных вопросов, кроме случаев, предусмотренных в законе; о запрете сосредоточения всей полноты власти, особенно исполнительной, в руках одного центра и т.п. Последнюю, как показывает опыт применения Конституции РФ, важно было бы разделить на президенте кую и правительственную, тем самым лишив исполнительную власть традиционного для России сверхмогущества. Однако в разделах Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, касающихся основ конституционного строя, перечисленные выше положения не были зафиксированы и основы конституционного строя РФ стали в основном правовыми нормами о государстве и государственной власти, что послужило правовыми предпосылками рассмотренного выше положения дел. При этом даже статья, касающаяся прав человека как высшей ценности (К ст. 2), не поправила такое положение, так как ее формулировка не дает оснований полагать, что права и свободы человека и фажданина являются основой государства. Другими словами, в основах конституционного строя права и свободы не имеют основополагающей миссии, что загрудняет причислить Конституцию РФ к конституции человека. Она остается конституцией государственной власти.
Конституционный строй Российской Федерации включает целую систему общественных отношений. Поэтому в его закреплении участвуют не отдельные правовые нормы, а все отрасли российского права и законодательства. Ведущее место среди правовых норм, регулирующих констигуционный строй Российской Федерации, занимают нормы Конституции РФ, обладающей высшей юридической силой и являющейся базой текущего законодательства, включая конституционное и уставное законодательство субъектов РФ. Нормы Конституции РФ об основах конституционного строя в общем и целом характеризуют российскую государственность и создают необходимые предпосылки для реализации всех ее принципов. При этом каждый из перечисленных в Конституции РФ принципов, относящихся к основам конституционного строя, существует не сам по себе. Они закрепляют наиболее важные общие отношения, конституируют государство в совокупности и должны рассматриваться во взаимосвязи.
Закрепление основ конституционного строя в Конституции РФ имеет чрезвычайно важное значение. В ней провозглашаются эти основы от имени народов России. Этим подчеркивается особая значимость основ конституционного строя, их верховенство и обязательность для всех субъектов Российской Федерации.
Основы конституционного строя исходят из суверенитета государства. Само по себе их закрепление отнюдь не означает, что тем самым автоматически обеспечивается конституционный характер Российской Федерации как суверенного государства. Для того, чтобы решить эту задачу, требуется реализация на практике закрепленных в Конституции РФ основ. Субъекты федерации в своих учредительных документах в этих целях должны обеспечить правовое наполнение основ конституционного строя РФ системой их материальных, политических, социальных и правовых гарантий.
Конституции республик в части, закрепляющей основы конституционного строя Российской Федерации, не являются однотипными. Одни республики в основах конституционного строя провозгласили себя суверенными государствами, подчеркнув тем самым свое право на самостоятельное установление основ конституционного строя; другие - суверенными государствами в составе России, из чего вытекают известные ограничения в самостоятельном установлении основ конституционного строя и признание основ конституционного строя Российской Федерации в данных субъектах РФ; третьи ограничились указанием на то, что они являются демократическими правовыми государствами - субъектами Российской Федерации.
Классификация республик по принципу провозглашения ими государственного суверенитета представлена в таблице 3.
ТАБЛИЦА 3. Государственный суверенитет республик Республики, ! Республики, J Республики, не! j провозгласившие свой провозгласив!!! ие провозгласившие своего ! государственный государствен н ы й государственного суверенитет суверенитет в составе j суверенитета ! 1 РФ
1 j Башкортостан Адыгея j Алтай Татарстан Бурятия Калмыкия ! Дагестан J Карачаево-Черкесия ! 1 1
Ингушетия Марий - Эл 1
i
i 1
Кабардино-Балкария
1 1
Мордовия
1 1
1
1 Карелия
i Хакасия
1 ; i
t Коми Чувашия * Тыва
i 1 1
Саха (Якутия) 1 j Севрная Осетия - ; Алания
» i Удмуртия В предыдущем разделе мы уже касались проблемы суверенитета республик (государств) и сделали вывод о невозможности его наличия у субъектов федерации несмотря на то, что с теоретической точки зрения концепция суверенитета республик является оспоримой. Наш аргумент в пользу неделимости суверенитета Российской Федерации и, следовательно, отсутствия его в субъектах РФ. включая республики, состоит в том, что суверенный статус субъектов федеративного государства без наличия права выхода из федерации представляется юридически несостоятельным. Тем не менее провозглашение республиками своего собственного суверенитета, идущего от советских времен, имело для этого соответствующие материальные и правовые предпосылки, связанные с заключением Федеративного договора 1992 г., который признал принцип федерализма конституционным и распространил его на все российские регионы. В то же время данный документ фактически закрепил асимметричный характер Российской Федерации. Об этом, в частности, свидетельствует и сам формат Договора, который, по сути, представляет собой пакет из трех самостоятельных документов-договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с гремя типами субъектов РФ, имеющими различную государственно-правовую природу. Таким образом, тип субъекта РФ определил его государственно-правовой статус. Следовательно. Федеративный договор заложил разностатусность субъекгов федерации, наделив их различным объемом прав и полномочий. Наиболее ярким из них являлось признание республик суверенными государствами. Поэтому, исходя из анализа текста Договора, можно сделать вывод о том, что Российская Федерация состоит из субъектов, являющихся суверенными, и субъектов, суверенными не являющихся. Другими словами, разнотипность регионов подразумевала их конститу ционно-правовое неравенство.
Федеративный договор определил республику как "суверенное государство" в составе Российской Федерации. Из этого следовал ряд прав, которыми обладали только они: собственное законодательство, право принимать собственные конституции, устанавливать государственный язык. Как уже отмечалось в первом разделе диссертации, данные положения вошли и в текст новой Конституции РФ.
В развитие норм о суверенности республик в Федеративном договоре четко закреплялась целостность территории республик, которая не могла быть изменена без ее согласия, равно как не мог быть изменен в одностороннем порядке государственно-правовой статус республики (90, ст. 3, ч. I). В договорах с другими видами субъектов РФ подобные нормы отсутствовали. Согласно Федеративному договору, только республики обладали всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые были переданы в ведение федеральных органов государственной власти (90, ст. 3, ч. 1). Нормы Договора установили, что республики являлись "самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений" (90, ст. 3, ч. 2), в то время как другие субъекты РФ были только лишь "участниками международных и внешнеэкономических связей" (88, 89. ст. 3, ч. 2).
Кроме того, в тексте Договора с республиками приведен исчерпывающий перечень предметов ведения и полномочий Российской Федерации и предметов совместного ведения РФ и республик, в то время как в договорах с другими видами субъектов федерации в части, устанавливающей предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, содержатся нормы "и другие полномочия" (88, 89, ст. 2, п. "м"). Следовательно, перечень совместной компетенции РФ и ее субъектов, не являющихся республиками, мог быть расширен за счет сужения компетенции субъсктов РФ.
В Договоре с республиками к компетенции Российской Федерации было отнесено установление системы только федеральных органов государственной власти, а также порядка их организации и деятельности. Следовательно, решение вопросов относительно органов государственной власти республик было отнесено к их собственному ведению. В тоже время, нормами Федеративного договора с субъектами РФ - не республиками к ведению Российской Федерации было отнесено установление общих принципов организации органов государственной власти. Это означало, что самостоятельное установление и организация органов государственной власти в таких субъектах РФ имели свои пределы.
Принципиальное различие между субъектами федерации республиками и не республиками, кроме перечисленных выше, определялось и правовой нормой, содержащейся в Федеративном договоре, определявшей вопрос собственности на землю, недра и другие природные ресурсы. В Договоре с республиками зафиксировано, что "земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик4' (90, сг. 3, ч. 3). В других субъектах РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами регулируются Основами законодательства Российской Федерации и правовыми актами субъектов РФ (88, 89, ст. 3, ч. 3).
Опираясь на нормы Федеративного договора, республиканские законодатели закрепили за республиками их суверенитет. Это особенно характерно для тех республик (Башкортостан, Татарстан), которые приняли свои конституции ранее вступления в силу Конституции Российской Федерации.
Впоследствии Конституция РФ значительно скорректировав асимметричную модель российского федерализма в сторону его симметричности за счет исключения правовых норм, содержащихся в Федеративном договоре и повышающих правовой статус республик относительно других субъектов РФ. Оставшиеся в Конституции РФ составляющие правового статуса республик позволили нам в нервом разделе сделать вывод не об асимметричности Российской Федерации, а только лишь об особенностях правового статуса различных видов субъектов федерации при их равном конституционно-правовом статусе. Тем более, новая российская Конституция не содержит упоминания о суверенитете республик. Все сказанное свидетельствует о том, что республики, устанавливая свой суверенитет, исходили не из норм Конституции РФ, а из норм Федеративного договора. После принятия Конституции РФ перечисленные выше республики не внесли соответствующих изменений в свои конституции и продолжают себя считать суверенными государствами, одни - с указанием их нахождения в составе России, другие - без такого указания.
Теоретический анализ совокупности правовых норм Конституции РФ, относящихся к основам конституционного строя и к федеративному устройству России дает возможность сделать вывод о неделимости государственного суверенитета и вссти речь в этой связи об остаточном государственном суверенитете республик не приходится. Суверенитет России не может сочетаться с суверенитетом республик, так как эта категория применима только для независимых государств. Попытка такого сочетания в Советском Союзе, когда СССР и республики в его составе наделялись государственным суверенитетом иривела к тому, что в начале 90- х годов республики воспользовались своим суверенитетом и Советский Союз имел шанс превратиться в конфедерацию, но история распорядилась таким образом, что он распался на отдельные суверенные государства. Тем более, что в конституционной теории были созданы для этого предпосылки, связанные с делимостью суверенитета и признания "суверенитета в суверенитете" (1185, с. 19 - 22; 1330, с. 54). Объявление республик в составе Российской Федерации суверенными государствами, на наш взгляд, это все- таки не констатация действительного положения вещей, а отголоски того времени, который в публицистике получил название "парада суверенитетов". Ныне действующая российская конституция прямо закрепила только суверенитет Российской Федерации, который распространяется на всю ее территорию (1, ст. 4, ч. 1), а республики именует государствами, не затрагивая вопроса об их государственном суверенитете. (1, ст. 5, ч. 2). В этом, можно считать, заключается противоречивость конституционных положений, так как, с одной стороны, государство не может не обладать государственным суверенитетом, а, с другой стороны, на наличие государственного суверенитета у таких государств Конституция РФ не указала, зато определила пределы самостоятельности их органов государственной власти предметами своего ведения и компетенцией субъектов РФ по предметам совместного ведения (1, ст. 73). Вместе с тем законодательство по предметам ведения субъектов Российской Федерации должно соответствовать основам конституционного строя РФ и принципам, заложенным в них. Разумеется, эти основы конституционного строя и принципы организации и деятельности органов государственной власти устанавливаются на федеральном уровне, а не самими субъектами РФ. Следовательно, государственная власть в субъектах Российской Федерации не может считаться полностью самостоятельной. Последнее является сущностным признаком всякого государственного суверенитета. Поэтому на конституционном уровне, на наш взгляд, необходимо более четко закрепить положение, согласно которому государственным суверенитетом обладает только Российская Федерация.
В общим виде основы конституционного строя в конституциях республик выглядят следующим образом. Практически ни одна из конституций республик не устанавливает форму государства в ее трех гранях выражения, включающую в себя форму правления, форму государственного устройства и вид политического режима. Вместе с тем все конституции указали на тот факт, что власть в республиках принадлежит народу, который осуществляет ее непосредственно, а также через систему органов государственной власти и органов местного самоуправления. Высшим выражением воли народа являются референдумы и свободные выборы. Никто не может присваивать власть в республике. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по закону. Эти правовые нормы закрепляют демократические устои государства. А с учетом того факта, что ряд правовых норм конституций показывает, что деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления должна быть подчинена праву, то эти республики одновременно должны являться и правовыми государствами.
Последние характеризуются тем, что они сами ограничивают себя действующими в них правовыми нормами, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане. Их важнейшим принципом является верховенство права, которое означает прежде всего верховенство закона, соответствующего праву. Верховенство закона, в свою очередь, обеспечивает реальность и незыблемость прав и свобод человека, их правовой статус и юридическую защищенность. Сами законы являются высшей формой выражения государственной воли народа.
Ряд республиканских конституций в своих первых статьях подчеркнули, что они являются демократическими правовыми государствами (Мордовия, Адыгея, Башкортостан, Бурятия и др.). Однако такие определения в большей степени касаются только вида политического режима. Следовательно, форма государства в республиканских конституциях представлена не в полном объеме, так как в ней отсутствует указание на форму государственного устройства. Очевидно, что все республики являются унитарными государствами в составе РФ.
Конституции республик отражают в своих установлениях экономические и социальные основы конституционного строя, главным из которых является социально ориентированная рыночная экономика. В республиках в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1арантируегся единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической и предпринимательской деятельности, не допускается установление таможенных границ. Все республиканские конституции закрепили на своих территориях многообразие форм собственности - государственной, муниципальной, частной, коллективной, общественной, конфессиональной и других. При этом было подчеркнуто, что в республиках осуществляется равная правовая защита всех форм собственности.
Однако в вопросах провозглашения права на земельную собственность республики установили различные правовые нормы, о которых речь в следующей главе диссертации. Несмотря на это их объединяет указание на то, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются государством как основа жизни народов, проживающих на соответствующей территории.
Большинство республик ввели конституционную норму, согласно которой граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Ряд республик (Башкортостан, Ингушетия, Карелия) в своих конституциях не указали на предоставление такого права гражданам. Более того, Республика Карелия объявила землю и ее недра, растительный и животный мир собственностью народа республики и основой ее экономического суверенитета (134, ст. 6). Учитывая, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, объявление экономического суверенитета республики, нам представляется, юридически несостоятельным.
Другие республики (Дагестан, Кабардино - Балкария, Марий - Эл, Удмуртия) ограничили право частной собственности на землю. Республика Дагестан подчеркнула, что право частной собственности на землю приобретается на основании и в пределах, определенных республиканским законом ( 130, ст. 14). Следует отметить, что общие принципы землепользования устанавливаются федеральным законом, а субъекты федерации в соответствии с ним принимают свое собственное законодательство. Кабардино - Балкария ограничила право частной собственности на землю приусадебными, дачными земельными участками, а также землями, находящимися под строениями и объектами частной собственности (132, ст. 6, ч. 2). Конституция Республики Марий - Эл передала в собственность граждан земельные участки, предоставленные для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного и дачного строительства, а также хозяйственных построек (136, ст. 11, ч. 2). Следовательно, предприятия и организации частной собственности не вправе получать или приобретать участки земли в свою собственность. В Республике Удмуртия, исходя из общественных интересов, могут устанавливаться ограничения права пользования и распоряжения землей и другами природными ресурсами (142, ст. 13, ч. 2).
И, наконец. Республика Тыва запретила частную собственность на землю. Она здесь может передаваться только в пожизненное наследуемое владение, определяемое законом (149, ст. 9).
Перечисленные правовые нормы республиканских конституций противоречат основам конституционного строя Российской Федерации и требуют своего приведения в соответствие с Конституцией РФ.
Положения о республиках как демократических правовых государствах с социально ориентированной рыночной экономикой создают правовые предпосылки для демократического развития республик. Однако в условиях, когда Россия возвращается на стадию первоначального накопления капитала, а» как отмечают отдельные исследователи (В.П. Данилов), и на путь зависимого развития (1235, с. 12), в реальной жизни об этом говорить не приходится. Нагло грабительский характер приватизации в настоящее время признан даже либеральной прессой. Сказать об этом необходимо потому, что в первое время после 1991 г. торжествующая "демократия" не терпела критики в свой адрес и с порога объявляла ее социалистической. События последних лет показали, что в стране создаются предпосылки для установления отнюдь не демократического, а автократического режима. На региональном уровне мы к этому вопросу еще вернемся при рассмотрении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На федеральном же уровне события развивались по одному из сценариев, предсказанном еще Л.Д. Троцким в 30-х годах, когда он высказав идею о возможности "советской" стадии термидорианского переворота и связанной с ним победой советской бюрократии, так как привилегии, полученные новой советской элитой "имеют лишь половину цены, если нельзя оставить их в наследство детям. Но право завещания неотделимо от права собственности. Недостаточно быть директором треста, нужно быть пайщиком. Победа бюрократии в этой решающей области означала бы превращение ее в новый имущий класс" (1403, с. 81). Социологические исследования последних лет подтверждают настоящий вывод. По их данным в составе "новых русских", т.е. формирующейся буржуазии, 61 % составляют бывшие работники партийного, комсомольского и советского аппарата. А с учетом доли бывших хозяйственных руководителей их удельный вес значительно выше. Другими словами, нахождение у власти дает возможность обогащаться. Именно сюда уходит своими корнями коррупция в нынешнем российском обществе. Поэтому к получению власти стремятся многие. За годы российских реформ число чиновничьего аппарата удвоилось. Во всем СССР в 1990 г. насчитывалось порядка 700 тысяч чиновников. В 1977 г. только в Российской Федерации их стало 1200 тысяч (1235, с. 20). Сказанное позволяет сделать вывод, что ликвидация советской бюрократической системы управления была осуществлена самой бюрократией и замена еще более бюрократической системой, созданной внуками и правнуками тех, которые боролись за ликвидацию капитализма и за социатистические идеалы. Бюрократическая система не может быть совместима с правовым государством. Поэтому нормы в конституциях республик о правовых демократических государствах в силу указанных обстоятельств не могут не быть только декларациями, не подкрепленными реальной практикой. В такой же степени остатись декларациями положения о социально орис- нтированной рыночной экономике, гак как основными источниками накопления капитала стали присвоение государственных ресурсов и способы получения прибыли криминальными средствами. Идущие один за другим скандалы раскрывают весь механизм захвата государственной собственности посредством лжеаукционов, взяток, финансовых "пирамид", "ваучеризации", сокрытия от налогов и т.п. Распродажа предприятий привела к сокращению или даже к полному прекращению инвестиций при возрастающем из года в год вывозе капитала за границу. Такого рода "экономические реформы" не имеют ничего общего с декларируемыми в Констигуции РФ, конституциях и уставах субъектов федерации положениями о социально ориентированной рыночной экономике. Она в данном случае может рассматриваться только как правовой идеал, к которому должно стремиться гражданское общество, создавая для этого соответствующую законодательную базу, с тем, чтобы правовыми законными средствами противостоять экономическому беспределу последних лет, иначе накопленный капитал будет работать на проведение "своих" людей во власть, которая будет отстаивать уже не общенародные, а свои узкокорпоративные интересы. Тем более механизм проведения выборов на всех уровнях при всем eix) демократическом фасаде позволяет делать это. О нем - речь в третьем разделе диссертации.
Все конституции провозгласили свои республики социальными государствами, которые стремятся обеспечить каждому своему гражданину достойный уровень жизни, обеспечить равные и справедливые возможности для развития личности. Однако такие правовые нормы, также как и в приведенном выше случае, являются, скорее, идеалом, чем реальностью.
В духовных основах конституционного строя республики указали на идеологическое и политическое многобразие, на светский характер государства. Эти конституционные принципы исключили возможность существования государственной или обязательной идеологии. Все действующие общественные объединения объявлены равными перед законом. Запрещены создание и деятельность общественных движений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Светский характер государства означает, что религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. В этом случае религия и религиозные объединения не вправе оказывать влияние на государственный строй, на деятельность государственных органов и их должностных лиц, на систему государственною образования и воспитания и другие сферы деятельности государства.
Перечисленные конституционные положения, по существу дублирующие федеральную конституцию, способствовали формированию в современной России многопартийности, которая не имеет значительных традиций в нашей истории. На Западе же все современные демократии являются демократиями, созданными политическими партиями. Характерной их чертой является наличие альтернатив развития и возможность их выбора гражданами государства, которые могут выбирать между различными вариантами будущий тип развития, реализуемый партией в случае ее прихода к власти.
Итогом правового закрепления идеологического и политического многообразия стала в России многопартийность. Однако, вопреки ожиданиям, появление партий и многопартийных выборов не привело к становлению партийной демократии и устранению недемократических практик правления. Власть осталась огражденной от демократического контроля общества. В ней царит режим персонифицированного правления, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это случилось потому, что, в отличие or западных партий, возникших как институт гражданскою общества и демократизировавших систему государственною управления, партии в России стали порождением "квазидемократии", не влияющими в достаточной степени на государственную политику. На это обстоятельство обратили внимание исследователи (1300, с. 169). С ними следует согласиться, так как организация власти в политической системе России имеет по Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов РФ в целом непартийный характер, поскольку ни парламентское большинство, ни парламентская коалиция не обладают правом формирования правительства ни на федеральном, ни на региональном уровнях. Следовательно, борьба партий на выборах и сами выборы лишаются основного смысла, которым они наделены в партийных демократиях. Там выборы имеют целью смену правительства, в России же выборы проходят - правительство остается, выборов нет - правительство меняется. Поэтому победа на выборах не дает партии возможности реализовать свою предвыборную программу. Отсюда теряется значение содержания программ и состязательности партий. Следовательно, декларируемая в основах конституционного строя многопартийность, не означает наличия в России партийной демократии и, как следствие, контроля гражданского общества за государственной властью. Правление в стране продолжает оставаться персонифицированным, что создает предпосылки установления автократического режима. Кроме того власть в государстве переходит к техноструктурам, группам подготовленных профессионалов-управленцев. Поэтому, как справедливо полагает Г.В. Мальцев, прямые и всеобщие выборы превращаются в формальность, их проводят, скорее всего, ради демократических приличий. Исход выборов определяется не электоральным опытом и искусством, которым владеют партии, а расчетливыми технологиями, использующими эффект "больших денег" (1319, с. 311). Следовательно, политические партии не вписываются сегодня в систему властеотношений, формирующихся в ходе технократического преодоления демократии. На этот процесс обратили внимание и зарубежные исследователи (М50, р. 272).
Подтверждением сказанного является феномен песрсонализированного партийного лидерства в России, где главным в партийном строительстве есть не общественная инициатива, а пробивная сила партийных политиков, которые и создают свои партии для обеспечения собственной политической карьеры. Такие партии изначально автократичны и демократические отношения внутри них невозможны.
Практически все конституции республик признали и гарантировали местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и не входит в систему органов государственной власти. Включение этих норм в число основ конституционного строя - свидетельство принципиального изменения отношения государства к местным органам власти. Органы местного самоуправления теперь не составляют с органами государственной власти жесткой вертикали власти. В пределах своих полномочий они являются самостоятельными. Местное самоуправление представляет собой публичную власть народа, реализуемую не через государственные органы.
Следует признать, что воплощение конституционной модели местного самоуправления в республиках в значительной степени зависит от успехов реформирования всего общественно-политического строя Российской Федерации. Только создание гражданского общества, рыночной экономики, демократического правового государства обеспечит в полной мерс осуществление местного самоуправления. Говоря о гарантированости местного самоуправления, конституции республик имеют в виду прежде всего государственные гарантии. Смысл их состоит в том, что органы государственной власти республик обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально- финансовые и иные условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении прав на местное самоуправление.
Отделение местного самоуправления от государственной власти означает*, что отвергается характерный для советской власти принцип демократического централизма, согласно которому местные советы обязаны были проводить в жизнь решения вышестоящих государственных органов и нередко превращались в органы не принимающие, а только исполняющие решения. Нынешние республиканские конституции, также как и Конституция РФ, исходят из концепции децентрализации управления и местного самоуправления как особой формы этой децентрализации. Специфичность настоящей формы децентрализации состоит в том, что она имеет свои четко очерченные границы, что органы местного самоуправления наделены объемом собственных полномочий, которые они осуществляют самостоятельно. Вмешиваться в решения органов местного самоуправления, принятыми в пределах их полномочий, государственные органы не вправе.
Правовые нормы республиканских конституций относительно местного самоуправления конкретизируются в соответствующем республиканском законодательстве, принятом в соответствии с общефедеральным законом от 25 ав1уста 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"'. Республиканское законодательство, регламентирующее право местного самоуправления, включает в себя законы "О местном самоуправлении в Республике Башкортостан" (207), "Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия" (234), "О муниципальной службе в Республике Бурятия" (237), "О муниципальной службе в Республике Карелия" (249), "О местных представительных органах власти в Республике Коми" (254), "О муниципальных образованиях в Республике Коми" (269), "Об организации местного самоуправления в Республике Марий - Эл" (277), иО финансовых основах местного самоуправления в Республике Марий - Эпу% (285), "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Республике Марий - Эл" (286), иО местном самоуправлении в Республике Мордовия" (292), "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" (316), иО местном самоуправлении в Удмуртской Республике" (331), Ю местном самоуправлении в Республике Хакасия" (346), "О муниципальной службе Республики Хакасия" (356), "Об организации местного самоуправления Чувашской Республики" (367) и другие. Уже простой перечень республиканских законов свидетельствует о том, что данное законодательство стало фактом. Его анализ - предмет специального исследования, которое может быть осуществлено в рамках муниципального права Российской Федерации.
К сожалению, в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, также как и в Конституции РФ, не закреплено положение о праве 1раждан на осуществление местного самоуправления. Это, на наш взгляд, связано с тем, что к принятию Конституции России и учредительных актов субъектов федерации не были выработаны достаточно четкие воззрения на природу местного самоуправления и его принципиально новое положение в системе управления государством. Это не должно удивлять. Как известно, и в сгранах с давней историей местного самоуправления выдвшались и конкурировали между собой различные теории местного самоуправления, которые отражали накопленный его опыт и которые достаточно подробно проанализированы в работе В.И. Фадеева и О.Е. Кутафина (1302, с. 41 - 82). В условиях современной России формирование системы местного самоуправления подчинялось не столько действительно концептуальным установкам, сколько решению конкретных политических задач, а именно: разрушение системы Советов и предоставление федеральным властям возможности использовать муниципальные образования как противовес государственной власти субъектов РФ, стремящейся к получению максимально возможных полномочий.
Сказанное не означает, что в настоящее время уже выработаны признанные всеми концептуальные теории местного самоуправления. С точки зрения одних ученых (А.Л. Безуглов, Е.И. Комошин, К.Ф. Шеремент) местное самоуправление является уровнем (продолжением, разновидностью) государственной власти. По мнению других (Л.Я. Слива, В.Е. Чиркин) местное самоуправление представляет собой специфическую разновидность публичной власти, наряду с государственной (1246, с. 42).
Анализируя перечисленные теории, автор отдает предпочтение второй, так как она указывает на негосударственную природу местного самоуправления, представляет се как неизменный атрибут формирующегося в России гражданского общества, как власть не государства, а как власть народа. Первая же точка зрения носит на себе отпечаток старых идей о государственной природе местной власти, которые не согласуются с сегодняшними реалиями и отражают желание некоторых региональных лидеров, стремящихся к всевластию, взять под контроль местное самоуправление и поставить его в рамки жесткой вертикали власти. Современная политическая история России показывает значительное количество таких случаев. Региональные элиты, увидев со стороны местного самоуправления реальное 01раниченис своего всевластия, стали проводить политику, направленную на ограничение его прав, а то и на ликвидацию муниципалитетов. В обобщенном виде их аргументы против местного самоуправления можно выразить следующим образом. Местное самоуправление является делом будущего. Местное самоуправление вносит хаос и дезорганизацию в систему руководства регионом. Отсутствие финансовой базы не дает возможности вводить местное самоуправление на большинстве территорий. Здесь следует согласиться с С.С. Митрохиным, который, показывая несостоятельность данных утверждений, подчеркивает, что такие же аргументы могут быть обращены против таких глав субъектов федерации (1326, с. 104). Действительно, почему выбирать власть на уровне городов и районов преждевременно, а на уровне субъектов федерации - самос время.
К сожалению, попытка наступления на органы местного самоуправления была предпринята в учредительных актах субъектов федерации. Так, например, 24 ноября 1994 г. в Конституцию Республики Татарстан была внесена поправка, согласно которой в городах и районах республики власть осуществляется не органами местного самоуправления, а органами государственной власти в лице советов народных депутатов. Такой же подход был применен в Новосибирской, Омской, Пензенской областях, в республиках Алтае и Удмуртии. Относительно последней 24 января 1997 г. Конституционный Суд РФ вынес постановление о неконституционности замены органов местного самоуправления органами государственной власти (77). Значимость этого постановления не только в том, что Конституционный Суд России взял под защиту местное самоуправление, но и в том, что в ряде других субъектов федерации готовились к принятию аналогичных решений. Во всяком случае, огосударствление органов местного самоуправления или их замена органами государственной власти противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Правовые нормы субъектов федерации относительно местного самоуправления, противоречащие федеральной конституции, должны быть отменены. К сожалению, только 4 законодательных акта из 76 законов субъектов РФ, посвященных местному самоуправлению, признаны Министерством юстиции РФ соответствующими федеральному законодательству (1439, с. 92).
В конституциях ряда республик (Татарстан, Тыва, Калмыкия) в основах конституционного строя записано, что республики привержены принципам мира и добрососедства, их территория не может быть использована для угроз и применения силы. Эти республики отвергают насилие и войну как средство разрешения споров между государствами и народами. Их территории являются юной, свободной от оружия массового поражения. В республиках запрещается пропаганда войны (140, ст. 8; 141, ст. 3; 133, ст. 7).
В конституциях республик (Бурятия, Дагестан) закрепляется обеспечение свободного развития наций и национальных групп, проживающих на их территории, создание условий для сохранения и развития ими своих традиций и обычаев, поощрение не противоречащей законодательству деятельности национально-культурных центров, ассоциаций и иных общественных формирований (129, ст. 4, ч. 2; 130, ст. 2).
Конституция Республики Ишушетия в основах конституционного строя определила такие задачи государства как возвращение политическими средствами незаконно отторгнутой у Ингушетии территории и сохранение территориальной целостности республики (131, сг. 11). На возможность изменения границы между субъектами Российской Федерации с их взаимною согласия указывает и федеральная конституция (1, ст. 67, ч. 3). Однако это не значит, что территориальные претензии должны быть изложены в основах конституционного строя, которые носят фундаментальный, учреждающий характер государственности.
Таким образом, основы конституционного строя республик, закрепленные в их конституциях, в целом соответствуют основам конституционного сгроя Российской Федерации и в своих основных положениях, за исключением умаления или лишения права частной собственности на землю, права населения на местное самоуправление, вытекают из них. Все положения конституций республик не должны нарушать основ конституционного строя РФ. Эти основополагающие нормы - цели, нормы - задачи, нормы - принципы имеют верховенство для всей системы республиканского законодательства.
Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов не включают раздела "Основы консгитуционного строя". Это связано с тем, что они не являются республиками (государствами). Нам представляется, что такой подход к структуре учредительных документов настоящих субъектов федерации является не правильным. Во-первых, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа есть не простые административно-территориальные единицы, а государственно- территориальные и государственно-национальные образования. Последние термины в Конституции РФ отсутствуют. Однако перечисленные субъекты федерации таковыми являются по существу, так как получили право на собственное законодательство и управление. Большинство из них стали субъектами федерации только в начале 90-х годов и, видимо, не успели осознать свое новое положение в составе Российской Федерации. А основы конституционного строя субъектов федерации как раз и составляют первичную нормативную базу для их законодательства. Во-вторых, применительно к Российской Федерации, включая и ее субъекты, мы можем вести речь, пока только на уровне законодательства, о создании основ конституционного строя, которые возможны в условиях демократического государства, при охране со стороны законодательства и государственных органов власти прав и свобод человека, при подчинении государственных органов праву. Наличие органов государственной власти, которые устанавливаются всеми субъектами федерации самостоятельно, предполагает установление основных принципов их создания и деятельности основами конституционного строя. В-третьих, Конституция РФ определила в целом симметричный характер федеративных отношений в России. И если республики обозначили основы конституционного строя, то это в равной мерс относится и к другим субъектам федерации. Тем более, что уставные положения краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов их все-таки перечисляют. Главы уставов субъектов Российской Федерации, где в большей или меньшей степени закрепляются основы конституционного строя, называются по-разному. Наиболее часто встречаются такие названия: "Общие положения", "Основные положения", "Основные принципы", "Основы правового статуса субъекта федерации", "Основы государственного устройства", "Конституционные основы статуса субъекта федерации". Все они устанавливают правовой статус данных образований в составе Российской Федерации, которого мы уже касались в предыдущем разделе. Кроме того, уставы субъектов федерации перечисляют и друте основы конституционного строя. Следует отметить при этом, что далеко не все.
Так, например, среди основ конституционного строя Устав Пензенской области перечислил народ как источник власти, принцип разделения властей, гарантированность местного самоуправления, защиту и осуществление всех прав и свобод, закрепленных Конституцией РФ (173, ст. 5, 6, 7, 9). Устав Белгородской области, кроме перечисленных выше, в основах конституционного строя признал идеологическое многообразие, многопартийность, гарантировал свободу вероисповедания и отправления религиозных обрядов (151, ст. 5, 6). Устав Вологодской области в общих положениях подчеркнул, что органы государственной власти области строят федеративные отношения на основе конституционного принципа разделения полномочий по отношению к федеральным органам государственной власти и принципа равноправия во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, договорами (154, ст. 12, ч. 1). Эта правовая норма чрезвычайно важна. Она выступает первичной правовой базой для остальных положений устава области и областного законодательства в целом.
Обращают на себя внимание особенности закрепления основ конституционного строя в Липецкой области. Устав области подчеркнул, что в ней гарантируется единство российского экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (164, сг. 8, ч. 1). Такая правовая норма отсутствует в большинстве уставов субъектов федерации. К сожалению, в российской действительности главы регионов, вопреки конституционным установлениям, принимают решения о запрете вывоза за пределы своих территорий промышленной и сельскохозяйственной продукции.
Устав Омской области в общих положениях указал, что область является социальным правовым государственно-территориальным образованием в составе Российской Федерации, что в ней защищаются и обеспечиваются права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции РФ и она вправе устанавливать дополнительные гарантии обеспечения прав и свобод. Их защита является обязанностью органов государственной власти, органов местного самоуправления. Уполномоченного области по правам человека (170, ст. 1, 3). Омская область - социальное государственно- территориальное образование, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (170, ст. 4, ч. 1). Особое значение для закрепления основ конституционного строя имеет указание на то, что Омская область - правовое государственно- территориальное образование. Все органы государственной власти, местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, должностные лица, а также граждане и их объединения действуют в строгом соответствии с Конституцией РФ, федеральным и областным законодательством (170, ст. 13,ч. 1).
Нетрадиционно подошла к закреплению основ конституционного строя Ростовская область. В уставе области им посвящена всего одна статья, где содержатся следующие основополагающие правовые нормы-принципы. В Ростовской области признаются, соблюдаются и обеспечиваются верховенство Конституции РФ и федеральных законов; разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и области на основе равноправия всех субъектов РФ; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; права и свободы человека и гражданина; политическое и идеологическое многообразие, многопартийность, гласность и учет общественного мнения; социальная направленность развития экономики области; свобода экономической деятельности, предпринимательства, развитие и равноправие всех форм собственности, их равная правовая защита; поощрение добросовестной конкуренции для общественной пользы; местное самоуправление, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления (176, ст. 2). Такие правовые нормы в целом устанавливают политические, социальные, экономические и духовные основы конституционного строя. Разумеется, они определены на основе Конституции Российской Федерации.
Устав Челябинской области вполне правомерно в основных положениях подчеркнул, что на территорию области распространяется суверенитет Российской Федерации, а сама территория области является составной частью единой территории РФ (185, ст. 6, ч. 2; ст. 7, ч. 1).
В общих положениях устава Приморского края указано на правовые основы деятельности органов государственной власти края, которые действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Органы государственной власти Приморского края не вправе принимать решения, противоречащие уставу и законам края. Неконституционные, незаконные, а также противоречащие существу и назначению государственной власти в Приморском крае акты или отдельные их положения, решения и действия, принятые органами государственной власти края, противоправны. Они могут быть оспорены, не должны вступать в силу, а вступившие в силу - подлежат отмене (147, ст. 10).
Таким образом, анализ основ конституционного строя Российской Федерации, закрепленных в конституциях и уставах субъектов РФ, показывает, что они вытекают из принципов федерализма, демократизма и правового государства и соответствуют основам конституционного строя, установленным в Российской Федерации. Такие правовые нормы субъектов федерации способствуют становлению и укреплению России как конституционного государства и то, что она таковым еще не стала вина lie столько законодательства, сколько практики его применения. Следует при этом отметить, что разные подходы к основам конституционного строя в субъектах Российской Федерации не имеют принципиального значения. Если Конституция Российской Федерации имеет прямое действие, то представляется не совсем важным какие из основ конституционного строя текстуально воспроизводятся в субъектах Российской Федерации, а какие нет. Все основы конституционного строя едины, а повторение их в конституциях и уставах производны.?
<< | >>
Источник: ГОШУЛЯК Виталий Владимирович. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И УСТАВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ. ДИССЕРТАЦИЯна соискание ученой степени доктора юридических наук. Пенза - 1999. 1999

Еще по теме ГЛАВА 1.ЗАКРЕПЛЕНИЕ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УЧРЕДИТЕЛЬНЫХ АКТАХСУБЪЕКТОВ РФ:

  1. РАЗДЕЛ III. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  2. Глава I. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТРОЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕГО ОСНОВЫ
  3. § 1. Конституционный строй Российской Федерации: понятие, содержание
  4. §1. Экономическая основа конституционного строя Российской Федерации
  5. §2. Социальные основы конституционного строя Российской Федерации
  6. 62. Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства, их классификация.
  7. Фактические коллизии (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов республик в составе России о признании неконституционными нормативных правовых актов)
  8. Глава 1. §2. Принципы избирательного права Российской Федерации
  9. ГЛАВА 3.ПРОБЛЕМЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  10. ГЛАВА 1.ЗАКРЕПЛЕНИЕ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УЧРЕДИТЕЛЬНЫХ АКТАХСУБЪЕКТОВ РФ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -