2.2. Федеральные органы государственной власти в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

Действие организационно-правового механизма обеспечения конституци-онных прав и свобод человека и гражданина определяется многочисленными ор-ганизационно-правовыми средствами, в т.

Внутригосударственное обеспечение прав и свобод человека и гражданина осуществляется в Российской Федерации на трех уровнях: федеральном, регио-нальном (межрегиональном) и местном.

Федеральный уровень обеспечения конституционных прав и свобод челове-ка и гражданина включает в себя:

Судебную охрану и защиту, которая обеспечивается деятельностью:

– федеральных судов, к ним относятся: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации; верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автоном-ной области и автономных округов, районные суды, военные и специализирован-ные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; арбит-ражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации и специализированные арбитражные суды, со-ставляющие систему федеральных арбитражных судов.

139

Внесудебную охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина, вклю-чающую в себя:

– Президента Российской Федерации, который, в соответствии с Конститу-цией Российской Федерации (ч. 2 ст. 80), является гарантом прав и свобод челове-ка и гражданина;

– Администрацию Президента Российской Федерации в сфере их функций по организации рассмотрения обращений граждан, охраны и защиты их консти-туционных прав и законных интересов;

– Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, другие совещательные органы при Президенте Рос-сийской Федерации, созданные в целях оказания помощи в реализации его пол-номочий как гаранта Конституции РФ, прав и основных свобод человека и граж-данина (Комиссия по вопросам гражданства, Комиссия по реабилитации жертв политических репрессий, Комиссия по делам ветеранов, Комиссия по делам инва-лидов и т.

– Федеральное Собрание Российской Федерации, которое принимает уча-стие в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, определяя законода-тельное регулирование данной сферы;

– Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполни-тельной и законодательной ветвей власти в сфере их функций по организации рассмотрения обращений граждан, охраны и защиты их конституционных прав и законных интересов;

– прокуратуру Российской Федерации, осуществляющую надзор за соблю-дением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, го-сударственными комитетами, службами и иными федеральными органами испол-нительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав чело-века в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководите-лями коммерческих и некоммерческих организаций;

– Счетную палату Российской Федерации, призванную обеспечивать кон-ституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении де-

140

лами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (кон-троля);

– Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполно-моченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка; Уполномо-ченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимате-лей;

– Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, обеспе-чивающую реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в рефе-рендуме граждан Российской Федерации;

– Общественную палату Российской Федерации, общественные советы при федеральных органах государственной власти;

– и т. д.

В правовом государстве права и свободы человека и гражданина, их при-знание, защита и гарантирование утверждаются как основной и определяющий критерий правового характера законодательства и практики его применения.

Специфика российской действительности обуславливает необходимость функционирования именно многоуровневого организационно-правового меха-низма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, по-зволяющего им иметь выбор способов и средств защиты своих нарушенных прав и свобод.

1 Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1971. С. 201.

141

Важное место в этом механизме отведено Президенту РФ. Именно на него как главу государства возложена обязанность гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). При вступлении в должность Президент приносит народу России присягу, со-гласно которой он клянется при осуществлении своих полномочий «уважать и ох-ранять права и свободы человека и гражданина» (ч. 1 ст. 82).

Полномочия Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражда-нина выражаются в различных формах. Он издает указы и распоряжения, которые заполняют правовой вакуум в самых различных областях, обладает правом зако-нодательной инициативы и вносит законопроекты в Государственную Думу, под-писывает и обнародует федеральные законы, обладает правом отлагательного ве-то, предоставляет политическое убежище и т.

Целесообразно отметить, что как юридически, так и практически нет ни од-ного субъективного права человека и гражданина, в реализации которого Прези-дент РФ не имел бы реальной возможности принять участие. Его полномочия в этой области не могут конкурировать с каким-либо другим органом общей компе-тенции.

Часть 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации наделяет Президента РФ правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции страны и федеральным законам, международным обязательствам России или если они нарушают права и свободы человека и гражданина.

Эти полномочия Президента РФ являются исключительно важными, так как органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации нередко своими актами нарушают права и свободы российских граждан.

Полномочия Президента Российской Федерации издавать указы в различ-ных областях, включая права и свободы человека и гражданина, не безграничны. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ст. 90 Конституции РФ). Он не имеет право издавать указы, ограничивающие права и свободы человека и граж-данина. Это прерогатива Парламента РФ. Только Федеральное Собрание РФ мо-жет принять федеральный закон, ограничивающий права и свободы человека и

142

гражданина исключительно «в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных инте-ресов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Совершенно очевидно, что указы Президента Российской Федерации не должны противоречить международным обязательствам страны, т. е. общепри-знанным принципам и нормам международного права и международным догово-рам Российской Федерации, которые, как известно, являются частью правовой системы России (ч.

Практически во всех странах признано право на обращение к главе государ-ства не только с просьбой о помиловании, но и по любым другим вопросам. В России в составе Администрации Президента Российской Федерации действует Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций. Оно обеспечивает рассмотрение устных и письменных обращений граждан Рос-сии, иностранных граждан и лиц без гражданства, организаций и общественных объединений, адресованных Президенту и Администрации Президента, в том числе обращений, поступивших по информационным системам общего пользова-ния, запросов в виде электронного документа, о предоставлении информации, ка-сающейся деятельности Президента и Администрации Президента. Осуществляет информационно-статистическое, аналитическое и методическое обеспечение дея-тельности Президента, Администрации и ее самостоятельных подразделений по рассмотрению обращений и запросов, обеспечивает деятельность Приемной Пре-зидента, анализирует обращения, результаты их рассмотрения и принятые по ним меры. Обеспечивает деятельность Комиссии при Президенте по реабилитации жертв политических репрессий.

В 2013 г. «в Управление Президента Российской Федерации по работе с об-ращениями граждан и организаций, в Управление Президента Российской Феде-рации по обеспечению конституционных прав граждан и в приемные Президента Российской Федерации в федеральных округах и в административных центрах субъектов Российской Федерации поступило 970605 обращений, адресованных Президенту Российской Федерации. В том числе – 391876 обращений в письмен-ной форме, 497859 обращений в форме электронного документа и 80870 обраще-

143

ний в устной форме, включая 95329 обращений в письменной форме, в форме электронного документа и в устной форме из иностранных государств»1.

Важной формой контроля Президентом Российской Федерации за обеспе-чением конституционной безопасности государства, а также прав и свобод чело-века и гражданина, является реализация предоставленных ему Конституцией РФ полномочий по назначению своих Полномочных представителей в девяти феде-ральных округах.

Институт Полномочных представителей – это один из наиболее эффектив-ных способов обеспечения управляемости государства на региональном уровне, позволяющий в конституционном поле урегулировать отношения между феде-ральным центром и субъектами Российской Федерации, а также предупредить по-явление многих возможных проблем между ними3.

Несмотря на то, что для федеральных органов исполнительной и законода-тельной ветвей власти, а также законодательных (представительных) и исполни-тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации осу-ществление охраны и защиты конституционных прав и свобод граждан не являет-ся основной функцией, они, тем не менее, не исключены полностью из правоох-ранительного и правозащитного процесса, а их деятельность в сфере прав и сво-бод человека и гражданина можно определить как «правоохрана», т. е. создание условий, направленных на наиболее полную реализацию прав и свобод человеком и гражданином, соответственно путем принятия законов и организации их испол-нения.

1 Информационно-статистический обзор рассмотренных в 2013 году обращений граж-дан, организаций и общественных объединений, адресованных Президенту Российской Федерации, а также результатов рассмотрения и принятых мер [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://letters.kremlin.ru/digests (дата обращения: 23 февраля 2014 г.).

2 Собрание законодательства РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; 2014. № 30 (Ч. 2). Ст. 4286.

3 Гончаров И.В. Защита прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации с использованием мер федерального вмешательства: монография. М.: Ака-демия управления МВД России, 2004. С. 115.

144

Конституция Российской Федерации 1993 года учредила Федеральное Соб-рание РФ как представительный орган, осуществляющий законодательную власть в Российской Федерации.

Предназначение этого органа государственной власти, как следует из на-именования, двойственно. Во-первых, Федеральное Собрание РФ призвано выра-жать интересы и волю народа Российской Федерации (представительный харак-тер). Народное представительство реализуется путем проведения периодических и свободных выборов. Последние направлены на выявление интересов различных социальных групп, учет федеративных отношений, обеспечение мирного, нена-сильственного перехода государственной власти от одних выборных представи-телей общества к другим на основе свободного волеизъявления избирателей. Во-вторых, это законодательствование, которое означает, что Государственная Дума Федерального Собрания РФ реализует права и свободы, провозглашенные Кон-ституцией РФ, посредством принятия законов, то есть нормативных правовых ак-тов высшей юридической силы. Однако она связана в этом процессе решением Совета Федерации Федерального Собрания РФ и согласием Президента РФ. Та-ким образом, реализация прав и свобод человека и гражданина посредством при-нятия федеральных законов требует непременного участия Государственной Ду-мы, Совета Федерации и Президента РФ.

И, совершенно неправильно, с точки зрения обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, ставить вопрос о том, какая из названных составляющих важнее, представительство или законодательствование. Каждая из этих характеристик по-своему важна. Более того, они взаимодополняют друг дру-га.

В данном случае заслуживает внимания мысль С.М. Предыбайлова, кото-рый утверждает, что парламент как основной институт современной демократии проявляет представительный статус в реализации всех своих властных функций, прежде всего законодательной и контрольной. Поэтому политическое представи-тельство выступает не как одна из функций парламентов, а характеризует этот ин-ститут власти в целом и во всех его проявлениях1.

1 Предыбайлов С.М. Представительная власть в субъектах Российской Федерации: осо-бенности формирования и функционирования: автореф. дис. … канд. полит. наук. М., 2011. С. 7.

145

Кроме этого парламент осуществляет и иные виды деятельности. В некото-рых государствах мира (Финляндия, Греция, Нигерия и др.) парламенты (палаты парламента) вправе давать аутентичное толкование своих актов, которое, безус-ловно, имеет решающее значение для правоприменительной деятельности, для обеспечения действенности норм права и для защиты прав и свобод человека и гражданина. В настоящее время в Российской Федерации институт аутентичного толкования не закреплен. Тем не менее, практика обращения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан за разъяснениями положений феде-рального законодательства имеет место быть.

Парламенты (палаты парламента) многих стран вправе проводить расследо-вания, формируя из своих членов специальные органы – органы парламентского контроля уполномоченные проводить расследования (например, следственный комитет (Австрия, Германия), парламентская комиссия (Греция, Испания, Ита-лия), специализированный комитет (комитет по проверке выборов в Швеции, ко-митет по вопросам обороны в Германии) и др.). В Российской Федерации инсти-тут парламентского расследования официально установлен Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»1, где в качестве одной из главных целей его проведения названа «защита гарантированных Конституцией Российской Феде-рации прав и свобод человека и гражданина» (ст. 2). Аналогичная цель сформули-рована и в ст. 2 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»2, благодаря которому в России появился новый институт  институт парламентского контроля. Помимо этого, депутаты активно ведут прием граждан по различным вопросам, получают и рассматривают письма, поддерживают связь с избирателями на соответствующей территории или в субъекте (субъектах) Рос-сийской Федерации.

В период заседаний Государственной Думы Федерального Собрания Рос-сийской Федерации формой работы депутатов с избирателями является, прежде всего, рассмотрение поступивших предложений, заявлений и жалоб избирателей,

1 О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации: фе-деральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ (в ред. от 7 мая 2013 г.) // Собрание за-конодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 7; 2013. № 19. Ст. 2315.

2 Собрание законодательства РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.

146

по которым депутаты обязаны принимать меры, предусмотренные законодатель-ством Российской Федерации.

Так, в течение весенней сессии 2014 г. отделом по работе с обращениями граждан (приемной Государственной Думы) Управления по связям с обществен-ностью и взаимодействию со средствами массовой информации «рассмотрено 33,6 тыс. обращений граждан, трудовых коллективов предприятий, профсоюзных организаций, советов ветеранов войны и труда, других общественных объедине-ний, из них около 7,0 тыс. доставлены в Приемную Государственной Думы граж-данами лично, 10,2 тыс. поступили по электронной почте. Более половины обра-щений граждан, указавших свой регион проживания, поступило от жителей Цен-трального федерального округа, наименьшее количество  Дальневосточного фе-дерального округа. В приемную Государственной Думы обратились лично 4081 гражданин. Фракциями в Государственной Думе проведено 138 приемов и приня-то 1399 человек. Всем обратившимся даны необходимые разъяснения, от граждан приняты письменные заявления»1.

Активно работает с обращениями граждан и Совет Федерации Федерально-го Собрания Российской Федерации, куда в 2013 г. «поступило 16908 обращений граждан, в том числе 15331 в письменной форме. На личном приеме в Приемной Совета Федерации было принято 1472 человека. Количество обращений, посту-пивших по Виртуальной приемной на официальном сайте Совета Федерации в се-ти Интернет, составило более 3192. От абонентов телефонной справочной службы Совета Федерации получено около 10000 телефонных запросов. Секретариатами Председателя Совета Федерации и его заместителей, аппаратами комитетов Сове-та Федерации рассмотрено около 8 тыс. обращений граждан. Около 4 тыс. обра-щений граждан было адресовано и передано членам Совета Федерации. В соот-ветствии с графиками, утвержденными Председателем Совета Федерации, в При-емной Совета Федерации проведено 8 личных приемов граждан членами комите-тов Совета Федерации, на которых принято более 105 человек. По итогам прие-мов за подписью членов Совета Федерации подготовлены 109 направлений в го-сударственные органы для рассмотрения по существу поставленных в обращени-

1 Обзор обращений граждан в Государственную Думу за предыдущую сессию [Элек-тронный ресурс] // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://www.duma.gov.ru/representative/addresses/processing-information/index_ ses.php (дата обращения: 14 августа 2014 г.).

147

ях вопросов. В своих обращениях, адресованных членам Совета Федерации, гра-ждане затрагивали проблемы жилья, вопросы обеспечения многодетных семей земельными участками, защиты прав обманутых дольщиков жилья, оказания со-действия в получении квалифицированной и высокотехнологичной медицинской помощи и другие»1.

Порядок рассмотрения обращений граждан и организаций осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, положениями Федеральных законов от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) «О порядке рассмот-рения обращений граждан Российской Федерации»2, от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 г.) «Об обеспечении доступа к информации о деятель-ности государственных органов и органов местного самоуправления»3, от 27 ию-ля 2006 г. № 149-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.) «Об информации, информацион-ных технологиях и о защите информации»4, от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ (в ред. от 4 июня 2014 г.) «О персональных данных»5, иными нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность Государственной Думы и Совета Фе-дерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Кроме всего прочего, как видится, имеется ряд проблем организации и дея-тельности российского парламента, сказывающихся на качестве принимаемых ими законов, в т. ч. в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Среди них важное место занимает профессиональная компетентность. Дело в том, что Федеральное Собрание Российской Федерации – это, сегодня, законо-дательный орган для популярных, известных и пр., довольно часто, не имеющих ничего общего с юриспруденцией и государственным управлением. Это, как представляется, искажает подход к организации деятельности профессионально-ориентированного законодательного органа государственной власти, способного признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. В данном случае фактор популярности отрицать нельзя, но когда он сочетается с

1 Информационный обзор обращений граждан, поступивших в Совет Федерации Феде-рального Собрания Российской Федерации в 2013 году [Электронный ресурс] // Офици-альный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://council.gov.ru/activity/messages/review/38893 (дата обращения: 10 февраля 2014 г.).

2 Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060; 2013. № 27. Ст. 3474.

3 Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 776; 2013. № 52 (Ч. 1). Ст. 6961.

4 Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (Ч. 1). Ст. 3448; 2014. № 30 (Ч. 1). Ст. 4223.

5 Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (Ч. 1). Ст. 3451; 2014. № 23. Ст. 2927.

148

профессиональным управленческим, политическим или юридическим опытом, а не является единственным определяющим для многих лиц попасть во власть.

Е.А. Цишковский отмечает, что «весьма актуально для нашего времени: до выборов кандидат в депутаты готов представлять народ, а после получения депу-татского мандата – политическую номенклатуру». Можно сказать, что эффектив-ность деятельности депутата в современной России не в том, чтобы представлять интересы населения и принимать качественные законы, а в том, чтобы как можно дольше оставаться в списках представителей при любой конъюнктуре1. А ведь «вековой опыт истории всех новых народов показывает, что прочны и действенны только те учреждения, корни которых глубоко утвердились в прошедшем и воз-никли из свойств народных», – утверждал К.П. Победоносцев2.

Отрицательно сказывается на обеспеченности прав и свобод человека и гражданина отсутствие правового регулирования института представительства в целом (за исключением, пожалуй, избирательных цензов и некоторых норм пред-ставительства), в т. ч. политической и юридической ответственности за «ненад-лежащее представительство». А ведь именно институт ответственности способст-вует эффективному осуществлению контроля за деятельностью парламентариев со стороны других субъектов, в т. ч. народа. Нет также и федерального закона о лоббировании интересов в Российской Федерации, при разработке которого важ-но учитывать, что «лоббизм, как таковой, не следует замыкать на законодательст-ве и лоббистской деятельности в законодательном органе. В общетеоретическом подходе его следует увязывать с соотношением гражданского общества и госу-дарства, с привлечением граждан к участию в делах государства. Поэтому в ши-роком смысле лоббизм следует связывать с принятием любых властных решений в любом государственном органе»3.

Другой проблемой деятельности Федерального Собрания РФ как органа за-конодательной власти, призванного принимать законы, – акты наивысшей юри-дической силы, которым должны подчиниться все без исключения, являются за-конотворческие ошибки. Дело в том, что правоприменитель, принимая неверное

1 Цишковский Е.А. О балансе представительной демократии и профессионализма в фе-деральном законодательном процессе // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2013. № 3 (25). С. 25.

2 Победоносцев К.П. Сочинения. СПб., 1996. С. 182.

3 Лазарев В.В. Лоббирование правотворческих решений // Юридическая техника. 2014. № 8. С. 216.

149

решение, «калечит судьбу» одного или нескольких людей, а законодатель, своей деструктивной деятельностью, – миллионов людей. Поэтому законотворческие ошибки по своей важности никак не сопоставимы с иными юридическими ошиб-ками.

Здесь важно помнить, что законодательная деятельность, прежде всего, дея-тельность профессиональная, требующая качественной подготовки от тех, кто ее осуществляет. Более того, с профессиональных позиций она значительно сложнее деятельности толковательной и правоприменительной. Поэтому законодатель – это лицо высшей юридической квалификации, владеющее навыками юридической техники, способное предвидеть и программировать юридическое будущее рос-сийского государства и общества в сравнении с юристами, осуществляющими систематизацию, толкование и применение законодательства.

Изучение состава Государственной Думы Федерального Собрания РФ шес-того созыва позволяет заключить, что лишь шестая ее часть обладает названными качествами (профессиональной компетентностью). Из 450 депутатов только 66 (15%) обладают высшим юридическим образованием, из них лишь 46 депутатов (11%) прошли обучение по очной форме1. Такая ситуация объясняется отсутстви-ем в нашем законодательстве профессионального ценза для законодателей. К примеру, цензы, устанавливаемые для федеральных судей в Российской Федера-ции, гораздо выше тех, которые предъявляются к депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ. На этом фоне за-конодательную (представительную) деятельность можно признать менее квали-фицированной, нежели судебную (правоприменительную). Хотя организация и деятельность последней обеспечивается в соответствии с законами, принимаемы-ми законодателями.

В таких условиях можно предположить, что и качество принимаемых зако-нов далеко не во всех случаях юридически безупречно. Об этом, в частности, сви-детельствуют данные ежегодных докладов Совета Федерации Федерального Соб-рания РФ о состоянии законодательства в Российской Федерации: «до 80% при-нятых законов направляются на внесение изменений и дополнений в действую-

1 См.: Цишковский Е.А. О балансе представительной демократии и профессионализма в федеральном законодательном процессе. С. 28.

150

щее законодательство»1. По информации Министерства юстиции Российской Фе-дерации «с 1992 г. по 15 июля 2013 г. Конституционным Судом Российской Фе-дерации принято 133 постановления, которыми признаются неконституционными отдельные положения федеральных законов и из которых вытекает необходи-мость внести определенные изменения в нормативные правовые акты Российской Федерации, в том числе в 2012 г. – 24 решения, в 2013 г. – 14»2.

Более того, не должным образом осуществляется работа с законодательны-ми инициативами в самой Государственной Думе. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, над которыми проделана масштабная работа, могут пол-ностью игнорироваться Государственной Думой. К примеру, «инициатива, на-правленная Тюменской областной Думой в Государственную Думу в 2013 г., ре-зультат рассмотрения которой: «за» – 0, «против» – 0, «воздержалось» – 0; реше-ние: «отклонить» (?!)»3.

Такое положение не может положительно сказаться на общем уровне обес-печенности прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Под-рывает доверие граждан к данному уровню государственной власти4.

Кроме того, бессистемность и хаотичность в формировании массива норма-тивных правовых актов, слишком часто вносимые изменения и дополнения в не-давно принятые законы, также являются препятствием в осуществлении прав и свобод5. Только Государственной Думой Федерального Собрания РФ шестого со-

1 Проект Концепции правотворческой политики в Российской Федерации / разраб. А.В. Малько, А.П. Мазуренко. М.: МГЭИ, 2011. С. 11.

2 Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2012 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства юстиции Российской Фе-дерации. URL: http://minjust.ru/ru/node/5977 (дата обращения: 4 марта 2014 г.).

3 Добрынин Н.М. Посильные суждения о пользе конституционной реформы в России: что есть и как действовать // Государство и право. 2014. № 1. С. 33.

4 По данным ВЦИОМ (на февраль 2014 г.) деятельность Государственной Думы и Сове-та Федерации Федерального Собрания РФ одобряют только 38% граждан Российской Федерации. См.: Одобрение деятельности государственных институтов [Электронный ресурс] // Официальный сайт Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ). URL: http://wciom.ru/ratings-state-institutions/ (дата обращения: 4 марта 2014 г.).

5 За годы работы Федерального Собрания РФ принято более трех тысяч федеральных законов. В то время как за 70 лет существования СССР было издано всего порядка 80 актов союзного законодательства». См.: Проект Концепции правотворческой политики в Российской Федерации. С. 10-11.

151

зыва уже вносилось более 400 законопроектов с изменениями в Кодекс Россий-ской Федерации об административных правонарушениях. Такие постоянные то-чечные изменения в кодекс и другие нормативные правовые акты – это порочная практика1.

Переход на новый уровень взаимодействия основных участников законода-тельного процесса позволил Совету Федерации Федерального Собрания РФ су-щественно повысить свою эффективность и результативность в законодательной деятельности в целом. Если ранее палата отклоняла 20-30% рассматриваемых ею законов, и в результате длительных согласований вступало в силу около 75% за-конов, принятых Государственной Думой Федерального Собрания РФ, то теперь можно наблюдать объективную тенденцию к снижению доли отклоняемых зако-нов от 4,5-5% в 2002-2003 гг. до 2-3%  в 2004-2008 гг. В итоге вступает в силу свыше 98% законов2, принятых (одобренных) обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации3. Как видится, такую динамику можно назвать положительной только тогда, когда она соизмерима с повышением качества зако-нодательного регулирования. Однако, как свидетельствует практика это далеко не так. Законодательные ошибки, просчеты, коллизии, дефекты по-прежнему имеют место быть. В такой ситуации, когда Совет Федерации не использует свои воз-можности для критической оценки качества законов, принятых Государственной Думой, его роль в законодательном процессе снижается.

Подобное законотворчество порождает соответствующее подзаконное нор-мотворчество. В 2012 г. в Министерстве юстиции России «на государственную регистрацию поступил 5391 акт, из них зарегистрирован 3621 нормативный пра-вовой акт, отказано в государственной регистрации 90 актам, признаны не нуж-дающимися в государственной регистрации 92 акта, возвращен без государствен-ной регистрации 901 акт. По состоянию на 1 января 2013 г. в федеральном реги-

1 См.: Буранов И. Госдума вносит поправки в жизнь водителей. В КоАП меняют наказа-ния за нарушения ПДД // «КОММЕРСАНТЪ». 2014. 3 июля.

2 Сегодня Государственной Думой Федерального Собрания РФ шестого созыва принято к рассмотрению 814 законов из внесенных 2950 (подписано Президентом РФ 804). См.: Статистика законодательного процесса за шестой созыв [Электронный ресурс] // Офи-циальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://www.duma.gov.ru/legislative/statistics/?type=convocation&v=6 (дата обраще-ния: 28 февраля 2014 г.).

3 Совет Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.rusempire.ru/sovet-federatsii-rossiyskoy-federatsii/sovet-federatsii.html (дата обращения: 28 февраля 2014 г.).

152

стре нормативных правовых актов Российской Федерации содержится 711504 ак-та, в том числе действующих – 449092»1.

В данной ситуации, чтобы надлежащим образом защищать права человека, законы должны быть справедливыми и не противоречить общественному благу. «Законодатель должен сделать население своим союзником как при принятии ак-та, так и его проведении в жизнь»2. Закон справедлив, если то, что им запрещено или разрешено, действительно ведет к достижению общественно полезной цели и без чего такая цель не может быть достигнута. Думается, что в современных ус-ловиях, когда от качества законов зависит качество жизни людей требуется: по-стоянная ревизия и систематизация законодательства; ускорить принятие закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации; в регламентах палат Фе-дерального Собрания РФ отразить, кроме имеющихся процедурных правил, тре-бования юридической техники; предусмотреть ответственность законодателей за допущенные законотворческие ошибки (в т. ч. отзыв депутатов своими избирате-лями), например, путем введения специальной главы в регламенты палат Феде-рального Собрания РФ; обеспечить все обязанности парламентариев необходи-мыми санкциями; определить четкие критерии эффективности деятельности пар-ламента РФ.

Немаловажное значение в организационно-правовом механизме имеет ис-полнительная власть. Об этом свидетельствуют нормативные правовые акты рег-ламентирующие деятельность Правительства Российской Федерации, федераль-ных министерств, федеральных служб, федеральных агентств. Так, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.) «О Правительстве Российской Федерации»3 указывает на основные направления деятельности высшего органа исполнительной власти в сфере охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Правительство РФ обеспечивает реализа-цию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, прини-

1 Об объявлении решения коллегии Министерства юстиции Российской Федерации «Об итогах деятельности Министерства юстиции Российской Федерации за 2012 год и зада-чах на 2013 год»: приказ Минюста России от 25 марта 2013 г. № 38 [Электронный ре-сурс] // Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. URL: http://minjust.ru/ru/node/4799 (дата обращения: 4 марта 2014 г.).

2 Авакьян С.А. Конституционное реформирование посредством подконституционных ак-тов: проблемы и решения // Вестник Московского университета. Сер. 11. «Право». 2011. № 2. С. 145.

3 Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 2014. № 11. Ст. 1088.

153

мает меры по реализации трудовых прав граждан, прав граждан на охрану здоро-вья, на благоприятную окружающую среду, осуществляет меры по обеспечению безопасности личности, законности, прав и свобод граждан, по охране собствен-ности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Значительное влияние Правительство РФ уделяет формированию федеральных целевых программ и обеспечению их реализации.

Отношения гражданина с органами исполнительной власти можно рассмат-ривать с различных позиций. Большой интерес представляют те связи между гра-жданином и администрацией, которые выходят за рамки позитивных и возникают тогда, когда человек считает, что его права нарушены и обращается за их защи-той, используя различные правовые возможности.

Несмотря на то, что конституционные нормы закрепляют обязанность госу-дарства и его органов в деле защиты прав и свобод человека и гражданина, такое государственное «участие» не исключает и самостоятельных активных действий индивида, что позволяет значительно расширить возможности гражданина по от-стаиванию своих интересов.

Важная роль в этом плане принадлежит закрепленному в Конституции РФ праву граждан на подачу различного рода обращений, и в частности жалоб, кото-рые одновременно являются и правом, и способом защиты других прав, т. е. вы-ступают в роли организационно-правовой гарантии прав и свобод человека и гра-жданина.

Физические лица весьма активно реализуют это право и направляют свои обращения в отдел по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства Российской Федерации. Свидетельством того являются статистические данные. Так, только «в июле 2014 г. в адрес Правительства Российской Федерации посту-пило 8965 обращений (в июле 2013 г. – 7781), в том числе 248 коллективных (в июле 2013 г. – 330), под которыми поставили подписи 6035 человек (в июле 2013 г. – 15221). Через официальный сайт Правительства Российской Федерации в форме электронного документа гражданами направлено 5407 обращений (в июле 2013 г. – 3,9 тыс.)»1.

1 Об обращениях граждан, поступивших в Правительство Российской Федерации [Элек-тронный ресурс] // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://government.ru/letters/ (дата обращения: 3 сентября 2014 г.).

154

Граждане вправе обращаться также в федеральные министерства и другие органы исполнительной власти, которые имеют свои локальные акты по работе с обращениями граждан. Например, в Министерстве внутренних дел действует приказ от 12 декабря 2011 г. № 1221 «Об утверждении административного регла-мента системы Министерства внутренних дел Российской Федерации по предос-тавлению государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспече-нию своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных об-ращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»1, в Министер-стве сельского хозяйства Российской Федерации приказ Минсельхоза РФ от 27 апреля 2009 г. № 165 (в ред. от 27 января 2010 г.) «Об утверждении Администра-тивного регламента Министерства сельского хозяйства Российской Федерации по исполнению государственной функции «Организация приема граждан, обеспече-ние своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установ-ленный законодательством Российской Федерации срок»2. Аналогичные акты действуют и в других федеральных органах исполнительной власти.

При этом федеральные министерства и иные органы исполнительной власти действуют не изолировано, их деятельность наряду с другими субъектами охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина системно включена в функциони-рование организационно-правового механизма обеспечения конституционных прав и свобод.

Самым действенным исполнительным органом государственной власти, осуществляющим работу с обращениями граждан, является, безусловно, МВД России. Только «во втором квартале 2014 г. в адрес Министерства внутренних дел Российской Федерации и его руководства поступило 23751 обращение, что на 4,2% больше по сравнению с аналогичным периодом прошлого года (22787). Из

1 Российская газета. 2012. 4 апреля.

2 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 41.

155

них через официальный сайт МВД России (www.mvd.ru) – 6509 обращений (рост на 46,9%)»1.

Практика большинства стран мира свидетельствует о том, что наиболее эф-фективно защита прав и свобод человека и гражданина осуществляется судебной властью. В цивилизованном обществе суду принадлежит центральное место во всей правовой системе. Именно суд олицетворяет подлинное право, истинную справедливость. Чем выше роль, авторитет суда и правосудия в целом, чем боль-шей самостоятельностью и независимостью обладает суд во взаимоотношениях с представительными органами и органами управления, тем выше в стране уровень законности и демократии, тем надежнее защищены от возможных посягательств права и свободы человека и гражданина. Судебная система Российской Федера-ции устанавливается Конституцией РФ и законами государства. Судьи независи-мы, подчиняются только закону.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защи-ту всех прав и свобод, включая те, которые закреплены ею же, (ч. 1 ст. 46). Со-гласно Конституции РФ, решения и действия (или бездействия) любых государст-венных органов, общественных объединений и должностных лиц, ущемляющие права и свободы человека и гражданина, могут быть обжалованы в судебном по-рядке (ч. 2 ст. 46). К сожалению, одной этой декларации недостаточно. Нужна всесторонняя судебная защита. Слабая защита лишь сеет иллюзии, рождает недо-умение и озлобленность, дискредитирует самую идею обращения в суд за помо-щью.

Право беспрепятственно обращаться в суд за защитой от любых действий и решений исполнительной власти – важнейшее условие обеспечения прав и свобод российских граждан. Это право не только формально провозглашено в Конститу-ции РФ, но и нашло развернутую регламентацию в принятом 27 апреля 1993 года Законе Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, на-

1 Обзоры обращений в МВД России (второй квартал 2014 г.) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации. URL: http://mvd.ru/mvd/structure1/Departamenti/Departament_deloproizvodstva_i_raboti_s/Informacija_o_rassmotrenii_obrashhenij (дата обращения: 14 августа 2014 г.).

156

рушающих права и свободы граждан»1. Каждый российский гражданин имеет возможность выбора, куда обращаться с жалобой. Он может обратиться в суд ли-бо в вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган, в орган ме-стного самоуправления, в учреждение, на предприятие или в объединение, к должностному лицу.

За последние годы наши граждане стали чаще обращаться в суд за защитой своих прав и свобод. Это, несомненно, свидетельствует о росте доверия граждан к судебной защите. Однако система судебных органов, существующая в настоящее время в России, еще далека от совершенства. Она полностью еще не освободилась от традиций тоталитарного прошлого, когда судебная система фактически явля-лась одним из элементов репрессивного аппарата и многие вопросы решались су-дебными органами на основании указаний партийных и государственных чинов-ников.

Очевидно, что современная судебная правовая политика должна быть осво-бождена от поспешных или эмоциональных решений. С учетом того, что Консти-туция РФ 1993 г. провозгласила новые принципы федерализма, сочетающие, с од-ной стороны, меры по укреплению единства и целостности России, а с другой – обеспечивающие децентрализацию полномочий, проблема судебного федерализ-ма приобретает, несомненно, актуальный характер в условиях определения пер-спектив судебного строительства.

Особенно отчетливо это проявляется в условиях вынесения противоречивых решений разными судебными инстанциями, в связи с чем «гражданин идет в один суд, а потом, получив решение, которое его не устраивает, тут же идет в другой и получает прямо противоположное»2.

В такой ситуации, безусловно, требуются надежные юридические механиз-мы разрешения конфликтов, а в целях упрочения российского федерализма и эф-фективной защиты человека и гражданина, общества и государства нужно рацио-нальное и сбалансированное распределение полномочий между Федерацией и ее

1 Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (в ред. от 9 февраля 2009 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 19. Ст. 685; Собрание законода-тельства РФ. 2009. № 7. Ст. 772.

2 Материалы VIII Всероссийского съезда судей: Выступление Президента России В.В. Путина // Российская юстиция. 2013. № 2. С. 4.

157

субъектами в сферах судоустройства и судопроизводства благодаря сочетанию централизации и децентрализации.

Судебная реформа идет медленно и непоследовательно. Нерешены многие проблемы организации и деятельности судей. Так, например, закрепленный в Конституции РФ принцип несменяемости судей (ст. 121), не обеспечен соответст-вующими механизмами ответственности, что в итоге ведет к росту внутрикорпо-ративной солидарности судей и их клановости в отрыве от общественных интере-сов и основной функции – осуществления правосудия. Оставляет желать лучшего морально-нравственный облик и поведение судей, являющиеся проявлением не-достаточности, а порой и отсутствия должного контроля со стороны судейского сообщества. Кроме того, одной из самых острых в судах Российской Федерации является проблема сроков рассмотрения уголовных и особенно гражданских дел. Слишком длительные судебные процессы подрывают доверие общественности к судам, а оно необходимо для осуществления надлежащего правосудия. Охаракте-ризованное положение объясняется явной перегрузкой судов, а соответственно и мест лишения свободы, что ведет к серьезным нарушениям прав и свобод челове-ка и гражданина, снижению престижа суда. Все это требует ускорить проведение качественной реформы судебной системы, с тем чтобы:

− обеспечить: каждому заинтересованному лицу реальную возможность за-щитить свои права и свободы или охраняемые законом интересы в суде; получе-ние квалифицированной юридической помощи, гарантированной ст. 48 Консти-туции РФ; максимальную приближенность судов к населению; правильное и еди-нообразное применение федерального законодательства на всей территории Рос-сии; вынесение законных и обоснованных решений, их обжалование и  в случае нарушения закона  отмену; исполнение вступивших в законную силу судебных постановлений; повышение уровня профессиональной подготовки судей и со-трудников аппарата судов;

− повысить статус и роль суда в обществе и государстве, в частности, необ-ходимо: исключить существующую практику поверхностной реализации функции по приему от претендентов на занятие вакантной должности судьи документов, их анализа и проверки; разработать закон о специальной проверке кандидатов в су-дьи, в целях предупреждения проникновения в судейское сообщество представи-телей организованных преступных групп, сект и т. д.; урегулировать процедуру

158

замещения одним мировым судьей другого на период отсутствия последнего; обеспечить реальное функционирование механизма проверки жалоб и заявлений на мировых судей в рамках дисциплинарного производства1;

− установить надлежащую процедуру рассмотрения дел, обеспечивающую доступность суда для всех заинтересованных лиц, возможность равноправного участия сторон в состязательном процессе;

− сформировать судебный корпус, способный по своему мировоззрению, образованию, нравственным, волевым и иным качествам выполнять возложенные на него обязанности.

Ни для кого не секрет, что в нашей стране идет процесс, который эксперты называют национализацией элит. Тот, кто желает связать свою судьбу с государ-ственной службой должен быть готов к контролю со стороны общества и государ-ства и к выполнению жестко регламентированных требований (не иметь собст-венности, банковских счетов, ценных бумаг, подтвердить свои доходы и расходы и т. п.)2.

Таким образом, качественное функционирование организационно-правового механизма, как видится, зависит от определенной последовательности факторов: развитость государства и гражданского общества – обеспеченность прав и свобод человека и гражданина – минимизация (снижение) вероятности нарушений прав и свобод человека и гражданина (стремление к достижению состояния ненарушае-мости прав и свобод человека и гражданина). В этой цепочке, безусловно, усмат-ривается проявление государственности, понимаемой как гарантированность жизнеспособности государства и общества и защищенность прав и свобод чело-века и гражданина посредством возможностей государственной власти. Более то-го, согласно Конституции РФ, «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (ст. 2). Эта констатация есть не что иное, как конкретное подтверждение государствоведческой составляющей

1 См.: Клеандров М.И. Объединение Верховного и Высшего Арбитражного судов Рос-сийской Федерации и конфигурация судейского сообщества // Журнал российского пра-ва. 2013. № 9. С. 52-60.

2 См.: Цирин А.М., Дымберова Э.Д., Шиндяпина Е.Д. Финансовые механизмы против коррупции: международные стандарты и национальные решения // Журнал российского права. 2013. № 9. С. 100-113.

159

организационно-правового механизма обеспечения конституционных прав и сво-бод человека и гражданина в Российской Федерации1.

Поиск оптимальных моделей взаимоотношений государства и личности всегда представлял собой сложнейшую проблему. Эти модели в решающей сте-пени зависели от характера общества, типа собственности, уровня экономики, развитости демократии, культуры, других объективных условий. Но во многом они определялись также властью, законами, правящими элитами, т. е. субъектив-ными факторами, в сочетании с действующими закономерностями.

Главная трудность заключалась и заключается в установлении такой систе-мы федеральных органов государственной власти и такого порядка, при которых, с одной стороны, личность должна иметь возможность беспрепятственно разви-вать свой потенциал (способности, талант, интеллект), а с другой, – должны при-знаваться и должным образом почитаться общегосударственные цели – то, что объединяет всех. Подобный оптимальный баланс как раз и получает свое выраже-ние в правах, свободах и обязанностях человека и гражданина. Именно поэтому высокоразвитые страны и народы, мировое сообщество рассматривают права че-ловека, их уважение, соблюдение и защиту в качестве универсального идеала, ос-новы прогрессивного развития и процветания, предпосылки устойчивости и ста-бильности и считают, что данные права не должны зависеть от периодически ме-няющихся властей. Они выше, за ними приоритет, верховенство. Весь современ-ный мир движется по такому магистральному пути.

Исходя из этого, в основе всех проводимых в России преобразований, ре-форм, провозглашенных лозунгов и целей, выработки экономических программ, политического курса должно лежать, прежде всего, человеческое измерение. Ведь давно сказано: «человек – мера всех вещей»; «все процессы реакционны, если рушится человек»2. Эти древние истины бесспорны и очевидны и в современных условиях российской действительности.

1 См. об этом: Капитонов С.А. Юридический парадокс государства. СПб.: Издательство «Юридический центр-Пресс», 2012. С. 158-167; Капитонов С.А. Роль государства в обеспечении прав человека // Обеспечение прав и свобод человека и гражданина: Сбор-ник статей по итогам международной научно-практической конференции. Тюмень, 17-19 ноября 2005 г. / Под ред. Г.Н. Чеботарева: В 5 ч. Ч. 3. Тюмень: Издательство Тюмен-ского государственного университета, 2006. С. 23-27; Елагин А.Г. Пожарная безопас-ность (Концептуальные подходы к обеспечению). М.: Академия управления МВД Рос-сии, 2004. 266 с.

2 Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 542.

160

Обобщая вышесказанное необходимо отметить, что место федеральных ор-ганов государственной власти в организационно-правовом механизме обеспече-ния конституционных прав и свобод человека и гражданина трудно переоценить, поскольку именно права и свободы человека и гражданина определяют деятель-ность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Поэтому и осуществление этими органами своих полномочий, в рассматриваемом механизме, осуществляется во взаимодействии, основы которого заложены в принципе разделения властей, в целях достижения баланса между ними, который, в свою очередь, служит катализатором функцио-нирования организационно-правового механизма.