2.3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина

В субъектах Российской Федерации, аналогично федеральному уровню, действие организационно-правового механизма обеспечивается посредством двух форм: судебной и внесудебной охраны и защиты.

Судебная форма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина представляет собой гарантированный каждому индивиду конституционный меха-низм охраны и защиты его прав и свобод, который выражается в деятельности ор-ганов судебной власти по предотвращению нарушений прав и свобод, устранению препятствий их реализации (охрана) либо восстановлению нарушенного права по-средством установленных законом форм судопроизводства (защита).

Судебная охрана и защита прав и свобод человека и гражданина обеспечи-вается деятельностью судов субъектов Российской Федерации, к которым в соот-ветствии с ч. 4 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 5 февраля 2014 г.) «О судебной системе Российской Федера-ции»1 относятся:

 конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации;

 мировые судьи, являющиеся судами общей юрисдикции субъектов Рос-сийской Федерации. Их компетенция определена Федеральным законом от 17 де-

1 Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1; 2014. № 6. Ст. 551.

161

кабря 1998 г. № 188-ФЗ (в ред. от 4 марта 2013 г.) «О мировых судьях в Россий-ской Федерации»1. Они рассматривают малозначительные уголовные дела, иму-щественные споры при небольшой цене иска, дела об административных право-нарушениях, защищая, таким образом, права граждан от их нарушений со сторо-ны других граждан. К ведению мировых судей не относится рассмотрение жалоб на решения и действия органов и должностных лиц публичной власти, нарушаю-щие права и свободы граждан.

Внесудебная форма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина включает в себя:

 органы исполнительной и законодательной (представительной) ветвей власти субъектов Российской Федерации в сфере их функций по организации рас-смотрения обращений граждан, охраны и защиты их конституционных прав, сво-бод и законных интересов.

Для законодательных (представительных) и исполнительных органов госу-дарственной власти субъектов Российской Федерации осуществление охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина не является основной функцией. Их деятельность в указанной сфере имеет потенциал правоохраны, т. е. направлена она на создание условий, обеспечивающих наиболее полную реализацию прав и свобод человека и гражданина, соответственно путем принятия законов и органи-зации их исполнения.

Если определение системы государственных органов, охраняющих права и свободы человека и гражданина, их компетенции, порядка деятельности, содер-жания принимаемых ими решений и ответственности за исполнение своих обя-занностей одно из важнейших направлений законодательного регулирования, то основная функция исполнительной власти «состоит в осуществлении управленче-ской, организующей деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых непосредственно народом или его представительным органом»2. Эта функция определяет содержание и характер полномочий органов исполнительной власти по принятию нормативных актов. Модель действия на основе и во испол-нение закона должна стать доминирующей на любом уровне исполнительной вла-сти;

1 Собрание законодательства РФ. 1998. № 51. Ст. 6270; 2013. № 9. Ст. 872.

2 Ковачев Д.А. Принцип разделения властей в конституциях государств Восточной Ев-ропы // Конституционные реформы в странах Содружества. СПб., 1993. С. 122.

162

 институты уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации; уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федера-ции; уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации;

 комиссии по правам человека в субъектах Российской Федерации, дейст-вующие в целях оказания помощи гражданам в реализации их прав и основных свобод;

 избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, обеспечи-вающие реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референ-думе граждан Российской Федерации.

 правозащитные организации и т. д.

На уровне субъектов Российской Федерации (региональном уровне) особое место в организационно-правовом механизме занимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые аналогично федеральным ор-ганам государственной власти имеют свою специфику. Во-первых, обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина в деятельности законода-тельных (представительных) органов государственной власти субъектов Россий-ской Федерации проявляется, в большей части, в принятии ими соответствующих законов. Например, законом субъекта Российской Федерации утверждаются про-граммы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, ус-танавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, устанавливаются порядок проведения выборов на терри-тории субъекта Российской Федерации и т. д. Кроме того, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федера-ции принимает конституцию (устав) субъекта Российской Федерации и поправки к ней (нему)1. Во-вторых, исполнительная власть, представленная системой орга-нов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государ-ственной власти субъекта Российской Федерации, призвана осуществлять в пре-делах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и сво-бод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, про-

1 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федераль-ный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Собрание законо-дательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2014. № 30 (Ч. 1). Ст. 4257.

163

тиводействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью. В-третьих, следуя принципу разделения властей, характерному и для регионального уровня, правосудие на территории субъектов Российской Федерации осуществляют кон-ституционные (уставные) суды и мировые судьи.

Субъекты Российской Федерации в процессе регламентации правозащитной деятельности, осуществляемой на региональном уровне, должны разрешить важ-ную проблему, с тем, чтобы обеспечить, с одной стороны, невмешательство в ис-ключительную компетенцию федеральных государственных органов, а с другой  эффективность собственной правозащитной деятельности.

Конституция РФ определила структуру федеративного устройства и статус субъекта РФ, разграничила предметы ведения и полномочия между федеральны-ми органами государственной власти и органами государственной власти субъек-тов РФ. Эти новые принципы построения российской государственности позво-лили субъектам РФ начать формирование собственных, относительно обособлен-ных законодательных систем. Формирование законодательства субъектов РФ ста-ло логичным продолжением строительства правовой системы Российской Феде-рации, которое рассматривается Конституцией РФ как атрибут их государствен-ности (ч. 2 ст. 5). При этом правовые нормы субъектов РФ являются неотъемле-мой частью российской правовой системы. Вместе с тем в Конституции РФ не решены еще многие вопросы правового статуса субъекта РФ, что может повлечь, по мнению Н.С. Соколовой, за собой споры о порядке регулирования тех или иных общественных отношений и затормозить формирование и нормальное функционирование системы законодательства1. В настоящее время прослежива-ется тенденция увеличения нормотворчества субъектов РФ, однако это не должно создавать проблем для правоприменения. Система законодательства субъектов РФ должна строиться на основе приоритетов Конституции РФ и других законода-тельных актов Российской Федерации.

Предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ разграничиваются, согласно статье 11 Конституции РФ, иными положениями Конституции РФ, Федеративным догово-ром и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Согласно статье 73 Конституции РФ, субъекты РФ обладают всей полнотой государствен-

1 См.: Теория государства и права / Под ред.

164

ной власти по предметам совместного ведения вне пределов ведения и полномо-чий Российской Федерации. Предметы ведения Федерации и предметы совмест-ного ведения Федерации и ее субъектов прописаны достаточно подробно в стать-ях 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Предметы ведения субъекта РФ можно представить как остаточную часть правового пространства. Поэтому мно-гие субъекты РФ, стараясь более четко определить свои полномочия, выстраивали собственные модели взаимоотношений с федеральным центром, закрепляя их двусторонними договорами.

Применительно к нормотворчеству по вопросам совместного ведения Рос-сийской Федерации и ее субъектов и в соответствии с правилами применения действующего законодательства в случае наличия противоречия между федераль-ным законодательством и законом субъекта РФ предпочтение отдается федераль-ному закону (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). При осуществлении регулирования на уровне субъекта Федерации недопустимо ограничение перечня и объема прав и свобод, а также снижение их гарантированной охраны и защиты по сравнению с федеральным уровнем. Это позволяет сохранить единый стандарт перечня и сис-темы охраны и защиты прав и свобод граждан на всей территории России. Право-вое регулирование субъектами Федерации осуществляется по предметам совме-стного ведения в соответствии с федеральными правовыми актами: субъект Феде-рации может принять опережающее правовое регулирование, но после принятия федерального законодательства по данному вопросу должен привести свое зако-нодательство в соответствии с ним. Как отметил Конституционный Суд РФ в сво-ем решении, «если субъект Российской Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осущест-вления полномочий по предметам совместного ведения, то федеральный законо-датель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере»1. Совместное ведение предполагает разделение полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов в соответствии с ч.

1 По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона РФ от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Фе-дерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в связи с за-просом Тульского областного суда»: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. № 15-П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 45. Ст. 5241.

165

последнем случае нормативные акты субъекта Федерации имеют приоритет перед актами Федерации (ч. 6 ст. 76).

Федерация должна обеспечить соблюдение региональным законодателем при правовой регламентации сфер, непосредственно затрагивающих права и сво-боды человека и гражданина, следующего конституционного положения: на уровне субъекта Федерации никоим образом не может быть ограничен объем пре-доставленных гражданину прав и свобод по сравнению с федеральным или меж-дународным законодательством, поскольку, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конститу-ции РФ, ограничение прав и свобод человека и гражданина может вводиться только федеральным законом. Вместе с тем, субъект Федерации может расширить и дополнить, по сравнению с федеральным уровнем, объем гарантированных го-сударством прав и свобод, например, установить дополнительные социальные льготы пенсионерам, инвалидам, предусмотреть более высокий стандарт бесплат-ного образования, предоставляемого гражданину, дополнить механизмы, при-званные охранять и защищать права и свободы человека и гражданина. Последнее может проиллюстрировать учреждение в ряде субъектов Российской Федерации института Уполномоченного по правам человека.

Учреждение данной должности – это еще один шаг на пути демократизации общественных и государственных отношений в России. Проведение преобразова-ний в экономической и социальной сферах не может отодвинуть на второй план проблему правообеспечения, и Уполномоченный по правам человека в субъектах Российской Федерации является своего рода институционным напоминанием о ее существовании и значимости. Функционирование этого института способствует формированию демократического правового государства, самодостаточного гра-жданского общества, состоящего из свободных индивидов, обладающих неотчу-ждаемыми правами.

Должность Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и уважения государствен-ными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Предполагается, что его деятельность поможет решить весьма важные проблемы страны, пресечь факты нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Положительным примером может служить деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В 2013 г. к Уполномоченному по

166

правам человека в Российской Федерации «поступило свыше 46 тыс. единиц (в 2012 г – более 52 тыс.) входящей корреспонденции, содержавшей индивидуаль-ные и коллективные жалобы на нарушения прав и свобод, информационные со-общения и обращения по правозащитной тематике, предложения об участии в проектах правозащитной направленности, а также о взаимодействии с политиче-скими партиями и общественными организациями. Жалоб на различные наруше-ния прав и свобод человека в 2013 г. поступило свыше 22 тыс. единиц. 98,5% всех жалоб было направлено с территории Российской Федерации российскими и ино-странными гражданами, а также лицами без гражданства, 1,5% жалоб поступило из-за рубежа. В среднем на 100 тысяч человек населения страны пришлось 15,8 жалобы (в 2012 г. – 17,2 жалобы). К рассмотрению были приняты 25,2% посту-пивших жалоб. Добиться полного восстановления прав заявителей удалось по 5,8% дел (в 2012 г. – по 7,7%; в 2011 г. – по 9,9% дел)»1.

Поэтому формирование национальной внесудебной системы защиты прав человека предполагает необходимость учреждения должности Уполномоченного по правам человека в каждом субъекте Российской Федерации.

Кроме того, одним из важнейших достижений демократических преобразо-ваний в России явилось создание во всех субъектах Российской Федерации спе-циализированного института обеспечения прав и свобод человека и гражданина – Уполномоченного по правам ребенка, главным социальным предназначением ко-торого является охрана и защита прав, свобод и законных интересов детей, в том числе осуществление независимого контроля за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учрежде-ний независимо от форм собственности, должностных лиц и граждан в целях не-допущения (предупреждения) нарушения ими прав, свобод и законных интересов детей (охрана), а в случае их нарушения – восстановление (защита).

Принципиальным отличием деятельности Уполномоченного по права ре-бенка от всех остальных субъектов организационно-правового механизма обеспе-чения конституционных прав и свобод человека и гражданина является то, что каждый из них с первых дней своей деятельности активно осуществляет правовое

1 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. URL: http://ombudsmanrf.org/doklady/7265-доклад-уполномоченного-по-правам-человека-в-российской-федерации-за-2013-год (дата обра-щения: 14 августа 2014 г.).

167

просвещение, прежде всего, самих детей, налаживает взаимодействие с детьми, посещает детские учреждения, разъясняя детям в доступной форме их права и обязанности, возможности их защиты, каким образом и куда они могут обратить-ся за помощью в конкретных ситуациях.

Так, Уполномоченный по правам ребенка Волгоградской области обеспечи-ла воспитанников интернатов для детей-сирот конвертами с почтовым адресом Уполномоченного, для того чтобы они могли обратиться к нему в случае необхо-димости по почте. В Тюменской области на официальном портале органов госу-дарственной власти www.admtyumen.ru (раздел «власть») работает подраздел Уполномоченного по правам ребенка в Тюменской области, на котором регулярно размещаются новостная информация и информация для родителей и детей, пре-дусмотрена обратная связь с обратившимися.

Говоря о деятельности уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ, нельзя не отметить его позитивную роль в создании и становлении правозащит-ных детских, молодежных общественных и государственных организаций, кото-рые являются центрами для распространения опыта по охране и защите прав и свобод детей, поддержке детских гражданских инициатив и способствуют отрыву несовершеннолетних от криминальной субкультуры.

Вместе с тем, несмотря на все положительные стороны деятельности, ин-ститут уполномоченного по правам ребенка нуждается в совершенствовании, в частности, необходимо сформировать в установленном законом порядке норма-тивную базу деятельности Уполномоченного по правам ребенка и определить правовой статус этой должности на уровне Российской Федерации и на уровне субъектов Федерации; сформировать вертикальную и горизонтальную системы взаимодействия уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации; решить вопросы информационного и правового обеспечения деятельности упол-номоченных по правам ребенка всех уровней.

Возможно, более четкое распределение полномочий между центром и субъ-ектами Федерации – одна из важнейших задач законодателя на настоящий мо-мент. Для законодательного органа субъекта Федерации необходимо более четко «определить, во-первых, объем законодательного регулирования по предметам совместного ведения, не допуская превышения или дублирования норм федераль-

168

ных законов; во-вторых, обеспечить самостоятельное правовое регулирование «области» по предметам ее исключительного ведения»1.

В действующем законодательстве четко не определены предмет и пределы осуществления правового регулирования субъектом Федерации в области охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Это приводит к тому, что часто принимается закон либо по вопросу, относящемуся к ведению Федерации, напри-мер, устанавливающий какие-либо ограничения прав граждан, либо определенные отношения остаются неурегулированными ни на одном уровне. В связи с этим важен мотив, отмеченный Конституционным Судом РФ в его решении: пределы усмотрения органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам своего ведения или совместного ведения могут быть «ограничены федеральным законодателем, исходя из интересов обеспечения прав граждан»2. Сложившаяся ситуация создает определенные трудности и перед судебными органами общей юрисдикции. При принятии решения по конкретному делу судья, оценивая нор-мативные акты, не может решать вопрос о том, принят ли нормативный акт в со-ответствии с разделением предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектом Федерации, поскольку этот вопрос отнесен к ведению Конституцион-ного Суда РФ. И, в тоже время, судья должен в максимально короткие сроки вы-нести решение в соответствии с законом, но будет ли это федеральный закон или акт субъекта Федерации – неясно.

Важно здесь сказать и еще об одной проблеме. Непосредственное действие Конституции РФ, регулирование прав и свобод человека и гражданина федераль-ными законами зачастую не снимают необходимость детализации и конкретиза-ции конституционных норм в нормативных актах органов исполнительной вла-сти3, поскольку именно в них определяется компетенция тех или иных органов, их взаимоотношения с гражданами. Хотя законодательная власть сохраняет за со-бой решающее влияние на выполнение государством своих обязанностей, проис-

1 Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 1. С. 14.

2 По делу о проверке конституционности отдельных положений п. 6 ст. 4, подпункта «а» п. 3 и п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19, п. 2 ст. 58 Федерального закона РФ от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 ию-ня 1998 г. № 17-П // Собрание законодательства РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.

3 См., например: Хаманева Н.Ю. Защита прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти в Российской Федерации: дис. … докт. юрид. наук. М., 1997. 363 с.

169

ходит сближение и взаимодействие процессов нормотворчества и правопримене-ния. Часто применение нормы, принятой парламентом на уровне закона, стано-вится возможным только после принятия конкретизирующего нормативного акта исполнительной власти, а также требует дальнейшей интерпретации вплоть до индивидуальных административных или судебных процедур. Отсюда необходимо включение других ветвей власти в процесс формирования правового поля в дан-ной области.

Далее необходимо заметить, что, согласно Конституции РФ (п. «в» ч. 1 ст. 71), регулирование прав и свобод человека и гражданина относится к исклю-чительному ведению Российской Федерации. Это, прежде всего, означает, что в государстве обеспечивается высший уровень их регулирования, а именно непо-средственно Конституцией РФ – в главе 2 (Права и свободы человека и гражда-нина).

Конституционным принципом является также регулирование прав и свобод в форме закона. В главе 2 Конституции РФ, определяющей перечень признанных прав и свобод человека и гражданина, ссылки на соответствующие законы, кото-рые должны быть приняты и применяться в процессе их реализации, имеются бо-лее чем в двадцати статьях. При этом отсутствие указанных законов не ограничи-вает прав и свобод, поскольку они являются непосредственно действующими. Субъекты Федерации и муниципальные образования не вправе ограничивать круг прав и свобод человека и гражданина и их непосредственное действие. Конститу-ция РФ запрещает применение любых нормативных правовых актов, затрагиваю-щих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опублико-ваны для всеобщего сведения1.

Конституция РФ не содержит четкого разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере. В ведении Российской Феде-рации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав националь-ных меньшинств (п. «в» ст. 71 Конституции РФ). Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств находятся в совместном ве-дении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «б» ч. 1 ст. 72). Практически это означает, что, с одной стороны, федеральный уровень ре-

1 Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. – 2-е изд., доп. и перераб. М., 2001. С. 316-317.

170

гулирования и защиты прав и свобод не может быть ни в какой форме умален субъектами Федерации, а с другой, – что те же субъекты Федерации несут кон-ституционную обязанность защищать права и свободы любого человека и граж-данина на своей территории, вправе расширять федеральные гарантии их защиты. В тоже время, Конституцией РФ определено, что защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства в целом, а также федеральных ор-ганов государственной власти – Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 82, ч. 2 ст. 85), палат Федерального Собрания (стст. 102, 103, 106), Прави-тельства Российской Федерации (ст. 114), органов государственной власти субъ-ектов Федерации (п. «б» ч. 1 ст. 72, ст. 73, ч. 2 ст. 85), органов местного само-управления (ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 132). Исходя из этого, здесь требуется наиболее четкое разграничение полномочий Федерации и ее субъектов, которое должно найти свое отражение в действующем законодательстве.

В числе федеральных законов, регулирующих вопросы охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина и прав национальных меньшинств как предметов совместного ведения, следует назвать Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ (в ред. от 23 июня 2014 г.) «Об актах гражданского состояния»1; Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2009 г.) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»2; за-коны РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 (в ред. от 25 ноября 2013 г.) «О вынуж-денных переселенцах»3; от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 (в ред. от 2 июля 2013 г.) «О беженцах»4, в которых конкретно определяется сфера законодательного регу-лирования субъектов Федерации. Законами субъектов Федерации могут устанав-ливаться дополнительные гарантии прав и свобод человека и гражданина, и такие возможности нередко прямо предусматриваются федеральными законами. На-пример, Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (в ред. от 2 декабря 2013 г.) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»5; от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 г.) «Об общих принципах орга-

1 Собрание законодательства РФ. 1997. № 47. Ст. 5340; 2014. № 26 (Ч. 1). Ст. 3371.

2 Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2208; 2009. № 14. Ст. 1575.

3 Собрание законодательства РФ. 1995. № 52. Ст. 5110; 2013. № 48. Ст. 6165.

4 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 12. Ст. 425; Собрание законодательства РФ. 2013. № 27. Ст. 3477.

5 Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3802; 2013. № 49 (Ч. 1). Ст. 6329.

171

низации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»1.

Иными словами, деятельность федеральных и региональных органов власти при решении данных вопросов определенным образом совмещается. Она совпада-ет по направлениям, способам и институтам, но различается по полномочиям и масштабам. Только на федеральном уровне, если исходить из ст. 71 Конституции РФ, возможно осуществление мер защиты национальных меньшинств путем им-плиментации соответствующих норм международного права в правовую систему России, установления дополнительных (исключительных) прав для представите-лей указанных общностей, уголовной ответственности за их ущемление и т. д. Однако субъекты Федерации, если руководствоваться стст. 5, 72, 73, 76 Консти-туции РФ, в целях защиты национальных меньшинств правомочны в пределах компетенции принимать законы и иные нормативные акты, гарантирующие ра-венство прав и свобод, возможность полноценного участия лиц, принадлежащих к названным общностям, в культурной, общественной и экономической жизни, а также в ведении публичных дел, особенно тех, которые затрагивают их интересы; создавать необходимые специализированные государственные органы, развивать институты самоуправления национальных меньшинств; участвовать в выработке федеральных законов и контроле за их исполнением.

В настоящее время сформировалось обширное региональное законодатель-ство по вопросам защиты национальных меньшинств. При этом оно, по сути, яв-ляется субфедеральным, т. е. в основном производно от федерального законода-тельства и соподчинено с ним, хотя и включает в себя отдельные нормы (напри-мер, в области административно-территориального устройства, некоторых сторон организации государственной власти), имеющие самостоятельное значение.

Указанная система региональных правовых актов разнообразна по формам (конституции, уставы, договоры, законы и иные нормативные акты). Однако по-ловина из них приходится на Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. В некоторых из субъектов Федерации национальные меньшинства вообще не упоминаются (например, в Брянской и Волгоградской областях) либо упоми-наются однократно (в уставах или конституциях) в формулировках, тождествен-ных тем, которые приводятся в Конституции Российской Федерации (Ставро-

1 Собрание законодательства РФ. 2000. № 30. Ст. 3122; 2013. № 52 (Ч. 1). Ст. 6961.

172

польский край, Архангельская, Белгородская, Владимирская, Воронежская, Ива-новская, Кировская, Курганская и другие области). Интенсивность правового ре-гулирования рассматриваемых отношений обусловлена множеством факторов, действующих в том или ином сочетании. Вместе с тем отмечается определенная корреляция с:

– этничностью региона, о чем свидетельствует развитая нормативная база автономных округов – Ненецкого, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого, – по-священная малочисленным народам;

– экономическим потенциалом; не случайно в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах, где экономические показатели одни из самых вы-соких по стране, действует наиболее разветвленная система актов, гарантирую-щих права малочисленных народов Севера;

– направленностью федерального регулирования на обеспечение прав и свобод коренных малочисленных народов. Это, видимо, объясняет тот факт, что именно они (и, прежде всего, малочисленные народы Севера) получают необхо-димые региональные правовые гарантии.

Существующая практика регионального законотворчества в области прав и свобод человека и гражданина дает примеры дополнительного гарантирования прав и свобод граждан и вместе с тем свидетельствует о прямом или косвенном их нарушении актом законодательного (представительного) органа субъектов Фе-дерации. Некоторые субъекты Федерации достаточно активно используют воз-можность опережающего правового регулирования. Часть субъектов Федерации оставляет без надлежащего правового регулирования вопросы, отнесенные к их исключительной компетенции или совместной с Федерацией компетенции, в силу чего можно говорить о неисполнении государственными органами субъекта Фе-дерации обязанности защищать права и свободы человека и гражданина.

Приведенные ситуации свидетельствуют о существующих недостатках в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и сво-бод человека и гражданина и налагают на федеральные органы государственной власти определенные обязанности по организации эффективного контроля за со-блюдением прав и свобод человека и гражданина в процессе правотворческой деятельности государственных органов на уровне субъектов Федерации и местно-го самоуправления.

173

События пятнадцатилетней давности, меры по упрочению российского фе-дерализма продемонстрировали не только остроту проблемы приведения законо-дательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Рос-сийской Федерации, но и необходимость создания нового направления в деятель-ности Конституционного Суда Российской Федерации как специализированного органа, обеспечивающего высшую юридическую силу и верховенство Федераль-ной Конституции по отношению к законодательству республик и регионов; а так-же подтверждают актуальность формирования конституционных (уставных) су-дов в субъектах Федерации1 как специализированных органов, предназначенных осуществлять проверки соответствия законов субъекта Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

«Федеральный интерес» к такому нововведению, как конституционные (ус-тавные) суды субъектов Российской Федерации, неизбежен и продуктивен, по-скольку указанные суды выполняют функции охраны не только конституций (ус-тавов) республик (краев, областей), но прямо либо косвенно выступают храните-лями общефедеральных конституционных норм и могли бы в большей мере при-влекаться к выполнению роли гарантов Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина на территории каждого из субъектов Федерации. Как видится, од-ной из причин вызывающих «торможение» процессов учреждения конституцион-ных (уставных) судов субъектов РФ является ч. 1 ст. 27 Федерального конститу-ционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 5 февраля 2014 г.) «О судебной системе Российской Федерации»2, где сказано, что субъекты РФ «мо-гут» создавать конституционные (уставные суды), т. е. предусмотрена диспози-тивная, а не обязывающая субъекты РФ норма и если создают, то финансировать-ся они должны за счет средств соответствующего субъекта Российской Федера-ции. Кроме этого учеными и практиками называются и другие причины, среди ко-торых: отсутствие законодательства о конституционных (уставных) судах, слабая

1 См.: Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации. Сравни-тельное исследование законодательства и судебной практики. Нормативные акты / Отв. ред. М.А. Митюков. М., 1999. С. 480; Овсепян Ж.И. Становление конституционных и ус-тавных судов в субъектах Российской Федерации (1990-2000 гг.). М., 2001. С. 672.

2 Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1; 2014. № 6. Ст. 551.

174

их загруженность и защищенность судей, отсутствие единой общефедеральной системы конституционной юстиции и т. п.1

Следует признать, что процесс формирования конституционных (уставных) судов после принятия Федерального конституционного закона «О судебной сис-теме Российской Федерации» не получил своей массовой реализации (сегодня эти суды действуют всего лишь в 17 субъектах Российской Федерации). Даже в тех субъектах РФ, где еще раньше было предусмотрено создание этого звена судеб-ной системы, суды до сих пор не везде сформированы. Так, например, в Тюмен-ской и Курганской областях имеются собственные областные законы об уставных судах, но в реальности этих судов нет. Такая же ситуация характерна еще для це-лого ряда регионов России. При наличии у субъектов РФ права на создание соб-ственной конституционной юстиции органы законодательной власти не спешат это делать из-за нежелания идти на самоограничение и установление судебного контроля законотворческой деятельности, а также ограниченности бюджетных денежных средств.

Организация работы такого суда  дело не простое, требует квалифициро-ванных кадров и финансовых ресурсов. Тем не менее, правосудие, ставящее зада-чу проверять соответствие принимаемых в субъекте законов и актов местного са-моуправления конституции (уставу) данного субъекта, дает возможность допол-нительной защиты прав и свобод человека и гражданина конкретного региона.

В научной литературе справедливо отмечается, что конституционные (ус-тавные) суды субъектов Российской Федерации предназначены для выполнения такой важной функции, как предупреждение «повреждений» в правовой системе, поскольку юридическая активность регионов, формирующаяся их юридическая система не должны разрывать единое поле конституционного права России2.

Таким образом, можно сделать следующие выводы и обобщения.

Во-первых, систему субъектов организационно-правового механизма обес-печения конституционных прав и свобод человека и гражданина на региональном уровне следует определить как упорядоченную определенным образом совокуп-

1 См.: Митюков М.А. Конституционное правосудие в Субъектах Российской Федерации // Конституционное правосудие в Российской Федерации и Германии: материалы круг-лого стола 9-10 октября 2012 года / под общей редакцией В.И. Фадеева. М.: Издатель-ский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013. С. 76-85.

2 См.: Правосудие в современном мире / Под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой. М., 2012. С. 344.

175

ность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, долж-ностных лиц, негосударственных организаций, деятельность которых направлена на предупреждение нарушения прав и свобод человека и гражданина, а в случае нарушения – на их восстановление.

Во-вторых, роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина определяется их деятельностью правоохра-нительного и правозащитного характера, основной целью которой является при-знание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

В-третьих, обоснование концепции организационно-правового механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Россий-ской Федерации и конституционной системы разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами в части определения правового положения человека и гражданина показывает, что для законодательного регулирования положения человека и гражданина собственно в субъекте Федерации остается незначитель-ное пространство. Формально объем законодательства субъектов Федерации в этой сфере должен определяться такими правилами, как недопустимость двойно-го федерального и регионального правового регулирования схожих обществен-ных отношений, возможность установления субъектом Федерации дополнитель-ных прав и свобод человека и гражданина за счет собственных ресурсов, в том числе прав и свобод человека и гражданина, обусловленных региональными осо-бенностями климатического, техногенного, национально-этнического и социаль-ного характера.