ГЛАВА 1.ВЫБОРЫ И РЕФЕРЕНДУМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В предыдущем разделе мы уже касались права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это право граждан стоит в центре всех процессов формирования органов государства, включая и органы власти субъектов Российской Федерации.

Референдумы оказывают влияние на политику государства и вместе с выборами являются важнейшим институтом демократии, необходимыми элементами осуществления народовластия как исходною принципа российской государственности.

Конституция Российской Федерации определила конституционно- правовую формулу взаимодействия между демократией как политической формой организации государственной власти и выборами как институтом, обеспечивающим одно из направлений непосредственного участия граждан в управлении делами государства.

Особую важность для понимания природы демотфатической государственности и правового регулирования избирательного процесса имеют положения статьи 32 Конституции РФ, устанавливающие право фаждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоу правления, а также право участвовать в референдуме.

Для сохранения и развития институтов демократии не менее важное значение имеет правовая норма, запрещающая издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, которые могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности (1, ст.

Классическое определение демократической государственности признает в качестве ее атрибутов наличие государственных органов, избираемых на определенный срок. На наличие этого атрибутивного признака демократической государственности указал еще дореволюционный исследователь Н.И. Лазаревский (1305, с. 182).

Решение вопросов, связанных с правом граждан избирать и быть избранными, участвовать в референдуме связано с соблюдением ряда основных принципов избирательного права и проведения выборов и референдумов. Однако на конституционном уровне принципы организации и проведения выборов, а тем самым и принципы российского избирательного права, не закреплены. В общем виде они представлены в федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 5 сентября 1997 года. Его анализ показывает, что к принципам проведения выборов и референдумов в Российской Федерации могут быть отнесены: участие граждан РФ в выборах и референдумах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; свободное и добровольное участие граждан РФ в выборах и референдумах; обладание гражданами России, проживающими за ее пределами, всей полнотой избирательных прав при проведении выборов и участии в референдуме: не допущение проведения выборов одновременно с проведением референдума Российской Федерации; открытость и гласность деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума на всех этапах подготовки, проведения выборов и референдума, подсчета голосов, установления итогов голосования, определения результатов выборов и референдума (25, ст. 3). Общий анализ закона "Об основных гарантиях избирательных нрав и права на участие в референдуме фаждан Российской Федерации" показывает, что к принципам организации и проведения выборов следует также отнести: обязательность выборов, которая связана с установленными в Конституции РФ, федеральных законах, учредительных актах субъекгов РФ максимально предельных сроках выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления (25, ст.

К числу источников избирательного права и права на участие в референдуме следует отнести не только Конституцию РФ и федеральное законодательство, но и конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законодательство субъектов РФ о выборах и референдумах, которое в настоящее время представлено значительным массивом соответствующих законодательных актов. Это связано с тем, что в избирательном законодательстве Российской Федерации в соответствии с конституционной моделью организации системы органов государственной власти представлены следующие уровни выборов органов государственной власти: федеральные выборы и региональные выборы. Последние регулируются законодательством субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принципами их проведения, установленными федеральным законодательством. Однако в таком законодательстве, к сожалению, не содержится идеальное концептуальное отражение перечисленных принципов избирательного права России.

На нынешнем этапе развития конституционного и уставного законодательства в субъектах федерации принцип выборности распространяется не только на депутатов законодательного органа и высших должностных лиц исполнительного органа государственной власти или глав субъектов РФ, но и на состав иных государственных органов, например.

членов Конституционного Собрания, которое не входит в систему разделения властей (Мордовия, Дагестан, Калмыкия, Марий - Эл).

Выборы депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ в целом или одной из его палат, выборного должностного лица соответствующего уровня Moiyr быть как прямыми, когда они избираются непосредственно избирателями, так и косвенными, когда одна из палат законодательного органа формируются на ступенчатой, должностной или территориальной основе.

Главы субъектов РФ также избираются в рамках различных процедур, а именно: либо населением непосредственно, либо специальным государственным органом или парламентом. Так, например. Глава Республики Мордовия на первый после принятия республиканской конституции срок избирается членами Конституционного Собрания, а на последующие сроки - в ходе прямых выборов (137, Заключительные и переходные положения, п. "в"; ст. 68, ч. 2). Коллективный глава Республики Дагестан - Государственный Совет, состоящий из 14 человек, формируется Конституционным Собранием республики (130, ст. 88). Председатель Государственного Совета Республики Удмуртия как высшее должностное лицо республики избирается Государственным Советом (142, ст. 83, ч. 2). Президент Республики Татарстан как глава государства избирается непосредственно гражданами (140, ст. 108).

Основные принципы проведения выборов нашли свое выражение в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Им посвящены либо отдельные главы, либо отдельные статьи учредительных документов субъектов РФ. Так, например, Конституция Республики Татарстан включает целую главу "Избирательная система" (140, гл. 8). В ней указывается, что выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Право быть избранными имеют граждане, постоянно проживающие и работающие на территории данного избирательного округа. Гражданин Республики Татарстан не может быть одновременно депутатом более двух представительных органов государственной власти.

Конституция Республики Башкортостан правовые нормы, касающиеся избирательного права и избирательного процесса, также объединила в отдельную главу "Выборы" (128, гл. 10). В ней содержится перечень принципов избирательного права: всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании; гласность в работе избирательных комиссий; возможность свободного и всестороннего обсуждения политических, деловых и личных качеств кандидатов; запрет на воспрепятствование гражданам республики в реализации их избирательных прав.

Конституции других республик в составе Российской Федерации не выделяют отдельных глав, регулирующих порядок проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Уставы других субъсктов РФ - не республик в абсолютном большинстве своем посвятили избирательному праву только отдельные статьи, которые не расходятся с основополагающими конституционными положениями. Только уставы Приморского края, Архангельской, Вологодской, Калужской, Костромской, Липецкой областей, Ненецкого автономного округа правовые нормы указанного института конституционного права выделили в отдельные главы. Следует отметить, что в Конституции Российской Федерации впервые не введена глава об избирательной системе.

Общие принципы проведения выборов в том или ином виде нашли свое воплощение в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации. В последние годы приняты республиканские законы о выборах президентов республик, их законодательных органов и органов местного самоуправления. В них определяются требования к кандидатам на высшие посты в республиках и к кандидатам в депутаты, срок их полномочий в соответствии с конституционными положениями, порядок назначения, организации и проведения выборов, деятельности избирательных комиссий, подсчета голосов, объявления итогов выборов и т.п.

Так, например, закон Республики Бурятия от 14 марта 1994 г. "О выборах Президента Республики Бурятия" устанавливает, что выборы президента республики назначаются Народным Хуралом Республики Бурятия не позднее чем за три месяца до прекращения исполнения им своих полномочий либо не позднее трех месяцев со дня досрочного прекращения его деятельности (225, ст. 1). Граждане Российской Федерации, постоянно проживающие или пребывающие на территории республики вправе принять участие в выборах наравне с гражданами Республики Бурятия (225, ст. 2). Президентом республики может быть избран гражданин Бурятии, проживающий на ее территории не менее десяти лет, обладающий избирательным правом и владеющий языками республики (125, ст. 3). В случае, если ни один из кандидатов не получил требуемого количества голосов избирателей, то в двухнедельный срок проводится повторное голосование по двум кандидатурам, получившим наибольшее количество голосов в первом туре (225. ст. 14). Выборы президента считаются состоявшимися, если в них приняло участие более половины граждан, включенных в списки избирателей. Президент Республики Бурятия считается избранным, если за его кандидатуру проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании (225, ст. 13). Если на выборах баллотировалось не более двух кандидатов и ни один из них не был избран, либо выборы признаны несостоявшимися или недействительными. Народный Хурал Республики Бурятия назначает повторные выборы президента республики. Они проводятся в течение двух месяцев после основных выборов с соблюдением условий, предусмотренных настоящим законом. (225, ст. 15).

Рассматриваемый закон в целом вытекает из Конституции РФ и федерального законодательства, однако в нем не представлены гарантии проведения выборов президента республики, их обязательности и периодичности. Закон не определяет орган, который правомочен назначать выборы президента в случае, если они не будут назначены Народным Хуралом Республики Бурятия. Такое несовершенство правовых норм закона на практике может привести к нарушению основных принципов избирательного права, а именно: обязательности и периодичности проведения выборов. Кроме того, в этом и других законах большинства субъектов федерации устанавливаются некоторые ограничения, которые противоречат федеральному законодательству: знание национального языка, наличие республиканского гражданства, ценз оседлости. Согласно федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ограничение пассивного избирательного права, связанное с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, не допускается (25, ст. 5). Эту норму подтвердил 24 июня 1997 г. и Конституционный Суд РФ своим постановлением по делу о проверке конституционности сг. 74 (части первой) и ст. 90 Конституции Республики Хакасия (79). Закон Республики Коми от 10 марта 1994 г. "О выборах в органы государственной власти Республики Коми" в редакции от 17 октября 1997 г. определил порядок назначения и проведения выборов депутатов Государственного Совета, Главы Республики Коми и депутатов местных представительных органов власти. К числу основных принципов проведения выборов закон отнес избрание кандидатов на основе мажоритарной системы относительного большинства. Государственный Совет Республики Коми состоит из 50 депутатов, избираемых по принципу: 20 депутатов - по одному депутату от района или города республиканского значения и 30 депутатов - по одному депутату от избирательного округа с числом избирателей в пределах установленной средней нормы избирателей (253, ст. 3). Избранным считается кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При равном числе полученных голосов избранным считается кандидат, зарегистрированный ранее. Явка избирателей для признания выборов состоявшимися устанавливается в 25 процентов. Выборы признаются не состоявшимися в случае, если в избирательного права, а именно: обязательности и периодичности проведения выборов. Кроме того, в этом и других законах большинства субъектов федерации устанавливаются некоторые ограничения, которые противоречат федеральному законодательству: знание национального языка, наличие республиканского гражданства, ценз оседлости. Согласно федеральному' закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ограничение пассивного избирательного права, связанное с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, не допускается (25, ст. 5). Эту норму подтвердил 24 июня 1997 г. и Конституционный Суд РФ своим постановлением по делу о проверке конституционности сг. 74 (части первой) и ст. 90 Конституции Республики Хакасия (79).

Закон Республики Коми от 10 марта 1994 г. "О выборах в органы государственной власти Республики Коми" в редакции от 17 октября 1997 г. определил порядок назначения и проведения выборов депутатов Государственного Совета, Главы Республики Коми и депутатов местных представительных органов власти. К числу основных принципов проведения выборов закон отнес избрание кандидатов на основе мажоритарной системы относительного большинства. Государственный Совет Республики Коми состоит из 50 депутатов, избираемых по принципу: 20 депутатов - по одному депутату от района или города республиканского значения и 30 депутатов - по одному депутату от избирательного округа с числом избирателей в пределах установленной средней нормы избирателей (253, ст. 3). Избранным считается кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При равном числе полученных голосов избранным считается кандидат, зарегистрированный ранее. Явка избирателей для признания выборов состоявшимися устанавливается в 25 процентов. Выборы признаются не состоявшимися в случае, если в голосовании приняло участие менее этого числа избирателей или число избирателей проголосовавших за кандидата оказалось меньше, чем число избирателей, проголосовавших против всех кандидатов (253, ст. 34). Среди перечисленных правовых норм вызывает возражения норма о неравенстве избирательных округов по численности избирателей в них, так как районы и города республиканского значения, от которых избирается по одному депутату, имеют разное количество граждан, обладающих активным избирательным правом. Между тем указанный выше федеральный закон требует образовывать избирательные округа с учетом принципа примерного их равенства по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства не более чем на 10 процентов (25, ст. 19, ч. 3).

Закон Республики Марий - Эл от 25 июля 1995 г. 4iO выборах депутатов Государственного Собрания Республики Марий - Эл" установил, что из 67 депутатов Государственного Собрания 50 депутатов избираются по территориальным избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в районах, городах, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства. 17 депутатов избираются по административно-территориальным избирательным округам, образуемым в районе, городе республиканского значения (273, ст. 5). Избранным по избирательному округу признается кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Выборы считаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее 25 процентов зарегистрированных избирателей (273, ст. 53). Также как и соответствующий закон Республики Коми, анализируемый закон в части, касающейся образования избирательных округов, не соответствует федеральному законодательству и нуждается в известной корректировке.? Наиболее совершенным с точки зрения соответствия правовых норм федеральному законодательству является закон Республики Мордовия от 27 ноября 1997 г. "О выборах Главы Республики Мордовия". В отличие от других избирательных законов, он устанавливает, что в случае, не назначения Государственным Собранием в установленные сроки выборов Главы Республики Мордовия их назначает Центральная избирательная комиссия республики (309, ст. 5). Этим положением усиливаются гарантии обязательности и периодичности выборов.

Анализ перечисленных выше и других республиканских избирательных законодательных законов показывает, что в абсолютном большинстве своем они содержат однотипные правовые нормы. Разница между ними состоит в установлении различных процентов явки избирателей для признания выборов состоявшимися, в подведении итогов голосования, в образовании избирательных округов и т.п. Однако не все их правовые нормы соответствуют федеральному законодательству, что требует внесения законодательными органами республик необходимых поправок. Последнее даст возможность избежать многих противоречий и нарушений в период избирательных кампаний, вызывающих особый общественный интерес и резонанс.

Избирательное законодательство других субъектов РФ - не республик представлено значительным массивом нормативно-правовых актов, регулирующих избрание глав субъектов федерации, их законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Так, например, закон Краснодарского края от 26 сентября 1996 г. "О выборах Главы администрации Краснодарского края", наряду с установленными федеральным законодательством общеизвестными правовыми нормами, предусматривает положение о том, что никто не может занять должность Главы администрации края иначе, чем предусмотрено настоящим законом. Главой администрации Краснодарского края может быть избран гражданин Российской Федерации, проживающий на территории края не менее одного года, не моложе 30 лет и не старте 65 лет, обладающий в соответствии с действующим законодательством активным и пассивным избирательным правом (425, ст. 1, ч. 1). Глава администрации края не вправе быть депутатом представительного (законодательного) органа государственной власти, кроме Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, состоять на действительной военной службе, занимать другую должность в государственных, коммерческих, общественных организациях и органах, заниматься предпринимательской деятельностью, а также выполнять любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой (425, ст. 26 ч. 3). Закон установил 25-процентную явку избирателей для признания выборов состоявшимися (425, ст. 3, ч. 1). В случае, если в первом туре выборов ни один из кандидатов не получил более половины голосов избирателей, участвовавших в голосовании, назначается повторное голосование. Избранным считается кандидат, получивший при повторном голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению ко второму кандидат}' при сохранении прежней явки избирателей для признания выборов состоявшимися (425, ст. 3, ч. 2, 3).

Имеет свои особенности в части формирования выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления избирательное законодательство Свердловской области. Избирательный кодекс Свердловской области от 5 декабря 1997 г. установил механизм подготовки и проведения выборов Губернатора Свердловской области, депутатов Законодательного Собрания области, представительных органов местного самоуправления, глав и иных должностных лиц муниципапьных образований. Единственным законодательным органом Свердловской области является Законодательное Собрание, состоящее из двух палат - Областной Думы и Палаты Представителей. Областная Дума 'Законодательного Собрания избирается сроком на четыре года. Каждые два года половина депутатов Областной Думы переизбирается. Выборы депутатов Областной Думы осуществляются на основе системы пропорционального представительства по общеобластному избирательному округу, включающему в себя территорию Свердловской области в целом. Палата Представителей Законодательного Собрания состоит из 21 депутата, избираемых сроком на два года. Выборы депутатов Палаты Представителей осуществляются на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства по одномандатным избирательным округам (998, ст. 7). Выборы депутатов Законодательного Собрания назначаются на второе воскресенье декабря в соответствии со сроками их полномочий (998, ст. 8,ч. 1).

Закон определяет и регулирует следующие стадии избирательного процесса: назначение выборов; формирование избирательных комиссий; предоставление сведений об избирателях, составление и уточнение списков избирателей; образование избирательных округов и избирательных участков; выдвижение и регистрация кандидатов (списка кандидатов); проведение предвыборной агитации и финансирование ее мероприятий; проведение голосования, определение его итогов и результатов выборов; регистрация избранных депутатов (должностных лиц), опубликование итогов голосования и результатов выборов (998, ст. 12).

Практика принятия субъектами Российской Федерации своих Избирательных кодексов чрезвычайно важна и актуальна. Кодифицированные законы относятся к более высокому уровню законодательства и регулируют всю сферу избирательного права и избирательного процесса. Однако такая практика в субъектах РФ еще не сложилась и находится на начальном этапе своего становления несмотря на то, что все субъекты федерации на сегодняшний день имеют свое избирательное законодательство.

Применение избирательного законодательства в субъектах РФ показывает, что несовершенство ряда его правовых норм пришло в противоречие с федеральными законами и стало предметом разбирательства в Конституционном Суде Российской Федерации. Так, например, 10 июля 1995 г. Конститу ционный Суд РФ вынес постановление по делу о проверке конституционности части второй ст. 42 закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 26 августа 1994 г. Суть дела состояла в том, что выборы в Государственный Совет Чувашской Республики проводились в марте, мае и июне 1994 г. на основе закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 20 ноября

г. При этом из установленного Конституцией Чувашской Республики общего численного состава Государственного Совета, равного 47 депутатам, были избраны 33 депутата. Для завершения формирования Государственного Совета на 27 ноября 1994 г. был назначен еще один тур выборов. Одновременно вновь избранный состав Государственного Совета 26 августа

г. принял закон "О внесении изменений и дополнений в закон Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики". Этим законом, в частности, из части второй статьи 42 было исключено положение о том, что избранным по большинству голосов считается кандидат в депутаты, получивший при повторном голосовании не менее 25 процентов голосов граждан, внесенных в списки избирателей. 4 декабря 1994 г. в результате проведения последнего этапа повторного голосования на основе закона в новой редакции были доизбраны все остальные члены Государственного Совета Чувашской Республики. Внесение этой поправки в действие перед последним туром повторного голосования нарушило принцип равенства кандидатов в депутаты. В результате для кандидатов, баллотировавшихся в Государственный Совет до внесения поправки в закон, действовали одни условия, а для кандидатов.

участвовавших в следующем туре голосования на основе новой редакции закона - другие. Конституционный Суд РФ признал порядок введения в действие части второй статьи 42 указанного закона Чувашской Республики в редакции от 26 августа 1994 г. не соответствующими Конституции РФ, поскольку изменение правил подсчета голосов в ходе одних выборов привело к нарушению равенства фаждан при осуществлении ими права избирать и быть избранными в органы государственной власти. В отношении доизбрания состава Государственного Совета Чувашской Республики в случае проведения таких выборов действует первая редакция закона Чувашской Республики. При этом Конституционный Суд РФ признан юридическую силу указанного закона в редакции от 26 августа 1994 г. в отношении всех последующих выборов в Государственный Совет республики (63).

Исходя из настоящего решения Конституционного Суда РФ, федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме фаждан Российской Федерации" в редакции от 5 сентября 1997 г. включил правовую норму, согласно которой в случае внесения изменений и дополнений в регулирующий проведение выборов, референдума федератьный закон, закон субъекта Российской Федерации в ходе избирательной кампании, при проведении референдума указанные изменения и дополнения вступают в силу после окончания избирательной кампании, проведения референдума (25, ст. 1, ч. 6).

Другим решением Конституционного Суда стало его постановление от 24 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности части второй статьи 10 закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 г. "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия Алания". Часть вторая статьи 10 указанного закона предусматривает, что в список избирателей включаются лица, обладающие избирательным правом и имеющие постоянное место жительства на территории соответствующего избирательного участка.

Центральная избирательная комиссия по выборам депутатов Парламента республики в своем решении от 2 феврапя 1995 г. "Об участии беженцев и военнослужащих в выборах Парламента республики" установила, что фаждане, не проживающие на территории Северной Осетии и находящиеся за ее пределами, независимо от причин отсутствия, в списки избирателей не вносятся. При этом под беженцами Центральная избирательная комиссия понимала только российских граждан, вынужденно покинувших места своего прежнего проживания, в то время как ими признаются иностранцы. Этим решением избирательная комиссия по выборам в Парламент республики ввела не предусмотренные указанным законом ограничения избирательных прав граждан. Конституционный Суд РФ признал часть вторую статьи 10 закона республики не соответствующей Конституции Российской Федерации, постольку, поскольку она препятствует внесению в списки избирателей граждан РФ, преимущественно проживающих на территории Северной Осетии. Поэтому постановление Центральной избирательной комиссии о запрете участия беженцев и военнослужащих в выборах Парламента республики не подлежит исполнению и должно быть пересмотрено (65).

Конституционный Суд РФ принял также постановление о проверке конституционности Указа Президента РФ от 2 марта 1996 г. .V? 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации". Указ Президента РФ исходил из того, что сами субъекты федерации определяют дат}' проведения выборов в соответствии с установленным законодательством субъекта РФ порядком формирования и сроками полномочий своего законодательного органа. Издание Указа Президента РФ мотивировалось незавершенностью процесса создания в ряде субъектов федерации законодательной базы, необходимой для проведения выборов и функционирования органов государственной власти и должно было служить ускорению и завершению процесса регионального законотворчества в этой области, поскольку для всех мероприятий по организации выборов в субъсктах РФ был установлен срок, ориентирующий на их завершение в декабре 1997 года. В этой связи Конституционный Суд РФ признал настоящий Указ Президента РФ соответствующим Конституции Российской Федерации. Практика переноса выборов из-за несовершенства регионального законодательства и расширенной трактовки субъектами федерации настоящего решения Конституционного Суда РФ приобрела широкие масштабы. Так, по данным ЦИК РФ, по состоянию на январь 1997 г. в 42 субъектах РФ не были проведены выборы законодательных (представительных) органов в установленные сроки (1261, с. 22).

Следует отметить, что по этому же пути пошел и Верховный Суд РФ, признавший законным перенос выборов губернатора Белгородской областной думой (Российская газета, 1999, 16 сентября). Такое решение Верховного Суда, на наш взгляд, является ущербным, так как суд не учел того обстоятельства, что федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", принятый после анатизируемого выше Указа Президента РФ, на допускает изменения (уменьшения или увеличения) срока полномочий действующих выборных органов. Ущербность такого решения Верховного Суда РФ состоит в том, что фактически признано верховенство избирательного законодательства субъектов федерации над федеральным. Анализ избирательного законодательства субъектов РФ показывает, что в абсолютном большинстве субъектов федерации не закреплена пропорционатьная система выборов. Законодательные органы субъектов РФ практически не формируются по партийным спискам, что, на наш взгляд, учитывая отсутствие опыта партийной демократии в России, о чем шла речь во втором разделе диссертации, является вполне правомерным. Однако обращает на себя внимание наличие в региональном законодательстве указания на формирование избирательных фондов кандидатов в депутаты, что позволяет быть избранным в органы государственной власти тем, чья избирательная кампания достаточно финансировалась. Такие "денежные" депутаты или главы субъектов федерации становятся отнюдь не выразителями интересов населения, а лоббистами тех финансовых групп, которые привели их к власти. Этим укрепляются основы того олигархичсско-финансового капитала, который стал утверждаться в России в ходе проводимых реформ. Следовательно, избирательное законодательство, как федерального, так и регионального уровней, создает правовые предпосылки для упрочения позиций олигархических финансовых групп. В этой связи, нам представляется необходимым исключить из законодательства нормы об образовании избирательных фондов кандидатов. Все избирательные кампании должны финансироваться из соответствующих бюджетов в равной степени для каждого кандидата.

Нельзя не обратить внимание и на то, что нарушения основополагающих принципов избирательного права стало характерным явлением политической истории современной России. Ей уже известны попытки ревизии со стороны отдельных государственных органов и их должностных лиц решений избирательных комиссий об установлении результатов выборов. Так, например, в Корякском автономном округе, где местный губернатор, проиграв на выборах 17 ноября 1996 г. 20 % голосов своему конкуренту, он отменил свое же постановление от 12 сентября 1996 г. о проведении выборов. Сходным образом развивалась ситуация и в Магаданской области, где действующий губернатор, потерпев поражение на выборах, потребовал признать результаты голосования недействительными, ссылаясь на противоречивость законодательства о выборах (1274, с. 22 - 23). Относительно периодичности проведения выборов также имеет место негативная практика. До принятия федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", установившего максимально предельный срок полномочий выборных органов государственной власти субъектов РФ и их выборных должностных лиц не более пяти лет (Ст. 4, ч. 4; сг. 10, ч. 5), федеральное законодательство не предусматривало никаких разумных пределов, ограничивающих чрезмерные сроки полномочий выборных органов. В результате Степное Уложение Калмыкии установило срок полномочий для президента республики в семь лет.

В законодательстве ряда субъектов РФ (Кабардино-Балкария, Катмыкия, Татарстан, Курганская, Ленинградская области и др.) отсутствует важнейший принцип российского избирательного права - альтернативность выборов. И такие выборы уже имели место. Они идут вразрез с современными представлениями о природе демократических и легитимных выборов и не согласуются с общей концепцией российского избирательного права.

В этой связи, на наш взгляд, представляется необходимым внести изменения в избирательное законодательство субъектов РФ, связанные с тем, что органы государственной власти и органы местного самоуправления самостоятельно не вправе принимать решения об отмене или переносе выборов, что после принятия избирательной комиссией решений о результатах голосования и установления итогов выборов они могут быть отменены только в судебном порядке.

Итогом проведенного анализа является вывод о том, что выборы в субъектах федерации обнаружили устойчивую тенденцию к ограничению избирательных прав граждан. Кроме перечисленного, это проявилось и в следующем: вводились цензы оседлости для кандидатов, а также иные, не предусмотренные федеральным законодательством повышенные требования к кандидатам; завышатись нормы сбора подписей избирателей (в некоторых субъектах РФ они доходили до 5% списочного состава избирателей).? необходимых для регистрации кандидата; повышались установленные пределы отклонения от принципа равенства избирательных округов по числу избирателей; при нарезке избирательных округов в субъектах РФ часто проводился принцип обязательного учета административно- территориального деления, что также является серьезным нарушением избирательного права.

Региональное законодательство осуществляет правовое регулирование не только выборов, но и референдумов субъектов Российской Федерации. Подавляющее большинство субъектов РФ приняли свои собственные законы в этой сфере. Они во многом повторяют нормы федерального закона от 5 сентября 1997 г. и федерального конституционного закона от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации" и исходят из принципов, установленных ими. В статье 1 федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" под референдумом Российской Федерации понимается всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. В конституционном законе определяются демократические принципы участия фаждан РФ в референдуме Российской Федерации, устанавливается, какие вопросы должны быть вынесены на референдум Российской Федерации в обязательном порядке, приводится перечень вопросов, которые не MOIVT выносится на референдум, а также перечень обстоятельств, которые исключают проведение референдума Российской Федерации. Относительно субъектов РФ конституционный закон запрещает выносить на референдум Российской Федерации вопрос об изменении статуса субъекта РФ (20, ст. 3, п. 1). Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно действует на всей территории России и может быть отменено или изменено не иначе как путем референдума РФ (20, ст. 40). Референдум считается состоявшимся, ссли в нем приняло участие более половины граждан, имеюших право на участие в референдуме Российской Федерации. Центральная комиссия референдума РФ признает решение принятым на референдуме Российской Федерации, если за него проголосовало в целом по России более половины граждан, принявших участие в голосовании (20, ст. 37).

Федеральный закон от 5 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" запрещает проведение референдума Российской Федерации одновременно с проведением выборов. Проведение выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, выборов в органы местного самоуправления одновременно с проведением референдума субъекта РФ, местного референдума регулируется законами субъекта Российской Федерации (25, ст. 3, ч. 5, 6). Референдум субъекта РФ назначается и проводится в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта федерации. При этом принятие органом государственной власти решения по существу вопроса, который в соответствии с законом субъекта РФ может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу (25, ст. 12, ч. 1,2).

На референдум субъекта РФ могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации (25, ст. 13, ч. 2). На референдум субъекта РФ не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ, а также о проведении досрочных выборов органов государственной власти субъекта Российской Федерации либо об отсрочке указанных выборов;

б) о формировании состава органов государственной власти субъекта РФ, персональном составе органов государственной власти субъекта РФ;

в) об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия и назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц;

г) о принятии или об изменении бюджета субъекта РФ, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (25, ст. 13, ч. 3).

В редакции указанного закона от 30 марта 1999 г. определяется, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации. На референдум субъекта РФ не могут быть вынесены также вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта РФ за исключением случаев, когда вопрос не урегулирован Конституцией РФ, федеральным законом (25, ст. 13, ч. 4). Это означает, что если вопрос совместного ведения урегулирован федеральным законодательством, то субъект федерации не вправе его выносить на свой референдум. В случае, если вновь принятый федеральный закон вступит в противоречие с ранее принятым решением на референдуме субъекта РФ по вопросу совместного ведения, будут действовать правовые нормы федерального закона, а решение, принятое на референдуме субъекта РФ, утратит свою юридическую силу. Субъект федерации должен будет привести свое законодательство в соответствие с федеральным законом.

Вопросы, выносимые на референдум субъекта Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации этих прав и свобод. Вопросы референдума субъекта РФ не должны противоречить федеральному законодательству.

Настоящие правовые нормы создали прочную правовую базу для формирования законодательства субъектов РФ о проведении их собственных референдумов. Она на сегодняшний день представлена конституциями и уставами субъектов РФ, законами о референдуме субъекта Российской Федерации.

В некоторых субъектах Российской Федерации референдуму субъекта РФ посвящается специальная глава в их учредительных документах. Так, например, в соответствующих главах уставов Красноярского края (146, гл. 4), Вологодской (154, гл. 3), Калужской (159, гл. 4), Костромской (160, гл. 2), Липецкой (164, гл. 3) областей обстоятельно излагаются вопросы, по которым проводится краевой (областной) референдум, регламентируется порядок принятия их законодательными органами решения о проведении референдума. Однако в конституциях республик и в большинстве уставов других субъектов РФ содержится общая характеристика референдума субъекта Российской Федерации как высшего непосредственного выражения власти народа и устанавливается к полномочиям какого органа государственной власти - главы субъекта РФ или законодательного (представительного) органа государственной власти относится назначение референдума субъекта Российской Федерации.

Законы субъектов РФ, ре!улирующие проведение их референдумов, по состоянию на 1 сентября 1998 г. приняты в 71 субъекте Российской Федерации. В некоторых субъектах РФ действуют законы, регулирующие одновременно проведение как референдумов субъектов РФ, так и местных референдумов. Так, в Саратовской области действует закон "О референдумах в Саратовской области". В ряде субъектов РФ (Республика Башкортостан, Белгородская, Воронежская области) референдумы субъектов Российской Федерации и местные референдумы регулируются избирательными кодексами (1239, с. 507).

Однако в большинстве субъектов Российской Федерации референдумы субъектов РФ регулируются отдельными законами. Так. например, закон Республики Карелия от 28 ноября 1997 г. "О референдуме Республики Карелия" определяет, что республиканский референдум проводится на всей территории Республики Карелия. На него может выноситься либо один вопрос, либо фуппа вопросов. Формулировка каждого вопроса не должна содержать нескольких положений, допускающих отдельное одобрение или неодобрение. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать однозначный ответ (25 К ст. К ч. 4, 6, 7).

Закон допускает одновременное проведение республиканского и местного референдума, а также одновременное проведение референдума с выборами депутатов представительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, Председателя Правительства Республики Карелия (25 К ст. 3, ч. 6, 7).

Закон устанавливает, что на республиканский референдум в обязательном порядке выносятся вопросы изменения статуса и границ Республики Карелия как субъекта РФ в пределах компетенции, предусмотренной Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Карелия и федеральным конституционным законом (251, ст. 9, ч. 2). Между тем федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" запрещает проведение референдума но вопросу изменения статуса субъекта РФ, а Конституция Российской Федерации устанавливает, что статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом (1, ст. 66, ч. 3). Границы между субъектами федерации MoiyT быть изменены с их взаимного согласия (1, ст. 67, ч. 3). Следовательно, налицо противоречие данной правовой нормы с федеральным законодательством и объясняется оно неправомерным повышением конституционно-правового статуса некоторых республик, о чем шла речь в первом разделе диссертации.

Закон Алтайского края от 1 ноября 1995 г. "О краевом референдуме" вводит такое новое для регионального законодательства в этой сфере понятие, как консультативный референдум по предметам ведения края. Результаты консультативного референдума имеют рекомендательный характер (383, ст. 2). Между тем такой подход к референдуму лишает его главного сущностного признака - юридической силы решения, принятого на референдуме. Консультативный референдум в таком случае ничем не отличается от опроса граждан. Кроме того, закон Алтайского края запрещает принятие Устава края, внесение в него изменений и дополнений на краевом референдуме (383, ст. 3). Эта правовая норма, нам представляется сомнительной, так как она ограничивает непосредственное участие граждан в решении вопросов государственного строительства в крае. Тем более, что принятие Устава относится к ведению субъекта федерации, т. е. тому вопросу, который может быть вынесен на референдум.

Закон Красноярского края от 28 сентября 1995 г. "О краевом референдуме" такого запрета не содержит. Инициатива проведения референдума здесь принадлежит группе граждан в порядке народной инициативы; Законодательному Собранию края по вопросу о досрочном прекращении полномочий губернатора в случае выражения ему недоверия; губернатору края по вопросу о досрочном прекращении полномочий Законодательного Собрания края (415, ст. 6). В последних случаях краевой закон противоречит федеральному законодательству, так как на референдум не могут выноситься вопросы о досрочном прекращении полномочий органов государственной власти. Закон не содержит перечень вопросов, по которым запрещается проведение краевого референдума.

Такое несовершенство правовых норм в сфере регулирования проведения референдума характерно и для закона Приморского края от 23 августа 1996 г. ю референдуме Приморского края". Здесь закон без оговорки допускает проведение референдума по вопросам совместного ведения Российской Федерации и края (461, ст. 3), в то время как такое возможно в случае неурегулирования вопроса совместного ведения федеральным законодательством. Как и в законе Алтайского края, в Приморском крае допускается проведение консультативного референдума (461, ст. 4)% который, как мы установили выше, таковым не является, несмотря на то, что данный вид референдума существует во многих странах и в конституционной теории признается допустимым, наряду с другими референдумами.

Согласно закону Брянской области от 29 апреля 1996 г. "О референдуме Брянской области" на референдум в обязательном порядке выносятся вопросы изменения статуса Брянской области (57 К ст. 3). что противоречит Конституции Российской Федерации. Такой вопрос может быть вынесен на референдум только в случае, если достигнуто взаимное согласие Российской Федерации и се субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом, который при его принятии может включать такую правовую норму.

Такие недостатки законодательного регулирования вопросов организации и проведения референдума являются типичными и для других субъсктов Российской Федерации. Они требуют своего устранения путем приведения законов о референдумах субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. При значительном массиве региональных нормативно- правовых актов, они во многом являются юридически несостоятельными, что связано, видимо, с недооценкой органами государственной власти значимости референдумов в системе власти, определяющих демократический вид политического режима, несовершенством законодательной техники в субъектах Российской Федерации, а также недостаточным уровнем разработки теоретических вопросов института референдума.

Как известно, значимость и необходимость проведения референдумов долгое время вообще не учитывалась в теории и практике России, несмотря на то, что теоретически вопрос о референдуме возник намного раньше, в начале XX века, чем этот институт был закреплен в российском законодательстве. В СССР институт референдума юридически существовал с 1977 года. Единственный референдум в СССР был проведен в 1991 году. Сказанное означает, что Россия не располагает необходимым практическим опытом проведения референдумов, обобщение которого в этой связи не может найти своего выражения в соответствующей конституционной теории. Нам представляется, что в любом случае в основу этой теории необходимо положить принцип согласно которому решение, принятое на референдуме, не может быть выше права, основы, традиции, принципы и нормы которого, как справедливо отмечает исследователь Г.В. Мальцев, формируются на протяжении жизни множества поколений людей. Поэтому неразумно и несправедливо будет то обстоятельство, если сегодняшний электорат простым большинством голосов изменит то, над чем долго трудилась отечественная история (1355, с. 154). Ничтожными оказались бы в таком случае народные решения, разрушающие территориальную целостность России, разрешающие иностранным кампаниям самостоятельно разрабатывать природные ресурсы страны, отменяющие естественные права и свободы человека и т.п.

Относительно референдумов субъектов РФ в теоретическом плане необходимо включить положение о том, что решения, принятые на таких референдумах, в отличие от референдума Российской Федерации, по соответствующим основаниям могут быть отмены в судебном порядке. И это будет правильным, так как Российская Федерация заботиться о своем суверенитете, территориальной целостности, провозглашает верховенство Конституции РФ и федерального законодательства.? Проблемы избирательного права и референдумов в субъектах РФ. учитывая их недостаточную разработанность в науке конституционного права, могут стать предметом специального исследования. Мы же затронули только часть настоящей проблемы, связанную с принципами проведения выборов и референдумов в законодательстве субъектов Российской Федерации.