Законы и подзаконные нормативные акты в механизме обеспечения национальной безопасности

Наряду с конституционной основой, в настоящее время в сфере национальной безопасности действует около четырех тысяч нормативно­правовых актов различного уровня^[503], что позволяет в полной мере организовывать и решать задачи, стоящие перед механизмом обеспечения национальной безопасности.

Ключевое значение в этом плане имеют федеральные конституционные законы: «О военном положении» от 30.01.2002 г. № 1-ФКЗ и «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ, а также «О государственной тайне» от 21.07.1993 г. № 5485-1; «Об обороне» от 31.05.1996 г. № 61-ФЗ; «О безопасности» от 28.12.2010 № 390-ФЗ и другие.

Следующую ступень в иерархии нормативно-правовых актов относительно механизма обеспечения национальной безопасности занимают подзаконные акты Президента и Правительства РФ, в частности, Указы Президента РФ: «О защите государственных секретов Российской Федерации»: Указ Президента РФ от 14.01.1992 г. № 203; «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации»: Указ Президента РФ от 17.12.1997 г. № 1300 (утратил силу); «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (утратил силу): Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 (ред. от 01.07.2014) и другие.

В рамках и исходя из целей настоящей работы, рассмотрим более подробно содержательную сторону процесса правового обеспечения механизма национальной безопасности, и начнем с утратившего силу (но первого в истории нашей страны) специального закона «О безопасности» 1992 года^[504], принятого 5 марта 1992 года и действовавшего до 29 декабря 2010 года.

В нем закреплялись правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определялась система безопасности и ее функции, устанавливался порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности.

В структурном плане названный закон состоял из небольшой преамбулы о предназначении данного нормативно-правового акта и пяти разделов, включающих 22 статьи.

В первом разделе определялись понятия «безопасность», «жизненно важные интересы» «угроза безопасности», ее объекты, рассматривались субъекты обеспечения безопасности, виды угроз, принципы и законодательные основы обеспечения безопасности с акцентом на соблюдение прав и свобод граждан при обеспечении безопасности.

Второй раздел был посвящен системе безопасности Российской Федерации, выделялись ее основные элементы и функции, разграничивались полномочия органов законодательной, исполнительной и судебной власти, сил и средств обеспечения безопасности, определялись основные направления деятельности органов государственной власти и управления.

Третий раздел закреплял правовой статус Совета Безопасности РФ, определял его состав и порядок формирования, основные задачи, порядок принятия решений, а также образование межведомственных комиссий, задачи данных комиссий и аппарата Совета безопасности.

Четвертый раздел предусматривал финансирование деятельности по обеспечению безопасности.

В пятом разделе были предусмотрены вопросы контроля и надзора за деятельностью органов по обеспечению безопасности.

Общетеоретический анализ содержания, роли и значения закона о безопасности 1992 в механизме обеспечения национальной безопасности позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, в статье первой закона впервые на методологическом уровне были сформулированы понятие безопасности как «состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз»; жизненно важных интересов как «совокупности потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства»; угрозы безопасности как «совокупности условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства».

Во-вторых, впервые в постсоветское время было переосмыслено и расширено понятие государственной безопасности, основанной на признании интересов личности и общества; «закреплен принципиально новый для нашей страны концептуальный подход к проблеме безопасности, что проявилось в прекращении полного игнорирования интересов личности и общества, по крайней мере, на нормативном уровне»^[506].

В-третьих, анализируемый закон в статье 3 «разделил» угрозы на внутренние и внешние.

В-четвертых, были сформулированы основополагающие принципы обеспечения безопасности, не утратившие своей актуальности и в современных реалиях: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность

личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграция с международными системами безопасности (ст. 5).

Таким образом, в первое десятилетие становления российской правовой системы и построения нового механизма обеспечения национальной безопасности нашего государства анализируемый закон закрепил единый понятийно-категориальный аппарат, минимизировал коллизии в определении безопасности и средств (способов) ее обеспечения.

В то же время, этот закон лишь обозначил основные подходы к обеспечению безопасности, поэтому был не лишен и недостатков, которые со временем приобрели принципиальный характер и повлекли необходимость изменения нормативно-правовой базы механизма обеспечения национальной безопасности.

В числе таких недостатков, в частности, можно назвать: а) нечеткость формулировки понятия «безопасность»: в нем отсутствовали качественные характеристики, по которым можно определить защищены ли объекты или нет; б) декларативный характер ряда положений закона, несоответствие их реальной действительности. И, тем не менее, роль и значение данного закона в нормативно-правовом регулировании механизма обеспечения национальной безопасности трудно переоценить, он заложил для него определенную основу.

К настоящему времени нормативную основу механизма обеспечения национальной безопасности в РФ составляет, в первую очередь, Федеральный закон от 28.12.2010 г.

Вновь принятый закон закрепил основополагающие начала, задачи, принципы и содержание деятельности (фактически, механизм - авт.) по обеспечению внутренней и внешней безопасности Российской Федерации.

В его первой главе предусмотрены основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности, государственная политика в данной области, раскрываются правовая основа обеспечения безопасности и цели международного сотрудничества.

Вторая глава регулирует полномочия Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания, Правительства, федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, а также функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствующей сфере.

В третьей - определяются основные задачи и функции Совета Безопасности, его состав и организация деятельности.

Практика реализации Закона о безопасности 2010 года показала, что и он не лишен существенных недостатков, в число которых, по нашему мнению, можно включить следующие:

- отсутствие четкого определения понятия безопасности, а также видов и уровней ее обеспечения;

- наличие противоречий как внутри самого закона, так и с другими нормативно-правовыми актами. В частности, закон 2010 года в ст. 14 необоснованно сузил полномочия Совета Безопасности, лишил его возможности подготовки предложений Президенту РФ о введении, продлении или отмене военного положения;

- не вполне обоснована и позиция законодателя, принявшего в рассматриваемой сфере федеральный, а не федеральный конституционный закон (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что федеральные конституционные законы принимаются по предметам ведения РФ, к которым в соответствии с п. «м» ст. 71 Конституции РФ относится и безопасность).

Кроме того, как известно, федеральные конституционные законы закрепляют базовые, фундаментальные положения, которые должны получить свое развитие в федеральных законах и других нормативных правовых актах, имеющих меньшую юридическую силу.

безопасности» 2010 года как раз и содержит основополагающие начала обеспечения национальной безопасности, закрепляет принципы ее обеспечения, устанавливает единые для всей системы обеспечения национальной безопасности задачи, определяет полномочия высших органов государственной власти в данной сфере. Соответственно, он может служить основой для последующего принятия других федеральных законов, регулирующих компетенцию отдельных субъектов, обеспечивающих национальную безопасность РФ.

Думается, что в дальнейшем законодатель устранит названные недостатки и недочеты, для этого есть все необходимые объективные предпосылки.

Современную правовую основу механизма обеспечения национальной безопасности (наряду с конституционной) можно условно подразделить на следующие основные группы.

Отраслевые нормативно-правовые акты федерального уровня. В данную группу, помимо уже рассмотренного, к примеру, входит: Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Нормативно-правовые акты исполнительной власти (указы Президента РФ и постановления Правительства РФ). Это, в частности, Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 1041 «Об утверждении требований к транспортным средствам органов Федеральной службы безопасности, используемым для проведения неотложных действий по разминированию, пресечению террористических актов и нарушений режима государственной границы Российской Федерации, и внесении изменения в Правила дорожного движения Российской Федерации» и другие.

Ведомственные нормативно-правовые акты (приказы ФСБ, совместные приказы ФСБ и других министерств и служб).

Наряду с изложенным, важное место в нормативной основе механизма обеспечения национальной безопасности, занимают так называемые «программные документы» - стратегии, концепции, доктрины, представляющие собой систему официально принятых в государстве взглядов и поэтому носящих установочный характер.

К этим документам относятся: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской

Федерации от 31.12.2015 № 537); Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской

Федерации от 12.05.2009 № 683); Военная доктрина Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 25.12.2014 № Пр- 29760) и ряд других.

Следует отметить, что разработка новой (ныне действующей) редакции Стратегии - это последний этап длительной работы ученых и экспертов. Началом этой работы можно считать 1993 год, когда в нашей литературе впервые появился термин «национальная безопасность». Спустя три года, в 1996 году, была дана развернутая характеристика этой категории, которая содержалась в Послании Президента РФ по национальной безопасности от 13 июня 1996 г. Примечательно, что дальнейшая реализация идей, высказанных в этом Послании Президента РФ, и их правовое оформление заняли более 10 лет.

Конкретные рубежи в сфере национальной безопасности России были сформулированы в трех концепциях внешней политики России - 1993, 2000 и 2013 гг., а также в двух концепциях национальной безопасности 1997 и 2000 гг.

В.И. Лутовинов выделяет в этом процессе несколько этапов^[508]. На первом этапе, по его, как считаем, обоснованному мнению, происходит отказ от ряда иллюзий относительно того, что у постсоветской России уже нет конкурентов и врагов, и приходит понимание, что к внутренним угрозам и после развала СССР и отказа от социалистического проекта добавляются внешние угрозы.

Особенностью ситуации на втором этапе был рост экономических, политических, военных возможностей России, динамизм ее развития и последовательное укрепление на этой основе ее безопасности. Концептуально на этом этапе был разработан ряд важных идей в сфере национальной безопасности России. Среди них положение о неприемлемости для нашей страны модели однополярного мира, о недопустимости дальнейшего расширения НАТО на Восток, о бесперспективности агрессивной военной политики. И ряд других. Таким образом, Россия на этом этапе заложила краеугольный камень в свою стратегию национальной безопасности, нацеленную на решительное противодействие всем геополитическим угрозам, исходящим от ведущей «сверхдержавы», с ее огромными ресурсами, сильными и многочисленными союзниками, которые концентрируют вблизи границ России мощный военный потенциал, навязывают нашей стране гонку вооружений, используют спецоперации и свои вооруженные силы для создания около России регионов нестабильности и враждебных ей режимов.

На этом этапе Россия выступила за создание новой «архитектуры глобальной безопасности». В ее фундаменте должен быть «разумный баланс между интересами всех субъектов международного общения»^[509].

Сформулированные Россией на этом этапе приоритетные угрозы человечеству, международной и региональной безопасности исходили из всестороннего анализа их источников и реальных проявлений и не сводились только к угрозе терроризма. При этом наша страна последовательно проводила линию на формирование «альтернативного фактора глобализации в лице государств и народов, борющихся за интеграцию на базе принципов демократии, добровольности, равноправия, справедливости и равной доступности к благам и плодам глобализации для всех, а не только для избранных». Альтернативный фактор глобализации в современном мире представлен «треугольником» таких государств, как Россия - Индия - Китай^[510].

Со своей стороны, полагаем целесообразным, исходя из предложенной «этапности», рассмотреть развитие правовой основы механизма обеспечения национальной безопасности с учетом отдельных документов, сыгравших ключевую роль в этом направлении.

В числе первых назовем подписанную Президентом Российской Федерации в 1997 году Концепцию национальной безопасности РФ, установившую основные направления деятельности государства в области национальной безопасности.

В преамбуле Концепции давалось определение самого понятия «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» как системы взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности^[511].

В ней была предпринята попытка на основе разработки категории «национальные интересы» определить систему угроз безопасности России на современном этапе и сформулировать условия защиты от них.

В этом документе впервые в отечественной практике с учётом различных угроз в международной сфере были изложены внешнеполитические приоритеты страны. Первым среди них провозглашалась борьба с международным терроризмом. И это было закономерно после чеченской войны, взрывов домов в Москве, пассажирского экспресса, событий сентября 2001 в США.

Наряду с изложенным, рассматриваемая концепция содержала формулировки важнейших направлений государственной политики Российской Федерации. Давалось определение понятия «национальные интересы России» как совокупности сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах, определялось их содержание в соответствии с указанными выше направлениями. Детально были разработаны нормы о системе обеспечения национальной безопасности, полномочиях органов и сил обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, их состав, принципы и порядок действий в соответствии с законодательными актами Российской Федерации. Указывалась роль и компетенция Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в формировании и реализации политики обеспечения национальной безопасности.

Анализ содержания рассматриваемой Концепции свидетельствует о том, что ее несомненными достоинствами явились следующие:

а) национальная безопасность выделялась как главная проблема в развитии российской государственности и общества;

б) впервые на нормативном уровне были закреплены такие понятия как «национальная безопасность» и «национальные интересы России»;

в) была проведена комплексная оценка существующих и потенциальных угроз национальным интересам России в экономической, социальной, внутриполитической, духовной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической сферах;

в) сформулированы основные элементы механизма обеспечения национальной безопасности.

В то же время, полагаем, Концепция не была лишена и недостатков, к которым следует отнести нечеткость содержащихся в ней формулировок, отсутствие указания на ряд угроз национальным интересам (например, демографических угроз), отсутствие разграничения полномочий по вопросам безопасности между федеральными и региональными органами власти и некоторые другие.

Как результат, назрела необходимость дальнейшей конкретизации в законах и иных актах основных положений Концепции как в вопросах регулирования общих положений национальной безопасности, так и ее отдельных видов и механизма обеспечения. Не случайно поэтому Концепцию национальной безопасности сменила «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»^[512].

Принятие первой (именно поэтому на ее содержании следует остановиться подробнее - авт.) Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (далее - Стратегия) существенно расширило представления о безопасности, как в отношении объектов посягательства, так и в отношении источников опасности, и сформулировало новые задачи в ее правовом регулировании.

Этот документ был принят также в целях консолидации усилий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организаций и граждан Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности.

Важным было то, что Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года - это официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. Основная задача Стратегии состояла в формировании и поддержании силами обеспечения национальной безопасности внутренних и внешних условий, благоприятных для реализации стратегических национальных приоритетов.

В ней содержалась характеристика таких базовых понятий, как: «национальная безопасность», «национальные интересы Российской Федерации», «угроза национальной безопасности», «стратегические национальные приоритеты», «система обеспечения национальной безопасности», «силы обеспечения национальной безопасности», «средства обеспечения национальной безопасности».

Как справедливо пишет И.Б. Кардашова, принятие Стратегии явилось знаменательным событием, так как свидетельствовало о зарождении российской стратегической культуры^[513].

На наш взгляд, сравнивая Концепцию национальной безопасности со Стратегией национальной безопасности РФ 2009 года, можно отметить, что она, в частности:

- кардинально изменила вектор обеспечения национальной безопасности, определяя в качестве направления обеспечения национальной безопасности стратегические национальные приоритеты^[514];

- сформулировала новую государственную политику в области национальной безопасности;

- определила цели, задачи и направления развития системы обеспечения национальной безопасности во взаимосвязи с характеристикой угроз для каждого из национальных приоритетов и мерами по их предотвращению и нейтрализации;

- сформировала новый механизм реализации консолидированных усилий государства и общества и другие.

Тем не менее, проведенный анализ Стратегии 2009 года позволяет сделать вывод, что она не была лишена таких принципиальных недостатков:

- за ее реализацию (претворение в жизнь) не отвечала конкретно ни одна структура;

- ни по одному из направлений не приводились показатели, являющиеся целевыми к 2020 году;

- не были определенны ресурсы, обеспечивающие национальную безопасность;

- отсутствовало четкое определение системы угроз национальной безопасности страны и их источников^[515];

- не было сформулировано содержание ряда понятий - таких, как «государственная безопасность»; «общественная безопасность»; «энергетическая безопасность»; «экологическая безопасность»; «информационная безопасность» и др.

Кроме того, в Стратегии 2009 года, по мнению авторов монографии «Стратегия национальной безопасности России: теоретико-методологические аспекты», не был проведен анализ причин, противоречий, факторов, определяющих конкретное состояние национальной безопасности, и,

соответственно, нет возможности определения направлений, путей ее развития и укрепления на близкую и среднесрочную перспективу^[516].

Важно далее обратить внимание на следующее обстоятельство: в 2014 году впервые на законодательном уровне в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ^[517] было закреплено, что Стратегия национальной безопасности Российской Федерации:

- содержит приоритеты, цели и меры в области внутренней и внешней политики в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

- содержит оценку текущего состояния национальной безопасности Российской Федерации и оценку угроз национальной безопасности Российской Федерации на долгосрочный период;

- определяет национальные интересы Российской Федерации и стратегические национальные приоритеты в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

- определяет цели и задачи обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в различных областях и сферах развития Российской Федерации и соответствующие направления деятельности по противодействию угрозам национальной безопасности Российской Федерации;

- определяет организационные, нормативные правовые и информационные основы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

- содержит основные показатели состояния национальной безопасности Российской Федерации;

- содержит иные положения, определенные Президентом Российской Федерации.

Примечательно, что в соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» обновлять Стратегию национальной безопасности необходимо было каждые шесть лет. Как следствие, 31 декабря 2015 года Указом Президента РФ была утверждена новая редакция Стратегии национальной безопасности Российской Федерации^[518].

Эта Стратегия - базовый документ перспективного планирования, важная составляющая правовой основы механизма обеспечения национальной безопасности. Он определяет национальные интересы, цели, задачи России в области внутренней и внешней политики, формулирует стратегические национальные приоритеты государства на современном этапе и меры по обеспечению национальной безопасности нашей страны. В ней, как отмечает Секретарь Совета Безопасности РФ Н.П. Патрушев, сформулированы задачи, которые будут актуальны на длительную перспективу, а также выработаны меры, направленные на консолидацию усилий органов государственной власти, местного самоуправления и гражданского общества для достижения стратегических целей развития страны и обеспечения ее национальной безопасности^[519].

В обновленной Стратегии национальной безопасности РФ используются следующие основные понятия: национальная безопасность РФ, национальные интересы РФ, угроза национальной безопасности, обеспечение национальной безопасности, стратегические национальные приоритеты РФ, система обеспечения национальной безопасности (к нашему сожалению, о механизме обеспечения таковой не говорится - авт.).

Безусловно, Стратегия 2015 г. предоставляет новые возможности для развития теории национальной безопасности России, ее категориальной однородности, в частности, в ее текст внесены уточнения и корректировки в уже официально оформленные определения, добавлены новые, обобщены виды национальной безопасности РФ.

В итоге следует отметить, что механизм обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации - это система формирующаяся, не статичная, и ее эволюция должна основываться на совершенствовании законодательной основы, ее достаточности. Однако к сегодняшнему дню подобная полноценная база пока еще не создана. Несмотря на то, что принято значительное количество актов различной юридической силы, они не создают цельной картины, не носят обобщающий характер, так как относятся к разным отраслям права, касаются отдельных угроз и нередко направлены на реализацию только ведомственных интересов.

Поэтому есть основания сказать о том, что недостаточно регулировать отношения в сфере национальной безопасности, в основном, подзаконными актами. Необходимо разработать Федеральный конституционный закон «О национальной безопасности Российской Федерации», в котором дать понятие национальной безопасности (ее видов), как и других основных понятий, усилить прокурорский надзор за законностью деятельности субъектов механизма обеспечения национальной безопасности, определить роль общественных объединений и граждан в этом направлении и, наряду с этим, считаем, что следует более четко определить задачи, функции и полномочия органов власти всех уровней в сфере национальной безопасности и механизма ее обеспечения, установить порядок осуществления и взаимодействия органов государственной власти по противодействию различным угрозам национальной безопасности, повысить роль и ответственность государственных структур и общественных объединений граждан в деле обеспечения национальной безопасности.

По нашему мнению, в целях создания необходимой (и должной) правовой основы механизма обеспечения национальной безопасности законодатель должен учесть все те пробелы и коллизии (частично они названы в настоящей работе) в дальнейшем, поскольку эффективное функционирование механизма обеспечения национальной безопасности нельзя представить без соответствующего правового сопровождения.

По результатам проведенного в этой главе исследования сделаем основные выводы следующего содержания.

Правовая основа механизма обеспечения национальной безопасности характеризуется многообразием источников, к числу которых, прежде всего, относится Конституция Российской Федерации, а также федеральные законы; указы и распоряжения Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; акты федеральных органов исполнительной власти; конституции и уставы субъектов Российской Федерации; законы субъектов Российской Федерации; акты глав субъектов Российской Федерации; акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; акты органов местного самоуправления.

Безусловно, Конституция в иерархии нормативно-правовых актов относительно сферы обеспечения национальной безопасности является главным документом. Она призвана отражать основополагающие качественные характеристики общества, государства и личности в их соотношении и взаимосвязях; одновременно она может рассматриваться как нормативно-правовая основа для их разрешения и достижения безопасности личности, общества и государства.

Наряду с конституционной основой, в настоящее время в сфере национальной безопасности действует около четырех тысяч нормативно­правовых актов различного уровня, что позволяет в полной мере организовывать и решать задачи, стоящие перед механизмом обеспечения национальной безопасности.

Современную правовую основу механизма обеспечения национальной безопасности (наряду с конституционной) можно условно подразделить на следующие основные группы: отраслевые нормативно-правовые акты федерального уровня; нормативно-правовые акты исполнительной власти (указы Президента РФ и постановления Правительства РФ); ведомственные нормативно-правовые акты (приказы ФСБ, совместные приказы ФСБ и других министерств и служб). Наряду с изложенным, важное место в нормативной основе механизма обеспечения национальной безопасности, занимают так называемые «программные документы» - стратегии, концепции, доктрины, представляющие собой систему официально принятых в государстве взглядов и поэтому носящих установочный характер.

В целях создания необходимой (и должной) правовой основы механизма обеспечения национальной безопасности законодатель должен учесть все те пробелы и коллизии (частично они названы в настоящей работе) в дальнейшем, поскольку эффективное функционирование механизма обеспечения национальной безопасности нельзя представить без соответствующего правового сопровождения.