Акты делегированного законодательства как источники права

Одной из теоретических проблем делегированного законотворчества является установление юридической природы актов делегированного законодательства. К сожалению, в большинстве специальных исследований, посвященных источникам права, акты делегированного законотворчества вообще не упоминаются.

В связи с этим целесообразно на основе теоретических представлений о таких источниках права, как закон и подзаконный акт, сформулировать понятие делегированного законодательства с учетом его общих и особенных черт, а затем на основе этого выяснить его место в правовой системе той или иной страны.

Понятие «нормативные правовые акты» включает широкий комплекс актов правотворчества, издаваемых органами законодательной, исполнительной, а нередко и судебной власти. «Нормативно-правовыми» они называются потому, что содержат нормы права. По существу, данное понятие является синонимом понятия «законодательство» в широком смысле. Это основной источник права в странах романо-германской правовой семьи. Немаловажную роль играют нормативные правовые акты и в странах англо­

американского права. Столь важное значение нормативных правовых актов в правовом регулировании объясняется рядом их существенных преимуществ в сравнении с другими источниками права.

Как отмечают исследователи, нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии^[54].

Обобщая имеющиеся в юридической литературе взгляды, можно указать на признаки, характеризующие нормативный правовой акт:

1) волевое содержание, отражающее государственную волю;

2) официальный характер акта;

3) иерархическое построение системы актов и, соответственно место акта в этой системе;

4) всеобщий характер акта, рассчитанный на неопределенный круг лиц и неоднократное применение;

5) документарная природа акта;

6) установленная процедура принятия акта;

7) регулирование общественных отношений;

8) соблюдение компетенции на издание акта соответствующим органом;

9) гарантирование акта принудительной силой государства.

В ряду нормативных правовых актов, издаваемых органами государства, закон занимает особое место. Ученые-юристы уже давно исследуют характерные черты данного источника права, хотя до сих пор существуют не

совсем одинаковые концепции законов.

Профессор Г.Ф.Шершеневич под законом понимал норму права, исходящую непосредственно от государственной власти в установленном заранее порядке^[55]. Однако Н.М.Коркунов указывал, что такое определение слишком широко, оно не отражает всех особенностей закона как нормативного правового акта^[56].

Российские ученые обычно определяют закон как акт высшей юридической силы, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, принимаемый законодательным и представительным органом в особом порядке и обладающий стабильностью^[57].

Например, профессор С.С.Алексеев характеризует закон как нормативный юридический акт высшего государственного (обычно, представительного) органа или непосредственно народа, обладающий высшей юридической силой и содержащий первичные (изначальные) правовые нормы страны^[58].

Определение закона, сходное с определением С.С.Алексеева, дает и профессор А.Б.Венгеров. Он считает, что закон - это «нормативный акт, который принимается с соблюдением правил по установленной процедуре в соответствии с компетенцией законодательным органом или на референдуме.

Из приведенных определений можно сделать вывод, что в классическом понимании закон - это нормативный правовой акт, содержащий первичные, юридические нормы, которых раньше в правовой системе не было, либо

объединяет разрозненные нормы, закладывая основы регулирования в полном объеме. При этом закон регламентирует основные, ключевые аспекты жизни страны: принципиальные экономические, политические и социальные вопросы. То есть, как указывает А.Б. Венгеров, «с закона юридическое регулирование по данному предмету начинается»^[59].

Отсюда вытекают основные признаки закона как нормативного правового акта:

1) закон принимается представительными органами, избираемыми народом, или непосредственно самим народом в порядке референдума;

2) закон обладает высшей юридической силой;

3) закон принимается в особом процессуальном порядке;

4) закон по своему характеру является стабильным;

5) закон принимается для регулирования наиболее важных, социально­значимых общественных отношений^[60].

Определение круга субъектов, обладающих правом принятия законодательного акта, определяется конституцией государства. В ней, как правило, содержится указание на то, что законы принимаются парламентом как представительным органом или непосредственно гражданами на референдуме. Получается, что закон, по своей сути, выражает народную волю, народный суверенитет, ибо принимает такой акт народ: прямо или через своих представителей.

Признание за законом высшей юридической силы предполагает, в первую очередь, тот факт, что все другие нормативные правовые акты не могут закону противоречить и должны ему соответствовать. Высшая юридическая сила закона предполагает еще и то, что никто не вправе отменить или заменить

закон, кроме органа, который его издал. Конечно, орган конституционной юстиции может признать закон не соответствующим конституции страны, но отменить (аннулировать) такой законодательный акт должен тот орган, который его принимал.

Принятие закона всегда требует соблюдение специальной процедуры, определяемой в конституции или специальном акте (например, регламенте палат парламента). Данная процедура включает в себя несколько стадий: законодательная инициатива, принятие закона обычно в нескольких чтениях палатой парламента (парламентом), передача закона на утверждение другой палате (при двухпалатной системе), утверждение закона главой государства. При этом могут быть и другие, но уже факультативные стадии, такие, как наложение вето главой государства, повторное рассмотрение акта палатами парламента и др.

Правда, еще Н.М.Коркунов замечал, что указание в определении закона на соблюдение специальной процедуры его принятия «совершенно излишне, так как при несоблюдении такого порядка не будет акта государственной власти... Раз он (закон - В.Т.) не соблюдает установленных форм, он не может быть признан действующим от имени государства»^[61][62].

Еще одним признаком закона является его стабильность. Так как закон регламентирует наиболее важные общественные отношения, он по своей сути принимается «надолго».

Закон как акт, обладающий высшей юридической силой, регулирует наиболее важные, социально-значимые общественные отношения. Однако, как верно замечает А.Б.Венгеров, «определить эти общественные отношения как предмет законодательного регулирования - всегда было большой социально­

экономической, политической проблемой, сферой реализации социальных и иных интересов, борьбы политических сил»^[63].

Необходимо отметить, что отграничить предмет регулирования законов и предмет регулирования подзаконных нормативных правовых актов, если это не указано прямо в конституции государства, достаточно сложно из-за невозможности четкого определения соответствия «вида общественных отношений» и «вида нормативного правового акта». Такая неопределенность вынуждает работников многих государственных органов исполнительной власти на создание адекватных нормативных правовых актов, которые, порой, правомерно или неправомерно вторгаются в сферу законодательной компетенции парламента.

По мнению Н.М. Коркунова «более важные юридические нормы, касающиеся наиболее существенных интересов граждан, должны быть приняты с их согласия или, по крайней мере, с согласия их представителей»^[64]. Однако в виду того, что невозможно найти объективной меры и внешнего признака распознавания «наиболее существенного» в общественных отношениях, отделить предмет регулирования законом от предмета регулирования подзаконным нормативным правовым актом не представляется возможным с практической точки зрения. И Н.М. Коркунов предлагал единственно приемлемый выход: «все, чего раз коснулись законодательные определения, входит уже в исключительную компетенцию законодательной власти, разве она сама уполномочит правительство на нормировку этих предметов его указами. Напротив, по всем вопросам, не получившим законодательной нормировки, правительство самостоятельно устанавливает юридические нормы своими указами»^[65].

Надо отметить, что большинство конституций не устанавливает рамки законотворчества парламента. В современных условиях - это самая распространенная конституционная практика. В таких случаях достаточно сложно определить границу между законотворчеством парламента и правотворчеством исполнительной власти. Однако здесь есть исключения.

Так, Конституция Франции 1958 года закрепляет в ст. 34, что «закон устанавливает нормы, относящиеся к:

1) гражданским правам и основным гарантиям, предоставляемым гражданам для осуществления публичных свобод; обязанностям, касающимся граждан и их имущества, обусловленным задачами национальной обороны;

2) гражданству, гражданскому состоянию и правоспособности, семейно-имущественным отношениям, наследованию и дарению;

3) определению преступлений и деликтов, а также налагаемых за них наказаний; уголовному судопроизводству, амнистии; созданию новых судебных инстанций и статусу магистратов;

4) источникам, ставкам и условиям взимания всякого рода налогов; порядку денежной эмиссии.

5) порядку выборов в палаты Парламента и органы местного самоуп­равления;

6) установлению категорий публичных учреждений;

7) основным гарантиям, предоставляемым гражданским государствен­ным служащим и военнослужащим;

8) национализации предприятий и передачи собственности предпри­ятий публичного сектора в частный»^[66].

Кроме того, во Франции законом определяются общие принципы:

1) общей организации национальной обороны;

2) свободного управления местных коллективов, их компетенции и доходов;

3) образования;

4) трудового и профсоюзного права и социального обеспечения.

Приведенный выше перечень, в соответствии со ст. 34 Конституции Франции, является закрытым, однако может быть изменен органическим законом.

В этой связи необходимо обратить внимание на высказывание Р. Давида о том, что «французская Конституция 1958 г., независимо от каких-либо политических соображений, воплотила в жизнь идею о том, что парламент должен иметь в области права лишь те полномочия, которые он имеет возможность осуществлять фактически»^[67]. Законодательная сфера парламента, согласно Конституции, ограничивается таким образом, что «законодатель призван лишь устанавливать некоторые основополагающие признаки»^[68].

Также жестко границы области законодательства определяют Конституции Марокко^[69] и Мавритании^[70].

Конституция Португалии 1976 года выделяет два вида законодательной компетенции Ассамблеи Республики: абсолютную и относительную.

К абсолютному ведению парламента в сфере законодательной компетенции относятся вопросы, регламентация которых осуществляется исключительно парламентскими законами и ни при каком условии право принятия по ним нормативных правовых актов другими органами

государственной власти не допускается.

К относительной законодательной компетенции Ассамблеи Республики относятся вопросы, перечисленные в ст. 165 Конституции Португалии^[71]. По этим вопросам парламент обладает исключительным правом принимать законы, кроме случаев, когда Ассамблея передает свои законодательные полномочия Правительству.

В соответствии со ст. 164 Конституции Португалии к абсолютному ведению Ассамблеи Республики в законодательной области относятся:

«1) выборы органов государственной власти;

2) режим референдума;

3) организация и деятельность Конституционного суда и процесс в Конституционном суде;

4) организация национальной обороны, определение обязанностей, вытекающих из обеспечения национальной обороны, и общие основы организации функционирования вооруженных сил и воинской дисциплины;

5) режим осадного и чрезвычайного положения;

6) приобретение, утрата и восстановление португальского

гражданства;

7) установление границ, территориальных вод исключительной экономической зоны и прав Португалии на континентальный шельф;

8) политические партии и ассоциации;

9) основы системы образования;

10) выборы в органы правления автономных областей и местной власти, а также в другие конституционные органы или органы, избираемые прямым и всеобщем голосованием;

11) статус должностных лиц, входящих в состав органов государственной власти и местной власти, а также других конституционных органов и органов, избранных прямым и всеобщим голосованием;

12) включение в юрисдикцию военных трибуналов рассмотрение тяжких преступлений, приравниваемых к военным преступлениям;

13) режим создания, ликвидации и изменения границ местных самоуправляющихся образований;

14) непосредственные консультации с избирателями на местном уровне;

15) ограничение прав находящихся на действительной службе военных и военизированных служащих постоянных подразделений».

Полномочия Парламента Казахстана в законотворческой деятельности определяются ст. 61 Конституции. Так, Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся «правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц; режима собственности и иных вещных прав; основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы; налогообложения, установление сборов и других обязательных платежей и республиканского бюджета; административно-территориального устройства Республики; вопросов судоустройства и судопроизводства»'.

Кроме того, Парламент Казахстана законами устанавливает основы регулирования вопросов образования, здравоохранения и социального обеспечения; приватизации предприятий и их имущества; охраны окружающей среды и обеспечения обороны и безопасности государства.

Все иные вопросы, не указанные в ст. 61 Конституции Казахстана, не относятся к законодательной компетенции Парламента и регламентируются нормативными правовыми актами Президента и Правительства.

Таким образом, в государствах, прямо закрепляющих границы законотворчества парламента, устанавливается, что законами обычно регламентируются наиболее важные общественные отношения:

- правовой статус личности, гражданство;

- структура, порядок формирования и полномочия органов государственной власти;

- судоустройство и судопроизводство;

- налогообложение;

- основы регулирования вопросов собственности, приватизации и национализации и т.п.

Иная регламентация вопроса соотношения вида общественных отношений и вида нормативного правового акта существует в Испании. Статья 81 Конституции закрепляет два вида законов, принимаемых парламентом: органический и обычный^[72]. К первому типу относятся законы о развитии основных прав и свобод граждан; законы, регулирующие статус народного защитника (defensor del pueblo), являющегося высшим уполномоченным Генеральных Кортесов и назначенным ими для защиты прав и свобод граждан; законы, одобряющие Статуты об автономии; законы, устанавливающие порядок всеобщих выборов. Кроме того, к органическим относятся также законы, определяющие состояние угрозы, чрезвычайного и осадного положения, устанавливающие соответствующие полномочия органов власти и ограничения, действующие при установлении состояния угрозы, чрезвычайного или осадного положения.

Обычные законы издаются по другим вопросам (ограничения в сфере деятельности которых в Конституции прямо не указаны).

В отличие от Франции, Португалии, Марокко, Мавритании и Казахстана, Конституция Испании не решает полностью вопрос соответствия вида общественных отношений и вида нормативного правового акта. Статья 82 Конституции Испании указывает лишь, что Генеральные Кортесы не могут предоставлять Правительству право издавать законы, отнесенные к сфере органических законов. При этом в отношении обычных законов вопрос соответствия вида общественных отношений и вида нормативного правового акта остается открытым.

Переходя к рассмотрению подзаконных нормативных правовых актов, можно сразу указать, что это официальные акты правотворческих органов, которые основаны на законе и направлены на конкретизацию и дополнение его положений^[73].

В отличие от закона подзаконный нормативный правовой акт может приниматься достаточно большим кругом органов, например, главой государства, правительством, министерствами или министрами, некоторыми другими ведомствами, исполнительными органами субъектов федерации, органами местного самоуправления.

Правительственные нормативные правовые акты по своей природе вторичны и производны от закона: подзаконные нормативные правовые акты призваны обеспечивать уже на основании законов конкретизированное нормативное правовое регулирование комплекса общественных отношений.

Однако надо отметить, что подзаконность актов правительства (подзаконных нормативных правовых актов) не означает их меньшую юридическую обязательность: они обладают необходимой юридической силой,

но подзаконные нормативные правовые акты не имеют такого же верховенства, которое характерно для законов, доминирующих над всеми иными нормативными актами. Как указывал Г.Ф. Шершеневич, «все, что урегулировано законом, не может быть нормировано административным указом вопреки закону», а «законом могут быть нормированы какие угодно отношения»^[74].

В отличие от процедуры принятия закона, правительственные нормативные правовые акты принимаются обычно по упрощенной процедуре: отсутствует процедура «законодательной» инициативы, обязательность нескольких чтений нормативного правового акта и т.п. Кроме того, решение самого правительства о принятии нормативного правового акта является обычно достаточным для придания ему юридической силы, тогда как при принятии закона глава государства может наложить на него вето^[75].

В отличие от закона подзаконные нормативные правовые акты могут приниматься и для регламентации временных явлений общественной жизни.

Труднейшим для правового регулирования явился вопрос о правотворческой компетенции органов исполнительной власти и, соответственно, о видах нормативных правовых актов, порождаемых этой компетенцией.

О проблеме соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта говорил и Г.Ф. Шершеневич. В своей работе «Общая теория права» он отмечал, что на самом деле нет никакой возможности провести границу по признаку важности правил, закрепленных в законах, за отсутствием критерия большей или меньшей важности правил поведения¹.

В случаях, когда конституции предусматривают четкий круг вопросов,

которые регламентируются парламентскими законами, вопросы, оставшиеся за его пределами, составляют другую сферу - область исключительного действия правительственных актов: изданные по этим вопросам правительственные акты являются актами, по своей сути обладающими высшей юридической силой. Этот тезис закреплен законодательно во Франции: в части первой ст. 37 Конституции указано, что «вопросы не входящие в область законодательства, носят регламентарный характер», и Португалии, ст. 198 Конституции которой прямо закрепляет высшую юридическую силу актов Правительства в сфере, не относящейся к компетенции Ассамблеи Республики. Такое же правило закреплено в законодательстве Марокко (ст. 46 Конституции), Мавритании (ст. 59 Конституции) и Казахстана (ст. 61 Конституции).

Однако в связи с тем, что в конституциях этих государств вопросы, которые должны быть регламентированы исключительно законодательными актами, сформулированы в достаточно общей форме, между парламентом и правительством периодически возникают споры о компетенции. Такие конфликты должны быть урегулированы, для чего стороны обычно прибегают к посредничеству органов административной или конституционной юстиции, либо решение спора передается на рассмотрение парламента.

Рассмотрев столь подробно основные признаки закона и подзаконного нормативного правового акта, представляется возможным перейти к анализу основных признаков актов делегированного законодательства.

C одной стороны, с точки зрения субъектов делегированного законотворчества и процедуры принятия актов делегированного законодательства они схожи с подзаконными нормативными правовыми актами. Во-первых, принимает акты делегированного законодательства либо глава государства, либо правительство или министры по упрощенной процедуре, установленной для принятия их обычного акта. Во-вторых, еще

одним аргументом, подтверждающим схожесть процедуры принятия актов делегированного законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, является то обстоятельство, что в государствах, прямо допускающих и, соответственно, регламентирующих процедуру делегирования законодательных полномочий, нет никаких дополнительных конституционных требований, усложняющих процедуру принятия акта, имеющего силу закона, главой государства или правительством.

В соответствии с процедурой делегированного законотворчества правительство принимает свои акты, имеющие силу закона, обычно по более упрощенной процедуре, применяемой для издания и других своих решений. Соответственно количество чтений при принятии акта может быть сокращено до одного. Участие в заседаниях меньшего количества участников позволяет быстрее согласовать их позиции. Кроме того, необходимо отметить и, как правило, лучшую юридическую проработку документов, которые принимаются правительствами. Все это, естественно, ускоряет и упрощает всю процедуру принятия решений, приводит к повышению эффективности правового регулирования.

Но с другой стороны, как и законы, акты делегированного законодательства закладывают основы правового регулирования общественных отношений в полном объеме и содержат первичные юридические нормы'. Акты органов исполнительной власти, принятые в порядке передачи полномочий парламента, равноправно входят в систему национального законодательства. Данное положение применимо, конечно же, лишь при условии, если акты делегированного законодательства приняты с соблюдением установленной для таких случаев процедуры, а именно: порядка их принятия и утверждения, соблюдение условий делегирования и т.п. Так, например, Конституция

Португалии прямо закрепляет статус правительственных декретов-законов, указывая в ст. 112, что парламентские «законы и декреты-законы имеют одинаковую юридическую силу. При этом и законы, и декреты-законы в равной мере подчиняются органическим законам, которые обладают большей юридической силой».

Нельзя не обратить внимания и на то, что после принятия и вступления в силу эти акты не могут быть изменены или отменены правительством в обычном порядке своими решениями. По этой причине парламент может вносить в них поправки лишь по процедуре, предусмотренной для изменения обычного закона.

Следовательно, акты, принятые в порядке делегирования законодательных полномочий, обладают такой же юридической силой, как и законы. Это означает, в первую очередь, что все подзаконные нормативные правовые акты должны в равной мере соответствовать как парламентским законам, так и актам делегированного законодательства. Кроме этого, если принимаемый акт делегированного законодательства содержит нормы права, которые противоречат нормам права, заложенным в актах текущего законодательства, применяются нормы, установленные актом исполнительной власти, имеющим силу закона. Так, в Великобритании «в случае противоречия между актом исполнительной власти, изданным на основе делегированных полномочий, и статьей закона при толковании необходимо действовать таким образом, как будто речь идет о противоречии между двумя статьями закона»¹. Наконец, немаловажно и то, что акты, принятые в порядке делегированного законотворчества, схожи с законами и по такому критерию, как стабильность^[76].

На основании вышеизложенного нельзя согласиться с высказываемой в юридической литературе точкой зрения, согласно которой делегированное законодательство - это подчиненное законодательство, это просто обычное расширение административного усмотрения^[77].

Таким образом, выступление делегированного законодательства в некоторых своих проявлениях наравне с парламентским законодательством, повышение его значимости в системе регулятивных средств дает полное основание рассматривать его в качестве самостоятельного источника права. Как справедливо отмечает профессор М.Н. Марченко, рассмотрение акта делегированного законодательства «в качестве «подзаконна» наряду с «законом» в структуре «нормативно-правового акта», как это делается в отечественной и отчасти в зарубежной юридической литературе, чревато значительными неточностями. В формально-юридическом аспекте такая постановка вопроса может считаться в основном корректной, а в практическом плане она является неверной»^[78].

Определенной проекцией проблемы юридической силы актов делегированного законодательства выступает вопрос о самом понятии «законодательство». В самом общем понимании оно трактуется как система издаваемых полномочными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права. Однако термин «законодательство» понимается и в более узком смысле, а именно: как совокупность законов и других правовых актов высшего органа законодательной власти, а также нормативных указов Президента и нормативных постановлений Правительства. Кроме того, это понятие часто используется и более однозначно и специально - как совокупность только законов. В действующих правовых актах он применяется по-разному, во всех трех указанных выше смыслах.

192.

Представляется, что правы те авторы, которые настаивают на том, что понятие «законодательство» должно трактоваться однозначно, в своем узком, собственном смысле^[79]. Но с одним важным уточнением. Акты делегированного законодательства должны охватываться понятием «законодательство».

В качестве обоснования данной позиции хотелось бы указать, что она соответствует концепциям закона, сложившимся в зарубежной юридической литературе и не противоречит классической концепции закона, имеющей место в отечественном правоведении. Так, в странах англосаксонского права понятие закона имеет широкий и узкий смысл. В первом случае под ним понимают любую писаную или неписаную норму, подлежащую защите в судебном порядке, во втором - собственно акт парламента. Термином «законодательство» здесь охватываются и нормативные акты общегосударственных органов (правительства, министров), принятые на основе делегирования им парламентом полномочий по тому или иному вопросу («делегированное законодательство»), а также подзаконные акты (by-laws) некоторых местных органов^[80]. Соответственно различают и виды законов: парламентские акты, делегированное законодательство и автономное законодательство^[81].

В странах романо-германского права различают понятия «закон в материальном смысле», т.е. всякую норму, исходящую от государства, независимо от форм ее изложения, и «закон в формальном смысле». В последнем случае речь идет о принятом в особом порядке акте высшего представительного органа государственной власти, обладающем высшей

юридической силой. Р.Давид писал, что «закон в формальном смысле - это всякий акт, принятый парламентом и промульгированный исполнительной властью; закон в материальном смысле - это акт, который не исходит обязательно от законодательной власти, но содержит в себе нормы общего значения, устанавливающие определенные правила поведения»’. В соответствии с этим в странах романо-германского права обычно различают конституционные законы, органические законы, программные законы, законы- рамки, законы-декреты, чрезвычайные законы^[82][83].

Концепция понятия закона в материальном смысле подвергается в отечественной литературе критике как неизбежно приводящая к сглаживанию принципиального различия законов как актов высшей юридической силы и иных, а именно подзаконных актов государственных органов^[84]. Тем не менее, она нашла широкое признание среди зарубежных исследователей как соответствующая сложившейся практике делегированного законотворчества и тем особым признакам, которыми наделены акты делегированного законодательства и которые были предметом рассмотрения в данном параграфе.

Отказывая актам делегированного законодательства в их праве быть включенным в состав законодательства той или иной страны, можно лишить юридическую практику важного нормативно-регулятивного ориентира, хотя и уступающего собственно закону во властно-легитимирующих свойствах, но в ряде случаев — более мобильного, оперативного и гибкого. Даже в тех случаях, когда акты, издаваемые в порядке делегированного законодательства, по своей юридической силе не поднимаются до уровня соответствующих парламентских

стартов^[85], они идут в одном блоке с соответствующими статутами, составляя единый первичный пласт в механизме правового регулирования - законодательство в собственном смысле этого слова.

1.3.