Развитие категории «нормативно-правовой акт субъекта Федерации» в отечественной юридической науке

Анализ нормативных правовых актов субъектов Федерации требует, прежде всего, уяснения сущности таковых. Хотя в отечественной литературе имеется достаточное число работ, посвященных анализу нормативных правовых актов субъектов Федерации’, в то же время имеются споры, противоречивые положения, не решенные проблемы.

В месте с тем в юридической литературе нет однозначного понятия нормативного правового акта^[3]. Во-первых, такое понятие включает широкий

комплекс актов правотворчества, издаваемых органами представительной (законодательной) и исполнительной власти. Во-вторых, в приведенных определениях нормативный правовой акт обозначается как документ, решение, предписание, властные действия, но не как закон и (или) подзаконный правовой акт.

В действующем законодательстве пока также отсутствует определение понятия «нормативный правовой акт». Вместе с тем в юридической доктрине принято исходить из того, что нормативный правовой акт - это официальный властный документ компетентного правотворческого органа, направленный на установление, изменение, отмену, утверждение правовых норм.

В рабочем определении содержатся основные характеристики данного источника. Во-первых, нормативный правовой акт образуется в результате правотворческой деятельности компетентных органов. Это могут быть государственные органы, органы местного самоуправления. В особых случаях нормативный правовой акт может быть принят в результате прямого народного волеизъявления (референдума).

Правотворческая деятельность названных органов состоит в особом порядке его подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу. Такой порядок содержится в Конституции Российской Федерации, федеральных законах или иных нормативных актах^[4]. Соблюдение специально установленной

правотворческой процедуры есть обязательное условие законности и эффективности подготавливаемых нормативных решений.

Во-вторых, каждый правотворческий орган имеет право на издание нормативных правовых актов только определенного вида (закон, указ, постановление, приказ и т.д.), закрепленного в Конституции или законе и только по тем вопросам, регулирование которых входит в компетенцию правотворческого органа.

В литературе имеется достаточно большое количество определений тех или иных правовых явлений. Полагаем, что для их характеристики целесообразно использовать официальные (законодательные) дефиниции. Понятие компетенции имеет нормативную (законодательную) дефиницию. В ст.2 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"¹ закреплено: "компетенция органа государственной власти - это совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения" данного органа. В свою очередь, полномочиями органа государственной власти в соответствии с тем же законом определяются как "права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных властных действий".

В-третьих, в нормативных правовых актах устанавливаются нормы права, которые представляют собой "общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное

применение"¹. Правовые нормы распространяют свое действие на всех субъектов, вступающих в определенные общественные отношения - участников правоотношений или определенную категорию лиц, действуют постоянно и непрерывно, применяются многократно при регулировании определенных видов общественных отношений. Причем, содержащиеся в нормативных актах правовые нормы распространяют свое действие на неперсонифицированный круг субъектов, т.е. адресаты норм персонально не определены, не названы в тексте самой нормы. Эти признаки позволяют характеризовать норму, содержащуюся в данном источнике, как абстрактно сформулированное предписание.

Наличие в актах правовых норм, обладающих указанными характеристиками, позволяет относить их к группе нормативных правовых актов и отделять от них ненормативные правовые акты. К последним относятся акты применения права, содержащие индивидуальные предписания, акты- разъяснения норм права, оперативно-распорядительные акты, содержащие "ограниченные во времени конкретные предписания, адресованные определенным субъектам"^[7][8]. Нормативный акт через содержащиеся в нем нормы права выступает регулятором неопределенного множества общественных отношений определенных видов, средством создания нормативно-правовой основы жизни и деятельности государства и общества. Часто возникает вопрос, нормативен ли сам правовой акт, т.е.

Далеко не всегда, например, из формулировки предписания можно сделать вывод о том, что оно направлено на регулирование общественных отношений.

Не всегда оно укладывается в рамки общих правил. В первую очередь речь идет о таких специфических предписаниях, как предписания-дефиниции, предписания-принципы. Нормы ли они вообще по своей природе и являются ли акты, их содержащие, нормативными?

Определиться здесь необходимо, поскольку в последнее время в правотворческой практике такие предписания получили широкое распространение. Во многих правовых актах появились специальные статьи и пункты, закрепляющие как исходные положения для конкретных правовых массивов, институтов, подотраслей и даже отраслей, так и базовые понятия и термины для определенной сферы общественных отношений. Хотя в таких предписаниях и прослеживается определенная специфика, они (предписания), бесспорно, являются нормативными. Особенность их заключается в том, что они воздействуют на свой объект не напрямую, а через другие нормы права. Акты, содержащие предписания такого рода, без всякого сомнения, нормативны.

Ранее уже отмечалось, что наиболее обобщенный признак нормы права состоит в количественной неопределенности случаев, на которые она рассчитана. Но есть разновидность предписаний, которые дают (по крайней мере, на первый взгляд) некоторые основания говорить об исчерпанности их потенциала однократным применением. К таким предписаниям относятся, например, предписания, содержащие конкретные поручения субъекту права издать какой-то правовой акт (например, поручение министерству или ведомству издать Инструкцию по определенному вопросу). Будет ли акт, содержащий такое предписание, нормативным?

C нашей точки зрения, ответ должен быть положительным. Такой ответ обусловлен нормативным характером самого предписания-поручения.

только для первичного издания соответствующих инструкций, правил, положений, но и для последующего изменения, дополнения или даже полного переиздания. Значит, наличие предписаний-поручений такого рода в правовом акте автоматически сообщают самому aκιy характер нормативности.

К нормативным правовым актам, на наш взгляд, следует относить также "акты, направленные на утверждение, изменение или отмену действия правовых норм, но не содержащие их"¹. Данную группу актов рассматривают в качестве "актов нормативно-вспомогательного значения"^[9][10] и относят к правотворческим актам, в качестве одной из разновидностей нормативного правового акта. Необходимость в этом обусловлена тем, что они учитываются при издании новых актов, при составлении перечня актов, утративших юридическую силу, при составлении хронологических и систематических собраний законодательства (напр., для Свода Законов Российской Федерации), в определении того, какие из разрозненных некодифицированных норм действуют в настоящее время, какие виды отношений урегулированы ими.

Применительно к актам, отменяющим действие других нормативных актов, А.С. Пиголкин замечает: "Перечни актов, признанных утратившими силу... действуют однократно. Но все же это нормативные акты, поскольку они являются составным элементом общего регулирования общественных отношений"^[11]. Примерами "актов нормативно-вспомогательного значения" могут служить законы об отмене различных актов в связи с принятием нового закона, законы о введении в действие других законов^[12] ("вводные законы"^[13]), указы Президента Российской Федерации об изменении, дополнении или

отмене ранее изданных указов¹, о приостановлении действия нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации^[14][15], постановления Правительства Российской Федерации об утверждении различного рода инструкций, положений, правил^[16] и т.д.

Четвертым признаком данного вида источников права можно назвать то, что все виды нормативных правовых актов образуют систему, основанную на различной юридической силе нормативных актов. Благодаря соблюдению принципа иерархической соподчиненности обеспечивается формально­логическая непротиворечивость и согласованность правовых норм. Каждый вид актов занимает строго определенный уровень в иерархии нормативных правовых актов. Этот уровень определяется главным образом исходя из нормативно закрепленного положения нормативного правового акта в правовой системе Российской Федерации, как правило, исходя из соотношения с законом.

В целом ряде случаев в качестве критерия определения места акта в иерархии нормативных правовых актов служит положение издающего их органа в системе государственно-властных органов. Данный критерий был основным и главным в формировании системы нормативных актов в советское время.

Таким образом, положение нормативного правового акта в правовой системе служит первоочередной юридической основой для установления иерархических связей и соподчиненности с другими актами.

Нарушение правотворческим органом установленных юридических зависимостей по отношению к Конституции, закону влечет за собой признание

нормативного правового акта неконституционным, незаконным, недействительным, утратившим юридическую силу, он может быть отменен, приостановлен и т.д.

Пятая характеристика данного источника состоит в том, что он имеет официально-документальную форму и особую структуру. Само понятие "акт" является родовым для наименования данного источника права. Отсюда, в нормативном правовом акте в обязательном порядке должны содержаться определенные характеристики, в частности, указание на наименование органа, лица его принявшего, вид акта, название вопроса, которому он посвящен, место и дата принятия, порядковый номер акта, соответствующая структура акта (главы, статьи, пункты и т.д.), подпись уполномоченного лица.

В научной литературе встречается упрощенное название данного источника - нормативный акт. Вместе с тем, в федеральной Конституции несколько раз упоминается термин "нормативный правовой акт". Добавление прилагательного "правовой" здесь не случайно, поскольку оно указывает на особую группу нормативных актов, которые связаны с правом и сферой правового регулирования общественных отношений, одновременно отделяя от них все другие акты, имеющие нормативные свойства, но никак не связанные с правовой сферой и не входящих в рассматриваемое понятие (уставы партий, общественных организаций, сборники молитв и др.).

Включение в название данного источника дополнительного понятия "правовой" свидетельствует также о том, что благодаря названным ранее свойствам он должен соответствовать основным принципам и требованиям права.

Существует множество видов и классификаций нормативных правовых актов в Российской Федерации. Среди основных наиболее распространена классификация нормативных правовых актов по юридической силе. Их делят на законы и подзаконные нормативные правовые акты. В свою очередь каждый из этих видов делится на несколько разновидностей.

Другая классификация - по уровням принятия нормативных актов. Здесь выделяют нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, принятые в результате прямого народного волеизъявления.

По степени обобщенности нормативного материала могут встречаться кодификационные акты (кодекс, устав и др.) и акты текущего правотворчества (тематические федеральные законы и т.д.).

Существует достаточно важная классификация нормативных правовых актов по их действию во времени (постоянные, временные, исключительные), в пространстве (на всей территории России, на территории какого-либо субъекта федерации, муниципального образования), по кругу субъектов (общие и специальные), по направленности действия (акты общие, ведомственные и локальные).

Выделяется классификация по органам, их издающим: законодательные акты, акты Президента Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти, нормативные акты органов местного самоуправления, организаций (локальные нормативные правовые акты).

Юридическая практика России не исчерпывается рассмотренной формой установления и закрепления правовых норм. Реальная жизнь намного сложнее и неизбежно требует в определенных ситуациях подключения более гибких форм выражения. В современный период развития российской правовой системы неуклонно возрастает значение нормативно-договорного регулирования. Нормативный договор как одно из средств регуляции отношений между определенным кругом субъектов проник практически во все сферы общественной жизни: экономико-хозяйственную, управленческую и др. Это вызвано процессом децентрализации правового регулирования и увеличением роли диспозитивных методов в праве и сокращением сферы применения императивных методов.

Субъекты, заключающие нормативные договоры, обладают "нормативной властью"¹, определенной самостоятельностью, выражают добровольное волеизъявление. Но юридическую силу нормативному договору в Российской Федерации придает все-таки закон, в котором устанавливаются виды договоров, круг субъектов, имеющих право на их заключение, процедуры их заключения, исполнения и взаимной ответственности за их невыполнение.

Помимо уже названных источников права в российской правовой системе закреплен и такой специфический источник как правовой обычай.

В современной правовой системе Российской Федерации правовой обычай среди других источников права по объему регулирования общественных отношений занимает незначительное место. Случаи применения правового обычая зафиксированы в действующем законодательстве. Так, вследствие усложнения реально складывающихся отношений в гражданско-правовой сфере, характеризующейся подвижностью и высокой степенью динамичности, законодатель закрепил возможность применения обычаев делового оборота как одной из разновидностей правового обычая в Российской Федерации. Под обычаем делового оборота понимается "сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычаи делового оборота, противоречащие обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, не применяются" (статья 5 Гражданского Кодекса Российской Федерации^[17][18]).

В последние годы с новой силой обострилась дискуссия о формировании в Российской Федерации такого источника права как судебный прецедент.

Современная российская правовая доктрина не признает судебный прецедент и судебную практику в качестве официальных источников права. Вместе с тем за последнее десятилетие органам судебной власти были

предоставлены полномочия, соответствующие их конституционному статусу как самостоятельному виду государственной власти.

В отдельных работах предлагается признать судебный прецедент в качестве дополнительного источника права в Российской Федерации¹. А.В. Цихоцкий, к примеру, видит необходимость переосмысления теории правового прецедента нашей наукой с целью ’’позитивного усвоения и использования в качестве инструмента (метода) преобразования социальной практики в желаемом направлении"^[19][20].

Р.З. Лившиц предлагает относить решения судов об отмене нормативных актов к судебной практике как самостоятельному виду источников права. К судебной практике им предложено относить также судебные решения по непосредственному применению Конституции Российской Федерации, а также постановления Конституционного Суда Российской Федерации по толкованию Конституции^[21].

Существует точка зрения о том, что ’’итоговые акты органов конституционного правосудия, принимаемых в связи с обращениями, могут быть правотворческими, поскольку они вносят изменения в систему действующих правовых норм"^[22]. Особая роль стала отводиться т.н. "правовым позициям", содержащимся в актах Конституционного Суда Российской Федерации.

В отечественной правовой доктрине пока нет единства точек зрения по поводу признания правовых актов судебных органов в качестве источников права. В частности, в научной литературе неоднократно подчеркивалось, что акты судебного толкования правовых норм, в т.ч. акты Конституционного суда

Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации "не могут быть нормативными по определению"¹.

По мнению многих ученых (В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкин и др.), наделение судебной власти законодательными полномочиями приведет к смешению функций всех трех ветвей власти и серьезному нарушению конституционного принципа разделения властей. По мнению В.С. Нерсесянца, основной смысл разделения властей как раз и состоит в "таком разграничении функций, правомочий и сфер деятельности этих властей, чтобы каждая из них занималась своим делом"^[23][24].

В вопросе о признании судебных решений в качестве источников права в Российской Федерации, на наш взгляд, следует проявлять максимальную осторожность. Здесь есть несколько причин. Во-первых, не совсем понятны формы судебных источников. Что это должно быть: судебный прецедент в классической форме^[25], обобщения и анализ судебной практики, нормативные правовые акты судебных органов или что-то еще? Во-вторых, возникает вопрос: каковы должны быть место и роль судебных источников в системе источников права Российской Федерации? В научной литературе ответа на данный вопрос мы также не найдем. И, в-третьих, не совсем понятна предметная сфера судебных источников права. Какие сферы общественных отношений должны быть урегулированы судебными источниками, а какие сферы иными источниками права?

Признание в национальной правовой системе судебных решений в качестве источников права является спорным вопросом, поскольку основная форма деятельности судов Российской Федерации - правоохранительная, но никак не правотворческая. Суды являются в первую очередь органами правосудия, они должны решать конкретные дела на основе норм действующих законов, а не путем издания правовых норм. На наш взгляд, было бы

преждевременным говорить о формировании судебного прецедента или судебной практики как полноправных источников права в Российской Федерации.

C большей поспешностью следовало бы урегулировать на законодательном уровне, к примеру, различные вопросы судебного нормоконтроля. Назрела потребность в разработке и принятии федерального закона об административном судопроизводстве, в котором должны быть урегулированы вопросы, связанные с решениями судов о законности (незаконности) того или иного нормативного правового акта "в ходе рассмотрения спора о праве”¹, статус судебных решений по делам подобного рода.

Подводя итог общей характеристике рассматриваемых источников, следует согласиться с точкой зрения большинства российских ученых-юристов (А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, А.В. Мицкевич, Ю.А. Тихомиров и мн. др.), что нормативный правовой акт - это один из наиболее совершенных источников права. Он позволяет государству оперативно реагировать на изменения в характере общественных отношений путем принятия правовых норм, обеспечивать нормативные правовые акты эффективным государственно­правовым механизмом в целях его реализации. Нормативный правовой акт регулирует подавляющее большинство общественных отношений в Российской Федерации. К тому же нормативный правовой акт создает определенные удобства для применения норм права, их толкования, а также широкие возможности для учета и систематизации нормативных правовых актов.

При этом следует подчеркнуть, что нормативный правовой акт - важнейший элемент правовой системы. Более того, в Российской правовой системе именно нормативный правовой акт определяет ее характер.

Применительно к задачам предпринятого нами исследования необходимо более подробно раскрыть содержание понятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации.

Однако само понятие нормативного правового акта субъекта Федерации пока не получило всестороннего теоретического обоснования. В литературе уже не раз было высказано мнение о принципиальной новизне категории «закон» применительно к субъектам Российской Федерации. Пробел был также обнаружен и в области определения видов, особенностей, процедуры принятия и соотношения правовых нормативных актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации¹.

Не опровергая это утверждение по существу, полагаем необходимым все же указать на одну небольшую неточность. Дело в том, что принципиальной новизны здесь, как представляется, нет, потому что еще в советский период достаточно детально разрабатывалась так называемая структурно-федеративная типология нормативно-правовых актов с учетом трех уровней законодательства:

1) общесоюзное законодательство;

2) законодательство союзных республик (здесь выделяли 15 самостоятельных подсистем);

3) законодательство автономных республик (соответственно - 20 подсистем^[26][27]).

Хотя однозначного подхода к решению вопроса о федеративной и иерархической структуре законодательства в советской юридической литературе не было, большинство исследователей согласились с тем, что типологическая характеристика нормативно-правовых актов союзного и республиканского законодательства должна быть основана на четком определении круга общественных отношений, регулируемых соответственно

исключительно Союзом CCP либо исключительно республиками, а также составляющих область совместного ведения СССР и союзных республик.

Следовательно, понятие регионального закона является новым не столько в принципе, сколько терминологически, с учетом новых геополитических реалий, изменения федеративных отношений в России, их развития и совершенствования на качественно иной основе, чем это было в период существования Союза ССР.

Важно еще раз подчеркнуть, что нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации является элементом единой, общероссийской национальной правовой системы и получает свою индивидуальную определенность на основе зависимостей между компетенцией, юридической силой и регулируемыми отношениями. В любом случае это принятый в установленном порядке и действующий на территории субъекта Российской Федерации юридический документ, который содержит предписание правотворческого органа, устанавливающее, изменяющее либо отменяющее общеобязательные правила поведения.

C учетом всего сказанного выше можно дать следующее определение закона субъекта Российской Федерации — это принимаемый непосредственно народом или уполномоченным правотворческим органом субъекта Федерации в соответствии с регламентом юридический акт, устанавливающий, изменяющий либо отменяющий нормы права в пределах совместной компетенции Российской Федерации и субъекта Федерации либо в сфере собственного правового регулирования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни субъекта Федерации.

К иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации относятся постановления, указы, приказы, распоряжения и инструкции, издаваемые в пределах своих полномочий органами государственной власти субъекта Федерации.

Кроме того, нормативно-правовой характер имеют приказы, издаваемые руководителями министерств или ведомств единолично; инструкции,

издаваемые министерствами и ведомствами с целью регламентировать порядок какой-либо деятельности; а также различные регламенты, правила и положения, определяющие нормы поведения субъектов права в той или иной сфере деятельности и порядок организации этой деятельности.

Все подзаконные правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти субъекта Федерации, органами местного самоуправления, а также соответствующими должностными лицами, являются юридически оформленными управленческими решениями по таким, в частности, вопросам, как организация системы органов исполнительной власти, регулирование экономических отношений, регламентация отношений собственности, использования природных ресурсов, осуществление социальной защиты

населения, поддержка здравоохранения, образования, культуры, вопросы укрепления законности, борьбы с преступностью и правонарушениями, обеспечение экологической безопасности, охрана природы и т.п.

На наш взгляд, стойкая доминанта правительственного и ведомственного правотворчества связана с идеологическим компонентом правовой системы, который, как известно, меняется гораздо более медленными темпами, чем нормативная составляющая. Ведь на протяжении достаточно долгого периода складывалось представление о невысокой социально-регулятивной значимости закона, а на практике это поддерживалось обилием инструкций, указаний вышестоящих инстанций, всевозможных «руководящих разъяснений». Со временем такой стереотип должен быть преодолен, а реальная исполнимость, наглядная, для всех очевидная эффективность принимаемых сегодня законов должна этому способствовать.

В целом можно сделать общий вывод, что в силу иерархического строения правовой системы субъектов Федерации при определении исследуемого нами понятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации возможны два подхода. В широком плане в понятии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации уместно объединить разные уровни функционирования: универсальный (общепризнанные принципы и нормы

международного права), федеральный, региональный и локальный. В качестве терминологического пояснения отметим, что, под локальными понимаются подзаконные правовые акты, издаваемые строго в пределах установленной компетенции соответствующего органа исключительно для решения тех вопросов, которые прямо определены в законе¹.

На наш взгляд, такое функциональное объединение допустимо, в частности, потому, что нормативные правовые акты всех указанных уровней действуют (или, по меньшей мере, должны действовать) на территории субъекта Российской Федерации, хотя, безусловно, имеют различную юридическую силу и отличаются друг от друга по содержанию, по порядку принятия, опубликования и введения в действие. Таким образом, при определении понятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации в широком смысле мы исходим из аспекта функционирования указанных актов. Данная позиция в определенной мере соотносима с социологическим и историко-философским видением права.

В узком смысле к нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, по нашему мнению, следует относить лишь тот нормативно­правовой материал, который является результатом регионального и локального правотворчества, итогом деятельности правотворческих органов субъекта Российской Федерации, а потому наиболее полно характеризует именно правовую систему субъекта Федерации, создает правовую основу для осуществления социально-экономических преобразований и создания достойных условий жизни для народа субъекта РФ. В узком определении нормативного правового акта субъекта Российской Федерации прослеживается некоторое влияние нормативного видения права.

В данном определении выделим один существенный, на наш взгляд, момент — обратим внимание, что по самой своей природе - как элемент системы, как часть некоего иерархически организованного целого -

* Тихомиров Ю.А. Механизм реализации законов. Закон и подзаконный акт //Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996. С. 149.

нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации не может быть противоречивым, не согласованным со всеми остальными элементами российской национальной правовой системы. При такой постановке вопроса в построении системы регионального законодательства Российской Федерации теоретически нет места для иерархического противостояния законов, принятых с соблюдением описанного выше принципа правотворческого суверенитета законодателя. В противном случае мы придем к дисфункции правовой системы и к необратимому нарушению законности, что обусловлено общесистемной закономерностью — противопоставление части целому, их несовместимость разрушает систему.

1.2.