Некоторые направления оптимизации механизма обеспечения национальной безопасности
Проведенное в настоящей работе системное и комплексное общетеоретическое исследование сущности, содержания, а также проблематики повышения эффективности механизма обеспечения национальной безопасности в достаточной, полагаем, степени обеспечивает выход и в практическую плоскость - проблему оптимизации (непосредственно) механизма обеспечения национальной безопасности.
Как справедливо пишет Ф.М. Удычак: «Институциональная согласованность и слаженность деятельности государственных органов в процессе обеспечения национальной безопасности должна обеспечиваться юридическим разграничением функций и полномочий. В организационном плане взаимодействие между всеми субъектами обеспечения безопасности осуществляется в форме обмена информацией, совместного планирования и проведения мероприятий, взаимного использования сил и средств в интересах решения общей для субъектов этого процесса задачи, организации специального мониторинга и др. В этой связи весьма важна унификация понятий и законодательная скоординированность соответствующих видов государственной деятельности, что предполагает дальнейшее концептуальное развитие положений существующего нормативно-правового материала не только в части подзаконных актов, но и в части фундаментальных законодательных основ»[585].
По нашему же мнению, оптимизация механизма обеспечения национальной безопасности должна осуществляться по двум магистральным направлениям. Первое из них - это совершенствование законодательства (устранение коллизий, недоработок, пробелов и т.п.) и принятие новых законов, в том числе и самого высокого уровня, относительно всего обширного круга вопросов, касающихся проблемы обеспечения национальной безопасности в целом. Ибо, и это аксиоматично, должная и
качественная законодательная регламентация является важнейшим фактором обеспечения национальной безопасности и ее механизма.
В свою очередь, некачественное законодательство отрицательным образом сказывается на реализации прав и свобод человека, так как их реализация и защита регламентируется нормами действующего законодательства. Его нестабильность и противоречивость может привести к тому, что конституционные права граждан могут быть реализованы не в полной мере, что, несомненно, отрицательным образом скажется и на национальной безопасности. Такая плохая реализация конституционных прав и свобод человека и гражданина влечет за собой снижение уровня их жизни, что также отрицательным образом сказывается на национальной безопасности. Кроме того, в экономической сфере плохое качество законодательства ведет к тому, что утрачивается доверие субъектов экономической деятельности к государству в целом. В таком случае говорить об устойчивом развитии страны, как одном из аспектов национальной безопасности не приходится.
Второе направление - это совершенствование и повышение эффективности деятельности, в первую очередь, государственной составляющей субъектного состава механизма обеспечения национальной безопасности, сердцевину которого, полагаем, составляет необходимость усиления координации и взаимодействия органов и лиц соответствующего порядка для достижения целей обеспечения национальной безопасности нашего государства.
В конечном итоге, в своей совокупности эти два направления в решающей степени являются важнейшими в механизме обеспечения национальной безопасности и позитивным фактором его эффективности.
По верному замечанию Е.В. Киричек, основное содержание оптимизации механизма обеспечения национальной безопасности состоит в поддержании на должном уровне (соответствующем вызовам и угрозам -
авт.) «правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства и общества»[586].
В этом плане целесообразно сослаться и на такое мнение О.С. Елфимовой: «Востребованность дальнейшего обращения к вопросам обеспечения национальной безопасности обуславливается появлением новых опасностей и угроз, а также наличием проблемных аспектов теоретикометодологического характера и законодательной реализации политики обеспечения национальной безопасности в российской действительности.
Роль законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности связана с созданием условий для полноценного функционирования государства в современном стремительно меняющемся мире». И далее: «Следует признать, что в настоящее время в России сформирована определенная правовая база обеспечения национальной безопасности страны. Но существующие нормативные правовые акты не решают в полной мере теоретико-методологических и правовых проблем в регулировании вопросов национальной безопасности. Таким образом, перспективы развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в современных условиях связаны с необходимостью формирования нового или качественного совершенствования имеющегося законодательства в интересах укрепления национальной безопасности страны. Важным условием успешной разработки конкретной концепции национальной безопасности государства является знание основных положений ее теоретических основ, выполняющих методологические функции по отношению к проблемам этой сферы»[587]. Именно, определенная правовая база обеспечения национальной безопасности, однако - неполная, считаем мы.Итак, рассмотрим первое направление оптимизации механизма обеспечения национальной безопасности с учетом вышеизложенного.
Результаты анализа действующего законодательства, регулирующего механизм обеспечения национальной безопасности, свидетельствует о необходимости его (законодательства) совершенствования, а также принятия новых нормативно-правовых актов. Вот, что пишет по этому поводу О.С. Елфимова: «Анализируя действующее законодательство, можно обозначить следующие проблемы: фрагментарность существующей нормативной правовой базы; декларативность и противоречивость ряда положений, что снижает результативность их исполнения; отсутствие системообразующих, концептуальных законов прямого и непрямого действия в сфере обеспечения национальной безопасности; избыточность и многократное дублирование как юридических, так и нормативно-технических требований по вопросам обеспечения «частных безопасностей»; отсутствие механизма реализации общегосударственной политики обеспечения безопасности; отсутствие необходимой корреляции между деятельностью органов государственной власти и др.»[588].
Ярким примером сложившейся ситуации служит анализ содержания концепции общественной безопасности в Российской Федерации (2013 г.), по результатам которого вот, что пишет М.Ю. Зеленков: «В этом документе все смешалось. Появились категории «человек и гражданин», «материальные и духовные ценности общества» в качестве объектов безопасности, но исчезли категории «личность» и «государство». Вывод однозначен, разработчики нормативных правовых актов и координирующий орган (Совет Безопасности РФ) даже не сошлись во мнении. В большинстве случаев безопасность - это «защищенность.», а в отдельных случаях - это «независимость ... и доступность ...». Однако объекты защищенности у них разные: жизненно важные интересы, национальные интересы, личность, общество, государство, человек, гражданин, ценности и др. Вот и получается на практике, система обеспечения национальной безопасности России не имеет, как положено, единства понятий относительно объектов безопасности. В каждом виде
безопасности они свои. В то же время в Стратегии - это личность, общество и государство. Следовательно, эти же объекты должны по иерархии повторяться и в отраслевых нормативных правовых документах с уклоном на ту или иную сферу их жизнедеятельности. Однако этого не происходит, и, в конечном счете, приводит к дисбалансу управления и нестабильности процесса функционирования системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации»[589].
Со своей стороны подчеркнем, что вопросы, связанные с обеспечением национальной безопасности, имеют жизненно важный характер[590], и это предопределяет значимость надлежащего правового регулирования ее обеспечительного механизма.
Выделяются два типа проблем, препятствующих эффективному правовому обеспечению национальной безопасности и ее механизма, -
3
коллизии правового регулирования и споры о компетенции[591].
Так, по мнению В.В. Данилейко, «анализ действующего законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности указывает на фрагментарность существующей нормативной правовой базы, наличие в составляющих ее нормативных актах существенных пробелов, декларативности и противоречивости, что не позволяет результативно осуществлять их исполнение.
При этом действующие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы обеспечения национальной безопасности, в большинстве своем концептуально касаются частных угроз»[592].В качестве примера коллизии можно сослаться на ст. 3 Конституции РФ, в которой закрепляется суверенность права и производность государственного суверенитета от суверенитета народа, то есть речь идет о
защите народа. Однако в действующей Стратегии национальной безопасности 2015 года (п. 6) указания на обеспечение защищенности народа нет.
Далее, относительно полномочия Правительства Российской Федерации по установлению компетенции подчиненных ему федеральных органов исполнительной власти, заметим, что органы, которые играют ключевую роль в обеспечении национальной безопасности, непосредственно подчиняются Президенту Российской Федерации (Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба внешней разведки РФ, Федеральная служба охраны РФ). В то же время обеспечение их ресурсами и средствами осуществляется Министерством финансов Российской Федерации.
Еще один пример. В соответствии со статьей 12 Федерального закона «О безопасности» органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности. В то же время, исходя из пункта 3 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации содействует (подчеркнуто нами - авт.) обеспечению национальной безопасности Российской Федерации.
Представляется, что количество существующих в данной сфере коллизий правового регулирования можно сократить за счет осуществления мониторинга законодательства и правоприменительной практики, что позволит своевременно выявлять «болевые точки» и устранять их.
В действующем законодательстве также наблюдается отсутствие распределения компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению отдельных видов безопасности, входящих в национальную безопасность, что может привести к возникновению споров о компетенции между ними в данной сфере, недопониманию роли каждого из субъектов обеспечения национальной безопасности.
Таким образом, основным способом устранения такой проблемы в сфере обеспечения национальной безопасности, как возникновение коллизий правового регулирования, является осуществление мониторинга.
Как известно, мониторинг представляет собой целостный механизм правового регулирования, состоящий из совокупности действий: анализа обстановки в области национальной безопасности (прежде всего, возникающих угроз), правовых актов и правоприменительной практики, выявления пробелов и коллизий правового регулирования, возникающих в данной сфере, и принятия мер по их устранению, прогнозирования развития правового регулирования данной сферы общественных отношений, в том числе в рамках разработки стратегических актов. По второй проблеме - о возникновении споров о компетенции органов государственной власти в данной сфере - целесообразно их устранение в рамках соответствующих судебных процедур.Рассматривая оптимизацию механизма обеспечения национальной безопасности в преломлении к законодательной основе, следует также сказать и о необходимости соблюдения так называемой терминологической чистоты в текстах соответствующих нормативно-правовых актов. Речь идет о научно-обоснованных, четких и недвусмысленных определениях относительно понятий «безопасность», «национальная безопасность», «личность», «общество», «государство», «угроза», «субъект безопасности», «объект безопасности», «виды безопасности», «угрозы безопасности», «национальный интерес» и другие. Безусловно, однозначность и ясность ключевых понятий в теории и на практике позволит более глубоко осмыслить и реализовать средства и способы обеспечения национальной безопасности, более четко сформулировать цели и направления ее механизма и т.д. Пока же названная проблема остается, и вот, что пишет известный исследователь национальной безопасности М.Ю. Зеленков при характеристике ее категориального аппарата: «. действующее законодательство в сфере национальной безопасности с этимологической и
теоретико-методологической точек зрения не имеет правопреемственности, системности и единства категориально-понятийного аппарата. Сущность ключевых понятий и терминов, относящихся к сфере национальной безопасности России, в нормативных правовых документах не всегда тождественна, а иногда и существенно различается. В значительной части нормативных актов первого и второго уровня смысловое содержание отдельных понятий и терминов не раскрывается»[593].
Изложенное с достоверностью позволяет сделать вывод о необходимости разработки, в том числе и с учетом уже имеющихся в теории национальной безопасности научных изысканий, и принятия нормативно - правового акта, в котором бы раскрывались природа, сущность и содержание основных понятий (определений), категорий и терминов относительно и по вопросам национальной безопасности. Наряду с этим, необходимо всемерно повышать качество законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности, поскольку качество законодательства а) напрямую влияет на эффективность механизма обеспечения национальной безопасности и б) качество законодательства является важнейшим правовым средством обеспечения национальной безопасности нашего государства[594].
Кроме того, целесообразно осуществить консолидацию и кодификацию тех нормативно-правовых актов (и документов), которые так или иначе входят в сферу механизма обеспечения национальной безопасности, в целях приведения соответствующего понятийного аппарата к общему знаменателю.
Кратко остановимся на тесно примыкающей к первому направлению оптимизации, но все же отдельной, проблеме законодательного обеспечения национальной безопасности на региональном уровне. Дело в том, что исходя из государственно-территориального устройства нашего государства, в общую систему национальной безопасности России входят и региональные
системы таковой. Однако анализ действующего законодательства и иных документов относительно обеспечения национальной безопасности свидетельствует о том, что региональные и местные аспекты национальной безопасности пока остаются без необходимого нормативно-правового сопровождения. Поэтому в перспективе вектор законодательного обеспечения национальной безопасности России следует повернуть и в сторону субъектов (включая и муниципальные образования) Федерации, их систем безопасности, что в итоге позволит осуществить комплексное обеспечение нашей национальной безопасности[595].
Пока же только в п. 3 Стратегии национальной безопасности РФ 2015 года содержится тезис о консолидации усилий федеральных органов государственной власти, других государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления[596]. А в законе «О безопасности» 2010 года о правовой основе обеспечения безопасности и о функциях органов власти субъектов Российского Федерации и органов местного самоуправления говорится лишь в общих чертах.
И в заключение по первому направлению оптимизации механизма обеспечения национальной безопасности внесем ряд предложений, которые заключаются в следующем.
Обзор содержания отдельных научных работ, а также собственные изыскания свидетельствуют о необходимости принятия в обозримом будущем федерального (федерального конституционного) закона со следующим названием: «О национальной безопасности Российской Федерации». Как представляется, он должен прийти на смену действующему закону «О безопасности» 2010 года, и в нем должны быть учтены основные
положения Стратегии национальной безопасности 2015 года (и их интерпретации в современном понимании целей, задач и приоритетов национальной безопасности), многочисленные авторские пожелания, предложения, рекомендации и т.п. [597](в том числе и высказанные в настоящей работе).
Такой закон должен централизованно регулировать обеспечение национальной безопасности, и он должен не только определить видовую конфигурацию национальной безопасности, механизм ее обеспечения от возникающих и имеющихся угроз, но и закрепить национальные интересы, а также средства, формы и способы их реализации. Безусловно, в его тексте должны быть четко прописаны определения всех понятий (категорий), касающихся обеспечения национальной безопасности.
Изложение материала о роли и значении законодательства применительно к оптимизации обеспечительного механизма национальной безопасности целесообразно закончить вот таким, полагаем правильным и заслуживающим поддержки, суждением специалиста в этой области М.Ю. Зеленкова: «Дальнейшее совершенствование законодательства должно проводиться в неразрывном взаимодействии всех ветвей власти с научными организациями и экспертами гражданского общества в направлении создания единой целостной правовой системы. Это позволит регулировать весь спектр правоотношений в данной области. Чиновники и бюрократия не способны создать единую, универсальную и внутренне согласованную нормативную
правовую основу национальной безопасности Российской Федерации. Какими бы грамотными они не были, на первом месте у них всегда будут корпоративный ведомственный интерес и лоббистские устремления»[598]. Ученый подчеркивает необходимость учета доктринальных подходов к определению понятийного аппарата национальной безопасности, и в этом мы с ним полностью солидарны.
Вначале рассмотрения второго направления оптимизации механизма обеспечения национальной безопасности, сделаем одно замечание, суть которого заключается в следующем. Как уже отмечалось, субъектный состав механизма обеспечения национальной безопасности весьма обширен: от Президента РФ до других соответствующего разряда органов и лиц, включая и муниципальные образования, а также в ряде случаев граждан и их объединений.
Поэтому - нельзя объять необъятное, целесообразно сосредоточиться на главном, определяющем то или иное действо (деятельность того или иного органа, лица (лиц) и т.п.), тем более в рамках одной работы.
Представляется, что магистральным направлением оптимизации механизма обеспечения национальной безопасности сегодня становится координация как одна из форм любого вида юридической деятельности[599] и способ объединения сил, средств, усилий и т.п. в заданном направлении; ее главная черта - нацеленность на конкретный результат, причем, всегда - позитивный.
Подчеркнем, что роль и значение координационной деятельности трудно переоценить, поскольку она способствует достижению поставленных целей и решения задач путем взаимодействия, консолидации, выработки взаимоприемлемых условий, средств, способов и форм. Координация
фактически свойственна всем государственным органам, без координации невозможно управлять, руководить. Координационная деятельность в зависимости от сферы осуществления направлена на согласование (взаимодействие) в экономической, политической, социальной, научной жизни общества. Ее важность и значимость в современный период понимают и политики, и руководители, и ученые. Примечательно, что даже в тексте Основного закона содержится указание на необходимость координации, международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации (в частности, об этом сказано в п. «о» ст. 72 Конституции РФ).
Безусловно, для координации деятельности, в первую очередь, государственных структур, необходима законодательная база. Однако «дело не столько в нормативно-правовых установлениях (самые «правильные» из них могут, как свидетельствует опыт, игнорироваться), сколько в повседневной практике согласования, скоординированности усилий различных государственных органов по обеспечению законности. Здесь очень важно преодолеть издержки узковедомственного подхода, наладить бесперебойный обмен информацией, найти оптимальные организационные формы совместных действий»[600].
В порядке небольшого отступления надо сказать, что при определении сотрудничества юридическая наука использует такие термины, как «взаимодействие» и «координация».
Категория «взаимодействие»[601] определяется как взаимная связь явлений, взаимная поддержка; совместная или согласованная в пространстве и времени деятельность двух и более субъектов по достижению одной или нескольких общих целей; универсальная система взаимозависимости явлений и процессов, т.е. такое состояние взаимодействующих субъектов, которое характеризуется их непрерывным воздействием друг на друга и
взаимовлиянием. Следовательно, взаимодействие можно определить как совместную, систематическую, согласованную деятельность.
В свою очередь, координация характеризуется как взаимосвязь, согласование, приведение в соответствие[602]. Считается, что координация - наиболее перспективный метод построения системы государственной власти в Российской Федерации[603], так как осуществляется именно компетентным органом, обладающим государственно-властными полномочиями[604], а также служит тем каналом, по которому государство передает свои команды во многие сферы жизни общества, способствует стыковке государственной надстройки с правовой, объединяя их в общую государственно-правовую надстройку[605].
По верному замечанию О.А. Челпанченко, «именно феномен координации позволяет решить, казалось бы, неразрешимые проблемы, снять существенные противоречия, объективно возникающие между людьми в процессе их повседневной деятельности. По сути своей координация является философской категорией, рассматриваемой в виде системы понятий, категорий и противопоставляемой субординации. Ценность координации как общенаучной категории заключается в возможности посредством ее получения эффекта синергии той или иной деятельности, каких-либо процессов согласования и взаимодействия»[606].
С нашей точки зрения, вряд ли продуктивно для правоприменительной практики противопоставлять понятия координации и взаимодействия; они тесно увязаны друг с другом, взаимообусловлены (нередко -
взаимозаменяемы). Поэтому не можем согласиться с таким суждением А.А. Максурова: «На практике, к сожалению, координация и взаимодействие необоснованно смешиваются»[607]. Полагаем, что словосочетание «к сожалению» здесь вообще не уместно, тем более, что и сам автор приводит ряд примеров практического свойства, где вполне обоснованно понятие координации и взаимодействия употребляются фактически, как равнозначные. И нельзя называть такое положение «путаницей» (термин употреблен А.А. Максютиным - авт.)[608], это - реальность, причем, объективного свойства, и с ней надо считаться (хотя бы учитывать - авт.).
Заметим, что на сегодняшний день такое направление координации, как координация правоохранительной деятельности, получило свое нормативно-правовое закрепление (речь идет, прежде всего, об Указе Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»[609], законе о прокуратуре РФ[610] и достаточно широко применяется на практике[611]. «В ходе координации правоохранительной деятельности принимаются совместные решения и уполномоченными субъектами осуществляются действия, направленные на обеспечение безопасности, законности и правопорядка, противодействие преступности. Главная задача этой координации - достижение слаженности согласованности работы всех элементов системы с помощью установления надлежащих коммуникаций между ними. Она предполагает иерархию,
выработку целей и распределение задач для различных подразделений системы, согласование полномочий и ответственности в ее подсистемах, общих организационных процессов, задач, соотносимость между собой частных решений для конкретных проблем с общими системными решениями. Практика подтверждает: координация правоохранительной деятельности - актуализированный вид государственной деятельности, относящийся к функциям управления, выполняемый на регулярной основе в связи с разделением направлений деятельности органов государственной власти, и правоохранительных органов в том числе» [612].
При переходе к непосредственному рассмотрению роли и значения координации в сфере обеспечения национальной безопасности, повышения ее эффективности, сошлемся на такое, считаем правильное, мнение О.А. Челпанченко: «Взаимодействие органов, выполняющих функции по обеспечению национальной безопасности РФ, характеризуется широким кругом полномочий федеральных органов исполнительной власти. От того, насколько четко будет налажено взаимодействие этих органов, и будет зависеть эффективность государственного управления и обеспечения национальной безопасности. Таким образом, под взаимодействием органов обеспечения национальной безопасности России следует понимать согласованную по месту и времени и закрепленную в законодательстве их совместную деятельность, направленную на обеспечение национальной безопасности РФ, то есть на создание и поддержание такого экономического, политического, международного и военно-стратегического положения страны, которое бы создавало благоприятные условия для развития личности, общества и государства»[613].
Со своей стороны отметим, что к настоящему времени в нашей стране создана определенная информационно-правовая база для обеспечения
координации в сфере обеспечения национальной безопасности и уже имеются некоторые практические наработки в этом направлении. К примеру, в Федеральном законе «О безопасности» в ст. 6 прямо говорится о координации деятельности по обеспечению безопасности, а в п. 5 ст. 14 этого закона прописана координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов РФ по реализации принятых Президентом РФ решений в области обеспечения безопасности, возложена на Совет Безопасности РФ[614]. Эта функция продублирована и в п. «б» ст. 4 и ст. 20 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации[615].
Наряду с этим, в целях повышения качества разрабатываемых нормативных правовых актов на федеральном и региональном законодательном и исполнительном уровнях власти созданы координационные механизмы регулирования правовой политики обеспечения национальной безопасности. При Совете Безопасности Российской Федерации созданы и функционируют Научный совет и межведомственные комиссии, члены которых обладают высоким научным потенциалом и практическим опытом (п. «д» ст. 21 Положения о Совете Безопасности РФ).
Кроме того, перед полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах в качестве одной из основных поставлена задача организации работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых главой государства, представление последнему регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности. Для этого они наделены соответствующими контрольнокоординационными функциями и правами в отношении федеральных и региональных государственных органов, а также муниципальных властных структур.
Фактически полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах наделены компетенцией по решению широкого круга вопросов обеспечения национальной безопасности, в том числе и о координации в деле обеспечения национальной безопасности, на межрегиональном уровне государственного управления. Непосредственное организационно-правовое сопровождение реализации обозначенных полномочий возложено на соответствующие структурные подразделения аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (заместителей, помощников, департаменты, главных федеральных инспекторов), а также созданный при них консультативносовещательный орган - Коллегию по вопросам безопасности, представляющую собой некий аналог Совета Безопасности России.
К примеру, по этому вопросу Б.Б. Бидова пишет следующее: «В Северо-Кавказском федеральном округе Коллегия по вопросам безопасности является постоянно действующим координационным органом, возглавляемым полномочным представителем Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе и обеспечивающим плановое взаимодействие субъектов, осуществляющих защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведение единой государственной политики в области обеспечения безопасности и борьбы с терроризмом. В ее состав входят: заместитель полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Кавказком федеральном округе, курирующий вопросы правоохранительных органов, обороны и безопасности; помощники полномочного представителя Президента Российской Федерации в СевероКавказском федеральном округе; начальник департамента по вопросам правоохранительной деятельности, обороны и безопасности; руководители окружных (территориальных) органов федеральных органов исполнительной
власти, правоохранительных органов и военных ведомств, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа»[616].
С нашей точки зрения, сегодня созрели все объективные предпосылки и условия для, скажем так, определенной модернизации функций и полномочий важнейшего органа в сфере обеспечения национальной безопасности, которым является Совет Безопасности РФ, в направлении повышения (усиления) его координирующей роли.
Вот, что пишут по этому поводу авторы статьи о роли Совета Безопасности РФ в обеспечении национальной безопасности: «В этой сложной внешнеполитической ситуации основной задачей государственной власти становится обеспечение национальной безопасности страны через достижение национальных приоритетов (интересов) государства на внешнеполитической арене путем оптимизации прежде всего управленческих процессов. Это требует совершенствования действующих структур подготовки и принятия решений в области национальной безопасности, доработки нормативно-правовой базы и, наконец, определения единого центра обеспечения национальной безопасности страны на всех своих направлениях. В качестве такого центра видится Совет Безопасности Российской Федерации. Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» так же определяет Совет Безопасности как центральную структуру, отвечающую за подготовку решений в области национальной безопасности и координацию деятельности органов государственной власти»[617]. Всецело поддерживаем мысль о создании единого координационного цента в сфере национальной безопасности.
В свою очередь, Т.В. Вербицкая говорит «о создании рабочей группы в рамках государственного совета Российской Федерации, в которую должны входить представители всех трех ветвей власти при координирующих полномочиях и содействии Совета Безопасности Российской Федерации (подобно правовому опыту Франции). Для этого необходимо внести соответствующие дополнения в часть 2 статьи 14 Федерального закона «О безопасности». На завершающем этапе может быть предусмотрено создание согласительной комиссии, в которую на паритетных началах будут входить руководители и помощники органов, компетенция которых оспаривается, иные уполномоченные лица по решению соответствующего органа. Разрешение возникших разногласий будет осуществляться советом Безопасности Российской Федерации. Аналогичные рабочие группы и согласительные комиссии целесообразно создать при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации для целей разрешения споров о компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в данной сфере»[618]. Это предложение также заслуживает понимания и поддержки.
По нашему мнению, действительно существует необходимость законодательного закрепления функций и полномочий Совета Безопасности РФ в качестве единого и основного координирующего центра по обеспечению национальной безопасности. Можно взять за основу уже многолетний опыт координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, где на законодательном уровне координирующая роль в этом направлении отведена Прокуратуре РФ.
Нельзя не обратить внимания и на следующее обстоятельство: Совет Безопасности РФ фактически ведает всеми вопросами обеспечения национальной безопасности, но при этом не имеет никакой реальной власти (нонсенс? - авт.), в том числе и при координации обеспечения национальной безопасности.
Думается, что наделение Совета Безопасности РФ (его Секретаря) властными полномочиями напрямую будет способствовать повышению эффективности механизма обеспечения национальной безопасности. Речь идет, к примеру, о полномочиях Секретаря Совета Безопасности, наряду с внесением соответствующего рода предложений Президенту РФ, напрямую требовать от руководителей министерств и ведомств, а также глав регионов отчетов о выполнении законов, Стратегий и других документов относительно обеспечения национальной безопасности, требований от них объяснений и отчетов с вызовом на заседание Совета Безопасности, представления необходимых сведений и т.д., вплоть до постановки перед Президентом РФ вопроса о персональной ответственности за невыполнение (ненадлежащее выполнение), упущения и т.п. в области национальной безопасности.
В направлении оптимизации обеспечения национальной безопасности считаем также целесообразным п. 32 раздела IV «Обеспечение национальной безопасности» в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации 2015 года изложить в следующей редакции: «Состояние национальной безопасности напрямую зависит от степени реализации стратегических национальных приоритетов и эффективности функционирования механизма обеспечения национальной безопасности» (подчеркнуто нами - авт.). То есть, вместо обширного понятия «система» обеспечения национальной безопасности, предлагается прописать четкое и конкретное понятие «механизм» (заменить слово «система» на механизм).
Далее, п. 5 ст. 14 «Основные задачи и функции Совета Безопасности» изложить в следующей редакции: «координация деятельности федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению безопасности, а также по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в этой области». Соответственно, подпункт «е» пункта 3 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации изложить в такой редакции: «координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности, а также по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в этой области».
Представляется также целесообразным ст. 12 Закона о безопасности 2010 года дополнить словами следующего содержания (после слова «безопасности»): «а также вносят в Совет Безопасности РФ предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства в направлении повышения их роли и значения в обеспечении национальной безопасности регионального уровня».
И в заключение кратко остановимся на проблеме коррупции, вернее, на необходимости ее предупреждения и пресечения как одного из решающих условий (факторов) эффективного обеспечительного механизма национальной безопасности (кратко потому, что названная проблема составляет автономный объект познания, это - отдельная и обширная тема, что не позволяет рассмотреть ее более подробно в рамках настоящей работы - авт.).
Отметим вначале, что проблема противодействия коррупции многократно становились объектами научных исследований отечественных криминологов и специалистов уголовного права: Б.В. Волженкина, Л.Д. Гаухмана, А.И. Гурова, А.И. Долговой, А.Э. Жалинского, И. И. Карпеца, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой, В.В. Лунеева, СВ. Максимова, В.В, Овчинского, С.С. Овчинского и других.
Коллективными усилиями ученых и практиков в разное время разрабатывались проекты федеральных законов: «О борьбе с коррупцией», «Основы антикоррупционной политики», «Основы законодательства об антикоррупционной политике» и другие документы политико-правового характера, а также соответствующие антикоррупционные программы. Однако действенной законодательной и организационной базы для системного воздействия на причины и условия коррупции так пока и не создано.
Как известно, коррупция - проблема, которую пытаются решить многие государства, неотделима она и от истории российской государственности. Современные масштабы распространения коррупции в стране приводят к осознанию того, что дальнейшее развитие России станет невозможным, если антикоррупционная деятельность не примет характер государственной политики.
Поскольку коррупция предполагает противоправную деятельность государственных служащих, а последние - не что иное, как носители государственно-властных полномочий, и взятые в своей совокупности и есть госаппарат, то совершенно очевидно, что за нынешнее состояние дел в сфере антикоррупционной борьбы высшее политическое руководство России должно нести полную ответственность.
По верному замечанию И.Н. Клюковской, «коррупция в современной России приобрела тотальный характер, угрожающий национальной безопасности. Она препятствует проведению социально-экономического реформирования, дискредитируя не только государственные институты в глазах населения, но и российскую государственность перед мировым сообществом»[619].
Надо сказать, что этой проблеме уделено значительное внимание в таких основополагающих документах, как Концепция общественной безопасности (2013 год)[620] и Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (2015 год)[621]. Так, в частности, в первом из них о коррупции (во всех ее значениях, проявлениях и т.п.) говорится неоднократно (см. п.п. 5, 16, 26, 28, 33 Концепции), практически аналогично - и в Стратегии (п.п. 43, 46, 56, 62 и другие).
Таким образом, мотивация в направлении борьбы с коррупцией очевидна, и она должна получить свою реализацию как в программах и законодательных документах, так и в конкретных формах, способах, с применением соответствующих правовых и иных средств. Безусловно, все это в полной мере должно получить и свое научное обоснование.
В этом плане уместно заметить, что отдельными авторами разработано понятие антикоррупционной безопасности. К примеру, И.Н. Клюковская считает: «Основанием выделения понятия «антикоррупционная
безопасность» и, соответственно, ее определения в качестве задачи правозащитной составляющей антикоррупционной политики является, в первую очередь, воплощенность юридического компонента в базовые сферы жизнедеятельности человека, общества, государства. И в этом смысле антикоррупционная безопасность представляет собой механизм противодействия коррупции юридическими средствами в базисных сферах»[622].
А.А. Тер-Акопов определяет аниткоррупционную безопасность «состоянием защищенности от угрозы воспрепятствования гражданам, другим субъектам правоотношений в реализации их прав»[623].
Размышляя об основных направлениях совершенствования борьбы с коррупцией на современном этапе, П.П. Баранов пишет: «Можно уверенно говорить о том, что на сегодняшний день коррупция выступает как один из наиболее опасных факторов общественной жизни, который оказывает серьезное негативное влияние на состояние абсолютно всех государственных, политических и экономических процессов, тем самым напрямую угрожая национальной безопасности в целом и отдельным ее
3
частям»[624].
По мнению Т.Е. Байдиной и О.В. Лобцовой, «видовое разнообразие национальной безопасности позволяет реагировать на три основных блока направлений антикоррупционной деятельности: 1) изменение сознания чиновников, бизнесменов и граждан, формирование негативного отношения и негативных представлений о коррупции; 2) пресечение коррупционных действий и наказание за них с применением правоохранительных, административных и общественных механизмов; 3) формирование условий, препятствующих коррупционным действиям и способствующих осуществлению деятельности чиновников, бизнесменов и граждан без вступления в коррупционные отношения»[625].
С нашей точки зрения, есть все основания распространить такой подход и на национальную безопасность, ее правообеспечительный механизм. И далеко не последнее место в этом направлении должно быть отведено повышению уровня государственного контроля и координации усилий всех субъектов механизма обеспечения национальной безопасности.
Не претендуя на всесторонность охвата данного вопроса, тем не менее отметим, что в России есть практически все необходимые средства для проведения эффективного государственного контроля за деятельностью государственных служащих. В ряде случаев не хватает лишь желания или политической воли для применения имеющихся правовых и организационных средств, а в некоторых случаях действительно отсутствуют должные правовые механизмы, которые необходимо как можно быстрее создавать.
В этой связи следует сказать, что государственный контроль нельзя рассматривать как репрессивную деятельность. Контроль должен быть предупредительным, хотя в его содержание могут входить уголовноправовая и административно-правовая составляющие, когда соответствующее предупреждение не сработало. Контроль предполагает организацию жизни и деятельности государственного аппарата на основе
четко разработанных правил, и интенсификация деятельности по установлению социально-правового контроля за принятием решений государственными служащими является важным направлением предупреждения коррупции в системе государственной службы. В то же время необходимо напомнить об опасности «зарегулированного» государственного контроля, что может привести к излишней бюрократизации управленческих процессов, к торможению экономической инициативы и к возможным нарушениям прав человека и гражданина[626].
Если же говорить и о роли координации в этом направлении, то для подавления коррупции необходима систематическая целенаправленная и скоординированная работа всех государственных структур (их должностных лиц) с институтами гражданского общества, основанная на полной и непротиворечивой нормативной базе. Поскольку, как считает Т.Я. Хабриева, имеется «значительная необходимость разработки проблемы антикоррупционного законодательства на доктринальном и теоретическом уровнях»[627].
Таковы, по нашему мнению, некоторые направления оптимизации механизма обеспечения национальной безопасности современной России, которые могут способствовать повышению эффективности ее обеспечения.
Выводы по главе сформулируем следующим образом.
Со своей стороны предлагаем выделять следующие критерии комплексной оценки эффективности права:
- соотношение между целями правовой нормы и реально наступившими результатами, то есть ее результативность;
- соответствие нормы права социальным ценностям и интересам (потребностям).
Следовательно, применительно к механизму обеспечения национальной безопасности, его эффективность будет определяться условиями, относящимися к правовым нормам, его закрепляющим (их качеству, системности, адекватности общественным отношениям, а в целом - к качеству законодательства); к деятельности реализующих его властных субъектов - правоприменительных органов.
Оптимизация является важнейшим средством повышения эффективности, а эффективность, в свою очередь, напрямую зависит от оптимизации (как средства и процесса улучшения, создания оптимальных условий). Оптимизация механизма национальной безопасности есть не самоцель, а необходимое средство повышения его эффективности. В этом ракурсе можно употребить и термин «условие» повышения эффективности как самого механизма обеспечения национальной безопасности, так и обеспечения национальной безопасности в целом (в конечном итоге).
Оптимизация механизма обеспечения национальной безопасности должна осуществляться по двум магистральным направлениям. Первое из них - это совершенствование законодательства (устранение коллизий, недоработок, пробелов и т.п.) и принятие новых законов, в том числе и самого высокого уровня, относительно всего обширного круга вопросов, касающихся проблемы обеспечения национальной безопасности в целом.
Второе направление - это совершенствование и повышение эффективности деятельности, в первую очередь, государственной составляющей субъектного состава механизма обеспечения национальной безопасности, сердцевину которого, полагаем, составляет необходимость усиления координации и взаимодействия органов и лиц соответствующего
порядка для достижения целей обеспечения национальной безопасности нашего государства.
В конечном итоге, в своей совокупности эти два направления в решающей степени являются важнейшими в механизме обеспечения национальной безопасности и позитивным фактором его эффективности.
Еще по теме Некоторые направления оптимизации механизма обеспечения национальной безопасности:
- § 2. Механизмы управления деятельностью холдинга
- § 1. Понятие и значение элементов механизма осуществления права и исполнения обязанности
- ЗАКОН O СОЦИАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И СОЦИАЛЬНОМ РАЗВИТИИ (извлечения)
- § 1. Теоретические проблемы формирования концепции государственной политики и стратегии в сфере правового обеспечения рационального природопользования
- ГЛАВА 3. Концептуальные направления изменений в российском законодательстве в сфере ювенальной юстиции
- § 1. От «золотого века» муниципальной полиции до создания Национальной полиции Франции
- § 1. Реформирование Национальной полиции Франции (1981-2009 гг.)
- § 2. Национальная жандармерия на пути к радикальной реформе. Объединение Национальной полиции и Национальной жандармерии Франции
- Направления совершенствования применения альтернативных форм досудебного урегулирования споров, вытекающих из налоговых правоотношений
- 3.1. Место и роль полиции в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
- § 3.2. Институт международного контроля как элемент институционального механизма обеспечения выполнения обязательств по международным договорам
- § 1. Проблемы обеспечения законности, правопорядка и служебной дисциплины среди личного состава органов внутренних дел
- § 1. Органы государственной власти, обеспечивающие безопасность в сфере экономики
- Природа механизма обеспечения национальной безопасности и методологические подходы к определению его понятия