§ 2. Пути совершенствования юридической технологии подготовки нормативных правовых актов

Очень важными условиями его эффективности выступают совершенство законодательства и юридической технологии. Правильное использование элементов юридической технологии позволит создать нормативноправовой акт, отвечающий интересам участников общественных отношений, интересам общества и государства.

Нынешняя практика нормотворческой работы пока не обрела тех характеристик системности, плановости, скоординированности, которые позволили бы в необходимой мере обеспечить качество и стабильность действующих норм позитивного права. Хотя, именно плановость, системность, скоординированность в деле правотворчества в настоящее время наиболее нуждаются в практическом их нормативном разрешении. На это со всей важностью обратил внимание Президент России в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию, когда говорил о том, что «...авторитет государства должен основываться не на вседозволенности и попустительстве, а на способности принимать справедливые законы и твердо добиваться их исполнения»^[467].

В научном плане потребность в создании теоретической модели юридических операций, обеспечивающих подготовку нормативного правового акта и иные действия, с которыми связано приобретение им юридической силы, в значительной мере снята: доктринальные решения в обеспечение правотворческой деятельности вырабатываются, предлагаются практике в виде разного рода научных исследований, концепций, научнометодических рекомендаций, которые, заметим, с разной степенью успешности внедряются в правотворческой деятельности^[468].

В последнее время обсуждается вопрос о разработке Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». В условиях современного государственно-правового развития в стране стремительно формируется новая правовая система. Набирает темпы законотворчество субъектов Российской Федерации. С увеличением общего массива источников права обостряется проблема качества правовых актов и юридической культуры, их подготовки и принятия, соотношения актов между собой и их применения.

Отсутствие системного правового регулирования нормотворческой деятельности создают возможности принятия недействующих и неэффективных нормативных правовых актов, особенно это касается наиболее важной части нормотворчества - процесса подготовки нормативных правовых актов. Рассмотрев элементы юридической технологии подготовки нормативных правовых актов, содержание каждого из них, считаем необходимым предложить варианты их закрепления в законодательстве.

Возможны следующие пути совершенствования нормативноправового регулирования технологии подготовки нормативных правовых актов.

Перспективным способом обеспечения верховенства закона и предотвращения возможных юридических коллизий может стать выработка и нормативное закрепление критериев конституционности законов, критериев разграничения самого закона и подзаконного акта, а также определение перечня вопросов, которые могут быть урегулированы только законом. Это касается в первую очередь основ общественного и государственного устройства страны, организации и деятельности органов законодательной и исполнительной власти, основных прав и обязанностей граждан, способов их охраны и обеспечения, вопросов национально-государственной политики, правового статуса партий и других общественных объединений. К числу фундаментальных отношений, регламентируемых только законом, следует отнести также основные принципы экономического и социального развития страны, все главные вопросы финансовой политики - налогообложение, формирование и расходование бюджета, банковскую деятельность. Недопустимо издавать вместо законов подзаконные акты по таким сферам жизни, как судебная система и уголовная ответственность и порядок ее наложения, правила исполнения уголовных наказаний.

Необходимо исключить разработку и принятие нормативных правовых актов, наименования которые отсутствуют в правилах подготовки нормативных правовых актов как это делается сейчас. Например, в настоящее время каждый из федеральных органов государственной власти принял административный регламент, но такого наименования нормативного правового акта нет в Постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года №1009, которое закрепляет наименования нормативных правовых актов. В то же время органы юстиции данные нормативные правовые акты регистрируют.

Одним из положительных примеров, использовавшихся в советское время, и которое может найти применение в действительности является закрепление обязательности публичного обсуждения федеральных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов. Размещение проектов возможно с использованием средств массовой информации, размещение проектов на официальных сайтах органов, отвечающих за разработку проектов нормативных правовых актов. Закрепление такой возможности в свою очередь не даст положительных результатов без закрепления обязанности разработчиков проектов рассмотреть данные предложения и учесть.

Также необходимо расширение круга субъектов, обладающих правом инициирования разработки проектов. Например, закрепление такого положения - «Граждане, общественные объединения могут обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления с предложениями о разработке проектов нормативных правовых актов, разрабатывать проекты нормативных правовых актов, поправки к нормативным правовым актам, вносить их через уполномоченных лиц в нормотворческие органы. Нормотворческие органы обязаны обеспечить учет предложений граждан, общественных объединений о разработке проектов нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов, поправок к ним» позволит предоставить возможность общественности принимать участие в управлении делами государства не декларативно, а реально.

Применительно к содержанию юридической стратегии в нормативном правовом акте необходимо закрепление прогнозирования как обязательного элемента любой нормотворческой деятельности.

В идеале любой значимый проект нормативного правового акта, вносимый, особенно в законодательный орган, должен сопровождаться не только финансово-экономическим обоснованием, но и материалами прогнозирования, проведенного по установленным нормативам объективными исследователями. Наличие научного прогноза позволит преодолеть субъективизм авторов законопроекта, даст возможность субъекту нормотворчества оценить весь комплекс последствий принятия проекта нормативного правового акта, снизит негативные последствия от неудачных нормотворческих решений. К сожалению, стоит отметить не только отсутствие правовых основ для осуществления прогнозирования, но так и его отсутствие в деятельности нормотворческих органов. В различных сферах общественной жизни в последнее время осуществляется разработка стратегий развития на длительную перспективу¹, вместе с тем они не содержат отдельных разделов или статей, посвященных необходимости правового регулирования общественных отношений. В перспективе при разработке стратегий или концепций развития включать в них отдельные разделы и статьи, посвященные прогнозированию правового регулирования общественных отношений. Но самым оптимальным считаем с учетом Посланий Президента Российской Федерации, прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, стратегиями и концепциями развития отдельных отраслей разработать стратегию правового развития Российской Федерации на длительную перспективу. Кроме того применительно к законопроектам, имеющим собственный предмет правового регулирования разработка прогноза и перспектив их принятия с отражением предполагаемых показателей в пояснительной записке или её аналогии представления. Разработку прогнозов принятия того или иного нормативного правового акта следует закрепить за органом власти, ответственным за разработку проекта нормативного правового акта.

Одним из документов, прилагаемых к проекту нормативного правового акта, помимо других должна быть концепция. Законодательство определяет требования, предъявляемые к содержанию концепции проекта федерального закона, но их нет применительно к проекту подзаконного акта, и, соответственно, требования по отношению к ним применяются просто по аналогии, либо концепция не делается вообще.

Закрепляя требования к содержанию концепции проекта нормативного правового акта считаем, что необходимо:

1) четкое определение места каждого проекта нормативного правового акта в системе российского законодательства, в частности:

- о положениях Конституции и федеральных законов, на реализацию которых направлен проект;

- о постановлениях и определениях Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда в сфере общественных отношений, составляющих предмет проекта;

См., например: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года») // Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489; Указ Президента РФ от 09.06.2010 № 690 «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2010. №24. Ст.3015; Указ Президента РФ от 12 мая 2009 года № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст.2444 и др.

- о международных договорах Российской Федерации, международноправовых актах, решениях Европейского суда по правам человека, касающихся предмета проекта;

2) применительно к предмету и целям правового регулирования проекта обязательно составление оценки соответствия предмета проекта целям, для которых он принимается;

3) указывать круг лиц, на которых предлагается распространить действие закона, их новых правах и обязанностях, предусматриваемых мерах ответственности;

4) дать характеристику законам и иным нормативным правовым актам, действующим в сфере, относящейся к предмету проекта;

5) включение примерной структуры проекта нормативного правового акта, либо как это делается сейчас разработка технического задания.

Представление в уполномоченный орган или должностному лицу концепции одновременно с проектом нормативного правового акта должно быть закреплено в качестве одного из условий его включение в план нормотворческой деятельности, а её отсутствие основанием для отказа в этом.

Возложение обязанности разработки концепции нормативных правовых актов, так же как и прогнозов, необходимо на органы, которые выступают инициатором принятия нормативного правового акта.

Помимо концепции проекта нормативного правового акта считаем возможным, особенно к законопроектам, имеющим свой предмет правового регулирования, вносимые в рамках полномочий Российской Федерации или её субъектов, обязательное предоставление пояснительной записки или представления, в которых должны найти отражение следующие сведения:

- об организациях и лицах, заинтересованных в принятии закона;

- информацию об инициаторе предложения о разработке законопроекта;

- о социальных слоях и группах населения, приобретающих новые права или обязанности, льготы или финансовую выгоду;

- данные антикоррупционной экспертизы законопроекта;

- анализ отношения населения к вопросам, затронутым законопроектом. Всем тем, на кого будет оказано воздействие в соответствии с предложенным регулированием, дают возможность предоставить свои комментарии - и представляют диапазон выбора от регулирования до отказа в регулировании;

- результаты социологических исследований, статистическую информацию;

- результаты обсуждений законопроекта, если таковые проводились;

- результаты мониторинга правового регулирования и правоприменения по вопросу законопроекта, в частности:

- что нового в правовое регулирование рассматриваемой проблемы вносит законопроект?

- сложилась ли и какова правоприменительная практика по рассматриваемой проблематике?

- анализ сообщений средств массовой информации, касающихся предмета законопроекта, мониторинг сообщений федеральных и региональных средств массовой информации;

- анализ обращений граждан, организаций, общественных объединений по теме законопроекта;

- финансово-экономическую оценку затрат, необходимых для реализации закона в случае его принятия, отраженные в экспертном заключении;

- прогноз правовых, социальных, экономических, демографических, политических, геополитических последствий реализации будущего закона;

- выписки из стенограмм заседаний комитетов и комиссий Государственной Думы;

- материалы парламентских слушаний, конференций и других мероприятий, на которых обсуждались темы, затронутые законопроектом;

- предложения и замечания по законопроекту федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- об альтернативных, более предпочтительных вариантах урегулирования рассматриваемой проблемной ситуации? Если такие варианты существуют, каковы их основные положения и суть преимуществ по отношению к законопроекту?

- о зарубежном опыте правового регулирования рассматриваемой в законопроекте проблемной ситуации?

- решения научно-экспертных советов при Председателе Государственной Думы и при комитетах Г осударственной Думы;

- стенограммы заседаний палаты;

- результаты независимых экспертиз, заключения и обращения научных организаций по тематике законопроекта.

Представление обозначенных сведений в пояснительной записке или представлении, будет носить формальный характер, если будет отсутствовать их нормативное закрепление.

Осуществление планирования должно осуществляться не только на краткосрочный период, следует использовать среднесрочное планирование, например, осуществление планирования деятельности представительного органа на весь период осуществления полномочий с возможностью в случае необходимости внесение изменений в планы. Кроме того необходимо установить ответственность за невыполнение планов работы, но для этого планирование должно основываться на принципах обоснованности, объективности, профессионализма и компетентности, конкретизированно- сти субъектов разработки и др.

Полномочия по разработке планов нормотворческой деятельности, их согласованию следует возложить на органы юстиции, а также на уполномоченное структурное подразделение органа исполнительной власти.

В связи с особой в последнее время актуальностью мониторинга, возможностями мониторинга по необходимости корректировки, совершенствованию законодательства, вопросам его организации, методики проведения, показателей, которые будут служить подтверждением для необходимости подготовки нормативного правового акта.

Для совершенствования деятельности по проведению мониторинга с нашей точки зрения следует:

- функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти по координации мониторинга и его методическому обеспечению возложить на Министерство юстиции Российской Федерации;

- возложить обязанность предоставления органами исполнительной и судебной власти один раз в полугодие или в год обобщенной и проанализированной информации, поступающей от подчиненных органов и организаций по вопросам применения законодательства и его совершенствованию с установлением сроков её предоставления;

- ввиду сложности проведения и отсутствием необходимых кадровых ресурсов утвердить методику проведения мониторинга применительно к различным его видам: отраслевому, точечному;

- в качестве обязательных сведений, которые должны быть использованы для подтверждения результатов мониторинга можно назвать:

а) информация, полученная из средств массовой информации, общественных, научных, правозащитных и иных организаций,

б) социологическая информация, формируемая на основе социологических исследований, в частности, данные мониторинга общественного мнения;

- в качестве показателей мониторинга, подтверждающих необходимость разработки проекта нормативного правового акта закрепить:

а) наличие ситуаций, разрешение которых невозможно путем правоприменительной деятельности органов исполнительной власти;

б) количество и содержание удовлетворенных судебными органами обращений (предложений, заявлений, жалоб), связанных с проблемной ситуацией, осуществленной на основе аналогии права или закона;

в) использование положений закона для подготовки и принятия подзаконных актов в пределах нормотворческой компетенции органов государственной власти;

г) количество и содержание заявлений по вопросам разъяснения возможных путей решения проблемной ситуации и др.;

- для повышения результативности мониторинга во всех юридических службах (управлениях) федеральных и региональных органов власти целесообразно создать управления и отделы правового мониторинга, которые бы не только анализировали нормотворческую деятельность своего органа и других субъектов, но и осуществляли анализ реализации нормативных актов;

- проведение мониторинга должно осуществлять на плановой основе ли разрабатываемой и утверждаемой, например, Правительством Российской Федерацией в виде программы. Непосредственную разработку программы проведения мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти должно осуществлять Министерство юстиции РФ. Также проект программы должен быть согласован с Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности, поскольку задачами Комиссии являются: совершенствование законопроектной деятельности Правительства РФ; повышение качества законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной сфере деятельности^[470];

- результаты мониторинга должны содержать конкретные рекомендации и предложения, направленные на необходимость изменения действующих или необходимых нормативных правовых актов, а также обязательность данных рекомендации и предложений для субъектов обладающих полномочиями по правовому регулированию отношений;

- закрепить вопросы организационного, материально-технического, информационного и финансового обеспечения субъектов мониторинга.

Следующая совокупность норм, требующая внимания и регулирования - институт экспертизы проектов нормативных правовых актов. Институт экспертизы нормативных правовых актов находит закрепление в многочисленных правовых нормах, вместе с тем в целях его совершенствования необходимо сделать следующее:

Во-первых, как уже неоднократно отмечалось в юридической литературе следует принять статусный закон об экспертизе или экспертной деятельности, в котором нормативно закрепить понятие экспертизы нормативного правового акта, принципы, объекты экспертизы, её субъектов, процедуру осуществления и другие основы данного вида деятельности. Отсутствие общих законодательно закрепленных задач, функций и принципов экспертной деятельности, четких отграничений от смежных видов деятельности привело к тому, что изданные нормативные акты изобилуют противоречиями, неоднозначной трактовкой понятия экспертизы, ее задач, объектов и принципов, смешением экспертной и управленческой деятельности, пробелами нормативного регулирования процесса экспертной деятельности и процессуального положения ее участников¹.

Во-вторых, вывести проведение экспертизы нормативных правовых актов из ведения органов, осуществляющих их принятие, поручив это экспертам, которые не находятся в какой либо зависимости от нормотворческих органов. Эксперт, находящийся в материальной, служебной, родственной, партийной или какой-либо иной зависимости от заказчика или другого участника экспертной деятельности - это не эксперт, а в лучшем случае научный консультант или технический представитель интересов той или иной стороны в споре по предмету экспертизы. Возможным является возложение обязанности на органы юстиции, как на органы, осуществляющие координацию нормотворческой деятельности, осуществление аккредитации или лицензирование деятельности экспертов. Необходимо установить критерии привлечения эксперта, предъявляемые к нему требования. В частности, в качестве экспертов должны привлекаться специалисты, обладающие не просто известностью или широкой эрудицией, а знаниями в той или иной области.

В-третьих, исключить использование слова «независимая» экспертиза в нормативных правовых актах ввиду того что независимость это уже характеристика или черта любой экспертизы.

В-четвертых, виду многообразия видов экспертиз, необходимостью их проведения считаем необходимым проведение единой комплексной экспертизы нормативного правового акта, включающей все обозначенные нами виды. В связи с этим необходимо создание единого Экспертноаналитический Центра со структурными подразделениями в субъектах РФ, в обязанности которого необходимо вменить проведение комплексных экспертиз законопроектов поступающих на обсуждение в законодательные органы государственной власти Российской Федерации и органы законодательной власти субъектов Российской Федерации; проведение комплексных экспертиз подзаконных нормативных правовых актов, поступающих на регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации; комплексную экспертизу Указов Президента Российской Федерации и Постановлений Правительства Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации целесообразно закрепить в качестве обязанности проведение комплексных экспертиз муниципально-правовых актов.

В-пятых, установить императивность заключения эксперта вместо его рекомендательного характера.

В-шестых, установить административную ответственность эксперта за заведомо ложное заключение, тем самым увеличив личную ответственность лица, производящего экспертизу.

В-седьмых, необходима не просто декларация принципов проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, но также обеспечение их практического претворения в правовой действительности.

В-восьмых, в связи со спецификой проведения экспертизы нормативных правовых актов следует осуществлять подготовку специалистов в рамках существующих образовательных программ, включив в них такие дисциплины как «Юридическая техника» или «Юридическая технология», либо проводить повышение квалификации специалистов в рамках проводимых семинаров по проблемам юридической техники. Это положение применимо не только для осуществления экспертной деятельности, но и использования любых других элементов юридической технологии: юридической стратегии, юридической техники и тактики. В настоящее время отмечается отсутствие специалистов в данном направлении деятельности, и это связано, как правило, с недостаточной финансовой обеспеченностью их деятельности, не приданием должного значения их работе.

Предлагаемые пути решения проблем в области юридической технологии подготовки нормативных правовых актов будут способствовать повышению эффективности нормотворческой деятельности, а это в свою очередь позволит принимать качественные нормативные правовые акты.

1

Заключение

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие выводы.

Юридическая технологии в нашем понимании целенаправленная комплексная деятельность уполномоченных субъектов, основанная на определенных принципах, планах и прогнозах, путем использования техникоюридических средств, приемов, правил, методов в рамках установленных процедур, направленная на разработку эффективных и качественных правовых актов, их интерпретации, применения и систематизации.

Юридическую технологию, как новое качественное явление, характеризуют следующие признаки:

1) в рамках юридической технологии осуществляется юридическая деятельность (нормотворческая, правоприменительная, интерпретационная, систематизационная) имеющая своей целью принятия качественных и эффективных юридических решений;

2) деятельность, осуществляемая в рамках юридической технологии носит сознательный и целенаправленный характер. Субъекты юридической технологии должны обладать специальными познаниями в данной области;

3) юридическая технология - это системное образование, включающее в себя взаимосвязанные элементы, использование которых происходит в определенной последовательности путем использования соответствующих процедур;

4) результатами целенаправленной деятельности выступают правовые решения в форме правовых актов, последствия, принятия которых могут сказаться на большом круге участников общественных отношений;

5) юридическая технология основывается на определенных принципах, прогнозах, планах;

6) юридическая деятельность в рамках юридической технологии осуществляется путем использования средств, методов и правил;

7) юридическая технология связана со значительным количеством правовых явлений: правовой политикой, правотворчеством, правоприменением, интерпретацией, систематизацией, правовой культурой и правосознанием. Данные связи взаимообусловлены и взаимозависимы, изменения одного из них непременно вызывает изменения в другом;

8) структурными элементами юридической технологии выступают:

- правовые отношения. Структура правоотношения может быть представлена в виде субъекта, объекта, содержания, включающего непосредственное поведение участников общественных отношений, а также юридическое содержание, состоящее из субъективных прав и юридических обязанностей субъектов;

- юридическая стратегия - планы, прогнозы, эффективность и качество правовых актов;

- юридическая техника как совокупность технико-юридических средств;

- юридическая тактика как система приемов и способов, а также правил использования технико-юридических средств для выполнения целей деятельности по принятию правовых актов, проверки их качества и исполнимости;

- юридические процедуры (производство по подготовке проектов нормативных правовых актов, принятию и опубликованию, процедурные и юрисдикционные производства).

Под юридической стратегией нормативных правовых актов следует понимать специфический вид деятельности субъектов нормотворчества по определению приемов и способов достижения научно обоснованных прогнозов принимаемых нормативных правовых актов, направленная, в конечном итоге, на улучшение их качества и эффективности.

Прогнозирование как элемент юридической стратегии юридической технологии подготовки нормативного правового акта представляет собой деятельность по определению целей будущего нормативного правового акта путем проведения правового мониторинга и выработка на его основе концепции проекта нормативного правового акта.

Планирование как составляющая часть юридической стратегии нормативного правового акта заключается в определении наиболее оптимальных приемов и способов достижения целей, ради которых будет приниматься нормативный правовой акт.

Юридическую технику следует рассматривать как совокупность технико-юридических средств, в качестве которых выступают юридические приспособления, необходимые для осуществления различных видов юридической деятельности (правотворческой, правоприменительной, интерпретационной и др.).

Эффективное использование технико-юридических средств субъектами нормотворчества при создании проекта нормативного правового акта позволит решить ряд задач практической направленности:

- создать нормативный правовой акт, отвечающий интересам общества и государства;

- создать условия для его эффективной реализации;

- исключить нормотворческие ошибки;

- создать действенный механизм претворения предписаний правовых норм в реальную действительность.

Юридическая тактика - это система приемов и способов, а также правил использования технико-юридических средств для выполнения целей деятельности по принятию нормативных правовых актов, проверки их качества и исполнимости. Помимо приемов, способов, правил формулирования правовых норм, необходима их тщательная проверка путем проведения различного рода экспертиз - юридической, научной, лингвистической, нейролингвистической, финансовой, экологической, социальной, антикоррупционной, которые необходимо проводить хотя бы в отношении законодательных актов. Для проверки эффективности правовых норм возможно использование экспериментального метода их проверки. Не стоит забывать о приемах и способах, которые могут быть использованы в рамках юридической стратегии нормативных правовых актов.

Экспертиза нормативно-правового акта как метод юридической тактики - это проводимое специалистом (экспертом), обладающим специальными познаниями, в закрепленном процессуальном порядке, исследование, имеющее целью установления необходимой информации об обстоятельствах, существенных для принятия качественного и эффективного нормативного правового акта лицом (лицами), назначившим экспертизу.

Автор считает необходимым дать понятие правоотношения в широком смысле, как возникающего до закона особой формы социального взаимодействия, участники которого обладают взаимными, корреспондирующими правами и обязанностями и реализуют их на свой страх и риск в целях удовлетворения своих потребностей и интересов в особом порядке, не запрещенном государством.

Недостаточная правовая регламентированность отношений, связанных с подготовкой нормативных правовых актов, но в тоже время существующих, позволяет говорить о том, что некоторые правоотношения в данной сфере протекают без соответствующего правового закрепления. Принятие федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» позволит осуществить регламентацию уже существующих правоотношений. Вместе с тем следует более продуманно подготовить проект данного закона для того, чтобы правоотношения по подготовке проектов нормативных правовых актов отвечали или соответствовали обозначенным нами признакам или чертам.

Отсутствие системного правового регулирования нормотворческой деятельности создают возможности принятия недействующих и неэффективных нормативных правовых актов, особенно это касается наиболее важной части нормотворчества - процесса подготовки нормативных правовых актов.