§ 4. Тенденции и перспективы совершенствования правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами

Вопросам совершенствования правового регулирования отношений в

области охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности при пользовании недрами уделялось значительное внимание в современных эколого-правовых исследованиях, вместе с тем большинство сформулированных авторами в научных работах предложений в основном

сводились либо к решению отдельных существующих эколого-правовых проблем отрасли, либо к необходимости совершенствования системы государственного управления в сфере недропользования, либо оптимизации отдельных функций государственного управления (нормирование, государственный надзор, государственная экспертиза и т.д.).

Например, Е.Г. Краюшкина убедительно доказывает отсутствие системы взаимоувязанных норм, регулирующих отношения по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, разрозненность и различный уровень этих норм, в связи с чем обосновывает необходимость внесения изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» 251 , О.А. Ястребкова в контексте исследования организационно- правовых проблем охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств формулирует вывод о необходимости закрепления в законодательстве об охране окружающей среды Российской Федерации понятия отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также требований по обращению с данными отходами в Федеральном законе

«Об отходах производства и потребления» 252 , Н.И. Толстых, исследуя

зарубежный опыт правового регулирования использования попутного нефтяного газа, обосновывает необходимость закрепления в законодательстве о недрах требований, обязывающих пользователей недр

251 См.: Краюшкина Е.Г. Правовое регулирование рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования.

252 См.: Ястребкова О.А. Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2000. − 32 с.; Она же. О нормативно-правовых актах, действующих в сфере обращения с отходами производства и потребления // Горный журнал. 1997. № 11−12. С. 258−259.

использовать попутный нефтяной газ253, в свою очередь, Е.М. Михайленко, исследуя сферу нормативного правового регулирования предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, выступает за принятие специального закона, регулирующего сферу ликвидации аварийных разливов нефти254.

Наиболее системно предложения в области совершенствования

правового регулирования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами сформулированы в научных работах Р.Р. Ямалетдинова, В.С. Комиссаренко, а также Д.Р. Коваленко. В частности, Р.Р. Ямалетдинов, формулируя особенности правовой охраны недр, обосновывает вывод о необходимости

«закрепления правовых мер охраны окружающей среды (лицензирование, нормирование, стандартизация, оценка воздействия на окружающую среду, экологические экспертиза), сертификация, аудит, страхование и ряд иных) непосредственно в законодательстве о недрах»255 . Помимо этого, в целях обеспечения наиболее полной охраны недр автор обосновывает предложение о совершенствовании системы государственного управления отношениями недропользования.

В свою очередь, В.С. Комиссаренко обосновывает предложения о необходимости разработки и принятия специального федерального закона «О нефти и газе», в котором предлагается закрепить специальные эколого- правовые требования при освоении месторождений нефти и газа. Автор при этом отмечает, что «российское законодательство пока не достигло такой глубины в регулировании природоресурсных отношений, поэтому в настоящее время основной комплекс норм об обязанностях

253 См.: Толстых Н.И. Правовое регулирование использования попутного нефтяного газа: зарубежный опыт и совершенствование российского законодательства // Нефтегаз, энергетика и законодательство. 2007. Вып. 6. С. 190−200.

254См.: Михайленко Е.М. Правовое регулирование ликвидации последствий техногенных аварий на примере разливов нефти // Административное право и процесс. 2008. № 3. С. 22.

255 Ямалетдинов Р.Р. Правовая охрана недр в Российской Федерации. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 5.

нефтегазодобывающего производства по охране окружающей среды должен входить в Закон «О недрах»256».

Необходимость принятия «самостоятельного закона, регулирующего отношения, складывающиеся в области добычи нефти, в котором должен быть определен круг вопросов, важных для экологического права», также обосновывается в диссертационном исследовании Д.Р. Коваленко По ее мнению, в данном законе необходимо отразить «механизм разграничения полномочий государственных органов исполнительной власти по контролю и надзору в данной сфере; нормы, стимулирующие утилизацию попутного нефтяного газа; положения, регулирующие разработку единого месторождения углеводородного сырья несколькими пользователями недр; требования к обустройству месторождений углеводородного сырья, требований к замерам добываемых углеводородов; нормы, регулирующие завершение деятельности на месторождении (ликвидация и консервация горных промыслов); формирование действующего механизма отзыва лицензий у недропользователей, нарушающих условия лицензии; закрепление обязанности по установлению нормативов предельно допустимого изъятия углеводородов и нормирование потерь при их

извлечении»257.

Сформулированные авторами предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере недропользования весьма актуальны, научно обоснованны и имеют право на существование, вместе с тем, принимая во внимание тот факт, что предмет их диссертационных исследований был ограничен, соответственно, отношениями по охране недр (Р.Р. Ямалетдинов), отношениями по охране окружающей среды при осуществлении специальных видов хозяйственной деятельности (добычи и транспортировании нефти) (Д.Р.Коваленко), а также отношениями по охране

256 Комиссаренко В.С. Правовое регулирование охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа. Дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2004. С. 31.

257 Коваленко Д.Р. Правовые проблемы охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в РФ и Норвегии. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2010. С.9−10.

окружающей среды и охране недр при освоении месторождений отдельных видов полезных ископаемых (месторождений нефти и газа) (В.С. Комиссаренко), в итоге не позволило учесть и исследовать все аспекты правового регулирования данной сферы общественных отношений. В этой связи предлагаемые авторами предложения о внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах», а также разработки и принятия специальных законов только частично решат существующие проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

Вместе с тем проведенный анализ современного состояния правового регулирования в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на федеральном, региональном и местном уровне наглядно свидетельствует о необходимости выработки системного подхода к законодательному решению существующих эколого-правовых проблем отрасли.

На наш взгляд, решение существующих эколого-правовых проблем недропользования возможно осуществить по двум основным направлениям:

1) наиболее оптимальным представляется внесение изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» посредством включения в него как общих эколого-правовых требований по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, так и специальных требований, включающих, в том числе, меры по охране иных компонентов окружающей среды при пользовании недрами.

Реализация данного закона потребует внесения отдельных изменений в Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в части установления эколого-правовых оснований пользования недрами, конкретизации эколого-правовых требований, предъявляемых к пользователям недр, разработки системы нормативных актов, детально регламентирующих процедурные вопросы взаимодействия в сфере охраны

окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, а также актуализации существующей подзаконной нормативной правовой базы в данной сфере;

2) альтернативным вариантом является закрепление требований по охране окружающей среды и ее отдельных компонентов при пользовании недрами в специальных подзаконных нормативных правовых актах природоресурсного законодательства. В качестве положительного примера правового регулирования данных отношений следует назвать приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 27 декабря 2010 г. № 515 «Об утверждении Порядка использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых», содержащий отдельные требования к использованию лесов при осуществлении геологического изучения недр, а также разработки месторождений полезных ископаемых. Аналогичные нормативные правовые акты, закрепляющие специальные требования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами теоретически могут быть разработаны и в отношении иных компонентов окружающей среды, либо данные требования возможно установить в

специальном федеральном законе 258 , однако, на наш взгляд, реализация

данного предложения полностью не обеспечит экосистемного подхода к решению данной проблемы.

Предлагаемая концепция совершенствования правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами обуславливает необходимость внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, а также принятия новых нормативных правовых актов, а именно:

258См.: Клюкин Б.Д.

№ 3. С. 62; Василевская Д.В. Правовое регулирование отношений недропользования в РФ и зарубежных странах (теория и практика). М., 2007. С.151−152.

1.Внести изменения в статью 46 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в части:

1) изменения наименования статьи на «Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов горнодобывающих и связанных с ними перерабатывающих производств»;

2) введения специальных экологических оснований осуществления права пользования недрами, а также иной деятельности, связанной с пользованием недрами (переработки, транспортировки, хранения и реализации). Такими экологическими основаниями могут стать технические проекты и иная проектная документация, получившая положительное заключение государственной экологической экспертизы, государственной экспертизы проектной документации и иных установленных законодательством государственных экспертиз;

3) дополнить пунктом 5, в котором целесообразно установить общие эколого-правовые требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов горнодобывающих производств, комплексно увязав их с законодательством о недрах.

2. Внести изменения в Закон Российской Федерации «О недрах» по следующим направлениям:

1. В преамбуле расширить сферу применения закона отношениями в области охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности при пользовании недрами.

2. В Разделе I. Общие положения.

2.1. Ввести научно обоснованную разветвленную систему терминов и определений (в частности, такие понятия, как «участок недр», «горный отвод», «геологический отвод», «пользование недрами», «рациональное использование недр», «охрана недр», «ресурсы недр», «воспроизводство

минерально-сырьевой базы», «охрана окружающей среды при пользовании недрами», «обеспечение экологической безопасности при пользовании недрами», «экологически опасная деятельности при пользовании недрами» и т.д.).

2.2. В статьях 3,4 дополнить полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

3. Ввести самостоятельный раздел «Обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами», состоящий из следующих подразделов:

3.1. Подраздел «Экономический механизм охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами», включающий:

−общие положения о финансировании мероприятий в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами;

−общие положения об особенностях взимания платы за негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду предприятиями горнодобывающей отрасли (при утилизации нефтяного попутного газа);

−общие положения о применении налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды при пользовании недрами;

−механизмы развития экологического страхования, аудита, а также добровольной сертификации в целях обеспечения защиты окружающей среды от хозяйственной и иной деятельности при пользовании недрами.

Особую роль в данном разделе необходимо уделить вопросам правового обеспечения экологического страхования. В соответствии с международными нормами в национальном законодательстве многих зарубежных стран страхование является обязательным условием лицензирования потенциально опасной деятельности. При отсутствии страхового полиса заявка на лицензирование не подлежит рассмотрению, а прекращение действия страхового договора влечет за собой и прекращение действия лицензии. Именно в этой области российского законодательного регулирования существуют определенные пробелы, поскольку в настоящее время фактически отсутствует правовое регулирование обязательного страхования вреда, причиненного окружающей среде. Единственным нормативным правовым актом, устанавливающим обязанность страхования ответственности за причинение вреда, в настоящее время является Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»259, вместе с тем согласно подпункту 3 части 2 статьи 1 данного Закона сфера его регулирования не распространяется на отношения, возникающие вследствие причинения вреда природной среде.

Таким образом, риски, проистекающие из-за нерационального недропользования, загрязнения окружающей среды и другие виды

«природных» рисков не входят в традиционные виды страхования в нашей стране, в связи с чем на федеральном уровне необходим специальный закон об организации целевых видов страхования (Федеральный закон «Об обязательном страховании ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда окружающей среде»), связанных с возмещением вреда, причиненного нерациональным природопользованием, природными катастрофами, стихийными бедствиями, и в котором были бы определены

259СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4194.

объекты обязательного страхования, особенности страхования отдельных видов рисков (классификация исключительных страховых рисков, их оценка, разработка особых условий страхования, общие подходы к определению страховых сумм и страховых премий, при этом представляется, что размер страховой суммы должен быть не ниже установленных Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»).

В законодательном порядке следует также предусмотреть создание специального страхового фонда, формируемого за счет отчислений от государственных предприятий и коммерческих структур, занимающихся потенциально опасным видами природопользования, и расходуемого на возмещение ущерба и потерь, вызванных указанной деятельностью, а также создание перестраховочных компаний и обществ взаимного страхования.

Кроме того, следует внести изменения в нормативные правовые акты природоохранного законодательства в части разграничения порядка возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, а также вреда, причиненного окружающей среде, с одновременным закреплением обязательного страхования ответственности в отношении объектов, оказывающих или способных оказать негативное воздействие на окружающую среду.

3.2. Подраздел «Нормирование допустимого воздействия на окружающую среду при пользовании недрами».

В данном разделе следует предусмотреть общие положения о введении системы нормирования на основе применения системы наилучших доступных (существующих) технологий НДТ (НСТ), учитывающей одновременно и экологическую, и экономическую составляющую, и направленной на максимально эффективное использование всех ресурсов

недр с одновременным обеспечением требований по охране окружающей среды и экологической безопасности.

В связи с этим в данный подраздел целесообразно включить:

−нормативы максимально эффективной добычи ресурсов недр, представляющие собой показатели максимального согласованного темпа добычи, при котором обеспечиваются требования рационального использования и охраны недр;

−специальные экологические нормативы качества окружающей среды. (норматив допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ, норматив допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в донных отложениях поверхностных водных объектов и др.).

3.3. Подраздел «Требования в области охраны окружающей среды при пользовании недрами».

Центральное место в данном подразделе должны занять положения, предусматривающие специальные эколого-правовые требования при пользовании недрами.

Как показал проведенный анализ, согласно части 5 статьи первой Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Вместе с тем согласно пункт 9 статьи 12 Закона Российской Федерации «О недрах» лицензия на пользование недрами и ее неотъемлемые части должны содержать, в том числе, условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ, однако при

этом состав таких условий не конкретизируется. В случае если указанные требования будут предусматриваться непосредственно в законе и включаться в лицензию на пользование недрами, их исполнение пользователями недр будет гарантироваться механизмом досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами.

Таким образом, содержание данного подраздела должны составлять нормы, предусматривающие:

−требования в области охраны атмосферного воздуха (общие эколого- правовые требования в области утилизации нефтяного попутного газа, организация контроля за учетом объемов сжигаемого попутного нефтяного газа и его использованием, порядок получения специального разрешения на выбросы (сжигание) попутного нефтяного газа и т.д.);

−санитарно-эпидемиологические требования в сфере недропользования (в части выделения особенностей и порядка установления санитарно- защитных зон в отношении объектов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также соблюдения иных специальных санитарно-гигиенических требований при осуществлении хозяйственной деятельности при пользовании недрами и т.д.);

−требования в области обращения с отходами горнодобывающих и связанных с ним перерабатывающих производств (в части установления эколого-правовых запретов и ограничений, предъявляемых к пользователям недр на этапе ведения работ, связанных с пользованием недрами в отношении таких отходов, а также требований в области захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов);

−требования в области охраны и использования земель при пользовании недрами (требования по охране земель, предоставленных для целей пользования недрами, требования к составу и порядку утверждения

проекта рекультивации земель применительно к специфике пользования недрами и т.д.);

−требования в области охраны и использования поверхностных и подземных водных объектов при пользовании недрами (требования по сокращению сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, использованию очистных сооружений, выполнению специальных санитарно- эпидемиологических требований и т.д.);

−требования в области охраны объектов животного мира при пользовании недрами (требования в области охраны объектов животного мира на этапе ведения работ, консервации и ликвидации предприятий, связанных с пользованием недрами);

−требования в области охраны и использования лесов при пользовании недрами.

3.4. Подраздел «Обеспечение экологической безопасности при пользовании недрами».

Содержание данного подраздела должно определяться нормами, предусматривающими:

−требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, направленных на обеспечение безопасности жизни и здоровья работников предприятий горнодобывающей и нефтегазовой промышленности, окружающей среды и населения в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;

−требования по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникающих в результате хозяйственной деятельности при пользовании недрами;

−требования по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов (общие требования в области обеспечения промышленной безопасности опасных объектов, эксплуатация которых связана с возможными разливами, требования по предупреждению и

ликвидации аварийных разливов нефти на стадии разведки, добычи, и транспортировки в границах лицензионного участка недр, порядок согласования планов предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов с уполномоченными органами государственной власти и т.д.);

−требования к обеспечению экологической безопасности законсервированных и ликвидированных скважин (требования по обеспечению экологической безопасности собственниками ликвидированных и законсервированных скважин, находящихся на нераспределенном фонде недр, общие положения о государственном надзоре за исполнением собственниками скважин своих обязанностей по обеспечению контроля за их состоянием и проведением ремонтно-изоляционных работ и т.д.);

−требования к обеспечению экологической безопасности объектов магистрального трубопроводного транспорта (общие требования в области обеспечения экологической безопасности при строительстве и эксплуатации линейных объектов магистрального трубопроводного транспорта на участке недр, порядок организации предупреждения и ликвидации последствий аварийных ситуаций на магистральных трубопроводах, эколого-правовой режим деятельности хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих объекты магистрального трубопроводного транспорта в границах лицензионного участка недр и т.д.);

−требования радиационной безопасности при обращении с радиоактивными отходами, образующимися в результате не связанных с использованием атомной энергии видов деятельности по разведке, добыче, переработке и использовании минерального и органического сырья с повышенным содержанием природных радионуклидов, а также при добыче отдельных видов радиоактивных металлов (уран, торий).

3.5. Подраздел «Информационное обеспечение в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами».

В данном подразделе следует закрепить общие положения о предоставлении информации в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, содержащейся в государственных информационных системах, заинтересованным федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, а также физическим и юридическим лицам, правовые основы передачи информации о нерациональном пользовании недрами и вредных воздействиях в надзорные государственные органы, права граждан на получение информации об этих воздействиях и информационном риске, которому они подвергаются, проживая на территории размещения потенциально опасного объекта, связанного с пользованием недрами и т.д.

4. В Разделе VI «Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о недрах и разрешение споров по вопросам пользования недрами»:

4.1. Дополнить статьей 51.1 «Возмещение вреда, причиненного отдельным компонентам окружающей среды при пользовании недрами вследствие нарушения законодательства Российской Федерации», предусматривающей отсылочную норму о порядке возмещения в специальном постановлении Правительства Российской Федерации.

В данном постановлении целесообразно установить особенности возмещения вреда, причиненного отдельным компонентам окружающей среды при пользовании недрами, включая понятие и виды экологического вреда и экологического ущерба от данного вида деятельности, основания и субъекты ответственности за причинение вреда, пределы ответственности и сроки исковой давности, виды и объемы компенсаций, порядок их

предоставления, участие государства в возмещении ущерба, ответственность за возмещение причиненного ущерба пользователем недр и абсолютную ответственность за причинение ущерба в чрезвычайных ситуациях.

Реализация данных предложений также потребует принятия пакета подзаконных нормативных правовых актов, последовательно и комплексно обеспечивающих решение поставленных в законе задач.