Субъекты механизма обеспечения национальной безопасности

Рассмотрение вынесенного в название параграфа вопроса начнем со ссылки на то, что в соответствии с ФЗ №390-ФЗ «О безопасности» в обеспечении безопасности Российской Федерации принимают участие: Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание Российской Федерации; Правительство Российской Федерации; Совет Безопасности Российской Федерации; Федеральные органы государственной власти; органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления^[520].

Казалось бы, законодатель в достаточной степени определил субъектный состав в этой области. Тем не менее, одним из наиболее проблемных вопросов в юридических исследованиях остается установление типологии общественных институтов и государственных органов, обеспечивающих национальную безопасность страны.

Как следствие, наблюдаются и неоднозначные подходы к вопросу классификации субъектов обеспечения, как национальной безопасности в целом, так и ее отдельных видов, следовательно, и к субъектному составу механизма обеспечения национальной безопасности. Во многом, на наш взгляд, это положение обусловлено тем, что в законодательстве пока отсутствует исчерпывающий перечень таких субъектов, а ученые не пришли к единому знаменателю по проблеме. В связи с изложенным, представляется целесообразным проанализировать точки зрения отдельных авторов по обозначенному вопросу, чтобы высказать и свое мнение.

Так, например, А.В. Саматов предлагает следующую классификацию субъектов, обеспечивающих национальную безопасность:

1. Координирующий уровень - Президент РФ, который в рамках своих законных полномочий:

а) управляет институтами обеспечения безопасности страны, возбуждает действия, направленные на охрану соответственных интересов;

б) согласно законодательству Российской Федерации создает, изменяет и ликвидирует подчиненные ему подразделения;

в) формирует персональный состав и руководит Советом Безопасности РФ, который, в свою очередь осуществляет разработку решений главы государства по проблемам обеспечения защиты важнейших интересов человека, общественных институтов и государства от имманентных и внешних опасностей, проведения единой политики государства в сфере безопасности.

2. Активный уровень:

а) Совет Безопасности РФ;

б) государственные органы, находящиеся согласно Указу Президента Российской Федерации от 21.05.2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в прямом подчинении главы государства. Такие государственные органы составляют так называемый «силовой блок», включающий 13 государственных органов, а с учётом того, что некоторые из них являются министерствами и имеют в своём ведении службы и агентства - это число возрастает до 20.

3. Пассивный уровень - иные государственные органы РФ. Диапазон их деятельности по обеспечению национальной безопасности варьируется от собственных укрепляющих безопасность мероприятий, до участия в мероприятиях, проводимых «силовиками».

4. Внегосударственный уровень - граждане РФ и общественные объединения. Сложение усилий государственного аппарата, общественных структур и инициативных ответственных граждан - это гарантия безопасного

развития России, подчеркивает названный автор^[522], с чем мы полностью согласны.

В свою очередь, И.Б. Кардашова дифференцирует государственные органы, принимающие участие в процессе выработки и реализации решений в области национальной безопасности, на четыре группы:

а) органы, основные функции которых связаны с управлением в области обеспечения национальной безопасности (Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации);

б) орган, специально созданный для обеспечения национальной безопасности (Совет Безопасности Российской Федерации);

в) комитеты палат Федерального Собрания Российской Федерации, занимающиеся вопросами безопасности (комитеты по безопасности в Государственной Думе и по вопросам безопасности и обороны в Совете Федерации);

г) органы, задачи которых заключаются в выявлении и устранении внутренних и внешних угроз (органы законодательной, исполнительной, судебной властей)^[523].

Подробное цитирование указанных авторов и анализ изученной литературы (в общем-то, такой подход можно встретить в работах и других авторов) дает основания изложить и свою точку зрения по рассматриваемому вопросу.

Начнем с замечания о том, что в системе вышеназванных органов ведущее место занимает глава Российской Федерации - Президент РФ, чей статус и основные полномочия определяются в соответствии с гл. 4 Конституции РФ (ст. 80 - 93). По Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции России, прав и свобод человека и гражданина.

Надо сказать, что в первой редакции закона «О безопасности» 1992 года статус Президента был обозначен тезисно и касался только его организационных полномочий^[524]. В ст. 11 указанного закона говорилось, что Президент Российской Федерации: возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации; контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности; в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безопасности; осуществляет общее руководство государственными органами обеспечения безопасности.

В дальнейшем, по Закону о безопасности 2010 года^[525] полномочия Президента РФ (далее - Президент) были существенно расширены и конкретизированы.

В первую группу вошли его полномочия по определению основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности. В связи с этим Президент утверждает стратегию национальной безопасности Российской Федерации, иные концептуальные и доктринальные документы в области обеспечения безопасности, о которых уже шла речь выше.

Ко второй группе отнесены полномочия по формированию и определению компетенции органов государственной власти, непосредственно занятых обеспечением безопасности: ФСБ, МВД, Службу внешней разведки и другие государственные органы. Их деятельность определяется не только законами, но и указами Президента, уточняющими и конкретизирующими задачи и функции органов государственной власти, занятых обеспечением безопасности.

Например, наряду с Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности», определяющем ее назначение,

состав, правовые основы, принципы, направления их деятельности, полномочия, силы и средства, а также порядок контроля и надзора за деятельностью органов федеральной службы безопасности, действует также утвержденное Указом Президента РФ Положение о ФСБ^[526].

В третью группу входят полномочия по введению чрезвычайного положения. Президент вводит его в порядке, установленном Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»^[527], на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, осуществляет полномочия в области обеспечения режима

₃

чрезвычайного положения^[528].

Президент РФ принимает также решение о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности. Эти специальные экономические меры принимаются на основе Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 281-ФЗ «О специальных экономических мерах»^[529]. Указанный закон направлен на создание правовых основ для применения специальных временных экономических мер в случае возникновения международной чрезвычайной ситуации. Применение специальных

экономических мер допускается в случаях возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международно­противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющие угрозу интересам и безопасности РФ и (или) нарушающие права и свободы ее граждан, а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности ООН.

В свою очередь, специальные экономические меры могут быть установлены в виде запрета на совершение действий в отношении иностранного государства и (или) иностранных организаций и граждан, а также лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории иностранного государства, возложения обязанности совершения указанных действий и иных ограничений.

Перечень конкретных экономических мер определяется Правительством РФ. Если реализация специальных экономических мер требует решения Центрального Банка РФ, то запрет совершения и (или) обязанность совершения действий и иные ограничения устанавливаются Банком России во взаимодействии с Правительством РФ.

Со своей стороны отметим, что комплекс предусмотренных в анализируемом законе специальных экономических мер является дополнительным инструментом обеспечения прав и законных интересов российских граждан, защиты экономики РФ от негативного воздействия политических, внешнеэкономических и иных факторов.

Наряду с изложенным, Президент РФ решает в соответствии с законодательством Российской Федерации вопросы, связанные с обеспечением защиты информации и государственной тайны. Что касается защиты информации, то она осуществляется в соответствии с Федеральным

законом от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»^[530].

Указанный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, при применении информационных технологий, а также при обеспечении защиты информации, за исключением отношений, возникающих при охране результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации. Федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение.

Защита государственной тайны производится в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-I 9 «О государственной тайне»^[531]; он регулирует отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности РФ.

Кроме того, Президент осуществляет иные полномочия в области обеспечения безопасности, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Следующим субъектом обеспечения безопасности Российской Федерации является Федеральное Собрание Российской Федерации.

Прежде всего следует отметить такую важную деталь: на законодательном уровне полномочия парламента в сфере обеспечения безопасности в ФЗ «О безопасности» сформулированы впервые.

Так, в соответствии с п.1 части 1 ст. 9 ФЗ «О безопасности» Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации рассматривает принятые Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации федеральные законы в области обеспечения безопасности.

В соответствии с пунктом «в» части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации относится также утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения.

Кроме этого, в соответствии с законом к полномочиям Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации относится принятие федеральных законов в области обеспечения безопасности. Процедура рассмотрения и принятия этих законов установлена в Регламенте Государственной Думы.

В ст. 10 ФЗ «О безопасности» определены и полномочия федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, которые нами включаются в число субъектов обеспечения таковой.

Как известно, структурными элементами системы федеральных государственных органов исполнительной власти являются Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а также создаваемые ими территориальные органы исполнительной власти^[532].

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, куда входят Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры (ст. 110 Конституции).

В ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции от 28 декабря 2010 г. говорится, что Правительство РФ является высшим коллегиальным органом исполнительной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Территориальные органы федеральных министерств, служб и агентств также входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации как элемент ее структуры. Эти органы осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов Федерации, - во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов.

Каждый из названных выше органов государственной власти согласно положению о нем занимается и проблемами обеспечения безопасности в подведомственной ему сфере деятельности.

Однако особое место в этой деятельности занимают федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, а также федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам. В соответствии с Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» к таким органам относятся: Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству, Министерство обороны Российской Федерации, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по техническому и экспортному

контролю, Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств, Федеральное агентство специального строительства, Министерство юстиции Российской Федерации, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба), Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба), Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба), Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба), Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба), Федеральная служба по финансовому мониторингу (федеральная служба), Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство), Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство)^[533]. Все названные министерства, службы и агентства занимаются вопросами обеспечения безопасности в подведомственным им сферах деятельности.

Продолжая тему о субъектах механизма обеспечения национальной безопасности, отметим, что в ст.12 ФЗ «О безопасности» определены полномочия и функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности.

Так, в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти, возглавляемая руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (президент республики, губернатор или глава администрации края или области) возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Он

представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешних экономических связей. При этом он вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ; обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ; формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством этого субъекта РФ; вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти этого субъекта РФ с правом совещательного органа, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством и законодательством этого субъекта РФ.

В плане нашего исследования важно то, что функции этих органов в сфере обеспечения безопасности прописаны в нормативных актах, принятых в соответствующих субъектах РФ компетентными органами^[534].

Следует также сказать и о том, что в ФЗ № 390-ФЗ отмечается, что в деле обеспечения безопасности принимают участие и органы местного самоуправления. И, хотя они не входят в систему органов государственной власти, тем не менее, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения, в том числе и в сфере обеспечения безопасности.

В зависимости от вида муниципального образования вопросы местного значения в сфере безопасности в них различны, но в общем виде их можно

представить следующим образом, исходя из положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[535]:

- участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах своего муниципального образования;

- разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального образования, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов;

- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах своего муниципального образования;

- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования;

- организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- создание, содержание и организация деятельности аварийно­спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципального образования;

- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

- организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального образования;

- организация охраны общественного порядка на территории муниципального образования муниципальной милицией;

- оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин.

Таким образом, в систему субъектов механизма обеспечения национальной безопасности государства входят: Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Совет Безопасности РФ, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления.

Формально в эту систему в качестве субъектов входят граждане и общественные объединения. Однако их роль и значение в механизме обеспечения национальной безопасности, хотя и имеет место быть, но она пока второстепенна, с меньшим объемом и функциями. Поэтому предлагаем граждан и их объединения считать не субъектами, а участниками механизма обеспечения национальной безопасности.

В заключение подчеркнем, что субъектный состав механизма обеспечения национальной безопасности обусловлен спецификой развития государства и общества в каждый конкретный период времени, а также правовым и материальными возможностями государства, способствующими ее формированию, соответствующей законодательной базой, позволяющей качественно и в полной мере защищать национальную безопасность страны.

3.2.