§ 1. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами

Создание эффективной системы органов государственного экологического управления является одним из ключевых направлений деятельности государства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, что неоднократно подчеркивалось в основных руководящих документах, определяющих основные направления развития экологического законодательства на долгосрочную перспективу.

Например, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г.

№ 1662-р, отмечалось, что переход к инновационному социально ориентированному типу развития невозможен без формирования в России институциональной среды, характеризующейся эффективностью государственного управления и местного самоуправления.

В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года260, утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г., также подчеркивалась необходимость решения главной задачи достижения стратегической цели государственной политики в области экологического развития − формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности,

260 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.».

предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти.

Современное государственное управление в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности является составной частью государственного управления в целом, роль которого в данной сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды, поскольку «именно органы государственной власти обладают специальными правовыми и административными средствами для обеспечения реализации требований экологического законодательства» 261 , при этом «созданная в сфере охраны окружающей среды многоуровневая структура государственного управления, сформированная на основе сочетания нескольких подходов к определению компетенции и полномочий органов

управления, складывалась под одновременным влиянием различных факторов, среди которых важную роль играют принципы федерализма, положенные в основу разграничения предметов ведения между центром и регионами»262.

Последние изменения системы и структуры федеральных органов

государственной власти, принятые в реализацию положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»263, в настоящее время также свидетельствуют о начале проведения комплексных мероприятий организационно-правового характера, направленных на совершенствование системы государственного управления, вместе с тем в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической

261 См.: Ермолаева А.Е. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей природной среды // Законодательство и экономика. 2011. № 7. С. 58.

262 См.: Васильева М.И. О совершенствовании системы и структуры органов государственного экологического управления (к предложениям о создании федерального агентства по охране окружающей среды) // Экологическое право. 2006. № 5. С. 24.

263СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.

безопасности организация системы специально уполномоченных государственных органов управления остается крайне низкой.

Как справедливо отмечал М.М. Бринчук, «в последние годы система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов ведомств, руководствуясь политическими соображениями»264.

Существующая система органов государственной власти,

осуществляющих управление в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, согласно статье 36 Закона Российской Федерации «О недрах» включает, во- первых, органы общей компетенции, к которым следует отнести Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и, во-вторых, органы специальной компетенции, к числу которых относится федеральный орган управления государственным фондом недр, органы государственного горного надзора, а также исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации осуществляет государственное управление отношениями недропользования посредством издания соответствующих указов, распоряжений и поручений Правительству Российской Федерации о выполнении соответствующих программ в области государственного

264 Бринчук М.М. Экологическое право: учебник // Справочная правовая система

«КонсультантПлюс»., 2008.

геологического изучения недр и государственного регулирования отношений недропользования.

Некоторые вопросы недропользования применительно к обеспечению национальной безопасности отражены в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537, согласно которой устойчивое обеспечение спроса достаточным количеством энергоносителей стандартного качества, эффективное использование энергоресурсов путем повышения конкурентоспособности отечественных производителей, предотвращение возможного дефицита топливно- энергетических ресурсов, создание стратегических запасов топлива, резервных мощностей и комплектующего оборудования, обеспечение стабильности функционирования систем энерго- и теплоснабжения признаются а качестве основных направлений обеспечения энергетической безопасности

Помимо этого, согласно Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, что нашло свое отражение в принципах организации системы органов государственного экологического управления специальной компетенции, закрепленных в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г.

№ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» 265 , а также Указе Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»266, основанных на разделении функций между федеральными министерствами, в задачу которых входят функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента

265СЗ РФ.

Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности, федеральными службами, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также федеральными агентствами, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

В свою очередь, Правительство Российской Федерации на основании статей 71, 72, 110–117 Конституции Российской Федерации и в соответствии с положениями статьи 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»267 , а также иными федеральными законами и указами Президента Российской Федерации осуществляет управление государственным фондом недр на территории Российской Федерации, в том числе обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации, а также координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами следует выделить властно-распорядительные, регулятивные, планирующие и организационные функции Правительства Российской Федерации, осуществляемые либо по отношению к специально уполномоченным федеральным органам государственной власти, на которые возложены государственные полномочия в сфере регулирования отношений недропользования, и

управления государственным фондом недр, либо осуществляемые Правительством Российской Федерации самостоятельно.

Например, властно-распорядительные функции выражаются в самостоятельном регулировании Правительством Российской Федерации отдельных отношений в сфере управления государственным фондом недр.

Регулятивные и планирующие функции Правительства Российской Федерации реализуются посредством реализации специальных постановлений и распоряжений, регулирующих отношения в сфере недропользования, а также по вопросам принятия и исполнения долгосрочных государственных целевых программ в сфере развития и государственной поддержки недропользования.

Так, применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на Правительство Российской Федерации возложены такие регулятивные полномочия, как определение порядка установления и изменения границ участков недр, предоставленных в пользование, порядка подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, порядка проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, порядка предоставления недропользователями государственной отчетности в федеральный и территориальный фонды геологической информации,

порядка отнесения объектов пользования недрами к особо охраняемым геологическим объектам, имеющим научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение.

Среди принятых Правительством Российской Федерации программных документов следует выделить Стратегию развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1039-р, определяющую основные направления развития геологической отрасли Российской Федерации в условиях интенсификации процессов глобализации, обострения конкуренции на международных рынках минерального сырья и сервисных услуг в области геологоразведочного производства, Энергетическую стратегию России на период до 2030 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г.

№ 1715-р, определяющую основные направления государственной энергетической политики и стратегии в сфере управления государственным фондом недр и охраны окружающей среды в результате негативного воздействия топливно-энергетического комплекса, а также Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2003 г. № 494-р268, установившие цели, принципы и задачи государственного регулирования соответствующих видов деятельности, а также направления совершенствования системы управления минерально-сырьевым комплексом и государственным фондом недр России.

В свою очередь, организационные функции в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами осуществляются Правительством Российской Федерации посредством закрепления за специально уполномоченными

федеральными органами исполнительной власти регулятивных, исполнительно-распорядительных и надзорных полномочий.

Согласно статье 36 Закона Российской Федерации «О недрах» к органам специальной компетенции относятся федеральный орган управления государственным фондом недр, органы государственного горного надзора, а также исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, вместе с тем проведенный анализ полномочий данных органов показывает, что вопросам охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами не уделяется должного внимания.

Например, согласно Положению о Министерстве природных ресурсов и экологии, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404269, среди полномочий министерства в сфере регулирования отношений охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами следует отнести только:

−определение порядка и условий использования геологической информации о недрах, являющейся государственной собственностью, а также порядка представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений и добычу полезных ископаемых, в федеральный и территориальные фонды геологической информации (п. 5.2.6);

−требований к составу и содержанию документов, касающихся оценки техногенного воздействия на окружающую среду (п. 5.2.22);

−порядка организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) (п. 5.2.55).

−порядка осуществления добычи подземных вод (для технологического обеспечения водой) пользователями недр, осуществляющими разведку и добычу полезных ископаемых или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых, в границах предоставленных им горных отводов на основании утвержденного технического проекта для собственных нужд (5.2.56.2).

Ряд полномочий в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, прямо закрепленных за Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации действующим законодательством, в Положении вообще не указывается (например, полномочие по разработке порядка осуществления государственного мониторинга состояния недр, несмотря на то, что Положение о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации было утверждено приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 21 мая 2001 г.

№ 433)270.

В свою очередь, к полномочиям Федерального агентства по недропользованию применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293271, следует отнести:

−организацию экспертизы проектов геологического изучения недр

(п.5.2.2);

−проведение в установленном порядке геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр (п. 5.2.3);

270Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. № 33.

−проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр (п. 5.2.5);

−принятие, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр (п. 5.3.10);

−рассмотрение и согласование проектной и технической документации на разработку месторождений полезных ископаемых (п.5.3.13).

Реализация указанных полномочий, с одной стороны, представляется очень важным в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами, особенно на стадии подготовки проектной документации на право пользования недрами, вместе с тем учитывая тот факт, что Федеральное агентство по недропользованию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования, ряд полномочий, закрепленных за агентством, представляется несоразмерным ее основным задачам.

Например, полномочие агентства по принятию, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, корреспондируется со статьей 56 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в соответствии с которой при нарушении природоохранных требований деятельность, осуществляемая с нарушением указанных требований, может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а также с частью 2 статьи 20

Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которым право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (например, условий выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ, или условий снижения содержания взрывоопасных газов в шахте, угольных пластах и выработанном пространстве до установленных допустимых норм при добыче (переработке) угля (горючих сланцев) (пп. 9, 9.1 ст. 11 Закона Российской Федерации «О недрах»), систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами или в случае возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие).

Вместе с тем необходимо отметить, что Закон Российской Федерации

«О недрах» не определяет, в каких случаях применяется процедура прекращения права пользования недрами, а в каких – процедуры ограничения или приостановления.

В соответствии с Административным регламентом Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и

экологии Российской Федерации от 29 сентября 2009 г. № 315 272 , результатом исполнения государственной функции по осуществлению принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, является одно из следующих решений:

−прекращение права пользования недрами и снятие с государственного учета лицензии;

−приостановление права пользования недрами;

−ограничение права пользования недрами;

−направление в адрес владельца лицензии уведомления о нарушении им условий лицензии, законодательства о недрах и возможном досрочном прекращении права пользования недрами при неустранении в установленный срок указанных нарушений;

−принятие к сведению информации об устранении нарушений и прекращение процедуры досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами конкретного участка.

Анализируя данный административный регламент, следует отметить, что существующий в настоящее время порядок, в соответствии с которым принятие решения о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами конкретного участка непосредственно зависит от решения Федерального агентства по недропользованию (его территориального органа) не вполне соотносится с концепцией системы государственного управления, установленной Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которыми в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства,

272 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 10.

при этом федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Согласно Положению о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293, Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования, вместе с тем, например, принятие решения о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр по инициативе государства при выявлении нарушений требований законодательства о недрах (п. 2, 3, 5 и 8 ч. 2 ст. 20 Закона Российской Федерации «О недрах») по своей правовой природе является не государственной услугой, а мерой государственного воздействия, направленного на соблюдение пользователем недр условий пользования недрами, а также обеспечения рационального использования и охраны недр, вследствие чего данное полномочие было бы целесообразно возложить на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования.

С другой стороны, согласно подпункту «г» пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

В рассматриваемом случае полномочие по досрочному прекращению, приостановлению, ограничению права пользования участками недр, права

пользования недрами закреплено за Федеральным агентством по недропользованию согласно пункту 5.3.10 Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г.

№ 293, вследствие чего следует сделать совокупный вывод об отсутствии противоречий между рассматриваемыми нормативными правовыми актами.

Основные полномочия в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в настоящее время возложены законодательством о недрах на органы государственного горного надзора, которыми являются Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы, являющиеся органами государственного геологического надзора, а также Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальные органы, являющиеся органами государственного горного надзора.

Согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 273 , к основным полномочиям службы в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами следует отнести:

−осуществление надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (п. 5.1.3);

−выдачу в установленном порядке разрешения на

· выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (за исключением радиоактивных веществ), вредные физические воздействия на атмосферный воздух (при сжигании попутного нефтяного газа) (п.5.3.15);

· создание объектов размещения отходов в пределах своей компетенции (в случае обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств) (п.5.3.18);

−утверждение нормативов образования отходов и лимиты на их размещение, установление нормативов на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух (в случае обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также при сжигании попутного нефтяного газа) (п.5.5.9);

−ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух (при сжигании попутного нефтяного газа) (п. 5.5.10);

−организацию и проведение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственной экологической экспертизы федерального уровня (п.5.5.12).

В свою очередь, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г.

№ 401 274 , являясь уполномоченным органом в области промышленной

безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности), а также органом государственного горного надзора, осуществляет контроль и надзор:

−за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах (п. 5.3.1.5);

−за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах и при ведении взрывных работ (п.5.3.1.8);

−за соблюдением требований технических регламентов в установленной сфере деятельности (п.5.3.1.20) и т.д.

Помимо этого, во исполнение статей 37,38 Закона Российской Федерации «О недрах» постановлениями Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293 и от 2 февраля 2010 г. № 39 были утверждены Положение о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и Положение о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. Названные положения устанавливают порядок проведения государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также определяют органы, осуществляющие государственный геологический надзор и государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, их полномочия, права, обязанности и порядок работы.

Вместе с тем, несмотря на детальную регламентацию полномочий Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, действующая система и структура органов специальной компетенции, осуществляющих государственное управление в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, остается малоэффективной.

Во многом это связано с тем, что законодательство о недрах фактически искусственно ограничивает круг исполнительных органов государственной власти, осуществляющих государственные полномочия в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

В частности, согласно статье 36 Закона Российской Федерации из уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, помимо федерального органа управления государственным фондом недр, названы лишь органы государственного горного надзора, вместе с тем иные уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные

органы исполнительной власти, осуществляющие государственные функции охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в Законе Российской Федерации «О недрах» не указаны.

Например, отдельными функциями государственного управления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами обладает Министерство энергетики Российской Федерации (по утверждению порядка составления топливно- энергетических балансов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (п. 4.2.14.5), форм представления в обязательном порядке информации в государственную информационную систему топливно- энергетического комплекса и требования к заполнению этих форм (п. 4.2.14.10), требований к технологиям информационного взаимодействия в интеграционном сегменте государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса, в том числе к форматам представления информации в рамках этого сегмента (п.4.2.14.11), порядка сбора, обработки информации для включения в государственную информационную систему топливно-энергетического комплекса, хранение такой информации, обеспечение доступа к ней, ее предоставления и распространения (п. 4.4.22), а также утверждения нормативов технологических потерь углеводородного сырья при добыче, транспортировке сырья и продуктов его переработки трубопроводным транспортом (п. 4.5.5 Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2008 г.

№ 400275).

Отдельные функции государственного управления в области обеспечения экологической безопасности, в том числе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при пользовании недрами, закреплены за Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным

ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (например, организация работы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций межрегионального и федерального характера, спасению людей при этих чрезвычайных ситуациях; предупреждение и тушение пожаров на объектах, критически важных для безопасности Российской Федерации; проведение в установленном порядке аттестации аварийно-спасательных служб, пожарно-спасательных, аварийно-спасательных формирований и спасателей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне и пожарной безопасности (за исключением пожарного надзора на подземных объектах и при ведении взрывных работ), а также по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий, подготовка в пределах своей компетенции заключений по результатам рассмотрения деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов и ряд иных важных полномочий, установленных Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных

бедствий»276).

Помимо этого, в процессе охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами могут участвовать и иные специально уполномоченные федеральные органы государственной власти, например, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (в части проверки соблюдения

санитарных правил при содержании промышленных площадок при пользования недрами), Министерство регионального развития (по вопросам организации и проведения государственной экспертизы проектной документации при пользовании недрами в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I − V классов опасности и т.д.).

Субъектами государственного управления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами также являются специально уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, вместе с тем их роль в настоящее время существенно ограничена федеральным законодательством.

Таким образом, несмотря на повышенное внимание к проблеме создания эффективного механизма государственного управления, обеспечивающего разграничение государственных полномочий и взаимодействия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, существующая система государственного управления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами неэффективна и требует совершенствования по следующим ключевым направлениям.

Во-первых, отметим необходимость разграничения полномочий между отдельными федеральными органами государственной власти в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, поскольку часть государственных полномочий не закреплена ни за одним федеральным органом государственной власти в положениях, определяющих полномочия данных органов (например, полномочие по разработке порядка осуществления государственного мониторинга состояния недр).

Во-вторых, в Законе Российской Федерации «О недрах» требуется конкретизация полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, определив при этом «пределы осуществления правомочий субъектов Российской Федерации с условием обеспечения оптимального баланса федеральных и региональных экологических и экономических интересов»277.

Необходимо также отметить, что показатель эффективности

государственного управления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами напрямую зависит от реализации установленных законодательством эколого- правовых мер. Как отмечал М.М. Бринчук, «так как государственное управление направлено на исполнение экологического законодательства, осуществление функций связано с осуществлением уполномоченными органами предусмотренных законодательством отдельных мер по природопользованию и охране окружающей среды. К таким функциям относятся подзаконное нормотворчество; создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы; координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды; экологическое планирование; экологическое нормирование; эко- техническая регламентация; экологическая стандартизация; оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду; экологическая экспертиза; экологическое лицензирование; экологическая сертификация; экологический аудит; экологический мониторинг (наблюдение за состоянием окружающей среды); учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий на

277 См.: Никишин В.В. Теоретические проблемы развития экологического законодательства субъектов Российской Федерации. Дис. ... доктора юрид. наук. Москва, 2006. С. 10−11; Он же. Пределы экологического правотворчества субъектов Российской Федерации //Актуальные проблемы правопорядка: сб. науч. статей. Вып.5. М.: Юрид. институт МИИТа, 2002. С. 86.

природу; экологическое воспитание и образование; экологический контроль; разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды» 278 . Таким образом, эколого-правовые меры «в контексте государственного управления становятся функциями государственного управления, т.е. основными направлениями деятельности органов исполнительной власти, при этом органы исполнительной власти не избирают сами, какие управленческие функции они должны осуществлять − эти функции предопределены законом»279.

Взаимосвязь эколого-правовых мер с функциями государственного

экологического управления убедительно доказывается Г.В. Выпхановой при исследовании информационного содержания эколого-правовых мер и экологического управления, при этом, по ее мнению, «такая трансформация эколого-правовых мер в функции экологического управления происходит не только на уровне государственного, но и других видов экологического управления»280.

Таким образом, выявление особенностей государственного управления

в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности невозможно без исследования специфики эколого-правовых мер ее обеспечения, к основным из которых следует отнести экологическое нормирование, государственную экологическую экспертизу и иные виды экспертиз, а также государственный надзор за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.

278 Бринчук М.М. Государственное управление как эколого-правовая категория // Экологическое право России: сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск пятый. 2005 − 2007 гг. / под ред. проф. А.К. Голиченкова. Составители: А.К. Голиченков, Е.И. Ефимова. М., 2009. С. 179.

279 См.: Бринчук М.М. Исполнительная власть и охрана природы // Экологическое право. 2001. № 2.

С. 24.

280 См.: Выпханова Г.В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и

охраны окружающей среды. Дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2009. С. 289; Она же. Информационное содержание эколого-правовых мер и экологического управления // Административное и муниципальное право. 2009. № 10. С. 18 − 28.