2.1. Механизм правового регулирования общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих

Социальное назначение права заключается в его активном воздействии на поведение людей, на общественные отношения в целях их упорядочения, придания им стабильности, устойчивости, а с другой стороны, динамизма, подвижности в соответствии с потребностями общественного развития.

В юридической науке правовое регулирование рассматривается как длящийся во времени процесс, в ходе которого осуществляется воздействие права на общественные отношения.

Механизм правового регулирования определяется как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений77.

В литературе по теории государства и права утвердилась точка зрения, согласно которой правовое регулирование как длящийся процесс, распадается на стадии, на каждой из которых действуют особые правовые средства, в совокупности составляющие механизм правового регулирования.

Правовое регулирование включает в себя как минимум три стадии.

Первая стадия - издание нормы права и ее общее воздействие (регламентация общественных отношений). На этой стадии формируются правовые нормы, призванные определять поведение людей, направлять его в соответствии с потребностями общественного развития. Для субъекта права (индивида или организации) очерчивается круг возможных прав и обязанностей.

Вторая стадия - действие правовых норм, когда на их основе возникают субъективные права и юридические обязанности у конкретных субъектов. На этой стадии происходит индивидуализация прав и обязанностей применительно к конкретной ситуации. После наступления обстоятельств, предусмотренных нормами права, которые именуются юридическими фактами, образуются индивидуализированные отношения, у участников которых возникают конкретные права и обязанности.

Третья стадия - реализация субъективных юридических прав и обязанностей, воплощение их в конкретном, фактическом поведении участников общественных отношений. Эта стадия может занимать длительный временной период, например, в длящихся правоотношениях (состояние в трудовых отношениях, отношениях по повышению квалификации).

В ряде случаев для возникновения и реализации субъективных юридических прав и обязанностей воли участников общественных отношений бывает недостаточно. Возникает необходимость в четвертой, факультативной, стадии - применении права. На этой стадии компетентный орган издает властный индивидуально - конкретный правоприменительный акт. Эта, факультативная, стадия правового регулирования либо предшествует возникновению правоотношений, либо призвана обеспечить их реализацию. Следовательно, она может существовать между 1-й и 2-й или 2-й и 3-й стадиями79. В соответствии со стадиями правового регулирования выделяются три обязательных и один факультативный элементы механизма правового регулирования: нормы права, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей, акты применения права.

Основываясь на этих общих положениях, далее подробно рассмотрим каждый элемент механизма правового регулирования применительно к теме нашего исследования.

Норма права представляет собой исходную юридическую базу механизма правового регулирования, так как в ней заложена модель поведения участников общественных отношений.

Свое внешнее выражение, бытие правовые нормы получают в абсолютном большинстве случаев в нормативных правовых актах. Нормативный правовой акт представляет собой письменный официальный документ, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы81.

Нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, могут быть подразделены на виды по различным основаниям. Наиболее важной является классификация нормативных правовых актов по юридической силе, в соответствии с которой они делятся на законы и подзаконные нормативные правовые акты.

Законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации является основой всего законодательства России. Ее текст состоит из 137 статей, содержащих основы правового регулирования общественных отношений разного рода. В Конституции Российской Федерации понятие "государственная служба" упоминается всего три раза. В пункте 4 статьи 32, где говорится, что граждане Российской

Федерации имеют право на равный доступ к государственной службе, в пункте "т" статьи 71, которым к ведению Российской Федерации отнесена федеральная государственная служба, и пункте 3 статьи 97, в соответствии с которым депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе.

Если исходить из того, что механизмом практической реализации любой нормы Конституции в числе других выступает и государственная служба, то можно согласиться с утверждением, что "вся Конституция составляет конституционную основу государственной службы и кадровой политики, и последние призваны поддерживать ее авторитет и действенность и, в свою очередь, формироваться и функционировать в соответствии с ней"82.

Основополагающими в правовом регулировании общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих являются: ст. 2, устанавливающая, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью и что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства; ст. 6, закрепившая норму, согласно которой каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации; ст.7, в которой говорится о том, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Перечисленные правовые нормы, наряду с другими, образуют конституционно - правовой институт "Основы конституционного строя". Под основами конституцион- ного строя Российской Федерации понимаются главные устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Российской Федерации характер конституционного государства. В Конституции РФ содержится отдельная глава (первая), посвященная основам конституционного строя Российской Федерации, охватывающая довольно широкий круг конституционно регулируемых общественных отношений.

Конституция Российской Федерации закрепила важнейшие права и свободы человека и гражданина.

Особенно важное значение имеют нормы, содержащиеся в ст. ст. 17, 18,19 Конституции РФ. Так, ст. 17 определяет, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ; основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения; осуществление прав и свобод человека не должно нарушать права и свободы других лиц. Ст. 18 Конституции содержит норму, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Это означает, что человек и гражданин могут осуществлять свои

права и свободы, а также защищать их в случае нарушения, руководствуясь

Конституцией, ссылаясь на нее.

Признание в Конституции прав и свобод человека непосредственно действующими потребует переориентации как профессионального правосознания работников правоприменительных органов, так и общественного правосознания всего населения страны. Принцип непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина означает, что эти права реально принадлежат человеку независимо от того, конкретизированы они в текущем законодательстве или нет, и он может защищать их всеми способами, не запрещенными законом.

Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.

Статья 19 Конституции РФ устанавливает, что все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещены любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Эта же статья в п. 3 устанавливает, что мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации. Эта норма в полном объеме относится и к рассматривав- мым нами правам граждан в сфере подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Важное значение имеет норма, содержащаяся в п. 2 ст. 24 Конституции РФ, в которой говорится о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Пункт 4 ст. 29 устанавливает, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

В аспекте нашего исследования представляет интерес ст. 43 Конституции РФ. Она определяет в п.1, что каждый имеет право на образование. Гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. В п.З ст. 43 говорится, что каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. В п. 5 ст. 43 зафиксировано положение, что Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования. В ч.1 ст. 44 содержится норма о том, что каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания.

Принципиальное значение имеют нормы статей 45 и 46 Конституции РФ. В соответствии со ст. 45 государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Согласно ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Все вышеперечисленные нормы Конституции предопределяют конкретное содержание прав и обязанностей, возникающих у субъектов правоотношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих на основе соответствующих норм административного и трудового права.

По своему правовому значению Конституция РФ обладает высшей юридической силой, имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Эта норма содержится в п.1 ст. 15 Конституции РФ.

Таким образом, Конституция Российской Федерации, закрепив основные положения, определяющие правовое регулирование общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, тем самым предопределила существование системы законов и иных нормативных правовых актов, в которых раскрываются, конкретизируются конституционные положения.

Второй уровень нормативного правового регулирования отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих составляют федеральные законы. Первым в текущем законодательстве о государственной службе стал Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г.1

В ст. 4 названного Федерального закона содержится следующее положение: "1. Законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Вопросы, регу- Все вышеперечисленные нормы Конституции предопределяют конкретное содержание прав и обязанностей, возникающих у субъектов правоотношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих на основе соответствующих норм административного и трудового права.

По своему правовому значению Конституция РФ обладает высшей юридической силой, имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Эта норма содержится в п.1 ст. 15 Конституции РФ.

Таким образом, Конституция Российской Федерации, закрепив основные положения, определяющие правовое регулирование общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, тем самым предопределила существование системы законов и иных нормативных правовых актов, в которых раскрываются, конкретизируются конституционные положения.

Второй уровень нормативного правового регулирования отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих составляют федеральные законы. Первым в текущем законодательстве о государственной службе стал Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г.1

В ст. 4 названного Федерального закона содержится следующее положение: "1. Законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Вопросы, регу- лируемые в соответствии с настоящим Федеральным законом нормативными актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, могут также регулироваться Федеральным законом.

2. Особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основе настоящего Федерального закона".

Применительно к теме диссертационного исследования отметим, что названный закон в ст. 5 закрепил основные принципы государственной службы, в том числе принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе, принцип профессионализма и компетентности государственных служащих, принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

Статья 6 Федерального закона содержит классификацию государственных должностей государственной службы, определяет, что должности подразделяются по специализациям, предусматривающим наличие у государственного служащего одной специализации соответствующего профессионального образования. В той же статье содержится указание на квалификационные требования к служащим, претендующим на должность или замещающим ее. В п.1 ст. 7 установлено, что по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственным служащим присваиваются квалификационные разряды, которые указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки государственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям государственной службы соответствующих групп. В ст. 9 Федерального закона закреплены общие права государственного служащего, в том числе на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности и условия продвижения по службе; право на продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа работы, уровня квалификации; право на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета.

Статья 10 Закона, наряду с другими обязанностями государственного служащего закрепляет обязанность поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей.

В статье 15, закрепляющей гарантии для государственного служащего, среди прочего, отмечается, что государственному служащему гарантируется переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения. В ст. 16, регулирующей правовое положение государственного служащего при ликвидации и реорганизации государственного органа, содержится норма, согласно которой при невозможности трудоустройства государственному служащему, заключившему договор на неопределенный срок, гарантируется переподготовка (переквалификация) с сохранением на период переподготовки (переквалификации) денежного содержания по занимаемой до увольнения государственной должности государственной службы и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной государственной должности государственной службы.

Статья 24 Закона содержит норму об аттестации государственного служащего, которая проводится для определения уровня профессиональной подготовки государственного служащего и соответствия его занимаемой должности.

Важное значение для понимания механизма правового регулирования отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих имеет п.З ст.4 Федерального закона об основах государственной службы. В нем установлено, что "на государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации

. і (hanononiamj м.

Таким образом, значительная часть отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих регулируется нормами трудового права.

Правовые нормы, регулирующие названные общественные отношения, содержатся и в других нормативных правовых актах, имеющих комплексный характер, в частности в Федеральном законе "Об образовании" в редакции Федерального закона от 5 января 1996г.83 и Федеральном законе "О высшем

Л

и послевузовском профессиональном образовании" от 22 августа 1996г. В аспекте нашего исследования особое значение имеют: преамбула Федерального закона "Об образовании", воспроизводящая норму Конституции РФ о том, что право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации; ст. 5, провозглашающая государственные гарантии прав граждан Российской Федерации в области образования; ст. 7, касающаяся установления государственных образовательных стандартов; ст. 10, устанавливающая формы получения образования; ст. 14, закрепляющая общие требования к содержанию образования; ст. ст. 15,16, фиксирующие общие требования к организации образовательного процесса и приему граждан в образовательные учреждения; ст. ст. 23, 24, 25, 26, касающиеся среднего, высшего, послевузовского и дополнительного профессионального образования; ст. ст. 36, 37, 38, регулирующие вопросы управления образованием и государственного контроля за качеством образования в аккредитованных образовательных учреждениях.

Федеральный закон " О высшем и послевузовском профессиональном образовании", также воспроизводя конституционную норму о праве человека на образование, устанавливает, что гражданам Российской Федерации гарантируется получение на конкурсной основе бесплатного высшего и послевузовского профессионального образования в государственных, муници- пальных высших учебных заведениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые (п. 4 ст. 3). Гражданам Российской Федерации гарантируется свобода выбора формы получения высшего и послевузовского профессионального образования, образовательного учреждения и направления подготовки (специальности). Ограничения прав граждан на получение высшего и послевузовского профессионального образования могут быть установлены исключительно федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п.5 ст.2). Закон устанавливает ступени высшего профессионального образования, сроки и формы его получения (ст. 6), регламентирует вопросы приема в высшее учебное заведение и подготовки специалистов (ст. 11), закрепляет правовой статус субъектов учебной и научной деятельности в системе высшего и послевузовского профессионального образования (ст. ст. 16, 18, 19, 20), нормативно определяет льготы, предоставляемые лицам, совмещающим учебу в высшем учебном заведении с работой (ст. 17).

В системе нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, важное значение имеют Указы Президента Российской Федерации. В этих актах решаются принципиальные вопросы развития и совершенствования системы профессионального образования государственных служащих. Не ставя перед собой задачу подробно рассмотреть содержание Указов Президента Российской Федерации по данному вопросу, отметим лишь основные их положения, сыгравшие важнейшую роль в становлении и развитии системы профессионального образования государственных служащих.

Указом Президента Российской Федерации от 5 мая 1993г. № 598 "О мерах по усилению социальной защищенности работников центральных ор- ганов федеральной исполнительной власти и повышению их профессионального уровня"84 установлена норма об обязательности направления государственных служащих центральных органов федеральной исполнительной власти, увольняемых в связи с ликвидацией, реорганизацией, сокращением штатов этих органов, а также по другим не зависящим от них причинам, на переобучение (переквалификацию) на срок от трех до шести месяцев с их согласия. Указом Президента Российской Федерации от 23 августа 1994г. № 1722 утверждено Положение о повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата. Указом Президента Российской Федерации от 7 февраля 1995г. № 103 "О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служа-

л

щих" определен круг субъектов, разрабатывающих и утверждающих порядок формирования, размещения и исполнения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих. Важное значение имеет также Указ Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997г. № 983 "О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих" 85

В системе подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, большую роль играют акты Правительства РФ. Важнейшими среди постановлений Правительства РФ, специально посвященных данным вопросам, являются следующие: Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1994г. № 1047 "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных орга- нов исполнительной власти"86; Постановление Правительства РФ от 30 декабря 1994г. № 1462, которым утверждено Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти ; Постановление Правительства РФ от 11 августа 1995г. № 805, утвердившее Положение о межведомственной комиссии по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти87; Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995г. № 610, утвердившее Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов.88Названные постановления Правительства РФ регулируют наиболее важные вопросы, закрепляя организационно - правовые формы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, устанавливая нормы их материального обеспечения на этот период, определяют предельные сроки и периодичность обучения, порядок формирования, размещения и исполнения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, а также вопросы координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти на основе государственного заказа. Централизованное закрепление отмеченных важнейших вопросов свидетельствует о стремлении унифицировать правовое регулирование отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих.

Выражением установленной тенденции являются также и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, направленные на регулирование данной группы общественных отношений. Так, Приказом Государственного комитета РФ по высшему образованию от 25 декабря 1995г. № 1700 был утвержден Государственный образовательный стандарт дополнительного профессионального образования (повышение квалификации и переподготовка) федеральных государственных служащих.89 Названый стандарт устанавливает: структуру дополнительного профессионального образования федеральных государственных служащих, исходя из базовых нормативно - правовых документов; общие требования к образовательным программам дополнительного профессионального образования и условиям их реализации; общие нормативы учебной нагрузки слушателей образовательных учреждений дополнительного профессионального образования; требования к образовательным учреждениям, реализующим программы дополнительного профессионального образования федеральных госслужащих; общие требования к перечню направлений дополнительного профессионального образования федеральных государственных служащих; государственный контроль за исполнением требований к уровню дополнительного профессионального образования федеральных государственных служащих. Установлено также, что положения данного стандарта подлежат обязательному применению всеми учреждениями дополнительного профессионального образования, расположенными на территории Российской Федерации и осуществляющими обучение федеральных государственных служащих.

Постановлением Госкомвуза РФ от 27 декабря 1995г. № 12 утверждено Положение о порядке и условиях профессиональной переподготовки спе- циалистов. Данное Положение содержит характеристику профессиональной переподготовки специалистов, определяет ее цели, организацию и содержание, а также субъектов, реализующих программы профессиональной переподготовки. Важное значение для организации и функционирования систе- мы профессионального образования государственных служащих имеет совместное Постановление Министерства труда РФ и Государственного комитета РФ по высшему образованию от 27 марта 1996г. № 16/1Л Этим Постановлением было утверждено Временное положение о порядке проведения конкурса образовательных учреждений при размещении государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Названное Временное положение определяет порядок отбора федеральными органами исполнительной власти образовательных учреждений при размещении государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.

В целях обеспечения выполнения Постановления Правительства РФ от 13 сентября 1994г. № 1047 "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти" была разработана Примерная структура мероприятий по переподготовке и повышению квалификации кадров федерального министерства, ведомства (рекомендована Министерством труда РФ 17 марта 1995г. № 480 - ИХ).90 Она определяет основные разделы и направления мероприятий по переподготовке и повышению квалификации госслужащих, носит рекомендательный характер, что предполагает возможность дополнений и изменений применительно к специфике конкретных федеральных органов исполнительной власти. Представляют интерес также Методические рекомендации по расчету потребности в переподготовке и повышении квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, разработанные Министерством труда РФ № 480 - ИХ.91 Они определяют порядок выполнения расчета потребности в переподготовке и повышении квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, их отбора и направления на обучение.

Однако в настоящее время значительный удельный вес в системе нормативных правовых актов, регулирующих вопросы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, имеют ведомственные акты. Они издаются на основе и во исполнение ранее перечисленных нормативных актов и выражают дифференциацию правового регулирования. В соответствии со своим назначением ведомственные акты, конкретизируя акты большей юридической силы, более детально определяют содержание отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации применительно к определенной сфере. В них определяются контингента обучающихся в различных организационных формах, сроки обучения и примерная продолжительность обучения.

Таким образом, нормативную основу механизма правового регулирования общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих составляют Конституция РФ, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты. На современном этапе четко выражена тенденция к централизованному решению указанных вопросов, которая реализуется в увеличении количества законодательных и иных нормативных правовых актов общего характера, не только содержащих отдельные нормы, посвященные данному вопросу, но и регулирующих в целом названные общественные отношения.

В этой связи мы предлагаем включить в разрабатываемый проект Кодекса государственной службы Российской Федерации главу "Профессиональное образование государственных служащих". В данной главе должны быть: а) нормативно закреплены определения понятий "подготовка", "переподготовка" и "повышение квалификации" и соответствующие процедуры; б) установлены приоритеты и принципы государственной кадровой политики в этой области; в) установлена система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих как единая целостная подсистема в системе государственного управления; г) определены цели, задачи и принципы организации и функционирования данной системы; д) закреплены государственные стандарты подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; е) регламентированы вопросы управления системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, а также общие вопросы государственного контроля за качеством подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; ж) установлены гарантии прав граждан на подготовку к государственной службе, а также социальные гарантии для государственных служащих, проходящих подготовку, переподготовку и повышение квалификации; з) сформирован правовой механизм, увязывающий результаты переподготовки и повышения квалификации с продвижением по службе, присвоением квалификационных разрядов, увеличением денежного содержания, предоставлением льгот и привилегий и т.д.

Необходимость разработки и принятия Кодекса государственной службы Российской Федерации, с нашей точки зрения, является проявлением более общей закономерности, характеризующей новый этап государственного строительства в России и качественного преобразования всей системы государственной службы Российской Федерации. Однако при подготовке этого важнейшего нормативного правового акта необходимо учитывать ряд факторов, которые нельзя игнорировать. В первую очередь, речь идет о том, что хуже плохого законодательства может быть только теоретически хорошее, которое, будучи внедренным на неподготовленную почву и не будучи снабженным реальным механизмом действия, обречено на то, что фактически не

будет работать и тем самым будет дискредитировать саму идею цивилизованного регулирования той или иной группы общественных отношений.92

Механизм правового регулирования включает в себя в качестве важнейшего элемента правоотношения, которые возникают на стадии действия правовых норм. Поэтому исследование механизма правового регулирования общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих предполагают рассмотрение соответствующих правоотношений.

В советской юридической литературе проблеме уяснения сущности правоотношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации уделялось довольно значительное внимание. Причем, следует отметить, что учеными - юристами в основном рассматривались вопросы повышения квалификации рабочих и служащих93. Характеризуя понятия "подготовка", "переподготовка" и "повышение квалификации", необходимо четко отграничивать эти смежные правовые явления. Достаточно долгое время в советской юридической науке не было единого мнения о содержании и назначении этих понятий, нередко допускалось их неоправданное смешение.

Подготовка государственных служащих - понятие достаточно широкое и многозначное. Этим понятием обозначается большое разнообразие социальных, организационных, правовых, моральных, материально - технических и иных действий и мероприятий, направленных в комплексе на обеспечение государственных органов квалифицированными кадрами94. Однако чаще всего понятие "подготовка" употребляют в узком смысле, связывая ее с процессом обучения. Вместе с тем и переподготовка и повышение квалификации - это тоже разновидности обучения, направленного на подготовку кадров государственных служащих. Наряду с этим в рассматриваемое понятие нельзя не включать и организационно - правовые формы работы, такие как создание резерва на выдвижение, планирование и прогнозирование потребности в кадрах, мероприятия по профессиональной ориентации, стажировка, аттестация кадров, установление квалификационных требований по должности, нормативное регулирование порядка прохождения государственной службы и т.д.

Отграничение понятий "подготовка", "переподготовка", "профессиональная переподготовка" и "повышение квалификации", по нашему мнению, может быть осуществлено с использованием следующих критериев: 1) целевая направленность; 2) организационно - правовые формы подготовки, переподготовки и повышение квалификации; 3) особенности правоотношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации; 4) особенности субъективного состава правоотношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации.

Обратимся к характеристике такого понятия, как "подготовка" государственных служащих. Цель обучения при подготовке кадров состоит в приобретении лицом определенной профессии или специальности, которая дает право лицу по завершении обучения занимать должности в государственных органах в соответствии с полученным образованием, специальностью, квалификацией и требованиями по должности. В данном случае лицо овладевает новой для него профессией или специальностью и по окончании обучения самостоятельно выполняет работу по приобретенной специальности. Таким образом, подготовка государственных служащих - это всегда обучение новых специалистов для государственных органов с целью их дальнейшей самостоятельной работы по новому для них роду деятельности. Подготовка специалистов для государственной службы осуществляется в учебных учреждениях высшего или среднего профессионального образо- вания (как государственных, так и негосударственных), реализующих в соответствии с лицензией образовательные программы высшего или среднего профессионального образования. В Российской Федерации установлено три вида высших учебных заведений: университет, академия и институт (ст. 9 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании")1.

При подготовке кадров государственных служащих в системе высшего и среднего профессионального образования возникают общественные отношения по обучению, однако характер этих отношений не однороден. Отношения по обучению, складывающиеся между студентами (обучающимися в дневной, вечерней, очно - заочной или заочной форме) и высшими или средними профессиональными учебными заведениями являются предметом административно - правового регулирования. Учебные заведения непосредственно осуществляют организационную деятельность в области образования, наделены властными полномочиями, которые реализуются в управленческих по своему характеру актах зачисления на обучение и руководства им.

В процессе обучения студенты подчинены органам и должностным лицам, осуществляющим руководство обучением, обязаны выполнять все законные требования, которые предъявляются к ним в соответствии с государственными стандартами, образовательными программами высшего и среднего образования, которые по своей сущности являются актами государственного управления. Таким образом, подготовка специалистов для государственной службы в названных учебных заведениях регулируется нормами административного права и опосредуется административно - правовыми отношениями.

При этом следует отметить, что лицам, состоящим в трудовых отношениях с организацией и обучающимся в учебных заведениях без отрыва от работы, администрация обязана создавать необходимые условия для совме- щения работы с обучением (ст. 187 КЗоТ РФ). Эта норма относится и к государственным служащим. Кодекс законов о труде РФ в главе XIII устанавливает льготы для работников, совмещающих работу с обучением. Однако осуществление права на льготы в связи с обучением и выполнением государственным органом обязанности по их предоставлению в соответствующих случаях происходит в рамках трудового правоотношения.

Мы разделяем мнение тех ученых, которые придерживаются той точки зрения, что государственные служащие, обучающиеся в системе вечернего, очно - заочного или заочного образования, состоят в двух параллельных правоотношениях: в трудовом правоотношении с государственным органом и административно-правовом - с учебным заведением95.

Что касается особенностей субъектного состава правоотношений по подготовке кадров государственных служащих, то сторонами данного правоотношения являются студент и соответствующее учебное заведение, в котором он проходит обучение.

Целью переподготовки специалистов является получение ими новой специальности или квалификации на базе имеющегося высшего или среднего профессионального образования96. Переподготовка рассматривается как получение второго высшего или среднего профессионального образования. Специалистам, проходившим переподготовку, выдается соответствующий диплом об образовании. Переподготовка осуществляется соответственно в образовательных учреждениях высшего или среднего профессионального образования. Правоотношения и их субъектный состав, как правило, аналогичны правоотношениям по подготовке специалистов и их субъектному составу. Особенность их состоит в том, что переподготовка специалистов может осуществляться на основе договоров, заключаемых образовательными учреждениями высшего или среднего профессионального образования и государственными органами. Такого рода договоры являются административно - правовыми по своему характеру, поскольку они опосредуют горизонтальные (координационные) управленческие общественные отношения.

Административный договор представляет собой соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей. Он выступает в качестве юридического факта, его заключение влечет возникновение административного правоотношения. Договор о переподготовке специалистов обладает всеми признаками административно - правового договора. "Административный договор - это основанный на административно - правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (или более) субъектов административного права, одним из которых выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (изменяющий, прекращающий) взаимные права и обязанности его участников"97. Таким образом, правоотношение по переподготовке специалистов может иметь две или три стороны. В первом случае это слушатель учебного заведения, обучающийся по программе переподготовки, и учебное заведение. Во втором случае - это слушатель, учебное заведение и государственный орган, направивший государственного служащего на переподготовку и заключивший с учебным заведением соответствующий договор. Профессиональная переподготовка специалистов имеет целью получение ими дополнительных знаний, умений и навыков по образовательным программам, предусматривающим изучение отдельных дисциплин, разделов науки, техники и технологии, необходимых для выполнения нового вида профессиональной деятельности98. По результатам прохождения профессиональной переподготовки специалисты получают диплом государственного образца, удостоверяющий их право (квалификацию) вести профессиональную деятельность в определенной сфере. Направление профессиональной переподготовки определяется заказчиком по согласованию с образовательным учреждением повышения квалификации. Порядок и условия профессиональной переподготовки специалистов определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим проведение единой государственной политики в области дополнительного профессионального образования. Указанное обучение проводится при необходимости должностного перемещения госслужащих: назначения на должность иного профиля, замещение более высокой должности в пределах данной группы должностей. Так, Указом Президента РФ "О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих" от 3 сентября 1997г. № 9831 установлено, что обязательную профессиональную переподготовку проходят лица, впервые назначенные на государственные должности федеральной государственной службы не ниже заместителя начальника отдела, в течении первого года работы в этих должностях.

Профессиональная переподготовка государственных служащих осуществляется в образовательных учреждениях повышения квалификации или образовательных учреждениях высшего или среднего профессионального образования, реализующих программы профессиональной переподготовки госслужащих. Отношения по обучению между слушателями и соответствующими учебными учреждениями являются административно - правовыми. Они возникают на основе заключаемого между учебным учреждением, государственным служащим и государственным органом договора о профессиональной переподготовке. Соответственно, сторонами данного правоотношения являются образовательное учреждение, государственный орган и слушатель.

Целью повышения квалификации является обновление теоретических и практических знаний специалистов в соответствии с постоянно повышающимися требованиями государственных образовательных стандартов99. Это объясняется тем, что развитие общества предъявляет все новые требования к уровню квалификации государственных служащих, ставит их перед необходимостью постоянно совершенствовать теоретические и практические знания. Таким образом, целевое назначение повышения квалификации госслужащих заключается, на наш взгляд, в совершенствовании уровня профессиональных знаний и навыков, что позволяет им квалифицированно и с максимальной эффективностью исполнять обязанности по замещаемой должности.

Обучение с целью повышения квалификации может осуществляться в различных организационно - правовых формах, которые закреплены в соответствующих нормативных актах. К образовательным учреждениям повышения квалификации относятся: академии (за исключением академий, являющихся образовательными учреждениями высшего профессионального образования); институты повышения квалификации (отраслевые, межотраслевые, региональные, организованные в образовательном учреждении высшего профессионального образования); курсы (центры, школы) повышения квалификации. Образовательные программы повышения квалификации специалистов, в том числе и государственных служащих, могут осуществлять также и структурные подразделения повышения квалификации образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования. Типовые положения о структурных подразделениях повышения квалификации образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования разрабатываются и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим проведение единой государствен- ной политики в области дополнительного профессионального образования.

Обучение в любой из предусмотренных в нормативных правовых актах форм повышения квалификации опосредуется целым комплексом общественных отношений, возникающих по поводу направления и зачисления на учебу, обеспечения условий для обучения, организации процесса обучения и контроля за его проведением и т.д.. Общественные отношения, которые возникают в связи с обучением в одной из организационно - правовых форм повышения квалификации, выступают в виде правовых отношений, поскольку они урегулированы нормами права.

В советской юридической литературе общепризнанным было мнение, что отношения по повышению квалификации и нормы, их регулирующие, принадлежат к сфере действия трудового права. Несмотря на то что между специалистами по трудовому праву существовали некоторые разногласия по поводу правовой природы этих отношений, принадлежность их к предмету трудового права практически не подвергалась сомнению. Такой вывод базировался на том, что названные отношения возникают на основе трудовых отношений, обусловлены ими. Учеными неоднократно высказывалось суждение, что в системе трудового права правомерно существование особого института повышения квалификации рабочих и служащих100.

Безусловно, наличие трудовых (служебных) правоотношений является условием для возникновения отношений по повышению квалификации государственных служащих. Правовые нормы предусматривают обучение в системе повышения квалификации только лиц, состоящих в трудовых (служебных) отношениях. Правоотношения по повышению квалификации носят кратковременный характер и выполняют, условно говоря, вспомога- тельную роль по отношению к трудовому правоотношению, поскольку, в конечном итоге, направлены на то, чтобы способствовать эффективному осуществлению последнего.

Существенное место в отношениях по повышению квалификации госслужащих, следовательно, занимают два субъекта - государственный орган и государственный служащий, связанные между собой трудовым договором. В связи с этим, исследование отношений по повышению квалификации проводилось в основном с позиций трудовых правоотношений, что и обусловило отнесение большинства норм, регулирующих вопросы повышения квалификации, к отрасли трудового права.

Однако, общественные отношения, которые возникают при повышении квалификации, входят не только в сферу действия трудового права. Наиболее отчетливо это заметно при анализе комплекса отношений, связанных с повышением квалификации государственных служащих. Впервые на это обратил внимание известный ученый - административист Ю.А. Розенбаум101. Он отмечает, что в связи с повышением квалификации правоотношения возникают не только между администрацией и гражданами, связанными трудовым договором.

Отношения по повышению квалификации государственных служащих образуются также между: 1) государственными органами, как соподчиненными, так и несоподчиненными. Такого рода отношения возникают в связи с изданием вышестоящими государственными органами нормативных актов, которые регулируют деятельность по повышению квалификации, в том числе направление и планирование обучения, организационно - правовые формы, порядок организации, сроки, государственные образовательные стандарты и т.п. Они вклю- чают также установление взаимосвязи и соподчиненности между различными государственными органами, координацию их работы в этой области, методическое руководство и контроль за осуществлением повышения квалификации; совместную деятельность по организации работы по повышению квалификации госслужащих; 2)

между государственными органами и учебными заведениями. Между ними возникают два вида отношений: а) отношения по руководству и контролю за деятельностью учебных заведений, находящихся в ведении государственных органов; б) отношения по направлению и приему госслужащих на обучение и по другим вопросам, связанным с прохождением обучения госслужащим конкретного государственного органа в конкретном учебном заведении; 3)

между администрациями учебных заведений, осуществляющих повышение квалификации госслужащих. Здесь также возникает два вида отношений: а) отношения по руководству и контролю за работой подчиненных учебных заведений; б) отношения координации, согласования деятельности несоподчиненных учебных заведений; 4)

между учебными заведениями и слушателями. Содержанием этих правоотношений являются взаимные права и обязанности сторон в процессе обучения; 5)

между государственными органами и государственными служащими, находящимися в трудовых отношениях с этими органами. Эти отношения возникают в связи с решением государственного органа направить своего служащего на обучение в системе повышения квалификации. Большая часть из перечисленных выше общественных отношений складывается в процессе государственного управления. Они являются управленческими и носят административно - правовой характер. Для метода решения практически всех вопросов, связанных с повышением квалификации госслужащих, характерно установление определенного порядка и правил орга- низации этой работы, прав и обязанностей сторон, определение сроков, ресурсов, юридической обязательности актов, регулирующих эту область отношений, определение порядка формирования, размещения и исполнения государственного заказа на повышение квалификации госслужащих и т.д.. Все это в совокупности характеризует механизм административно - правового регулирования общественных отношений.

Не меняет природы данных правоотношений и тот факт, что часто отношения между государственными органами, между государственными органами и учебными заведениями, между учебными заведениями не являются отношениями подчиненности, поскольку возникают на основе договоров по поводу координации совместных действий, направленных на достижение общих целей. При этом каждая из сторон осуществляет присущие только ей функции. Такого рода отношения также являются административными, хотя и принимают форму договорно - правовых отношений. Однако в данном случае имеет место не частно - правовой, а публично - правовой договор как основание возникновения правоотношения. Именно административные договоры, как разновидность публично - правовых договоров, опосредуют координационные (горизонтальные) управленческие отношения. Они представляют собой "особую форму правового опосредования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда субъекты управления какими - то отдельными сторонами своей деятельности оказываются юридически равными и возникает необходимость целенаправленной координации их работы"102.

Необходимо отметить, что трудовые (служебные) отношения государственных служащих при вступлении их в отношения по повышению квалификации не прекращаются и не возникают вновь. Они лишь на определенный срок под воздействием управленческих отношений изменяются, приоб- ретая иное содержание и временно наделяя их участников дополнительными правами и обязанностями.

Таким образом, представляется обоснованным вывод, что из всей совокупности отношений, возникающих по поводу повышения квалификации, большинство являются административными по содержанию и регулируются нормами административного права. Все вышеперечисленное дает основание не согласиться с мнением о том, что отношения по повышению квалификации госслужащих принадлежат исключительно только к сфере трудового права. Данные отношения следует считать особым видом общественных отношений, представляющих собой самостоятельный предмет правового регулирования, а нормы, регулирующие эти отношения образуют особый правовой институт.

Если рассматривать повышение квалификации государственных служащих как целостное явление и использовать для анализа возникающих в этой области правоотношений системный метод, то можно прийти к закономерному выводу, что данный вид общественных отношений с точки зрения их отраслевой принадлежности носит комплексный характер. Отношения по повышению квалификации государственных служащих регулируются в основном нормами административного права и частично - нормами трудового и некоторых иных отраслей права. Следовательно совокупность правовых норм, регулирующих данные общественные отношения, образует не просто особый, но и самостоятельный комплексный правовой институт.

Все отмеченное ранее полностью относится и к характеристике правоотношений по переподготовке государственных служащих. Отличие состоит только в целевом назначении обучения, его продолжительности и отчасти - в организационно-правовых формах. Что касается особенностей правоотношений по переподготовке и профессиональной переподготовке и их субъектного состава, то большей частью наблюдается сходство с правоотношениями по повышению квалификации госслужащих.

Заслуживает внимания вопрос о том, является переподготовка и повышение квалификации государственных служащих субъективным правом или юридической обязанностью. Еще в 50- годы В.М. Догадовым было высказано мнение, что повышение квалификации (а также и переподготовка) во всех случаях является юридической обязанностью рабочих и служащих103. Однако оно не получило поддержки среди ученых - юристов, большинство из которых рассматривало повышение квалификации как право работников104.

Анализируя юридическую природу повышения квалификации, ученые отмечали, что нормативные акты, за редким исключением, не предусматривают обязанности работников повышать свою квалификацию и что их право на повышение квалификации может быть реализовано в различных организационно - правовых формах. При этом выбор конкретной формы обучения осуществляется самим работником на добровольной основе. Далее исследователями подчеркивалось, что работник, заключивший трудовой договор, принимает на себя основную обязанность - надлежащим образом выполнять работу по имеющейся у него профессии, специальности, квалификации, исполнять обязанности по занимаемой должности. Неблагоприятные последствия для работника, отказавшегося повышать свою квалификацию, могут наступить именно и исключительно только в связи с ненадлежащим выполнением указанной обязанности, но не за сам отказ от повышения квалификации.

Вместе с тем в 80s годы высказывалось и обосновывалось мнение о том, что переподготовка и повышение квалификации представляют собой юри-

л

дическую обязанность . Возрождение этой позиции было связано, в первую

очередь, с принятием в 1972 году новых Типовых правил внутреннего трудового распорядка, которые в числе основных обязанностей рабочих и служащих предусмотрели и систематическое повышение деловой квалификации105. Тем не менее большинство ученых в то время не признавало возможным привлечение к юридической ответственности работников за отказ от повышения квалификации, поскольку по действовавшему трудовому законодательству неблагоприятные для работника последствия могли возникнуть лишь в связи с ненадлежащим выполнением трудовой функции106. Поэтому в литературе высказывалось мнение, что повышение квалификации является не юридической, а моральной обязанностью107.

Аргументированной критике подверг данный подход Ю.А. Розенбаум. В частности, он отмечал, что принцип "свободного волеизъявления сторон" при установлении правоотношений по повышению квалификации должен быть пересмотрен. Нельзя ставить проблему развития и совершенствования управления в зависимость от субъективных желаний лиц, работающих в государственных органах. Совершенствование управления и повышение квалификации государственных служащих - взаимосвязанные процессы. "Будучи объективно необходимым, повышение квалификации не может ставиться в зависимость от субъективных желаний участников управленческих отношений. Обучение управленческих кадров в этой системе должно быть одним из основных и обязательных условий работы органа управления по совершенствованию своей деятельности, одним из главных факторов его эффективности"108. С этим мнением трудно не согласиться.

Что касается обязанности государственных служащих повышать свою квалификацию, то следует отметить, что они занимают в государственных органах государственные должности государственной службы. Должность же является частью организационной структуры государственного органа, ее правовой статус согласован и взаимосвязан с правовым статусом всех остальных должностей в данном органе109. К лицам, замещающим государственные должности государственной службы или претендующим на замещение этих должностей, предъявляются определенные требования как общего, так и специального характера, которые связаны, в первую очередь, с уровнем подготовки и квалификации. Эти требования зафиксированы в целом ряде нормативных правовых актов. Так, например, ст.5 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливает в качестве одного из основных принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. В п.п. 3 и 4 ст. 6 этого закона установлены квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, а также требования к гражданам, претендующим на государственную должность государственной службы, в число которых входят и требования к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы.

Следовательно, государственный служащий обязан соответствовать требованиям по замещаемой должности. В противном случае он не вправе претендовать на нее, а руководитель государственного органа вправе и обязан отказать такому претенденту в назначении на должность или уволить госслужащего с занимаемой должности по основаниям несоответствия его этой должности по квалификации (п. 2 ст. 33. КЗоТ РФ). Несоответствие государственного служащего занимаемой должности вследствие недостаточ- ной квалификации должно быть доказано, поэтому все факты несоответствия следует фиксировать (например, путем составления актов).Однако увольнение по данному основанию является крайней мерой и возможно только в том случае, если работнику перед увольнением предлагалось другая должность, квалификационным требованиям по которой он соответствует и если таковая имелась вакантной, и если работнику предлагалось пройти повышение квалификации, а он отказался и от первого и от второго.

В процессе функционирования государственной службы постоянно изменяются, усложняются и совершенствуются формы и методы государственного управления, что является отражением изменений в самих общественных отношениях, которые подвергаются регулированию. Это, в свою очередь, диктует необходимость в постоянном расширении и повышении квалификационных требований по должности по сравнению с теми, которые были в момент занятия лицом данной должности или в момент ее установления. Процесс постоянного изменения квалификационных требований по должности (чаще всего в сторону их повышения) является в современный период объективно обусловленным и закономерным явлением. Между тем, принцип соответствия квалификации государственного служащего требованиям по должности остается неизменным. Следовательно, для соответствия должности, для успешного выполнения обязанностей по ней необходимо постоянно повышать свою квалификацию. Это становится одним из условий для замещения должности и последующего исполнения обязанностей по

л ней . Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" установил, что государственный служащий обязан "поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей" (п. 7 ст. 10). Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1994г. № 1047 определено, что повышение квалификации го- сударственных служащих проводится в соответствии с имеющимися потребностями, но не реже одного раза в пять лет. Определены также сроки повышения квалификации в зависимости от групп федеральных государственных должностей и форм обучения. Профессиональная переподготовка государственных служащих организуется при необходимости назначения на федеральную государственную должность иного профиля.

Важное значение для понимания исследуемой проблемы имеет Указ Президента РФ от 3 сентября 1997г. № 983 "О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих"110. Согласно этому Указу лица, впервые назначенные на государственные должности федеральной государственной службы не ниже заместителя начальника отдела (руководящие должности), проходят обязательную профессиональную переподготовку в течение первого года работы в указанных должностях, а лица, занимающие руководящие должности, проходят обязательное повышение квалификации не реже одного раза в три года.

Таким образом, нормативные правовые акты устанавливают обязанность всех государственных служащих проходить повышение квалификации не реже одного раза в пять лет, а лиц, замещающих руководящие должности федеральной государственной службы - не реже одного раза в три года. Установлена также обязанность государственных служащих проходить профессиональную переподготовку при назначении на руководящие должности и должности иной группы.

Все это позволяет прийти к выводу о том, что повышение квалификации является не только правом государственных служащих, но и их юридической обязанностью. Повышение квалификации представляет собой обязательный элемент трудовых (служебных) правоотношений, возникающих между государственными служащими и государственным органом. Что ка- сается профессиональной переподготовки, то она становится юридической обязанностью государственного служащего только в строго установленных нормами права случаях.

Важное место в механизме правового регулирования исследуемых нами отношений занимают правоприменительные акты, к числу каковых относятся приказы (распоряжения) руководителей государственных органов о направлении государственных служащих на переподготовку и повышение квалификации. При помощи таких актов осуществляется индивидуальное регулирование указанных выше отношений, поскольку подобные приказы (распоряжения) издаются на основе и во исполнение норм права, устанавливающих юридическую обязанность государственных служащих проходить профессиональную переподготовку или повышение квалификации. Индивидуальное правовое регулирование "осуществляется путем создания на основе общих предписаний, содержащихся в правовой норме, индивидуальных предписаний для персонально определенных лиц"111. Если нормативное правовое регулирование является общим, то есть распространяется на все случаи данного рода, то индивидуальное регулирование имеет конкретный характер, поскольку учитывает особенности данной ситуации, единичные, неповторимые черты того или иного случая. Оно имеет поднормативный характер и осуществляется в пределах, формах и процедурах, предусмотренных нормами права112.

В качестве субъектов индивидуального правового регулирования могут выступать как государственные органы, так и сами участники регулируемых общественных отношений. Необходимость в индивидуальном правовом регулировании со стороны государственных органов возникает, в том числе и тогда, когда предусмотренные правовой нормой субъективные права и юридические обязанности у конкретных лиц не могут возникнуть и реализовать- ся из их односторонних действий, а требуют принятия компетентным государственным органом или должностным лицом правоприменительного акта113. Акт применения права входит в качестве элемента в механизм правового регулирования и в этом своем качестве служит специфическим средством индивидуализации прав и обязанностей у конкретных лиц на основе соответствующих норм права.

В результате издания компетентным органом акта применения права наступают определенные правовые последствия, т.е. возникают, изменяются или прекращаются правоотношения. Акты применения права являются выражением одностороннего волеизъявления полномочного органа и издаются на стадии применения права114.

Таким образом, акты применения права выполняют двоякую функцию. Во-первых, они выступают в качестве юридических фактов, влекущих возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений. Во- вторых, они могут выполнять функцию индивидуального поднормативного регулирования общественных отношений, в результате которого на основе применяемых норм права осуществляется конкретизация прав и обязанностей участников регулируемых отношений. Причем, указанные функции правоприменительного акта находятся в неразрывном единстве и тесно взаимосвязаны, т.к. невозможно устанавливать, конкретизировать субъективные права и юридические обязанности, входящие в содержание несуществующего правоотношения. Поэтому значение акта применения права как средства индивидуального правового регулирования нельзя раскрыть в отрыве от анализа его роли как основания возникновения соответствующего правоотношения.

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" закрепил обязанность государственных служащих поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей (п. 7. ст. 10). Эта норма конкретизирована в Постановлении Правительства РФ от 13 сентября 1994г. № 1047, установившем, что повышение квалификации государственных служащих проводится в соответствии с имеющимися потребностями, но не реже одного раза в пять лет (п.З). Тем же постановлением определено, что переподготовка государственных служащих федеральных органов исполнительной власти организуется при необходимости назначения на федеральную государственную должность иного профиля. Указ Президента РФ от 3 сентября 1997г. "О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих" содержит императивные нормы о том, что лица, впервые назначенные на государственные должности федеральной государственной службы не ниже заместителя начальника отдела (руководящие должности), проходят обязательную профессиональную переподготовку в течение первого года работы в указанных должностях, а лица, замещающие руководящие должности, - обязательное повышение квалификации не реже одного раза в три года. Таким образом, нормами права закреплена юридическая обязанность всех государственных служащих периодически повышать свою квалификацию, а в отношении некоторых из них - обязанность прохождения профессиональной переподготовки.

Указанная юридическая обязанность повышать квалификацию или пройти профессиональную переподготовку зафиксирована правовыми нормами, которые адресованы неопределенному кругу лиц. Индивидуализация такой общей обязанности применительно к конкретному государственному служащему осуществляется руководителем государственного органа путем издания приказа (распоряжения) о направлении его на повышение квалификации или профессиональную переподготовку. Такой приказ (распоряжение) является правоприменительным актом соответствующего государственного органа и издается на основе и во исполнение нормы права при наличии определенных фактических обстоятельств (юридических фактов), закрепленных в гипотезе правовой нормы.

Следовательно, данный приказ (распоряжение) о направлении госслужащего на повышение квалификации или профессиональную переподготовку не только фиксирует возникновение обязанности у конкретного лица пройти обучение, но, кроме того, индивидуализирует некоторые условия осуществления возникшего правоотношения. Например, приказ (распоряжение) устанавливает конкретное время направления на обучение и его продолжительность, указывает на конкретное учебное заведение, в котором будет проходить обучение. Однако пределы индивидуального регулирования отношений по профессиональной переподготовке и повышению квалификации все же достаточно ограничены. Выбор организационной формы переподготовки и повышения квалификации, конкретного срока обучения осуществляется в правоприменительном акте в пределах, предусмотренных нормами права. Нормы права устанавливают организационно - правовые формы переподготовки и повышения квалификации и тем самым ограничивают возможности выбора. Сроки обучения также регламентированы в правовых нормах. Так, в зависимости от групп федеральных государственных должностей и форм обучения установлены следующие сроки повышения квалификации: от двух до шести недель - с отрывом от государственной службы и от шести недель до шести месяцев - без отрыва от государственной службы; сроки профессиональной переподготовки - соответственно от трех до шести месяцев и от шести месяцев до одного года115. Кроме того, в правовых нормах могут быть закреплены требования к уровню образова- тельной и профессиональной подготовки, к занимаемой должности, а иногда и к стажу государственной службы или стажу работы по специальности слушателей конкретных организационных форм переподготовки или повышения квалификации. Установление такого рода требований представляется обоснованным и целесообразным.

Что касается времени и места прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации, то они также ограничены, с одной стороны, нормами права (обязанность прохождения повышения квалификации не реже одного раза в три года; прохождение профессиональной переподготовки и повышения квалификации лиц, занимающих руководящие должности федеральной государственной службы в РАГС при Президенте РФ и подведомственных ей образовательных учреждениях, а также в АНХ при Правительстве РФ), а с другой стороны, - возможностями учебных заведений, которые организуют процесс обучения.

Таким образом, акты применения права, принимаемые руководителями государственных органов, выступают в качестве юридических фактов, с которыми нормы права связывают возникновение правоотношений по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, и одновременно являются средством индивидуального правового регулирования данной группы общественных отношений. Они организуют поведение конкретных участников этих отношений в соответствии с требованиями правовых норм, обеспечивая тем самым развитие указанных отношений в соответствии с объективными закономерностями и потребностями общественного развития, нашедшими отражение в нормах права. Следовательно, в области переподготовки и повышения квалификации государственных служащих правоприменительные акты государственных органов так же, как и нормы права, осуществляют властное упорядочение общественных отношений.

В завершение анализа механизма правового регулирования общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих сделаем основные выводы: 1)

усиление нормативного закрепления важнейших вопросов организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих является выражением стремления унифицировать правовое регулирование данных общественных отношений; 2)

однако отсутствие системности и полноты правового регулирования исследуемых отношений, потребность в формировании стройной, отвечающей современным требованиям, системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих вызывает необходимость разработки и издания единого, кодифицированного нормативного правового акта - Кодекса государственной службы, который в специальной главе "Профессиональное образование государственных служащих" должен урегулировать все основные вопросы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; 3)

в основу разграничения понятий "подготовка", "переподготовка", "профессиональная переподготовка" и "повышение квалификации" должны быть положены следующие критерии: а) целевая направленность обучения; б) организационно-правовые формы ; в) особенности соответствующих правоотношений; г) особенности субъектного состава правоотношений; 4)

большая часть отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих складывается в процессе государственного управления, является управленческими, носит администра- тивно-правовой характер и регулируется нормами административного права, а также трудового и некоторых иных отраслей права; следовательно, данные отношения являются особым видом общественных отношений и представляют собой самостоятельный предмет правового регулирования, а нормы, регулирующие эти отношения, образуют особый, комплексный правовой институт;

5) место и роль правоприменительных актов в механизме правового регулирования отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих определяется тем, что эти акты: а) выступают в качестве юридических фактов, влекущих возникновение соответствующих правоотношений; б) выполняют функцию поднормативного, индивидуального регулирования этих отношений; обе указанные функции находятся в неразрывном единстве и тесно взаимосвязаны.