§ 2. Понятийный аппарат охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и его значение в сфере недропользования

«Охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности» являются основными правовыми понятиями, используемыми в нормативных правовых актах экологического законодательства, вследствие чего раскрытие их сущности необходимо как методологическая основа для

последующего выявления их особенностей и значения понятийного аппарата применительно к сфере недропользования, что является одной из основных задач настоящего исследования.

Понятие «охрана окружающей среды» окончательно сложилось только в 80-е годы XX века. Изначально оно рассматривалось только в контексте охраны природы как «объем прав и обязанностей субъектов права в их отношении к природной среде в целом или применительно к отдельным ее элементам − лесам, водам, рыбным запасам, животному миру суши, заповедным территориям» 53 , однако в дальнейшем его содержание претерпело существенные изменения, поскольку «вопросы рационального использования природных ресурсов стали тесно увязываться с необходимостью комплексной охраны окружающей среды, созданием оптимальных условий жизни и труда населению» 54 , в связи с чем оно рассматривалось уже в качестве «одной из функций управления социалистического государства, реализуемой посредством правовой регламентации проводимых природоохранных мероприятий с использованием специальных форм и методов их осуществления»55.

В научной литературе 80-х годов приводилось достаточно много

теоретических понятий охраны окружающей среды, существенно различающихся по своему содержанию, но по-своему отражающих его отличительные характеристики. Данное понятие рассматривалось и как

«система государственных мероприятий, обеспечивающих на основе государственных планов развития народного хозяйства СССР сохранение,

53 См.: Аксененок Г.А. Правовое обеспечение комплексного и наиболее эффективного использования природных богатств и их охрана //XXII съезд КПСС и проблемы колхозного и земельного права.

№ 2. С. 12−21; Петров В.В. Объект и предмет правовой охраны природы в СССР // Советское государство и право. Наука. 1976. № 4. С. 58−64.

54См.: Петров В.В. Экология и система советского права// Правовые проблемы экологии. Сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. М.: Изд-во ИНИОН АН СССР, 1980.

С. 22.

55 См.: Проблемы правовой охраны окружающей среды в СССР / Быстров Г.Е., Кичатова О.А., Левченко Г.П., Осипов Н.Т.: под ред. Осипова Н.Т. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1979. − 199 c.

улучшение и воспроизводство окружающей природной среды, организацию рационального использования природных ресурсов, оздоровление окружающей человека среды его жизни во имя настоящих и будущих поколений советских людей»56, и как «процесс воздействия на отношения по поводу окружающей среды, как определенная социально регулирующая деятельность, имеющая собственное содержание и протекающая в соответствующих формах» 57 , и как «своеобразная сфера действия права, проявляющаяся как объект и как социальная среда, на которые действует право и в которых оно функционирует»58.

Сформулированная О.С. Колбасовым и В.В. Петровым теоретическая модель охраны окружающей среды, представленная в виде «специальной хозяйственно-организаторской деятельности государства»59 и основанная на

«сочетании экономической заинтересованности в охране природной среды с мерами административного и правового воздействия» 60 , нашла свое отражение в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-I «Об охране окружающей природной среды»61, при этом подход к пониманию сущности данного понятия как специального вида деятельности государства сохранился до принятия Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ

«Об охране окружающей среды».

Современная формулировка охраны окружающей среды также основана на признании ее в качестве специального вида деятельности, вместе с тем перечень субъектов, осуществляющих данную деятельность, был существенно расширен − согласно статье 1 Федерального закона от 10 января

56См.: Гусев Р.К., Петров В.В.

57См.: Колбасов О.С. Правовые исследования по охране окружающей среды в СССР // Итоги науки и техники. Серия «Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов». Т. 5. М.: ВИНИТИ, 1978. С. 56.

58См.: Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С. 13.

59 См.: Колбасов О.С. Соблюдение требований природоохранительного законодательства // Советское государство и право. М.: Наука, 1986. № 4. С. 68.

60 См.: Петров В.В. Закон Российской Федерации об охране окружающей природной среды:

концепция и механизм реализации // Государство и право. М.: Наука, 1992. № 11. С. 74−75.

61Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 10. Ст. 457. Утратил силу.

2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» под охраной окружающей среды понимается «деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (природоохранная деятельность)».

В настоящее время в современной эколого-правовой литературе данное понятие подвергается обоснованной критике. Так, по мнению О.Л. Дубовик,

«в данном понятии не раскрываются ни содержание деятельности, ни составляющие ее меры, ни правовые инструменты, применяемые для охраны окружающей среды (например, мониторинг, контроль, юридическая ответственность и т.п.)»62, а по мнению Л.А. Тихомировой, в «предложенной законодателем дефиниции идет подмена охраны окружающей среды охраной природной среды, поскольку сохранение и восстановление природной среды, а также рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов являются деятельностью соответствующих субъектов, направленной на охрану природной среды, а не на охрану окружающей среды»63.

Схожей с вышеперечисленными авторами критической правовой

позиции к законодательному определению охраны окружающей среды придерживается М.М. Бринчук, рассматривающий «охрану окружающей среды (природных комплексов, объектов, ресурсов) в виде деятельности,

62См.: Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) / Бажайкин А.Л., Бортник И.Ю., Бринчук М.М. и др. / отв. ред. О.Л. Дубовик // Справочная правовая система «КонсультантПлюс», 2010.

63 Тихомирова Л.А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий

Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды: научно-практическое исследование // Справочная правовая система «КонсультантПлюс», 2010.

направленной на сохранение или восстановление благоприятного состояния природной среды, воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий», отмечая при этом

«двойственность целей, на достижение которых направлена данная деятельность субъектов права − согласно первой позиции охрана окружающей среды осуществляется для сохранения природы, согласно второй позиции, отражающей антропоцентристские тенденции в развитии доктрины и права окружающей среды, она охраняется ради поддержания благоприятных условий жизни человека»64.

Следует согласиться с мнениями ученых о необходимости

определенной юридической корректировки понятия «охрана окружающей среды», основываясь на том, что использование терминологии в законодательстве должно быть устойчивым, что предполагает единство толкования данного термина в различных нормативных правовых актах, а термины не должны быть «изобретены, придуманы законодателем только для данного закона или применяться в нем в каком-то особом смысле»65 , вместе с тем, несмотря на наличие ряда существенных недостатков данного понятия, на которые указывали также и иные ученые-экологи 66 , в целом введение понятия «охрана окружающей среды» в экологическое законодательство, на наш взгляд, было логичным и объективно обусловленным явлением, поскольку «на первый план выступила заинтересованность человечества в сохранении благоприятного состояния

64 См.: Бринчук М.М.

65См.: Алексеев С.С. Государство и право. М.: Юрид. лит., 1993. С. 127.

66См.: Васильева М.И. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: новое содержание и старые проблемы // Спасение (всероссийская экологическая газета). 2002. Март. № 11 (269); Вершило Н.Д.

Правовая охрана окружающей среды и устойчивое развитие / под ред. М.М. Бринчука. Издательство ГОУ

ВПО «Саратовская государственная академия права», 2005. − 124 с.

природы как среды жизни людей в условиях бурного научно-технического прогресса, роста населения, урбанизации и т.п.» 67 , и, как справедливо отмечал по данному вопросу С.А. Боголюбов, «приветствовать узаконение определений можно и нужно, важно лишь, чтобы каждое из них тщательно обсуждалось, выверялось и признавалось большинством профессионалов, поскольку от их содержания зависят многие правовые и материальные последствия»68.

В свою очередь, расширенное толкование понятия охраны окружающей среды в статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7- ФЗ «Об охране окружающей среды», которое в настоящее время подвергается обоснованной критике, можно объяснить примененным законодателем подходом, базирующемся на «понимании окружающей среды как операционного базиса, многообразной деятельности человека, как первичного, предшествующего человеку явления, существующего вне и независимо от его сознания, но в то же время неразрывно с человеком связанного, как необходимой предпосылки, условия существования и

развития человека и человечества» 69 , «окружающая среда находится в

постоянном взаимодействии с обществом, служит последнему местом обитания, источником материальных и духовных благ»70.

Вместе с тем необходимо отметить, что введение нового понятийного аппарата Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» до настоящего времени полностью не обеспечило унификацию с понятийным аппаратом, содержащимся в базовых нормативных правовых актах природоресурсного законодательства, что в первую очередь относится к законодательству о недрах.

67См.: Колбасов О.С. Экология, политика, право. Правовая охрана природы в СССР. М., 1976. С.16.

68 Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Журнал российского права, 2002. № 6. С. 57.

69См.: Дубовик О.Л. Экологические конфликты // Экологическое право. 2005. № 2. C.3; Она же.

Экологическое право и экологические конфликты // Право и политика. 2006. № 5. С. 122.

70См.: Колбасов О.С. Природа как объект правовой охраны // Правовые вопросы охраны природы в СССР. Сборник статей. М.: Госюриздат, 1963. С. 16.

В частности, понятие «окружающая среда» определяется в Законе как

«совокупность компонентов природной среды, природных и природно- антропогенных объектов, а также антропогенных объектов», в свою очередь, применительно к охране недр как одного из компонентов природной среды используемые в понятии «охрана окружающей среды» словосочетания

«сохранение и восстановление», а также «воспроизводство» в законодательстве о недрах либо не раскрываются, либо имеют несколько иное правовое значение.

Во всех иных основных нормативных правовых актах природоресурсного законодательства, в отличие от законодательства о недрах, содержится либо базовая норма, определяющая понятие охраны, сохранения, восстановления или воспроизводства тех или иных природных компонентов, либо данные понятия раскрываются посредством правовой регламентации проводимых природоохранных мероприятий.

Так, согласно пп. 17 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ71 под «охраной водных объектов понимается система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов», при этом в статье 55 содержатся общие требования по охране водных объектов, по предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также принятию мер по ликвидации последствий указанных явлений.

Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ72

в статье 51 устанавливает общие положения об охране и о защите лесов, согласно которым «леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов». Также в статье 61 определяются

перечень мероприятий по воспроизводству лесов, включающих лесовосстановление, лесоразведение и уход за лесами.

В Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г.

№ 136-ФЗ73 в статье 12 раскрываются цели охраны земель, в соответствии с которыми «использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности». Содержание охраны земель детализируется в статье 13 Кодекса и предусматривает обязанности собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков проводить мероприятия по улучшению и восстановлению земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»74

в статье 1 дает понятие охраны объектов животного мира, под которой понимается «деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира». Перечень проводимых природоохранных мероприятий, направленных на охрану объектов животного мира и среду их обитания, его сохранение и воспроизводство, конкретизируется в главе III данного Закона, а также в ряде иных подзаконных актах.

В свою очередь, в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г.

№ 2395-I «О недрах» понятий «сохранение», «восстановление» не приводится, а используется термин «воспроизводство минерально-сырьевой

базы», имеющий несколько иное по сравнению с рассмотренным выше термином «воспроизводство» значение, под которым понимается геологическое изучение и выявление ресурсного потенциала перспективных территорий Российской Федерации, ее континентального шельфа и акваторий внутренних морей, дна Мирового океана, Арктики и Антарктики, локализация и оценка ресурсного потенциала нераспределенного фонда недр в освоенных и новых районах в целях воспроизводства запасов минерального сырья.

Таким образом, фактически мероприятия по воспроизводству минерально-сырьевой базы направлены не на охрану недр как компонента природной среды, а на открытие и дальнейшее вовлечение новых участков недр в промышленное освоение, при этом перечень мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы детализируется в государственных программах геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы (например, подпрограммой

«Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр» государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 г. № 436-р75), а также в иных плановых документах (Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16 июля 2008 г. № 151 76 , Стратегии развития геологической отрасли до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1039-р77, и т.д.).

75СЗ РФ. 2013. № 13. Ст. 1601.

76 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

В целях охраны недр как компонента природной среды в Законе Российской Федерации «О недрах» применяется только единый термин

«рациональное использование и охрана недр», содержание которого раскрывается посредством перечисления соответствующих требований и обязанностей, предъявляемых к пользователям недр.

По мнению Б.Д. Клюкина, объединение понятий «рациональное использование» и «охрана недр» было обусловлено тем, что деление состава и содержания требований рационального использования и охраны недр на две группы весьма условно, поэтому в начале в отраслевых нормативных правовых актах, а затем и в законодательстве специалисты пришли к выводу о нецелесообразности искусственного деления требований на две группы и объединили их, определив общим термином «рациональное использование и охрана недр». Таким образом, под термином «рациональное использование и охрана недр» подразумевается единое предусмотренное законодательством о недрах понятие, определяющее систему технических, экономических и организационно-правовых мероприятий, обеспечивающих эффективное,

полное комплексное использование недр»78.

Вместе с тем использованный в законодательстве о недрах подход к объединению двух понятий в единое комплексное понятие «рациональное использование и охрана недр» представляется не вполне корректным, вследствие чего понятие «рациональное использование недр» следует отделять от понятия «охраны недр», равно как и требования по рациональному использованию недр от требований по их охране.

Как справедливо отмечает В.С. Комиссаренко по данному вопросу,

«нет необходимости подменять один термин другим. «Рационально» означает разумно, целесообразно. Историческое развитие горного права верно определило специфику недр. Основное направление использования

78 Клюкин Б.Д. Глава 15 «Правовое регулирование рационального использования и охраны недр» в учебнике «Экологическое право». / под ред. Быстрова Г.Е., Жаворонковой Н.Г., Красновой И.О. и др.. М.: Проспект, 2008. С. 342.

недр − добыча полезных ископаемых. Полезные ископаемые относятся к исчерпаемым и невозобновимым природным ресурсам. Поэтому рациональное (разумное, целесообразное) использование недр должно обеспечивать максимальное извлечение полезных свойств от каждого участка недр с тем, чтобы сохранить возможно большее количество запасов полезных ископаемых на будущее. Однако значение недр шире, чем источник дохода казны или развития экономики. Недра следует беречь как часть среды обитания человека, как составляющую экосистемы. Иными словами, обеспечение рационального использования природных ресурсов —

лишь одна из составляющих природоохранной деятельности»79.

Далее автор приводит определения рационального использования недр как «такого использования, которое обеспечивает наиболее полное извлечение из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов, исключает необоснованные потери полезных ископаемых (в том числе потери вследствие неправильной оценки запасов полезных ископаемых, сверхнормативные потери при добыче и первичной переработке, потери вследствие выборочной отработки месторождений)», а также «охраны недр», которой «признается система мероприятий по сохранению природной ценности недр, обеспечению их рационального использования, воспроизводства минерально-сырьевой базы, предотвращению негативного воздействия на недра, поддержанию

стабильности геологических процессов»80.

К аналогичному выводу о нетождественности понятий «рациональное использование недр» и «охрана недр» приходит Певзнер М.Е.. По его мнению, под рациональным использованием недр следует понимать

«систему мероприятий научного, производственно-технического и организационного характера, обеспечивающих полное и комплексное

79 Комиссаренко В.С. Правовое регулирование охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа. Дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2004. С. 38.

80 Там же. С. 39.

использование ресурсов недр для удовлетворения материальных и духовных потребностей общества», тогда как под охраной недр − «систему производственно-технических, экономических а административно-правовых мероприятий, обеспечивающих соблюдение установленного порядка пользования недрами при их геологическом изучении, добыче полезных ископаемых, строительстве и эксплуатации подземных сооружений, захоронении промышленных стоков и отходов производства и удовлетворении иных государственных и общественных потребностей»81.

В целом рассматривая вопрос о соотношении понятий «рациональное

использование» и «охрана недр», необходимо отметить, что в юридической литературе вопрос о соотношении понятий «охрана окружающей среды» и

«рациональное использование природных ресурсов» был предметом дискуссий ученых в области экологического права82.

Например, В.Л. Мунтян полагал, что «охрана природы выступает элементом более широкого понятия — рационального природопользования, охрана природы ограничена правовыми нормами о контроле и ответственности, тогда как рациональное природопользование является высшим этапом взаимоотношения природы и человека, поскольку оно предусматривает и внедрение безотходных технологий и недопущение загрязнений» 83 , в свою очередь, В.В. Петров справедливо отмечал, что

«рациональное использование природных ресурсов, напротив, является

составной частью природоохранной деятельности, так как природные ресурсы используются лишь для удовлетворения потребностей человека, а природа насыщена компонентами, не связанными с этой функцией»84.

81 Певзнер М.Е. Горное право: учеб. для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Московский государственный горный университет, 2006. С. 167, 171.

82 См. напр.: Крассов О.И. Соотношение использования и охраны в праве природопользования // Право природопользования в СССР. М., 1990. С. 74−84.

83 Мунтян В.Л. Правовые проблемы рационального природопользования. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Харьков, 1975. С. 23−24.

84 Петров В.В. Становление и развитие эколого-правовых исследований // Правовые проблемы

экологии: сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. М., 1980. С. 46.

По мнению С.А. Боголюбова, «рациональное использование природных ресурсов предполагает учет законов природы (которые являются объективными, не носят волевого характера, не зависят от желаний людей, даже облеченных большой властью) и потенциальных возможностей окружающей среды (которые не безграничны, обладают верхним пределом, могут испытывать опасные перегрузки). Рационализм природопользования заключается в том, чтобы постоянно поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное потребление и воспроизводство природных ресурсов, когда не допускаются необратимые последствия для окружающей среды»85.

Анализируя юридическую литературу в сфере недропользования по

данному вопросу, следует констатировать, что понятие «рациональное использование недр» либо включалось авторами в понятие «охрана недр»86, либо данные понятия рассматривались в совокупности в качестве единого и неделимого понятия, как это реализовано в настоящее время в законодательстве о недрах87.

Несмотря на существенные различия между понятиями «рациональное использование» и «охрана недр», следует согласиться с позицией С.А. Боголюбова и ряда иных авторов, согласно которой понятие

«рациональное использование недр» включается в более широкое по содержанию понятие «охрана недр». Этот вывод основывается на том, что охрана окружающей среды, исходя из приведенного выше определения, − это

85Боголюбов С.А. Экономико-правовые проблемы охраны окружающей среды // Законодательство и экономика. 2009. № 7. С. 79.

86 См.: Сыродоев Н.А. Правовая охрана недр в СССР. М.: Знание, 1974. С. 25; Он же. Правовой режим недр. М.: Юридическая литература, 1969. С. 35; Трубецкой К.Н., Краснянский Г.Н., Курский А.Н., Панфилов Е.Н. Горное законодательство России: вчера, сегодня, завтра. М.: Академия горных наук, 2000.

С. 189; Кривцов А.И., Беневоленский Б. И., Минаков В.М., Морозов И.В. Термины и понятия отечественного

недропользования (словарь-справочник). М.: Геоинформмарк, 2000. С. 90; Институты экологического права

/ С.А. Боголюбов и др. М.: Эксмо, 2010. С. 290 – 291; Ибрагимов В.Б. «Недропользование», «использование ресурсов недр», «охрана недр»: соотношение понятий с позиций экологического права// Нефть, Газ и Право. 2013. № 3. С. 26−33; № 4. С. 25−32.

87 См.: Салиева Р.Н. Правовое обеспечение развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики. Новосибирск: Наука, 2001. С. 173; Она же. Об основных направлениях правового обеспечения

рационального пользования недрами при разработке месторождений нефти и газа // Законодательство и экономика. 2002. № 8. С. 85; Волков А.С. Природопользование. Терминологический справочник. М., 2006.

С. 351.

деятельность всех субъектов, в том числе и пользователей недр,

«направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий», а сформулированные в разделе III Закона Российской Федерации «О недрах» требования по рациональному использованию и охране недр имеют общие задачи и единую целевую направленность с задачами охраны окружающей среды.

В свою очередь, понятие «охрана недр» соотносится с понятием

«охрана окружающей среды» как часть и целое, поскольку недра являются одним из ее природных компонентов, кроме того, также следует разграничивать понятия «охрана недр» и «охрана окружающей среды при пользовании недрами», поскольку сфера охраны окружающей среды при пользовании недрами, хотя содержательно и включает в себя понятие

«охрана недр», является более широкой по своему содержанию, поскольку предусматривает как охрану окружающей среды (экосистемы) в целом при осуществлении данного вида хозяйственной деятельности, так и отдельных компонентов природной среды.

Данный вывод следует из анализа основной концепции, заложенной в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», которая состоит в том, что нормы природоохранительного законодательства «исполняют функции базовых эколого-правовых предписаний, предусматривающих основополагающие правила охраны природы, рационального использования ее ресурсов, оздоровления окружающей человека среды»88, тогда как непосредственно мероприятия по охране природы детализируются в отраслевом природоресурсном

88 См.: Петров В.В. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды //Правовые проблемы экологии. Сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. М.: Изд-во ИНИОН АН СССР, 1980. С. 86−87.

законодательстве применительно к каждому компоненту окружающей среды или природному объекту посредством конкретизации базовых эколого- правовых предписаний при проектировании, строительстве, эксплуатации, ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих негативное воздействие на состояние окружающей среды (дифференцированный подход).

Вместе с тем анализ экологического законодательства показывает, что проблема охраны окружающей среды в целом как экосистемы (интегрированный подход) при пользовании каким-либо конкретным компонентом природной среды в настоящее время уже не может быть решена только в рамках природоресурсных отраслей законодательства, поскольку она является комплексной и «затрагивает такие общественные отношения, которые находятся вне сферы регулирования земельного, водного, лесного, горного, фаунистического и иного природоресурсного

законодательства»89.

Данный вывод подтверждается анализом содержания Закона Российской Федерации «О недрах». В частности, по отношению к иным компонентам окружающей среды и охране окружающей среды в целом как экосистемы абзац 5 статьи 1 Закона Российской Федерации «О недрах» содержит бланкетную норму, согласно которой «отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации», в которых специфика охраны окружающей среды и ее отдельных компонентов при пользовании недрами фактически не усматривается либо слабо выражена.

89 См.: Колбасов О.С. Основные направления правотворчества в области охраны окружающей среды

// Советское государство и право. М.: Наука, 1980. № 3. С. 73.

По данному вопросу Р.Р. Ямалетдинов предлагал распространить правовой механизм охраны окружающей среды на охрану недр, поскольку

«действующим природоохранным законодательством предусмотрены такие правовые меры охраны окружающей среды, как лицензирование, нормирование, стандартизация, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, сертификация, аудит, страхование и ряд иных». По мнению автора, «анализ Закона Российской Федерации «О недрах» показывает, что горным законодательством они практически не востребованы, в то же время названные правовые меры охраны окружающей среды полностью распространяются на охрану недр с учетом особенностей горных отношений»90.

Концептуально поддерживая данное предложение, вместе с тем

необходимо отметить, что в настоящее время его реализация фактически невозможна, поскольку, несмотря на то, что экологическое законодательство содержит определенные требования, которые относятся, в том числе, и к пользователям недр (о необходимости проведения обязательных государственных экспертиз, нормирования воздействий на окружающую среду, страхования ответственности владельца опасного производственного объекта и т.д.), за невыполнение которых они могут быть привлечены к юридической ответственности, понятие «охрана недр» нецелесообразно расширять, поскольку, как справедливо отмечает М.М. Бринчук по данному вопросу, «если в природоресурсном законодательстве недостает каких-либо мер по охране того или другого природного объекта, это говорит лишь о пробельности соответствующего закона»91.

90 Ямалетдинов Р.Р. Правовая охрана недр в Российской Федерации: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 4; Он же. О некоторых проблемах правовой охраны недр в Российской Федерации // Право: теория и практика. М.: Тезарус, 2003, № 4. С. 53; Он же. Недра как объект правовой охраны // Право: теория и практика. М.: Тезарус, 2003. № 9. С. 32.

91 Бринчук М.М. Теоретические проблемы экологизации законодательства: развитие идей О.С. Колбасова о концепции экологического права // Экологическое право. М.: Юрист, 2007. № 6. С. 17.

Таким образом, определив содержание базового понятия «охрана окружающей среды» и выявив его основные проблемы применительно к сфере недропользования, далее представляется весьма важным исследовать вопрос о его соотношении с понятием «обеспечение экологической безопасности».

В статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» экологическая безопасность определяется как

«состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий», вместе тем данное понятие является сравнительно новым и теоретически не до конца изученным, несмотря на то, что в теории проблемы экологической безопасности начали рассматриваться еще с 80-х гг. прошлого века видными представителями эколого-правовой науки.

В настоящее время сложилось 3 научных подхода к определению сущности понятия экологической безопасности.

Первый подход, сформулированный О.С. Колбасовым, основан на понимании экологической безопасности как «системы мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира»92.

Второй подход к определению сущности экологической безопасности

(В.В. Петров, А.К. Голиченков, Т.В. Петрова, Н.Н. Веденин) сводится к системе мер по «поддержанию такого качества окружающей природной

92 См.: Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. 1988. № 12. С. 48.

среды, при котором не нарушаются жизненно важные интересы человека, а опасность вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды или вероятности экологических аварий и катастроф здоровья человека минимизирована до возможно малой вероятности»93.

В свою очередь, третий подход к определению экологической

безопасности основан на тождественности данного понятия с понятием охраны окружающей среды (М.М. Бринчук), в связи с чем понятие

«экологическая безопасность» определяется как «деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, отвечающая интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц»94.

Существуют и иные теоретические взгляды на понятие экологической

безопасности. Например, Н.Ф Реймерс выделяет 2 аспекта экологической безопасности, определяя ее как «совокупность действий, состояний и процессов, прямо или косвенно не приводящих к жизненно важным ущербам (или угрозам таких ущербов), наносимым природной среде, отдельным людям и человечеству», а также «как комплекс состояний, явлений и действий, обеспечивающих экологический баланс на Земле и в любых ее регионах на уровне, к которому физически, социально-экономически, технически и политически готово адаптироваться человечество»95.

Анализируя понятийный аппарат в сфере обеспечения экологической

безопасности, следует отметить, что многие авторы придерживаются точки

93 См.: Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение. Сборник материалов всероссийских научно-практических конференций «Софрино» 1995−2004 гг. Юбилейный выпуск. М., 2004. Т. 1. С. 125; Петрова Т.В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. Специальный выпуск. 2005. № 1. С. 79; Веденин H.H. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 53.

94 См.: Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности. // Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. М.: Макцентр, 2001. С 107.

95 Реймерс Н.Ф. Концептуальная экология. Надежды на выживание человечества. М.: Россия молодая, 1992. С 159.

зрения, согласно которой институт экологической безопасности является самостоятельным объектом правового регулирования наряду с охраной окружающей среды.

Так, по мнению А.К. Голиченкова, «как с юридической, так и с политической точек зрения, термины «экологическая безопасность»,

«обеспечение экологической безопасности» являются легальными, становятся общеупотребительными, и эти бесспорные факторы нельзя не учитывать по следующим основаниям. Во-первых, термин «экологическая безопасность» закреплен в Конституции Российской Федерации, а также в иных нормативных правовых актах. Во-вторых, данный термин зачастую употребляется наряду с термином «охрана окружающей среды» через союз

«и» (например, в той же статье 72 Конституции Российской Федерации)»96.

Аналогичный вывод о самостоятельности институтов «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности» отмечается рядом других авторов 97 . Например, по мнению Н.Г. Жаворонковой, «обеспечение экологической безопасности преследует особые цели и задачи, обусловленные, во-первых, повышенной степенью опасности антропогенной деятельности для окружающей природной среды, жизни и здоровья граждан, во-вторых, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Таким образом, обеспечение экологической безопасности связано с соблюдением экологических требований законодательства в области размещения и эксплуатации хозяйственных и иных объектов, могущих или оказывающих существенное

негативное воздействие на окружающую среду – т.е «особым предметом

96См.: Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций, 1995 − 1998 гг. / сост. Голиченков А.К., Игнатьева И.А. М.: Зерцало, 1999. С. 126.

97 См.: Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М.: Изд-во МГУ, 2001. − 256 с.; Она же. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М.: МГУ, 2007. С. 166.; Миняев А.О. Проблемы развития конституционных понятий «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности» в экологическом законодательстве // Сборник материалов всероссийских научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995 − 2004 гг. Т. 2. С. 645 – 650; Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Монография. М.: Юриспруденция, 2007. − 168 с.

правового регулирования, имеющим свою специфику, свой объект, свои особые нормы»98.

Противоположную правовую позицию занимает М.М. Бринчук, полагающий, что «в экологическом праве понятие обеспечение экологической безопасности выступает в разных качествах. Оно может рассматриваться как один из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая экологически значимая деятельность, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике природоохранительные меры должны оцениваться с позиции экологической безопасности. В известной мере в научном и практическом плане понятие «обеспечение экологической безопасности» порой употребляется как синоним охраны окружающей среды, имея в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды. Обеспечение экологической безопасности может рассматриваться также как важнейшая цель и задача деятельности по восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды, прежде всего с точки зрения

ее чистоты (незагрязненности) и ресурсоемкости»99.

Отмечая множественность теоретико-правовых позиций в отношении понятия экологической безопасности, сложности ее правовой природы, а также дискуссионности вопроса о его соотношении с понятием охраны окружающей среды, применительно к сфере недропользования следует сделать вывод, согласно которому в настоящее время в законодательстве о недрах (в том числе и в самом законе и особенно в подзаконных актах) наблюдается смешение данных понятий, что влечет включение требований в области обеспечения экологической безопасности в разделы

98 Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2007. С. 83−84.

99 Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 26−27.

законодательства, посвященные рациональному использованию и охране недр и наоборот.

Так, согласно пп. 7,9 статьи 23 Закона Российской Федерации «О недрах» в требования по рациональному использованию и охране недр включены нормы об охране месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и иных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также требования по соблюдению установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Вместе с тем анализ содержания Закона Российской Федерации «О недрах» показывает, что данные понятия не являются полностью тождественными, хотя и имеют схожие цели и задачи. Так, согласно пп. 9 статьи 3 Закона к полномочиям федеральных органов государственной власти органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования относятся введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды; статья 8 предусматривает возможность введения ограничений или запрет пользования отдельными участками недр в целях обеспечения безопасности и охраны окружающей среды; статья 12 предусматривает включение в содержание лицензии на пользование недрами как условий выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, так и безопасному ведению работ; статья 13.1 в качестве основных критериев выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр называет эффективность мероприятий по охране недр и окружающей среды, а также обеспечение обороны страны и безопасности государства; статья 22 содержит обязанность по обеспечению безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами (пп.6),

конкретизированных в статье 24 и установленных отдельно от требований по соблюдению утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами (пп. 7); статья 26 содержит требование, согласно которому при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений.

Таким образом, в целях формирования единого подхода к пониманию сущности и специфики охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами следует констатировать, что сферы правового регулирования рассматриваемых отношений находятся в тесной взаимосвязи, однако по содержанию не являются тождественными.

Различие сфер правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами определяется особенностями обеспечения экологической безопасности недропользования, обусловленной потенциальной экологической опасностью деятельности производственных объектов для окружающей среды и здоровья человека, и выражающимися в наличии особых эколого-правовых мер, направленных на предупреждение и смягчение последствий высокорисковой деятельности опасных производственных объектов (обоснование безопасности опасного производственного объекта, экспертиза промышленной безопасности, требования к техническим устройствам и т.д.), установленных в специальных нормативных правовых актах, тогда как охрана окружающей среды при пользовании недрами обеспечивается

традиционными эколого-правовыми мерами (нормирование, государственный экологический надзор, экологический мониторинг и др.).

Взаимосвязь сфер правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности проявляется в том, что только выполнение общих и специальных эколого-правовых мер в совокупности позволяет комплексно обеспечить охрану окружающей среды, предупредить и минимизировать неблагоприятные экологические последствия деятельности опасных производственных объектов в сфере недропользования, поскольку данные объекты являются источником потенциальной повышенной экологической опасности для окружающей среды и здоровья человека.

В целом отсутствие понятийного аппарата в Законе Российской Федерации «О недрах» зачастую приводит к произвольному толкованию как пользователями недр, так и уполномоченными органами государственной власти не только различных по содержанию правовых терминов «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности», но и более общих понятий − «пользование недрами», «рациональное использование», «охрана недр», «горный отвод», «участок недр» и т.д., которые также важны для определения специфики охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в сфере недропользования.

Например, в законодательстве о недрах вместе с понятием «участок недр» используется понятие «горный отвод», представленный в виде

«геометризованного блока недр».

Согласно статье 7 Закона Российской Федерации «О недрах»

«предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. Уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек) определяются после разработки технического проекта и включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части. Пользователь недр,

получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией».

Таким образом, исходя из толкования статьи 7 Закона объектом права пользования недрами выступает горный отвод с уточненными границами, однако лицензией на право пользования недрами предоставляются права пользования в отношении участка недр еще до выделения горного отвода и уточнения его границ.

В частности, лицензия на право пользования недрами выдается органом управления государственным фондом недр на основании программ лицензирования в соответствии с результатами конкурса или аукциона, в свою очередь, горноотводный акт — органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, на основании или в процессе разработки технического проекта, который составляется при наличии участка недр и разрешительного документа на право пользования недрами.

Вместе с тем постановление Правительства Российской Федерации от 3 мая 2012 г. № 429 «Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование» 100 признает только один объект учета и охраны − участок недр и его границы. Согласно пп. 3, 4 Положения «описание границ участка недр включается в лицензию на пользование недрами в качестве ее неотъемлемой составной части. Границы участка недр обозначаются с помощью географических координат. В описании границ участков недр, предоставляемых в пользование с правом добычи полезных ископаемых, указываются также верхняя и нижняя границы в контуре месторождения полезного ископаемого».

100 СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2445.

Таким образом, подводя итоги исследования понятийного аппарата охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в сфере недропользования, в целом следует констатировать явный разрыв между методологической базой, включающей достаточно разработанный в науке экологического права категориальный аппарат в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности с законодательством о недрах.

В этой связи для реализации эффективной государственной политики и правоприменительной практики в области охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности при пользовании недрами в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» необходимо сформулировать базовые понятия, относящиеся к исследуемой сфере − определить понятия «горный отвод», «участок недр», «пользование недрами», «рациональное использование недр», «воспроизводство минерально-сырьевой базы», «охрана недр», «охрана окружающей среды при пользовании недрами», «обеспечение экологической безопасности при пользовании недрами». Кроме того, проведенный анализ показывает необходимость унификации терминологии, применяемой в отраслевых нормативных правовых актах в сфере недропользования в части приведения в соответствие с понятийным аппаратом охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, закрепленном в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».