Конституционная основа механизма обеспечения национальной безопасности

Необходимо сразу сказать, что правовая основа механизма обеспечения национальной безопасности характеризуется многообразием источников, к числу которых, прежде всего, относится Конституция Российской Федерации, а также федеральные законы; указы и распоряжения Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; акты федеральных органов исполнительной власти; конституции и уставы субъектов Российской Федерации; законы субъектов Российской Федерации; акты глав субъектов Российской Федерации; акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; акты органов местного самоуправления.

Особую группу источников, которые входят в нормативно-правовую основу механизма обеспечения национальной безопасности, составляют акты высших судебных органов РФ, а также ее международные договоры.

Характерно, что применительно к механизму обеспечения национальной безопасности его правовую основу представляет совокупность различных по юридической силе и предмету правового регулирования (отраслевой принадлежности) норм, отражающих сущность процессов, происходящих в сфере обеспечения национальной безопасности и составляющих единую систему, способствующую совершенствованию механизма правового обеспечения конкретных видов национальной безопасности^[480].

Заметим, что при рассмотрении источников права в качестве системы, ученые выделяют их общесистемные свойства, такие как: структурность (расположение элементов в определенной последовательности),

организованность (взаимодействие всех элементов для достижения общих целей), взаимодействие с окружающей средой, множественность (наличие более двух элементов), взаимосвязь, несводимость свойств системы к сумме свойств составляющих ее элементов^[481].

Представляется, что данные свойства в определенной степени характерны и для нормативно-правовой базы механизма обеспечения национальной безопасности.

Еще раз подчеркнем, что к настоящему времени имеется определенная правовая база для эффективного функционирования механизма обеспечения национальной безопасности: Федеральным Собранием приняты федеральные конституционные и федеральные законы, а Президентом Российской Федерации и Правительством России изданы нормативные и правовые акты, регулирующие правоотношения в различных сферах национальной безопасности. Прежде всего, это законы, регулирующие режим чрезвычайного и военного положения, регламентирующие деятельность спецслужб и правоохранительных органов в современных условиях, а также законы о борьбе с терроризмом, экстремизмом, легализацией доходов, полученных незаконным путем и т.д.

Ратифицированы многие международные акты, регулирующие участие России в обеспечении международной и региональной безопасности - Хартия Шанхайской организации сотрудничества, Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом; в рамках СНГ - Устав Организации Договора о коллективной безопасности, Соглашение о правовом статусе Договора о коллективной безопасности, Соглашение о

правовом обеспечении формирования таможенного союза и единого экономического пространства^[482].

Однако считать, что сделано все для оптимального нормативно­правового обеспечения национальной безопасности преждевременно.

В подтверждение сказанного сошлемся на такое мнение М.Ю. Зеленкова: «Можно сделать вывод, что прошедшие два десятка лет с момента ввода в действие первых нормативных правовых документов в сфере национальной безопасности Российской Федерации единства правовой системе ее обеспечения не принесли. Сегодня правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, являясь по своему характеру и сферам территориально обширной, представляет собой совокупность норм права, которые фрагментированы, не тождественны, существенно различаются по сущности и содержанию понятий, терминов и категорий, не в полной мере отражают существо процессов, происходящих на практике в системе обеспечения национальной безопасности России»^[483].

Специфика системы правовых актов в сфере национальной безопасности и механизма ее обеспечения заключается в том, что по основополагающим ее направлениям отсутствуют федеральные законы, а актуальные правоотношения регулируются так называемыми актами «второго уровня»: Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, Военной доктриной, Доктриной информационной безопасности, Морской доктриной Российской Федерации, Концепцией внешней политики и другими документами.

Все это выдвигает на первый план задачу формирования правовой основы национальной безопасности и механизма ее обеспечения на базе Конституции РФ (далее: Конституция), а в дальнейшем - принятия новых законодательных актов, обеспечивающих эффективное действие механизма обеспечения национальной безопасности.

Безусловно, Конституция в иерархии нормативно-правовых актов относительно сферы обеспечения национальной безопасности является главным документом. Она призвана отражать основополагающие качественные характеристики общества, государства и личности в их соотношении и взаимосвязях; одновременно она может рассматриваться как нормативно-правовая основа для их разрешения и достижения безопасности личности, общества и государства.

Другими словами, сущностная характеристика Конституции проявляется в том, что она является юридически узаконенным балансом интересов всех социальных групп общества, мерой достигнутого в обществе и государстве баланса между властью и свободой. Лишь на этой основе становится возможным достижение реальной, конституционно гарантированной безопасности личности, общества и государства.

В Конституции РФ хотя сам термин «национальная безопасность» отсутствует, однако она выделяет следующие разновидности безопасности: «безопасность государства» (ч. 5, ст. 13; ч. 3 ст. 55; ч. 1 ст. 82; п. «д», ч. 1, ст. 114), «общественная безопасность» (п.

По смыслу конституционных норм можно говорить и об упоминании в Конституции РФ таких разновидностей, как военная безопасность, когда речь идет об обороне и безопасности (п. «м» ст. 71), и безопасности личности, когда речь идет о праве каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ч. 3 ст. 37).

В юридическом плане Конституция выступает в этом случае как правовая основа снятия, преодоления социальных противоречий, выражающих несовпадающие (а порой и противоположные) интересы основных политических сил общества. Она, как основной закон государства, призвана отражать на правовом уровне соответствующие противоречия и, по мере возможности, способствовать их разрешению с помощью специфического, юридико-правового конституционного инструментария воздействия на различные сферы общественных отношений.

Кроме того, Конституция имеет решающее значение в системе правовых средств^[484] сбалансированного механизма обеспечения безопасности личности, общества и государства, а сама безопасность, как определенный режим статусного состояния соответствующих субъектов, приобретает, соответственно, конституционные характеристики, становится конституционной безопасностью^[485].

Важно то, что Конституция России отражает различные характеристики состояния безопасности участников (субъектов) конституционно-правовых и иных отношений в обществе и государстве. Это, прежде всего, состояние правовой безопасности личности, имея в виду, например, физическую безопасность (статьи 20 - 23), информационную безопасность (ст. 24, 29), экономическую безопасность (ст. 34, 35), финансовую безопасность (ст. 75), экологическую безопасность (ст. 58) и т.п. В Конституции отражаются также различные стороны безопасности

государства (ч. 3 ст. 4, ч. 5 ст.13, ч.3 ст.55, п. «м» ст. 71), общества (ч. 2 ст.7, ч.1 ст.9).

Наиболее широкая, в данном случае интегральная, основа юридической и, соответственно, конституционной безопасности, воплощается в категории национальной безопасности. В контексте Конституции РФ под национальной безопасностью Российской Федерации следует понимать именно «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации».

Однако в этом случае такое сложное, многогранное явление как национальная безопасность ограничивается сферой исключительно публичных отношений, в рамках которых обеспечивается безопасность народа как носителя суверенитета и единственного источника власти.

Между тем, конституционный режим национальной безопасности не может не включать в себя интересы личности, ее права и свободы. В демократическом обществе свобода личности, достоинство граждан государства, защита их прав и законных интересов, независимо от места пребывания гражданина, есть вопрос национального достоинства и безопасности всего государства.

Обобщенная схема обеспечения безопасности государства, личности, общества обычно представляется в виде трех базовых элементов: национальные интересы - угрозы - защита. При таком подходе алгоритм действий механизма по обеспечению безопасности можно представить следующим образом: определение национальных интересов - выявление угроз - защита от них посредством реальной деятельности - обеспечение безопасности (здесь надо заметить, что любая стратегия безопасности разрабатывается, исходя из национальных интересов и ценностей того или иного государства).

Для оценки защищенности соответствующих ценностей на уровне не только личности, но также общества и государства в целом важное значение имеет институт прав и свобод человека и гражданина. В его основе, как

фактора конституционной безопасности, лежит понимание самой природы данного института, его места и роли в системе ценностей современных демократических правовых государств.

Определяя смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (статья 18 Конституции РФ), права человека могут рассматриваться в качестве действенного институционно-правового средства достижения национальных интересов.

Поэтому признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2 Конституции). От того, как соблюдаются и гарантируются права человека, зависит, в конечном счете, общественная стабильность и степень реализации национальных интересов России как совокупности интересов личности, общества и государства^[486].

При этом права человека и состояние их защищенности являются наиболее объективным отражением достигнутого уровня зрелости не только политической демократии, но и экономических свобод, рыночной экономики и социальной политики государства.

В этом плане права человека как бы «присутствуют» во всех основных институтах конституционной организации общества и государства, что находит свое подтверждение в решениях Конституционного Суда РФ: при

проверке практически любого закона и иного нормативного правового акта (из сферы рыночного или социального законодательства, уголовного или административного права и т.п.) в качестве важного критерия оценки конституционности их положений в той или иной мере всегда «присутствуют» права и свободы человека и гражданина.

Всеобъемлющий, всепроникающий характер прав человека, как фактора конституционной защищенности социальной среды, безопасности ее субъектов, предопределяется единством системы прав и свобод, включающей в качестве равноценных и в одинаковой мере обладающих качеством непосредственно действующих личные (гражданские), политические, социально-экономические права человека и гражданина.

В этом направлении права человека - институт, средство достижения гражданского мира и согласия в обществе. Выражая общедемократические интересы граждан, данный институт создает своего рода согласие (консенсус) между всеми социальными общностями и слоями (стратами) общества относительно характера их взаимодействия, их отношения к политической власти, притязаний на тот или иной объем благ, на которые могут рассчитывать каждый в отдельности человек (гражданин) и отдельные социальные группы. Например, посредством, в первую очередь, института прав человека и гражданина обеспечивается правовой баланс несовпадающих интересов таких крупнейших социальных групп рыночного общества, как предприниматели, наемные работники, нетрудоспособные, социально незащищенные граждане.

Таким образом, добиваясь согласования интересов личности, общества и государства посредством поиска баланса между свободой и властью, права человека становятся важным фактором обеспечения безопасности РФ.

Не случайно поэтому в Стратегии национальной безопасности РФ, на первое место в перечне приоритетов были поставлены интересы личности (на

второе - интересы гражданского общества, а на третье - интересы государства)^[487].

При этом отметим, что конституционная безопасность личности - неотъемлемая составляющая правового государства и верховенства закона, а права личности - это одновременно и средство достижения интересов общества и государства. Именно поэтому права человека и гражданина составляют основу конституционной безопасности России. Конституционная безопасность личности и есть тот самый баланс между публичными и частными интересами, международными (универсальными) и национальными (специфическими) ценностями, для достижения которого Конституцией РФ предусмотрены самые различные механизмы разрешения общественных противоречий.

Конечно же, конституционная безопасность - это не чисто политическое и правовое явление. Важной ее составляющей является экономическое содержание, так как без развитой экономики, без материального благосостояния граждан нет безопасного общества и государства. В конституционной безопасности также важна ее социально­культурная составляющая. Исторические, культурные традиции нашего народа оставляют глубокий отпечаток на всех реформах, которые проводятся в постсоветский период. Только учет национальных российских особенностей и ценностей может позволить в полной мере гарантировать права человека как основу конституционной безопасности России.

Подчеркнем, что современная концепция прав человека и ее воплощение в системе российского законодательства должны быть нормативно-правовым хранителем многовековой духовной культуры России, что является условием и надежной гарантией достижения баланса интересов личности, общества и государства и обеспечения на этой основе конституционной безопасности Российской Федерации.

Безопасность личности, общества и государства обеспечивается, прежде всего, с помощью конституционного контроля в рамках полномочий Конституционного Суда, определенных статьей 125 Конституции^[488]. Это, во- первых, толкование норм Конституции РФ, с помощью чего обеспечивается как государственно-правовая (конституционная) оценка соответствующих сфер социальной действительности, так и развитие содержания самих конституционных норм без изменения текста соответствующих конституционных статей, и одновременно - обоснование отраслевого законодательства, конкретизирующего данные конституционные нормы и институты.

Тем самым, с помощью средств конституционного контроля обеспечивается своего рода сочетание стабильности и динамизма Конституции, а на этой основе существенно повышается нормативно­правовой потенциал Основного Закона по обеспечению безопасности личности, общества и государства, защите конституционно значимых частных и публичных ценностей.

Конституционная безопасность и есть реальная основа баланса между публичными и частными интересами. Для достижения такого баланса Конституцией предусмотрены самые различные механизмы и институционные средства разрешения общественных противоречий и конфликтов, гарантирования состояния защищенности.

Среди них можно выделить две основные разновидности:

а) универсальные институты, которые могут быть использованы для разрешения любых социальных противоречий, конфликтов и, таким образом, имеющие всеобъемлющее значение с точки зрения гарантирования конституционной безопасности в обществе и государстве;

б) специальные институты, имеющие конкретно-целевое назначение для разрешения социальных противоречий и конфликтов.

К специальным относятся, например, институты президентского вето (ст. 107), недоверия Правительству (ст. 117) или институты экономической конкуренции (ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 34), петиций (ст. 33), индивидуальных и коллективных трудовых споров, включая право на забастовку (ч. 4 ст. 37), судебного обжалования решений и действий органов государственной и муниципальной власти, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46) и т.д.

К универсальным институтам разрешения социальных противоречий и обеспечения конституционной безопасности относятся, например, институты разделения властей - по горизонтали (ст. 10) и вертикали (ст.ст. 11, 12), политического и идеологического многообразия, многопартийности (ст. 13), экономического плюрализма, множественности форм собственности (ст. 8), федерализма (ст. 5), целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 4), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15), которые самим своим нормативно-правовым содержанием сориентированы на многовекторное регулятивное воздействие и, соответственно, на выявление и достижение баланса различных интересов и несовпадающих конституционных ценностей.

Особым универсальным институтом является конституционный контроль, представленный деятельностью Конституционного Суда РФ, а также конституционных (уставных) судов субъектов РФ^[489].

Таким образом, Конституция Российской Федерации в полном объеме составляет основную и прочную правовую основу механизма обеспечения национальной безопасности личности, общества, государства.

Безусловно, механизм обеспечения национальной безопасности РФ связан и с нормами международного права; в частности, немаловажную роль в области, как основных прав граждан, так и их ограничения в интересах безопасности РФ, играют международно-правовые акты.

В числе международных документов необходимо выделить:

- Устав Организации Объединенных Наций (принят 26 июня 1945 г.), который определяет базовые принципы обеспечения как глобальной, так и государственной безопасности^[490];

- Конвенцию о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов (1963 г.)^[491];

- Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (1970 г.)^[492];

- Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (1971 г.)^[493];

- Конвенцию о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (1973 г.)^[494];

- Международную конвенцию о борьбе с захватом заложников (1979 г.)^[495];

- Конвенцию о физической защите ядерного материала (1980 г.)^[496];

- Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (1988 г.) и другие.

Международным договорам также принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государства.

Как указано в преамбуле к Федеральному закону от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»^[497], международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международный договор означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (п. «а» ст. 2 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»). Заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ (п. «к» ст. 71) находятся в ведении Российской Федерации.

Международные договоры Российской Федерации, наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права, являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Международные договоры - существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства. Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение

договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств. И в этом качестве международные договоры играют значительную роль в механизме обеспечения национальной безопасности.

Наряду с изложенным, в числе межправительственных документов, реализованных в национальном законодательстве и относящихся к механизму обеспечения национальной безопасности, назовем такие, как:

- постановление Правительства РФ от 23 ноября 2001 г. N 812 «Об утверждении перечня направлений сотрудничества и полномочных органов Российской Федерации, ответственных за выполнение Соглашения о сотрудничестве по пресечению правонарушений в области интеллектуальной собственности»^[498];

- распоряжение Правительства РФ от 13 июня 2006 г. N 868-р «О подписании Соглашения о сотрудничестве в области выявления и перекрытия каналов проникновения на территории государств - членов Шанхайской организации сотрудничества лиц, причастных к террористической, сепаратистской и экстремистской деятельности»^[499];

- распоряжение Правительства РФ от 8 февраля 2006 г. N 164-р, одобрившее проект Соглашения о технической защите информации в Региональной антитеррористической структуре Шанхайской организации сотрудничества^[500];

- распоряжение Правительства РФ от 5 декабря 2008 г. N 1807-р «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о деятельности пограничных уполномоченных»^[501];

- распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. N 1832-р «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Исламской Республики Афганистан о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров»^[502] и другие.

Таким образом, можно заключить, что на сегодняшний день, в основном, в России создана необходимая конституционная основа механизма обеспечения национальной безопасности. В ее развитие законодателем приняты ряд законов и других правовых актов, направленных на эффективное функционирование механизма обеспечения национальной безопасности Российского государства; о них пойдет речь в следующем параграфе.

2.2.