§ 1. Правовые формы и методы деятельности органов внутренних дел по обеспечению реализации политических прав и свобод граждан в России

Государственно-правовой механизм реализации политических прав и свобод граждан рассматривается не только с позиции характеристики средств, обеспечивающих и охраняющих данные права и свободы, но и с позиции непосредственного процесса реализации в виде специальной деятельности как самого носителя прав и свобод, так и тех властных субъектов, которые призваны обеспечивать их реализацию.

В этой связи особую значимость в обеспечении реализации политических прав и свобод граждан приобретает деятельность правоохранительных органов (судов, прокуратуры, адвокатуры, органов внутренних дел, государственной безопасности, арбитражей, юстиции, нотариатов и др.) непосредственно специализирующихся на осуществлении указанной задачи.

Значительный объем работы по обеспечению реализации политических прав и свобод граждан, «в рамках стройной системы правоохранительных органов специализирующихся на решении конкретных задач, но в то же

118 время взаимодействующих между собой и дополняющих друг друга,

выполняют органы внутренних дел (милиция)».1

Они по своему положению входят в систему органов государственного управления и, в этой роли, выступают как носители властных управленческих полномочий и организующих начал как по отношению к собственным силам и средствам, так и к системе управления внешней средой.

Помимо этого, органы внутренних дел являются активным звеном правоохранительной системы, налагающей на них обязанность защищать права и законные интересы граждан от всякого рода посягательств.2

Роль органов внутренних дел в обеспечении реализации политических прав и свобод граждан определяется, в первую очередь, широтой их полномочий, позволяющей им активно, участвовать в обеспечении реализации указанных прав и свобод.

В философском смысле слова форма деятельности понимается как способ организации, способ осуществления процесса, явления.3 Придавая юридический смысл этому понятию, некоторые авторы определяют форму деятельности как дозволенный или урегулированный правом способ

Барбин В.В. Конституционно-правовые основания ограничений основных прав и свобод человека и гражданина и их реализация в деятельности органов внутренних дел. Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2003. - С. 90.

2 Берекашвили Л.Ш. Обеспечение прав человека и законности в деятельности правоохранительных органов: Уч. пособие. - М., 2001. - С.58.

3 Философская энциклопедия. Т.5. - М.,1976. - С. 40 - 68.

119 деятельности органов управления в конкретной работе.1 В юридической

литературе также выработан определенный подход к определению форм

управленческой деятельности, как внешнего организационно-правового

выражения конкретных, однородных действий, совершаемых с целью

практического осуществления поставленных задач.2

Следует отметить, что выбор форм деятельности органов внутренних дел всегда обусловлен характером поставленных перед ними задач. В рамках проводимого исследования представляет интерес то содержание задач и функций милиции, а также вытекающих из них обязанностей, в свою очередь определяющих предоставляемые ей права, которое в итоге и обуславливает функционирование органов внутренних дел в сфере обеспечения реализации политических прав и свобод граждан.

Как представляется, несмотря на то, что задачи, возложенные законом на органы внутренних дел (милицию), тесно взаимосвязаны между собой, и порой частично пересекаются друг с другом, можно вести речь о том, что каждая из них имеет свое собственное содержание, в силу чего и рассматривать их можно как вполне самостоятельные.

- обеспечение безопасности личности;

Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. - М., 1959. - С. 30.

См.: Научные основы государственного управления в СССР. - М., 1968; Габричидзе В.Н. Аппарат управления местных Советов. - М., 1971; Методы и формы государственного управления. - М., 1977; Совершенствование аппарата государственного управления. Конституционный аспект. - Киев. 1982.

120

- предупреждение и пресечение преступлений и административных

правонарушений; -

выявление и раскрытие преступлений; -

охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; -

защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; -

оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов.1

Вместе с общими задачами органов внутренних дел можно выделить и задачи в области обеспечения реализации политических прав и свобод граждан: -

совершенствование ведомственного нормотворчества с целью реализации гарантий политических прав и свобод граждан; -

обеспечение политических прав и свобод граждан в процессе охраны общественного порядка.

В Законе РФ «О милиции» подробно определяются права милиции по отношению к гражданам (ст. 11), в том числе право: требовать от последних прекращения противоправных действий; проверять документы, удостоверяющие личность, если имеются, достаточные основания подозревать гражданина в совершении преступления или административного проступка; составлять протоколы об административных правонарушениях; осуществлять административное задержание; временно запрещать или ограничивать движение пешеходов и транспорта.

Особое внимание законодатель уделил формулированию обязанностей милиции.

1 О милиции. Закон РФ № 1026-1 от 18 апреля 1991 года (ред. от 21.03.2005г.). // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503. СЗ РФ. 2005. № 13. Ст. 1078.

121

- оказание содействия избирательным комиссиям, комиссиям

референдума в реализации их полномочий; -

предоставление избирательным комиссиям по их запросам сведений о наличии неснятой или непогашенной судимости у кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты или на выборные должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления; -

принятие мер по пресечению в ходе избирательных кампаний, при подготовке и проведении референдума противоречащей закону предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума (включая меры по пресечению попыток подкупа избирателей, участников референдума); -

информирование соответствующую избирательную комиссию или комиссию референдума о фактах выявленных нарушений и принятых в связи с этим мерах.1

Деятельность органов внутренних дел строго регламентирована соответствующими правовыми документами, неукоснительное следование которым является важной гарантией выполнения возложенных на них задач. В основе правового регулирования компетенции органов внутренних дел лежат принципиальные требования Конституции РФ.

Конституционным основанием для организации и деятельности органов внутренних дел служит отнесение Конституцией РФ к компетенции Правительства РФ осуществления мер «по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью» (п. «е» ч.1 ст.114 Конституции РФ).

Пути и формы решения проблем, связанных с обеспечением реализации политических прав и свобод граждан довольно многообразны,

1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503. СЗ РФ. 2005. № 13. Ст. 1078.

122 так как каждый из аппаратов системы МВД выполняет кроме общих для всех

служб и свои специальные задачи.

Как представляется, целесообразно выделить такие формы деятельности органов внутренних дел по обеспечению реализации политических прав и свобод граждан, которые бы, с одной стороны, соответствовали всем формальным признакам данного понятия, а с другой -отражали бы сущность содержания всех действий и распространялись на практику, как всей системы органов внутренних дел, так и на каждый отдельно взятый орган и его подразделения.

Такими формами осуществления деятельности органов внутренних дел в рассматриваемой сфере являются правовые (юридические) и организационные.

Правовые формы деятельности органов внутренних дел в области обеспечения реализации политических прав и свобод граждан по своему содержанию, характеру и свойствам охватывают нормотворческую и правоприменительную деятельность.

Нормотворческая деятельность органов внутренних дел осуществляется путем принятия ведомственных нормативно-правовых актов и участия в подготовке проектов законодательных актов. Данная

123 деятельность носит подзаконный характер, поскольку направлена на

создание ведомственных нормативных актов, конкретизирующих,

детализирующих и организационно обеспечивающих действия законов. Их

цель - регулирование различных сторон функционирования органов

внутренних дел. Однако в какой бы области не регулировалась их

деятельность, она неизменно преследует главную цель - защиту прав и

свобод человека и гражданина. Необходимо также отметить, что синонимом

понятия «нормотворчество» является «правотворчество». Однако в

юридической литературе деятельность министерств и ведомств по

созданию, изменению и отмене ведомственных нормативных актов

традиционно называется нормотворчеством.

Следует согласиться с мнением В.Н.

Представляется справедливым мнение Ю.Г. Арзамасова, который, раскрывая содержание нормотворческой деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения реализации политических прав и свобод граждан, определяет два важных замечания. Во-первых, МВД России входит в подсистему отраслевых органов исполнительной власти и, следовательно, нормотворческой деятельности органов внутренних дел характерны общие признаки ведомственного регулирования (подзаконность этой деятельности, связь с компетенцией ведомства, ограниченность

Бутылин В.Н. Милиция в государственно-правовом механизме охраны конституционных прав и свобод граждан. - Тюмень. 2001. - С. 131.

124 сферы применения издаваемых актов и т. д.). Во-вторых, специфика

нормотворческой деятельности именно органов внутренних дел.

Разрабатываемые и принимаемые ведомством нормативные акты являются

формой выражения их компетенции, а последняя всегда индивидуальна для

каждого министерства и ведомства. И эта специфика обусловлена не только

предметной компетенцией каждого из них, но и кругом будущих адресатов

принимаемых актов.1

Нормотворческая деятельность органов внутренних дел в области обеспечения реализации политических прав и свобод граждан заключается в разработке нормативно-правовых актов, касающихся в основном вопросов организации деятельности органов внутренних дел, их конкретных служб и подразделений по охране и защите этих прав и свобод, повышению ее эффективности.

Нормотворческая компетенция органов внутренних дел определяется в первую очередь Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. В соответствии с п.п.4 п.8 данного положения, Министерство внутренних дел России «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности». МВД России возглавляет Министр внутренних дел Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Министру МВД РФ предоставлены полномочия по изданию нормативных правовых актов МВД России, в том числе совместно с руководителями других федеральных

1 Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. - М., 2000. - С. 15.

2 Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации. Указ Президента РФ № 927 от 19 июля 2004 года. // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149.

125 органов исполнительной власти, внесению в установленном порядке

Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской

Федерации проектов законодательных и иных нормативных правовых актов

Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию МВД России

и др.

Нормотворческая деятельность органов внутренних дел также

определяется рядом нормативных актов, регулирующих ее применительно ко

всей системе исполнительных и распорядительных органов, а также к

отдельным направлениям некоторых служб системы МВД России. К ним

относятся: -

Указ Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;' -

Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».2

Указанные Правила предусматривают разнообразие форм нормативных актов. В частности они определяют, что нормативные акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.3

О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента РФ № 763 от 23 мая 1996 года (ред. от 13.08.1998г.). // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.

2 Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Постановление Правительства РФ № 1009 от 13 августа 1997 года (ред. от 30.09.2002г.). // СЗ РФ. 1997. № 50. Ст. 5689.

3 Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. - Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации № 1009 от 13 августа 1997 года. // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

126 В период правовой реформы МВД России принят ряд приказов,

посвященных правовому обеспечению деятельности милиции, органов

внутренних дел, включающих и нормотворческую деятельность, в частности,

приказы № 340 - 1992 г. «О мерах по совершенствованию правовой работы в

системе МВД России»; № 642 - 1997 г. «О мерах по реализации

Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г.

«Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов

федеральных органов исполнительной власти и их государственной

регистрации» и приказ МВД РФ № 693 - 1999 г. «Об объявлении решения

Коллегии МВД России от 31 августа 1999 г. № 6 «О Концепции

совершенствования правового обеспечения организации и деятельности

системы Министерства внутренних дел и внутренних войск МВД России и ее

реализации» и др.

На федеральном уровне при активном участии МВД России в 2004 году принято 29 законов, 27 указов Президента Российской Федерации, 37 постановлений Правительства Российской Федерации. Обеспечен правовой контроль над издаваемыми нормативными правовыми актами. Проведено более 1400 правовых экспертиз проектов нормативных правовых актов. Принято 374 ведомственных нормативных правовых акта, из них зарегистрировано в Минюсте России 57 актов.1

Нормативные акты МВД России в своем большинстве носят управленческий характер и направлены на организацию работы служб и подразделений в сфере борьбы с преступлениями и другими правонарушениями, в том числе посягающими непосредственно на политические права и свободы человека и гражданина или создающими им реальную угрозу. Наряду с ними существуют и нормативно-правовые акты, регулирующие общие вопросы соблюдения прав и свобод человека и гражданина, следования правилам профессиональной этики при отправлении

1 Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в 2004 году. Аналитические материалы. - М., 2005. - С. 62.

127 должностных полномочий, а также регулирующие вопросы организации

работы по обеспечению правомерного осуществления гражданами

политических прав и свобод и вопросы упрочения законности. Так, в целях

создания гарантий соблюдения законности в работе личного состава

милиции органов внутренних дел принят приказ МВД России № 129 - 1996 г.

«О мерах по обеспечению законности в органах внутренних дел Российской

Федерации и укреплению собственной безопасности», ориентированный на

укрепление законности в работе личного состава.

В рамках диссертационного исследования интерес представляют нормативные акты органов внутренних дел, регулирующие вопросы обеспечения реализации политических прав и свобод граждан.

Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Данное конституционное право означает, что гражданин может направить в соответствующие органы обращение в форме заявления или предложения, а также жалобы на неправомерные действия государственных органов власти и должностных лиц, включая работников милиции. Праву граждан на обращение корреспондируют соответствующие обязанности органов государственной власти, местного самоуправления принять, зарегистрировать, рассмотреть в срок обращение гражданина, а в случае необходимости переслать его в нужную инстанцию, вынести обоснованное решение.

Рассмотрение обращений граждан - очень важная составляющая в деятельности органов исполнительной власти. Без контакта с населением органы власти во многом потеряли бы возможность защищать конституционные, пенсионные, трудовые и иные права граждан. Обращения граждан являются одной из постоянных форм обратной связи, помогающей государственной администрации выполнять правообеспечивающие и правозащитные функции. Если же орган исполнительной власти или его

128 должностное лицо не выполняют своих обязанностей и нарушают права и

свободы личности, гражданин должен иметь реальную возможность

использовать различные правовые механизмы защиты.1

Целью жалобы является защита естественных прав и свобод личности. Право на подачу жалобы содействует в первую очередь защите или восстановлению личного права конкретного гражданина, поскольку субъективное право какого-либо человека на подачу жалобы корреспондируется в активный тип юридической обязанности государственного органа власти или должностного лица, которые согласно своей компетенции обязаны выполнить ряд действий, определенных нормами права. Вместе с этим подача обращения в виде жалобы в государственные органы гражданином, группой лиц, общественной организацией является политическим правом, и выполняет функции не только охраны прав и свобод, но и сигнализирования об имеющихся недостатках в конкретном учреждении или на предприятии, а также управления общественными и государственными делами.

В этом случае нормотворческая деятельность органов внутренних дел приобретает значение необходимого инструмента обеспечения анализируемого политического права. Так, в системе МВД РФ в настоящее время действуют ведомственные акты, направленные на регулирование выполнения возложенных на органы внутренних дел задач по рассмотрению заявлений, жалоб и предложений, поступающих от граждан. Одним из таких актов является приказ МВД РФ № 158 от 13 марта 2003 года «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации сообщений о преступлениях и иной информации о правонарушениях».

Руководители органов внутренних дел несут персональную ответственность за состояние работы с жалобами и заявлениями граждан.

Бутылин В.Н. Милиция в государственно-правовом механизме охраны конституционных прав и свобод граждан. - М., 2001. - С. 203.

129 Подзаконные правовые акты, в том числе, естественно, ведомственные

выполняют (или должны выполнять) функцию достаточно эффективного

механизма обеспечения действия закона, то есть относятся к правовым

средствам (гарантиям) реализации права. Считается, что одним из признаков

качества закона является его прямое действие, но на практике и законы

прямого действия, в том числе Конституция, в силу комплекса причин

(экономических, духовно-культурных, организационных и др.), имеющих

определенный характер, могут бездействовать или действовать не

эффективно.

Кроме того, в 2003 году органы внутренних дел, во исполнение ч.2 ст.32 Конституции России, а также Федерального закона РФ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1 и Указа Президента Российской Федерации «О назначении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва» обеспечивали реализацию политических прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти. Осуществляя данную деятельность, органы внутренних дел опирались не только на нормы указанных нормативно-правовых актов, но и на нормы, которые содержались в приказе МВД РФ от 11 июня 2003 г. № 398 «Об организационных мерах по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности в период подготовки и проведения выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации».

Данным актом были утверждены довольно различные юридические предписания, т. е. акт содержал правила поведения, распространяющие свое действие на широкий круг субъектов правоотношений, и индивидуальные

1 О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральный закон РФ № 175-ФЗ от 20 декабря 2002 года (ред. от 23.06.2003г.). // СЗ РФ. 2002. №51. Ст. 4982.

2 О назначении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва. Указ Президента РФ № 1030 от 2 сентября 2003 года. // СЗ РФ. 2003. № 36. Ст. 3497.

130 нормы, предписывающие конкретным сотрудникам осуществление

определенных действий при обеспечении реализации гражданами

политических прав и свобод.

Также в 2004 году органами внутренних дел большое внимание уделялось обеспечению реализации политических прав и свобод граждан в период проведения важнейших общественно-политических мероприятий, в т.ч. выборов Президента Российской Федерации. Здесь органы внутренних дел руководствовались нормами приказа МВД РФ от 31 декабря 2003 года № 1046 «Об организационных мерах по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности в период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации». Кроме этого они обеспечивали также региональные выборы в 16 субъектах Российской Федерации.

Органы внутренних дел обеспечивают также реализацию права граждан на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирований путем охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности граждан в соответствии с приказом МВД РФ № 1011-1998 года «О неотложных мерах по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при подготовке и проведении массовых мероприятий». Следует отметить, что данный ведомственный акт косвенно обеспечивает политические права и свободы граждан.

Как полагает И.В. Ростовщиков, ведомственные нормативно-правовые акты МВД России способны оказывать разное воздействие на правовое положение личности, в большинстве косвенное, путём регулирования функций конкретных служб, подразделений в области борьбы с преступлениями и административными правонарушениями, в том числе посягающими на права и свободы личности.1

Ростовщиков И.В. Обеспечение и защита прав и свобод личности: вопросы теории и практика органов внутренних дел. Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - М., 1997. С. - 23.

131 Наряду с нормотворчеством важнейшей юридической формой

деятельности органов внутренних дел, в том числе по обеспечению

реализации политических прав и свобод граждан, является

правоприменение.

Правоприменение, следует рассматривать в качестве одного из наиболее действенных элементов механизма реализации правовых норм и принятия государственно-властных решений по индивидуально-конкретным делам. Необходимо отметить, что осуществление многих прав и свобод, провозглашенных как Конституцией РФ, так и другими нормативными актами, возможно лишь посредством применения соответствующей правовой нормы.

Применение права предполагает принятие компетентным органом властного решения по поводу конкретного жизненного случая, имеющего юридическое значение и предусмотренного нормой права. В таком решении заключается категоричность веления, обязательность его исполнения и обеспеченность решения принудительной силой государства.1

Вместе с тем, правоприменение является формой управленческой деятельности, поскольку выражается в непосредственном воздействии властных полномочий на участников общественных отношений. Это воздействие выступает в виде правовых актов, предписания которых обязательны для исполнения органами или лицами, которым они адресованы. Причем такие предписания обеспечиваются возможностью применения мер государственного принуждения.

Правоприменение предполагает вступление гражданина в правовые отношения с государственными органами и должностными лицами, которые правомочны удовлетворить его притязания на пользование определенным социальным благом.

Лазарев В.В., Левченко И.П., Правоприменительная деятельность органов внутренних дел. - М., 1989. С. 11. 2 Правоприменение в советском государстве. - М., 1985. С. 167.

132

Правоприменение не обязательно выступает как неотложный

единовременный акт. Во многих случаях это может быть целый комплекс

последовательно развивающихся действий многих участников какого-либо

процесса (возбуждение уголовного дела, предварительное расследование, и

т.д.).

Сущность применения правовых норм, относительно реализации политических прав и свобод граждан, заключается в действиях сотрудников органов внутренних дел по подведению конкретного юридического факта под соответствующие правовые нормы и принятие на этой основе государственно-властных решений.

В процессе правоприменения органы внутренних дел устанавливают наличие прав и обязанностей и их меру; определяют момент действия или факт прекращения субъективных прав и обязанностей; осуществляют контроль над правильностью приобретения прав и обязанностей.

По своему содержанию правоприменительную деятельность органов внутренних дел по обеспечению реализации политических прав и свобод граждан можно подразделить на регулятивную и правоохранительную.

Наличие обстоятельств негативного характера, препятствующих осуществлению субъективных прав или нарушающих их, а также случаев отказа от исполнения юридических обязанностей является основанием для применения мер охранительного плана. Другими словами, при наступлении данных негативных обстоятельств, возможна угроза конституционно защищаемым ценностям, а, следовательно, разрешен принудительный способ осуществления права, применяемый в установленном законом порядке сотрудниками органов внутренних дел в целях восстановления нарушенного права. Например, при создании реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц органы внутренних дел вправе принять меры по прекращению собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований.

133 Осуществление применения юридических норм органами внутренних

дел происходит по инициативе гражданина на основе официального

обращения о реализации или защите прав. Так, органы внутренних дел в

своей деятельности обязаны регистрировать заявления и жалобы граждан.

Однако нередко инициаторами являются сами органы внутренних дел,

которые в процессе повседневной работы обнаруживают факты нарушений

прав человека. Например, органы внутренних дел в случаях

воспрепятствования осуществления избирательных прав граждан или работе

избирательных комиссий (ст. 141 УК РФ), фальсификации избирательных

документов, документов референдума или неправильного подсчета голосов

(ст. 142 УК РФ), воспрепятствования законной профессиональной

деятельности журналистов (ст. 144 УК РФ), а также воспрепятствования

проведению собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетированию

или участию в них (ст. 149 УК РФ) могут возбуждать по данным фактам

уголовные дела.

Но как в одном, так и в другом случаях сведения о таких нарушениях представляют собой юридические факты, на основе которых возникают правовые отношения между личностью и государственными органами. Они порождают обязанность последних рассмотреть эти факты и разрешить их в установленном законом порядке.

Следует отметить, что применение норм права базируется на таких принципах как: -

законность, то есть применение нормы права, прямо относящейся к конкретному случаю, строгое следование ее точному смыслу, решение дела в строгих рамках компетенции государственного органа или должностного лица; -

обоснованность, означает необходимость тщательно и объективно изучать все относящиеся к делу факты, недоказанные и сомнительные факты не должны приниматься во внимание; -

134

- справедливость, подразумевает осознание правильности решения

дела, то есть убедительность и доказанность собранных данных, объективный подход к исследованию обстоятельств дела;

- точное исполнение требований закона, то есть целесообразное решение вопроса. Необходимо добиваться наиболее целесообразного осуществления норм права и конкретной жизненной ситуации.

В правоприменительной деятельности законность и целесообразность не должны противостоять друг другу, а, напротив, существовать в тесном единстве. Обеспечение единства законности и целесообразности возможно лишь при условии высокой правовой культуры, исключающей как формальное применение норм права, так и игнорирование их требований под благовидными предлогами.

В нарушении закона не может быть целесообразности, так как действительный или мнимый выигрыш, который достигается таким нарушением, не идет ни в какое сравнение с большими потерями в правовом общественном сознании. Это вызывает неуважение к праву, в результате чего развращается и сознание работников органов внутренних дел.

Несомненно, что большое значение в системе форм деятельности органов внутренних дел по обеспечению реализации политических прав и свобод граждан имеет правоохранительная форма. Это обусловлено тем, что органы внутренних дел по характеру своей работы принадлежат к числу наиболее специализированных правоохранительных органов. Вследствие этого их деятельность с позиций функционирования всего государственного механизма может быть представлена как целиком правоохранительная, складывающаяся не только из защиты, в данном случае политических прав и свобод граждан от возможных нарушений, но и созданий для их реализации наиболее благоприятных условий.

В то же время, при анализе деятельности органов внутренних дел в данной сфере с позиций ее внутренней организации, содержание

135 охранительной формы не вбирает в себя всю работу органов внутренних дел,

а охватывает лишь ту часть их деятельности, которая выражается в действиях

по пресечению запрещенного правовыми нормами поведения, применению

санкций, мер принуждения в случае совершения правонарушений.

Охранительная деятельность органов внутренних дел предполагает

вмешательство органов внутренних дел в поведение субъектов, когда оно не

соответствует требованиям режима реализации политических прав и свобод

граждан.

Правоохранительная форма выступает своеобразным гарантом, страхующим звеном в обеспечении реализации политических прав и свобод граждан в сфере деятельности органов внутренних дел.

Необходимо отметить, что как бы ни были совершенны формы, используемые в практике органов внутренних дел, большое значение имеют и методы, применяемые ими при решении задач в области обеспечения исследуемых прав и свобод граждан. В отличие от форм под методами понимается «форма практического и теоретического освоения действительности, исходящего из закономерности движения изучаемого объекта».1

Среди юристов методы деятельности в обобщенной форме понимаются, в основном, как способы воздействия на управляемые объекты с целью практического выполнения задач, поставленных перед органом.2

Методами, которые используют сотрудники органов внутренних дел в деятельности по обеспечению реализации политических прав и свобод граждан являются убеждение и принуждение с учетом особенностей их содержательного наполнения, сочетания и взаимообслуживания. Они распространяются на деятельность всех структурных подразделений системы

1 Философская энциклопедия. - М., 1964. Т.З. - С. 409.

См., например: Козлов М.Ю. Управление народным хозяйством СССР. Ч. 1. - М., 1969. - С. 103, 107; Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. - М., 1972. - С. 119; Конин Н.М. Методы государственного хозяйственного управления // Правоведение. 1975. № 5. - С. 28.

136 органов внутренних дел, выступая важнейшими, необходимыми

инструментами решения всех задач, поставленных перед ними.

Названные методы объединяет общая задача - достижение цели, содержащейся в применяемой норме. На практике эти методы нередко выступают в сочетании между собой и в каждом из них имеются элементы другого. Принуждение, как правило, применяется после убеждения, если не был получен должный результат и исчерпаны возможности ненасильственных методов воздействия.

Приоритет метода убеждения обусловливается самим гуманистическим характером строящегося правового государства, которое не может формировать отношения с гражданами на каких-либо иных основаниях, кроме убеждения в правильности своей политики. Убеждение предполагает воздействие на сознание и волю человека преимущественно средствами воспитательного характера. В результате такого воздействия воля воспитателя становится волей воспитуемого, у него формируются взгляды, соответствующие взглядам убеждающего. Постепенно они приобретают форму нравственных принципов, которыми человек руководствуется во всей своей деятельности.

Важной составной частью метода убеждения является осуществление мероприятий по правовому воспитанию граждан. Его цель состоит в повышении общей правовой культуры, формировании правильных поведенческих устоев, разъяснении положений отдельных нормативных актов, принципов социальной самозащиты, характера ответственности.

Эффективным средством убеждения является гласность, честный диалог с населением, информация о состоянии правопорядка. Хорошие результаты достигаются путем встреч и бесед с населением, причем такие контакты должны осуществляться не только на уровне социальных групп, но и в индивидуальном порядке. Надо сказать, что информационная поддержка деятельности МВД России и его взаимодействие со средствами массовой информации является составной частью и одновременно механизмом

137 реализации задач по укреплению связи милицейских подразделений с

общественностью. Эффективное включение МВД России в общество,

поддержка конструктивных отношений, возвращение доверия населения и

формирование позитивного общественного мнения невозможны без участия

средств массовой информации. Неслучайно в Концепции национальной

безопасности Российской Федерации подчеркивается, что решения и меры,

принимаемые органами государственной власти в области борьбы с

преступностью, должны быть открытыми, конкретными и понятными

каждому гражданину, носить упреждающий характер, обеспечивать

равенство всех перед законом.

Метод убеждения в арсенале средств органов внутренних дел используется не только при решении правовоспитательных задач, но и как основной метод организации внутриаппаратной работы, позволяющей посредством применения воспитательных, поощрительных и иных мер убеждения стимулировать кадры на высокопроизводительный труд, творческую активность, дисциплинированность и ответственное отношение к делу. А это самым прямым образом сказывается на обеспечении реализации политических прав и свобод граждан.

Как представляется, в условиях благополучного продвижения российского общества по пути формирования правового государства деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод граждан, в том числе и политических, все более будет ориентирована на применение мер убеждения. Но пока нарушения имеют место, сохраняется необходимость в применении принудительных мер в отношении правонарушителей правоохранительными органами государства, потому как

1 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

Толкачев К.Б., Хабибулин А.Г. Органы внутренних дел в механизме обеспечения личных конституционных прав и свобод граждан. - Уфа. 1991. -С. 127.

138 «право есть ничто без аппарата, способного принуждать к соблюдению норм права».1

В демократическом обществе применение мер принуждения носит вынужденный характер и становится необходимым, как, правило, только тогда, когда широкий круг воспитательно-предупредительных мероприятий не дает должного результата. Принуждение является следствием противоправного, волевого поведения самого правонарушителя, и ни в коем случае не вызывается инициативой государства в лице его правоохранительных органов. В то же время принуждение не преследует цель причинить лицу физическое или духовное страдание, ущемление его прав и свобод, но в своей основе содержит элемент кары и, в определенной степени, влечет известные ограничения свободы выбора поступков.

Как видится, принуждение в деятельности органов внутренних дел по обеспечению реализации политических прав и свобод граждан выступает в следующих основных формах: •

принуждение, используемое для предупреждения и пресечения правонарушений; •

принуждение, используемое для непосредственного принудительного осуществления прав и обязанностей граждан.

Следует отметить, что применение принудительных мер допускается лишь в строгом соответствии с правовой нормой, причем такое применение должно быть не только законным, но и целесообразным и строго индивидуальным.

Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что правовые формы и методы деятельности органов внутренних дел по обеспечению реализации политических прав и свобод граждан не противопоставлены друг другу, а находятся в тесной взаимосвязи. Если форма дает представление о структуре деятельности, тех путях, которыми орган воздействует на объект, то метод показывает, какими приемами и средствами орган реализует свои

1 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 33. - С. 99.

139 полномочия. Поэтому система методов всегда находится в прямой

зависимости от содержания полномочий органа. Кроме этого следует

отметить, что в системе гарантий реализации политических прав и свобод

граждан правоприменение подчинено задачам охранительного плана, то есть

пресечению, раскрытию и расследованию преступлений, посягающих на

различные права и свободы граждан. В свою очередь регулятивная

деятельность органов внутренних дел как форма применения закона

охватывает организационные аспекты их функционирования.

140