2.1 Формування рішення на застосування підрозділів Збройних сил України в міжнародних миротворчих операціях

Існуюча національна нормативно–правова база з питань міжнародної миротворчої діяльності ЗСУ налічує понад 65 документів державного рівня (додаток Г). Характерною її особливістю є те, що вона складається з нормативних актів різних гілок влади – виконавчої та законодавчої, що породжує деякі розбіжності в середині самої системи правового забезпечення ММО.

Правову базу, яка забезпечує участь в ММО ЗСУ на даному етапі, можна охарактеризувати як дієве поєднання міжнародних норм права, що імплементовані у національне законодавство шляхом підписання Україною міждержавних угод і міжнародних конвенцій та безпосередньо національних законодавчих актів.

Правовою основою діяльності Збройних сил України є Конституція України, Закон України “Про Збройні Сили України”, Закон України "Про оборону України", статути Збройних Сил України, інші закони України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, міжнародні договори України, що регулюють відносини в оборонній сфері.

Історія існування ЗСУ за період незалежності надає можливість класифікувати застосування підрозділів ЗС за межами України за наступними видами:

· у складі миротворчих місій ООН;

· у складі колективних сил по підтримці миру СНД, НАТО, ОБСЄ;

· самостійно при наданні допомоги за міждержавними договорами;

· проведення багатонаціональних навчань у складі сил швидкого реагування НАТО.

Україна, будучи членом ООН, відповідно до статті 43 Статуту ООН зобов’язана надавати в розпорядження Ради безпеки за її вимогою і за особливою домовленістю для підтримки миру та безпеки визначені підрозділи збройних сил, допомогу та необхідні засоби обслуговування, включаючи право проходу [97]. При направленні підрозділів ЗСУ в розпорядження військового контингенту ООН, Україна керується положеннями Статуту ООН, а порядок надання проходу визначається Указами Президента в кожному конкретному випадку за поданням Ради національної безпеки і оборони України (“Про допуск підрозділів військово–транспортної авіації збройних сил ФРН для перельоту через територію України в рамках виконання завдань міжнародними силами допомоги і безпеки в Афганістані” [139]).

Основним документом, який передбачає можливість застосування підрозділів ЗСУ у міжнародних операціях по підтримці миру, спільних навчаннях і заходах програми “Партнерство заради миру” у взаємодії зі збройними силами США є угода між Урядом України та Урядом США щодо реалізації програм та проектів міжнародної допомоги у військовій сфері [231]. Реалізуючи національну політику в сфері національної безпеки, втілюючи положення Хартії про особливе партнерство між Україною і Організацією Північноатлантичного Договору, Україною була прийнята Державна програма співробітництва України з НАТО на 2001–2004 роки [175], яка є правовою основою для допуску підрозділів держав–членів союзу на територію України та участі підрозділів ЗСУ в миротворчих операціях, що проводяться під керівництвом НАТО.

Окремим питанням стоїть застосування військових в операціях по підтримці та примушенню до миру на території Співдружності Незалежних Держав. В СНД, яка користується правами регіональної організації, розроблено та прийнято комплекс документів, що визначають підстави застосування національних збройних сил у миротворчих операціях на території Співдружності.

Правові, організаційні та фінансові засади щодо участі України в міжнародних миротворчих операціях, а також порядок направлення Україною військового та цивільного персоналу визначається Законом України “Про участь України в міжнародних миротворчих операціях” [120]. Цей Закон передбачає право надавати військові підрозділи, враховуючи положення глави VII Статуту ООН, для участі в миротворчих місіях, які проводяться під егідою регіональних організацій, ОБСЄ. Закон обмежує форми діяльності ЗСУ в міжнародних миротворчих операціях, які проводяться під контролем Ради Безпеки ООН. Підрозділи Збройних Сил України при виконанні миротворчих місій можуть бути застосовані для врегулювання або створення умов для врегулювання міждержавних, а також внутрішніх конфліктів (незалежно від того, чи є цей конфлікт збройним, чи лише може перейти в фазу збройного протистояння) за згодою сторін конфлікту або з використанням примусових заходів за рішенням Ради Безпеки ООН, що може включати, зокрема, спостереження і контроль за додержанням угод про припинення вогню та інших ворожих дій, роз’єднання сторін, які конфліктують, роззброєння і розформування їхніх підрозділів, виконання інженерних та інших робіт.

Закон України “Про порядок направлення підрозділів ЗСУ до інших держав” [122, 123] практично являє собою доповнення або навіть продовження змісту Закону України “Про участь України в міжнародних миротворчих операціях”. Фактично він дублює попередній Закон, але не обмежує форми та умови застосування підрозділів ЗСУ за межами держави. Якщо до прийняття цього Закону підставою для направлення підрозділів щодо виконання миротворчих місій була вимога Ради Безпеки ООН або пропозиція України до Ради безпеки ООН про надання військового контингенту, то на даному етапі підставою може бути міжнародний договір. Відмінність цих двох документів полягає в тому, що в останньому не визначено конкретно форми діяльності ЗСУ на території іншої держави, вирішення цього питання покладається на міжнародний договір. Позитивним нововведенням є те, що основні витрати на утримання миротворчого контингенту із складу ЗСУ раніше покладалися на саму державу шляхом відрахування визначених сум до ООН, а при направленні ЗСУ за міжнародним договором вирішення фінансових та інших матеріально–технічних питань, пов’язаних із забезпеченням перебування підрозділів, визначається за згодою сторін. Це надає можливість знайти додаткові кошти на утримання та здійснення бойової підготовки підрозділів ЗСУ. Але все ж таки основною відмінністю між цими Законами є введення в Закон України “Про порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав” нових завдань, які можуть виконуватись підрозділами ЗСУ, – виконання бойових завдань.

Таким чином, правове обґрунтування застосування ЗСУ в ММО в Україні розвивається за трьома основними напрямами.

До першого напрямку можна віднести нормативну базу, яка передбачає здійснення ММО під егідою ООН, ОБСЄ і не передбачає участі в операціях по примушенню до миру.

До другого напрямку відносимо нормативну базу, що передбачає участь в усіх видах миротворчих операцій, в тому числі і по примушенню до миру під егідою НАТО.

Третій напрямок передбачає самостійну участь України в ММО разом з іншими державами, що визначено в Законі України ”Про порядок направлення підрозділів ЗСУ до інших держав”, який не обмежує форми та умови застосування підрозділів ЗСУ за межами держави.

Не зважаючи на те, що відрядження військових підрозділів для виконання миротворчих та інших завдань стає дедалі важливішим з огляду на нові загрози та міжнародні кризові ситуації, про що йдеться у першій главі дослідження, ця процедура повинна відповідати нормам права та бути максимально легітимною.

Це досягається за допомогою демократичного контролю у військовій сфері. Демократичний цивільний контроль базується на трьох основних принципах:

· підпорядкованість військових цивільній владі;

· відповідальність цивільних за рівень ефективності силових структур;

· підзвітність як цивільної влади, так і військових громадянському суспільству [48, с. 80].

За Кодексом поведінки країн ОБСЄ складовими демократичного контролю збройними силами визнано:

· забезпечення ефективного керівництва та контролю через конституційно затверджені легітимні органи влади, визначення конституційних завдань збройних сил та гарантій, що вони можуть діяти тільки в конституційних межах;

· затвердження витрат на оборону виключно через законодавчо уповноважені органи, економність при складанні оборонного бюджету та його відкритість для ознайомлення;

· можливість використання громадянських прав військовослужбовцями, котрі водночас залишаються політично нейтральними;

· перешкода несанкціонованому використанню військової сили та засобів;

· гарантії прав людини та розгляд можливості запровадження альтернативної служби;

· навчання особового складу збройних сил правилам гуманізму та нормам міжнародного гуманітарного права, а також запровадження персональної відповідальності за їх порушення;

· обмеження командних повноважень національними та міжнародними нормами [241, с.

Таким чином, під цивільним контролем над збройними силами ми розуміємо забезпечення верховенства політики над збройними силами, визначеного чинним законодавством.

Для того, щоб збалансувати легітимність застосування миротворчих військових контингентів та вимоги щодо негайного реагування на потенційні загрози, на думку автора, необхідно збалансувати функції між парламентом та урядом.

Функції парламенту з цього питання у різних країнах не однакові. В деяких державах вони обмежені, в інших – зовсім відсутні. В цьому контексті можна відокремити три ситуації, в яких роль парламенту та його участь у процесі формування рішень стосовно використання збройних сил у міжнародних миротворчих операціях – різні.

У разі необхідності попереднього рішення підрозділи можуть бути відправлені за кордон лише за умови позитивного рішення парламенту. Невелика відмінність існує між такими випадками, коли парламент має повноваження обговорити це питання і винести його на голосування (США), та коли обов’язковим є ухвалення спеціального закону, який визначає причину та мандат такої місії (Швеція). Обидва випадки передбачають демократичну легітимність проведення миротворчих місій [99, с 118].

Час має вирішальне значення у справах оборони, а парламентські процедури не завжди швидкі. Отже, критерій попереднього затвердження не завжди легко запровадити. У всьому світі парламент здебільшого залучається постфактум до розв’язання питання розгортання військових підрозділів за кордоном. Наприклад, у рамках „Резолюції воєнних сил” Конгрес США має узгодити питання постфактум у разі розгортання підрозділів на термін, що перевищує 92 доби. Таким чином, у подібних випадках парламент залучається до процесу затвердження вже після процесу розгортання військ.

На відміну від цього стаття 10 Конституції Нідерландів закликає до попереднього співробітництва між парламентом та урядом у випадку необхідності застосування військових підрозділів за кордоном, передбачаючи надання парламенту заздалегідь усієї необхідної інформації стосовно всіх моментів застосування підрозділів у ММО.

Інший випадок, коли парламенту дозволяється обговорювати питання відрядження військових підрозділів за кордон у кожному конкретному випадку, але не дозволяється вносити зміни до рішень, що ухвалені виконавчою владою. Крім того, парламент не має права голосувати з приводу зазначеного питання. Уряд лише інформує парламент щодо факту ухвалення рішення. Хоча парламент не має права голосувати з цього питання, але проведення обговорень підвищує легітимність процесу відправлення за кордон.

Формування рішення на участь України у міжнародній миротворчій операції починається із внесення пропозиції до Ради національної безпеки і оборони України Міністерством закордонних справ України за погодженням з Міністерством оборони та іншими зацікавленими органами виконавчої влади [120].

За умови надходження від Секретаріату ООН, секретаріатів ОБСЄ, інших регіональних організацій інформації щодо можливої участі України в міжнародних миротворчих операціях Міністерство закордонних справ України протягом одного робочого дня повідомляє про неї Міністерство оборони України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та інші центральні органи виконавчої влади, що мають персонал, матеріально–технічні ресурси та можуть надавати відповідні послуги, необхідні для проведення міжнародних миротворчих операцій [180].

Рада національної безпеки і оборони України, враховуючи численні чинники (відповідність національним інтересам, міжнародним зобов’язанням, можливості фінансування та матеріально–технічного забезпечення, безпеки персоналу та контингенту) вносить пропозицію на розгляд Президенту України. Рішення про направлення миротворчого контингенту чи персоналу приймається Президентом України з одночасним поданням до Верховної Ради України законопроекту про схвалення рішення в частині щодо направлення миротворчого контингенту.

Разом із законопроектом про схвалення рішення до ВР направляється інформація щодо району дії миротворчого контингенту, завдання, чисельність, тип та склад озброєння, підпорядкованість, строки перебування, порядок заміни та умови виведення, про гарантії і компенсації, а також інформацію про порядок відшкодування витрат, пов’язаних з участю України в міжнародній миротворчій операції. [120].

Така процедура передбачена і в Угорщині. Парламент Угорщини приймаючи рішення щодо участі угорських військових в ММО, визначає їх завдання, чисельність, а в деяких випадках і набір устаткування та оснащення. На думку угорських військових, подібний підхід завжди зумовлює виникнення опозиції, яка заявляє про свою відповідальність за проведення військової місії, результатом чого є довготривалі дебати й дискусії. З одного боку, ця практика є позитивною з огляду на демократичний устрій суспільства, а з іншого, вона перешкоджає швидкому реагуванню та здійсненню негайних дій. Це призводить до ускладнення процесу планування, тому що рішення приймаються на політичному рівні, а питання практичного розв’язання проблем ставиться на друге місце. [38, с. 25]

Враховуючи останню миротворчу акцію в Іраку, на думку автора, доцільно було б надавати до парламенту інформацію про правила застосування сили, які передбачаються в цій операції, яка б унеможливила звинувачення з боку суспільства стосовно нелегітимного застосування підрозділів, чітко б визначила статус операції. Однією з умов визнання миротворчої операції операцією по підтримці миру є обмежене застосування сили.

Прийняте рішення щодо виводу миротворчого контингенту з Іраку було викликано тим, що контингент беручи участь у бойових діях почав нести людські втрати [39]. Але основна причина – недосконалий цивільний контроль над ЗС з боку всіх гілок влади.

У контексті цього питання необхідно звернутися до поглядів на миротворчу діяльність та її правове забезпечення таких провідних країн, як США та Великобританія.

Для ефективного вирішення питань миротворчості, за поглядами адміністрації США, можуть залучатися військові компоненти різних рівнів. При цьому правова основа їх застосування базується на двох взаємопов’язаних фундаментальних основах. В першу чергу, це законодавче визнання ЗС, як невід’ємної частини держави та суспільства, що в силу своєї специфіки організації, завдань та функцій має певну самостійність, але тісно пов’язана з суспільством, залежна від нього і зобов’язана допомагати йому.

Друге – використання принципу „партнерства”, що передбачає взаємну участь, як військових, так і цивільних структур у вирішенні завдань щодо забезпечення безпеки в державі [75, с. 6].

Механізм застосування військових структур у плані забезпечення безпеки є складним процесом, що охоплює три ключові сфери:

· законодавчо–правове обґрунтування (формування відповідної правової бази);

· організаційне оформлення;

· матеріально–технічне забезпечення.

Кожна сфера має свої особливості, але вихідною складовою є наявність нормативно–правової бази. Вивчення досвіду закордонних колег показує, що методологічною та документально–юридичною основою правового регулювання застосування військових структур у ММО є системний підхід і пакет цільових нормативно–правових документів.

Системний підхід передбачає наступне:

· розгляд механізму та процесу залучення ЗС як системи з ієрархічною структурою, пов’язаною з іншими відомствами, в тому ж числі із наділеними правовими функціями (міністерством юстиції, правоохоронними органами);

· прийняття рішення щодо правового обґрунтування застосування ЗС на основі оцінки та урахування важливих факторів (економічних, політичних, військових, міжнародно–правових, соціально–психологічних та інш.);

· багатоваріантність у вирішенні практичних завдань та вибір найбільш оптимального рішення щодо критерія вартість / ефективність, що повинна забезпечити максимально ефективні результати при мінімальних затратах;

· комплексна участь у процесі розробки нормативно–правової бази та її реалізації відповідних організаційно–правових органів та посадових осіб на всіх рівнях державного управління та керівництва ЗС при їх взаємодії та координації в правовому полі.

Пакет цільових нормативних документів, що використовуються для правового регулювання застосування ЗС США, включає три блоки: концептуально – установочні, федеральні закони, підзаконні акти.