Поняття та значення господарської діяльності Збройних Сил України як предмету правового регулювання

Проблема економного використання матеріальних, трудових, фінансових та інших ресурсів ніколи не втрачала актуальності, але в умовах стагнації економіки та гіперінфляції у перші роки самостійного існування нашої держави набула особливо гострого характеру.

Однак правове регулювання діяльності оборонного відомства із залучення додаткових фінансових джерел перебувало, по суті, на нульовому рівні. Регулювання здійснювалося дуже фрагментарно, безсистемно і тільки окремими наказами та директивами МОУ, а також керівниками органів військового управління нижчих ланок, що не сприяло встановленню єдиних шляхів та методів провадження такої діяльності, а також правил розподілу отриманих надходжень.

Лише з прийняттям у 1999 році ВРУ Законів України «Про господарську діяльність у Збройних Силах України», «Про правовий режим майна Збройних Сил України» та у 2000 році - низки відповідних постанов Урядом України, для військових частин ЗСУ була створена мінімально необхідна законодавча база, яка юридично визначила можливість виконувати в інтересах сторонніх організацій роботи, виготовляти продукцію, надавати послуги та передавати в оренду військове майно, а отримані кошти використовувати для часткового розв’язання завдань із забезпечення власної бойової та мобілізаційної готовності. На початок 2015 року цю сферу діяльності частково регулюють Господарський, Бюджетний, Земельний, Цивільний, Податковий кодекси України, близько трьох десятків загальних та спеціальних законів України, указів Президента, постанов Уряду країни, більше сотні відомчих наказів та директив МОУ.

Слід зауважити, що за рахунок саме цієї господарсько-економічної діяльності лише упродовж 1998 року було зараховано до Держбюджету України 202,2 мільйони гривень [19, с. 14], а у 1999 році - до 208 мільйонів гривень [20, с. 21]. Щоправда, до складу цих надходжень, крім доходів військових частин від виконаних робіт та наданих послуг, увійшли також і кошти від реалізації надлишкового озброєння та іншого надлишкового військового майна.

Загалом у перші роки цієї діяльності (1998-2001) МОУ забезпечило понад 30% видатків на оборону [21, с. 8], що є доволі суттєвим доповненням до бюджету держави.

Надалі спостерігається стійка тенденція до включення до Державних бюджетів країни надходжень від господарської діяльності Збройних Сил, середній розмір яких, порівняно з попередніми роками, збільшився.

Тут треба зазначити, що із запровадженням казначейської системи обслуговування бюджетних коштів (початок 2000-х років) військовий бюджет почав складатися з двох основних фондів (частин) Держбюджету - загального і спеціального. Значну частку доходів спецфонду Міноборони покликані формувати грошові надходження від реалізації озброєння, боєприпасів, надлишкової військової техніки та майна, а також від доволі унікальної статті доходів - господарської діяльності військових частин. Відзначимо, що грошові надходження від господарської діяльності військових частин мають постійний характер, а тому плануються у Державному бюджеті.

Нижче, у таблиці 1 наведено дані, що відображають структуру запланованих бюджетних надходжень та видатків на потреби оборони відповідно до Державних бюджетів України за останні 10 років станом на 1 грудня 2014 року [22-31].

Таблиця 1

Як бачимо, середній обсяг визначених бюджетних асигнувань на потреби оборони зі спеціального фонду держбюджету, що еквівалентний запланованому розміру бюджетних надходжень до нього, за останні 10 років склав 1 мільярд 893 мільйони гривень (близько 18% усіх видатків на оборону), з яких середній обсяг запланованих надходжень безпосередньо за рахунок власної господарської діяльності військових частин складає 674 мільйони гривень на рік (з урахуванням проекту Держбюджету України на 2015 рік).

Так, аналітики відзначають, що в середньому українська армія здатна «заробити» не більше одного мільярда гривень на рік [32], хоча, наприклад, у 2008 році оборонне відомство за усіма видами надходжень наповнило спеціальний фонд Держбюджету на 1,2 мільярди гривень [33].

За даними Департаменту фінансів Міноборони у 2011 році за рахунок власної господарсько-економічної діяльності військового відомства вдалося наповнити спецфонд на 116% від запланованого розміру, але при цьому частка надходжень від реалізації надлишкового військового майна склала лише 18,7% [34, с. 20].

Згідно з бюджетом 2014 року частка власних надходжень оборонного відомства суттєво перебільшує очікувані надходження від реалізації надлишкового озброєння, військової, спеціальної техніки та іншого майна в п’ять разів, а її абсолютний розмір дорівнює максимальному за усі роки запланованому показнику - 1,03 мільярди гривень.

Це підтверджує позитивне (можна сказати - заохочувальне) ставлення держави до розв’язання питань фінансування оборонних заходів, певною

мірою, через самозабезпечення військового відомства. Однак треба констатувати, що нині самостійне господарювання військових частин, яке має не тільки глибокі історичні коріння, а й сучасні економічні та юридичні передумови, спрямоване на отримання додаткових джерел фінансування оборонних потреб, складає невід’ємну частину їх повсякденної

життєдіяльності, і потребує виваженого, гармонійного підходу до правового удосконалення цього явища як на теоретичному, так і на практичному рівнях.

Натомість у Держбюджеті України на 2015 рік значно збільшена (до 39,4 млрд. грн.) видаткова частина оборонного бюджету за рахунок загального фонду [35]. Це, звичайно, пояснюється тим, що держава та її Збройні Сили знаходяться фактично у стані війни, а тому бюджетне планування оборонних витрат зумовлене розумінням неможливості чи, принаймні, існування значних перешкод для військ займатися господарюванням в особливий період часу.

Незважаючи на зростаючу питому вагу в сфері оборонної економіки господарської діяльності військових частин як додаткового джерела фінансування життєдіяльності ЗСУ, а також велику нормативну базу, спрямовану на правове врегулювання цього питання, і зараз існує неоднозначне тлумачення правової природи та місця господарської діяльності ЗСУ, пов’язаної з отриманням додаткового фінансування, серед інших процесів матеріально-технічного забезпечення армії.

Так, уже з початку провадження господарської діяльності військовими структурами ЗСУ термін «господарська діяльність» стосовно них набув подвійного значення, що призводить до певної плутанини у розумінні природи цієї діяльності.

Згідно з Законом України «Про господарську діяльність у Збройних Силах України» [36, ст.ст. 1, 8] та Законом України «Про правовий режим майна у Збройних Силах України» [37, ст. 6] господарська діяльність спрямована на одержання додаткових джерел фінансування шляхом здійснення військовими частинами ЗСУ власного виробництва продукції, виконання робіт і надання послуг, ведення підсобного господарства, передачу в оренду, а також відчуження, реалізацію військового майна та залучення отриманих позабюджетних коштів на потреби оборони для підтримання на належному рівні бойової та мобілізаційної готовності військ (сил). Така діяльність не має постійного характеру, не є природно притаманною Збройним Силам, але потребує входження у господарсько-виробничі правовідносини з іншими суб’єктами господарювання, що регулюються правилами господарського законодавства.

У іншому значенні термін «господарська діяльність» розуміється як внутрішня, повсякденна діяльність військових частин ЗСУ, пов’язана з:

організацією та веденням військового господарства, яке складається з матеріальних засобів та бюджетних коштів, виділених державою для забезпечення потреб Збройних Сил. До цих потреб відносяться здійснення бойової підготовки, ведення виховної роботи, організація військового побуту, експлуатація, зберігання та ремонт озброєння, військової техніки та майна;

ощадливим та раціональним (тобто економним) використанням цих матеріальних засобів та коштів, що передбачає виникнення та існування внутрішньогосподарських взаємовідносин між структурними підрозділами військової частини.

Таке поняття господарської діяльності розкривається у Положенні про військове (корабельне) господарство Збройних Сил України, затвердженому наказом Міністра оборони України від 16 липня 1997 року № 300 (далі, якщо не вказано інакше, - наказ МОУ № 300).

Зокрема, пунктами 2.2.-2.4, 4.1.1 наказу МОУ № 300 встановлені основні завдання та зміст діяльності з організації та ведення військового (корабельного) господарства [38, с. 204, 289]. При цьому така діяльність визначається оборонним відомством саме як господарська діяльність. Але ж суть наведених заходів принципово відрізняється від змісту господарської діяльності у ЗСУ, визначеного законодавцем [36, ст. 1].

Системний аналіз наведених правових норм дозволяє дійти висновку, що господарська діяльність у розумінні організації та ведення військового

(корабельного) господарства ЗСУ являє собою комплекс заходів

організаційного, технічного, фінансово-економічного, і, навіть, виховного характеру, які здійснюються командуванням та іншими посадовими особами військових частин (кораблів) із забезпечення економного та цільового використання бюджетних коштів та матеріальних засобів, що виділяються державою на підтримання бойової та мобілізаційної готовності військ, а так само відшукування та мобілізації позабюджетних (додаткових) джерел фінансування.

Сукупність заходів, які зобов’язане здійснювати військове командування й увесь особовий склад військової частини щодо забезпечення економного та цілеспрямованого використання матеріальних ресурсів, державних коштів, що виділяються на підтримання бойової готовності військ, військовими спеціалістами у сфері військової економіки та фінансового забезпечення визначається як економічна діяльність у військах [39]. Зі свого боку, П.М. Кондик обґрунтував тезу про необхідність розуміння економічної діяльності військових частин Збройних Сил в широкому аспекті, що включає в себе як власно господарську, так й іншу діяльність, спрямовану на економію та раціональне використання грошових і матеріальних ресурсів Збройних Сил [40, с.

Проте цю думку не можна визнати вірною, оскільки, як справедливо відзначив проф. О.П.Подцерковний (з яким варто погодитися), господарська діяльність (як комерційна, так і некомерційна) має яскраво виражений економічний характер і у будь-якому випадку їй властива вартісна оцінка та інші економічні характеристики [41, с. 21].

Для визначення постійної діяльності військових частин з ведення військового господарства, яка регулюється наказом МОУ № 300, Ю.А. Поніматченко доволі влучно використовує поняття

внутрішньогосподарської діяльності військових частин, тобто діяльності, що здійснюється всередині Збройних Сил [42, с. 89, 94]. При цьому, на нашу думку, зважаючи на переважно забезпечувальний характер такої діяльності (матеріально-технічне забезпечення бойової підготовки, інших процесів повсякденного життя військ), більш точним буде її визначення як господарсько- забезпечувальної (курсив мій - Е.Б.).

Визнаючи й інше значення терміна «господарська діяльність» стосовно військових частин, коли діяльність останніх спрямована на залучення позабюджетних коштів та пов’язана зі вступом їх у відносини, що виникають у результаті такої діяльності, з суб’єктами, які не входять до складу Збройних Сил, а також розв’язанням низки питань, пов’язаних з врегулюванням відповідних господарських проблем на підставі чинного господарського, цивільного та іншого законодавства, Ю.А. Поніматченко, однак, ємкого визначення цього аспекту діяльності Збройних Сил не надає [42, с. 91]. Але далі, він, намагаючись конкретизувати назви обох рівнів діяльності, що провадиться Збройними Силами у сфері господарювання, господарську діяльність військових частин, спрямовану на залучення додаткових коштів до оборонного бюджету, визначає як господарську комерційну діяльність [42, с. 94], що, як буде доведено далі, є хибним.

Як уявляється, для усунення подвійного розуміння поняття господарської діяльності військових частин ЗСУ, варто здійснити його юридичне розмежування (розрізнення), визначивши повсякденну діяльність військових частин з організації та ведення військового (корабельного) господарства, спрямовану на економічне, раціональне та доцільне використання матеріальних засобів і коштів, як внутрішньогосподарську чи господарсько-забезпечувальну діяльність. Заходи ж, безпосередньо спрямовані на отримання додаткових (до загальнобюджетного фонду) джерел фінансування військ, які, зокрема, включають ведення військовими частинами Збройних Сил власного підсобного господарства, виробництво продукції, виконання робіт і надання платних послуг, передачу в оренду рухомого та нерухомого військового майна тощо, цілком справедливо визначати як господарську діяльність військових частин Збройних Сил України, що приносить доход або господарсько-дохідну діяльність.

Вважаємо, що таке розмежування полегшить розуміння вищезазначеного аспекту господарської діяльності ЗСУ, безпосередньо спрямованої на отримання додаткових джерел фінансування оборонних потреб, її принципової і, певною мірою, феноменальної відмінності від внутрішньогосподарської діяльності, яка здійснюється абсолютно всіма військовими частинами (позаяк існування військової частини неможливе без існування військового господарства).

Тут варто додати, що при дослідженні інституціональної структури військово-господарського права П. Богуцький визначав, що військові частини при вступі у господарсько-правові відносини з приводу матеріального, продовольчого, технічного забезпечення, а в окремих випадках - з метою отримання надходжень до спеціального фонду Державного бюджету, діють як самостійні суб’єкти зовнішньої господарської діяльності, маючи необхідні ознаки суб’єктів цивільних, господарських відносин [43, с. 130-131].

Застосування такого терміна обґрунтовується тим, що, займаючись такою діяльністю, військова частина вступає у зовнішні правовідносини (на противагу внутрівідомчим) з іншими, тобто зовнішніми, сторонніми юридичними та фізичними особами.

На нашу думку, застосування терміна «зовнішня господарська діяльність» для позначення власного господарювання військових частин, спрямованого на отримання додаткових джерел фінансування, хоча і виглядає допустимим для використання (зокрема, завдяки його лаконічності), але не повною мірою відображує характер діяльності, що складає предмет нашого дослідження, а тому не може вважатися прийнятним.

Щодо виокремлення в господарській діяльності Збройних Сил, що приносить доход, ознак комерційності, тобто підприємництва, то це є другою проблемою, пов’язаною з неоднозначним розумінням правової природи та місця господарської діяльності ЗСУ (на сучасному етапі їх існування) з отримання додаткових коштів для потреб оборони, серед інших процесів ресурсного, передовсім, фінансового, забезпечення військ (сил), і розв’язання її має бути однозначним та остаточним.

Так, Р. Бабенко, досліджуючи проблематику розмежувань понять «підприємництво» та «господарська діяльність», загалом вірно окреслює ознаки підприємництва і наголошує на тому, що господарська діяльність є більш об’ємною правовою категорією, яка містить багато форм діяльності, спрямованої на отримання економічно значимого результату (господарської винагороди), лише однією з яких виступає підприємництво [44, с. 25-26]. Також він цілком справедливо виокремлює головну відмінність підприємницької від непідприємницької господарської діяльності, яка полягає в тому, що основою першої є обов’язкове отримання прибутку при задоволенні потреб інших суб’єктів, а при здійсненні другої - отримання прибутку не є метою. Але ж при цьому, виходячи з аналізу (на жаль, хід цього аналізу в статті не представлено) лише переліку тих видів господарської діяльності, яка дозволена військовим частинам Збройних Сил України для отримання додаткових коштів [45], дослідник робить абсолютно нелогічний висновок про те, що «...Збройним Силам України дозволяється займатися виключно підприємницькою діяльністю» [44, с. 26], і пропонує замінити у назві Закону України «Про господарську діяльність у Збройних Силах України» слово «господарську» словом «підприємницьку», оскільки, як стверджує автор статті, головною метою господарської діяльності ЗСУ є отримання прибутку [44, с. 26].

Таку позицію не можна визнати об’єктивною. Адже наведене грунтується лише на хибному розумінні автора, що господарська діяльність у ЗСУ, яка має метою одержання додаткових джерел фінансування життєдіяльності військ (сил) для підтримання на належному рівні їх бойової та мобілізаційної готовності, носить виключно підприємницький характер.

Іншим прикладом нечіткого розуміння суті господарської діяльності ЗСУ, пов’язаної з отриманням додаткових коштів для потреб оборони, є думка науковця-цивіліста С. Іванова, який відзначає «дещо комерціалізований характер» цієї діяльності, оскільки здобуті військовими частинами додаткові грошові ресурси не використовуються для задоволення їх власних потреб, які виникають у процесі виконання публічних завдань, а залучаються на оборонний бюджет України [46, с. 113].

Із таким твердженням погодитися не можна, адже воно суперечить правилам обліку, розподілу та використання всередині оборонного відомства отриманих від цієї діяльності коштів, а також свідчить про відсутність логічного зв’язку між тим, що виконання оборонних функцій (публічних завдань) військовими частинами безпосередньо пов’язано з їх бюджетним забезпеченням, яке здійснюється саме з оборонного бюджету України та за правилами бюджетного законодавства.

Дослідник вірно вказав на відмінності між підприємницькою та дозволеною військовим частинам Збройних Сил господарською діяльністю, зокрема на відмінність мети їх здійснення [46, с. 115]. Однак відразу ж автор, наголошуючи на тому, що військова частина є інструментарієм у руках військового відомства для отримання прибутку (що є явищем незвичайним і тимчасовим), пропонує вважати діяльність військових частин з відшукування додаткових джерел фінансування для всієї оборонної галузі в умовах обмеженого бюджетного забезпечення «діяльністю, спрямованою на отримання прибутку» або, що рівнозначно, «прибутковою господарською діяльністю» [46, с. 116].

Наведене свідчить про недостатню увагу автора статті до базових положень господарсько-правової науки стосовно некомерційної

(непідприємницької) діяльності. Адже правова суть останньої, її принципова відмінність від підприємницької (комерційної) діяльності, якраз і полягає у відсутності такої мети, як отримання прибутку. Так само неправильно С. Іванов ототожнює поняття «прибуток» та «доход», якими, нарівні з економічними, оперують і правові науки. Адже некомерційне господарювання передбачає отримання певного доходу від своєї діяльності, допускаючи навіть і збитковість, але в жодному разі не має метою отримання прибутку. Це повною мірою стосується й господарської діяльності Збройних Сил.

Понад те, військові частини ставляться на облік податковими органами України як неприбуткові організації, що має і нормативно-правові засади: пунктом 12 частини 1 статті 2 БК України закріплено, що бюджетні установи є неприбутковими [47]. Про таку реєстрацію свідчать відповідні довідки, які видаються податковими органами за місцем обліку військової частини. Одним із численних прикладів може слугувати повідомлення заступника начальника ДПТ у Приморському районі м. Одеси про знаходження військової частини А1785 на обліку в податковій інспекції (з 19.01.1999 р. за № 4505) та внесенням її до Реєстру неприбуткових організацій та установ з цієї ж дати [48].

В. Лєсовой у своїй дисертації, присвяченій правовому режиму майна військових організацій, стверджує, що в умовах різкого зниження фінансування юридичних осіб в системі Міністерства оборони військові організації почали здійснювати підприємницьку діяльність [49, с. 3]. Т хоча, як уже зазначалося, при значному доробку російських науковців у сфері військового господарювання, визнанні широкої участі військових структур у

правовідносинах, пов’язаних з пошуком додаткових джерел фінансування, відповідне законодавче регулювання цієї діяльності в Російській Федерації відсутнє. Зокрема, немає й визначення некомерційної діяльності, яке стало новелою саме українського господарського законодавства.

Отже, наразі спостерігаємо нечітке розуміння сутності господарської діяльності Збройних Сил, що приносить доход, вітчизняними дослідниками, не кажучи вже про осіб, які формують нормативний масив у цій сфері або ж мають реалізовувати на практиці відповідні правові приписи.

Безперечним фактом є те, що підприємництво і некомерційне господарювання як види діяльності тісно переплетені. На це вказують відомі українські науковці, наголошуючи на доцільності більш чіткого розмежування сфер здійснення підприємництва та непідприємницького господарювання, зокрема, шляхом встановлення вичерпного переліку суб’єктів некомерційної господарської діяльності [50; 51].

Господарську діяльність військових частин Збройних Сил необхідно відрізняти також і від діяльності промислових підприємств МОУ, що складають частину оборонно-промислового комплексу України та, маючи відомчу належність до Міноборони, до складу ЗСУ, як правило, не входять.

Це значна кількість підприємств (станом на 2007 рік у підпорядкуванні Міністерства оборони тільки з числа ремонтних перебувало понад 80 держпідприємств, приблизно половина з яких об’єднувалась у три концерни: «Техвоєнсервіс», «Авіавоєнремонт», «Воєнремсервіс» [52, с. 26-31]. Крім того, багато промислових, торгівельних підприємств існували самостійно або у складі таких господарських об’єднань в оборонній сфері як «Військторгсервіс», «Бронетехніка України» та ін.), основна діяльність яких пов’язана із задоволенням потреб ЗСУ у виробництві, ремонті, модернізації озброєння, боєприпасів, різноманітних приладів військового призначення, обладнання, військової та спеціальної техніки, запасних частин до неї тощо. З цією метою оборонні підприємства вступають у широкі економічні зв’язки з постачальниками необхідних компонентів для організації виробництва продукції військового призначення; своєю чергою, вони самі виступають постачальниками для тих ланок Збройних Сил, потреби яких забезпечують.

Їх діяльність здійснюється на систематичній промисловій основі, яка передбачає наявність розвинутого господарства (основні фонди та оборотні засоби), включає випуск продукції, її реалізацію, капітальне будівництво, капітальний ремонт, а також проведення відповідної науково-дослідної роботи персоналом підприємства чи концерну, до складу якого входить підприємство тощо.

Основна кількість промислових, ремонтних, торгових та інших підприємств Міноборони за порядком їх фінансування є госпрозрахунковими, що передбачає, передовсім, окупність витрат і рентабельність роботи. Це означає, що відшкодування всіх витрат у ході виробництва повинно здійснюватися за рахунок доходів від виконання державних завдань та інших робіт чи послуг, наданих решті замовників. Крім того, госпрозрахункове підприємство повинно забезпечити одержання прибутку [53, с. 80], що характеризує діяльність державних підприємств МОУ як підприємницьку. Понад те, в умовах скорочення обсягів державного замовлення для підприємств оборонно-промислового комплексу, з метою стимулювання розвитку їх підприємницької активності, за пропозиціями Міноборони урядом України поступово перетворювались казенні військові підприємства у державні комерційні підприємства, які отримували право вільно формувати обсяги замовлень на виконання ремонтних робіт не лише для потреб оборони, але й для потреб інших секторів державної економіки [52, с. 31].

Зазначені підприємства Міноборони є підприємствами центрального підпорядкування, тобто входять до сфери управління центрального апарату МОУ. Але, позаяк у самих Збройних Силах здійснюється певний обсяг виробничої діяльності, іноді у складі військових частин можуть знаходитись дрібні підприємства, що виконують вузькоспецифічні завдання (роботи), пов’язані зі специфічністю функціональних завдань, для виконання яких створювалась військова частина. Характерним прикладом тут можуть виступати відповідні цехи по збиранню боєприпасів з їх складових частин, порохів, зарядних пристроїв тощо, які є структурними підрозділами військових баз, складів, арсеналів ракетно-артилерійського озброєння та боєприпасів ЗСУ, а персонал (як правило, цивільний) включений до штатних розписів цих військових частин.

Ведення ж підсобного господарства військовими частинами також передбачає і допускає діяльність в їх складі різноманітних майстерень (швацьких, взуттєвих та ін.) або цехів (столярних, слюсарних, малярських та ін.), але найбільш проблемною виявляється їх забезпеченість не тільки матеріалом, але й відповідним персоналом, який би утримувався переважно за рахунок загального фонду бюджету. Тому багато військових командирів, не дуже схильних до широкого господарювання, та з урахуванням пріоритетності тренувально-бойових завдань, що ставляться перед військовими підрозділами, воліють не займатися таким додатковим господарюванням, або ж при першій можливості здавати вказані приміщення (та устаткування, якщо таке є) в оренду.

Безумовно, що матеріально-технічна база оборонних держпідприємств незрівнянно потужніша та розгалужена, на противагу військовим частинам, які більшість господарських робіт здійснюють т.зв. господарським (тобто непромисловим) способом, що передбачає не тільки їх невеликий обсяг (у межах однієї частини), а й породжує певні труднощі в організації робіт та послуг, що можуть надаватися військовою частиною на платній основі (оновлення інвентарю, закупівля матеріалів, удосконалення навичок персоналу тощо). Враховуючи підприємницький характер господарсько-економічної діяльності держпідприємств Міноборони та їх неналежність до складу ЗСУ, слід визнавати цю діяльність вагомою складовою частиною оборонної економіки країни, але в жодному разі не тією господарською діяльністю, що спрямована на одержання додаткових джерел фінансування життєдіяльності військ (сил) для підтримання на належному рівні їх бойової та мобілізаційної готовності.