§ 2. Содержание конструкции правового регулирования на уровне субъекта российского федеративного государства

Многоуровневость правового регулирования определяется предметами ведения и предметами правового регулирования на том или ином уровне.

Именно они составляют содержание многоуровневой конструкции правового регулирования.

Следовательно, правовое регулирование на уровне субъекта федеративного государства очерчено границами компетенции субъекта. Для уяснения содержательного наполнения правового регулирования на уровне субъекта федеративного государства необходимо осмыслить вопрос о предмете ведения и предмете правового регулирования на уровне субъекта федеративного государства. Система законодательства субъекта федерации предопределена предметами регулирования составляющих ее нормативных правовых актов, которые предназначены правотворческим полномочиям субъекта Российской Федерации и, прежде всего, основаны на статьях 71, 72, 73 Конституции РФ, разграничивающих предметы ведения.

В правовой науке предметы ведения субъекта федерации подвергаются рассмотрению в качестве структурного элемента понятия «компетенция субъекта федерации», который представляет собой способ юридического обозначения сфер жизни субъекта, определяющихся в качестве предмета властных действий его органов государственной власти. Предметы ведения способны опосредовать полномочия, так как, если отсутствует предметность в определении полномочия, то по факту нет и самого полномочия^[234]. Отталкиваясь от Конституции РФ, сферами властвования субъекта федерации являются как вопросы совместного ведения, так и вопросы собственного ведения субъекта РФ (ст. 72, 73).

С точки зрения отдельных исследователей данной проблемы, понятие «предмет ведения» означает предмет правового регулирования, то есть определенную область общественных отношений.

относительно понимания предмета ведения местного Совета, подчеркивал, что «это всегда те общественные отношения, которые являются предметом правового регулирования»^[235]. Почти такая же трактовка предмета ведения перекочевала и в постсоветскую юридическую науку: под предметом ведения понимается сфера общественных отношений, которая подлежит правовому регулированию^[236].

По нашему мнению, такое видение безосновательно сужает, обедняет содержание понятия «предмет ведения». Поскольку в предметы ведения включен весьма обширный перечень сфер деятельности, не способный ограничиться нормотворчеством. Помимо нормотворческой сферы, к предметам ведения субъекта федеративного государства относятся судебная, связанная с конституционным (уставным) и мировым правосудием и исполнительная (оперативно-распорядительная) сфера. Нам представляется справедливым мнение Ю.А. Тихомирова, по утверждению которого предмет ведения подразумевает обширный круг государственных дел, которые не сводятся лишь к принятию законов и заключению договоров. Границы этого «государственного поля» расширяют материально-финансовые, организационные, контрольные, управленческие, консультативно­методические, идеологические, информационные действия^[237]. Аналогичного или близкого понимания предметов ведения придерживаются и другие исследователи^[238]. В своем труде В.Н. Лысенко описывает предметы ведения в

Конституции РФ, которые по характеру проявляемого воздействия не разграничены на:

а) сферы правового регулирования;

б) сферы государственного управления^[239].

По мнению В.А. Черепанова, Конституцией РФ правовое поле разграничивается только между центром и регионами. Последующее разделение правового поля, а также разграничение исполнительной и судебной компетенции совершается в результате работы на правовом поле федерального и регионального законодателей в пределах закрепленных предметов ведения^[240]. Определенно, это мнение правильно лишь в отношении предметов совместного ведения, что находит подтверждение в правовой позиции Конституционного Суда РФ: «...Конституция Российской Федерации осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения»^[241].

Представляется, что предметы ведения - это одна из форм определяющих содержание правового регулирования в отраслях права. Так,

согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство составляет предмет совместного ведения, а Земельный кодекс РФ уточняет предмет правового регулирования на уровне субъекта РФ в области земельных отношений. К полномочиям субъектов РФ относятся резервирование, изъятие земельных участков для нужд субъектов РФ; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ или к полномочиям органов местного самоуправления (ст. 10). Аналогичный подход виден и в отношении градостроения, хотя этот предмет ведения не обозначен в ст. 72 Конституции. В соответствии со ст. 3 Градостроительного кодекса РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Таким образом, предмет ведения здесь обозначен и он определяет предмет правового регулирования на уровне субъекта. Этот предмет конкретизирован в ст. 7 Кодекса - «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности». В Водном кодексе РФ также конкретизируется предмет правового регулирования на уровне субъекта РФ в области водных отношений, которые относятся к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ (п. «к» ст. 72 Конституции РФ).

Также следует учитывать, что предмет правового регулирования на уровне субъекта федеративного государства может расширяться за счет делегирования федеральных полномочий по предметам совместного ведения.

согласно п. 2 ч. 9 ст. 26 уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет контроль за правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов РФ по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов РФ или о внесении в них изменений. Схожее правило закреплено и в Градостроительном кодексе РФ (ст. 6.1). Земельный кодекс РФ также предусматривает передачу осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений органам исполнительной власти субъектов РФ (ст. 9.1, введена в 2015 г.).

В литературе часто можно встретить некорректное понимание предмета правового регулирования. Представители отраслевых правовых наук считают, что правоотношения^[242], законодательство^[243] могут выступать предметом правового регулирования. Зачастую исследователи и законодатели не различают термины «предмет регулирования» и «объект регулирования» или определяют их как тождественные. Так, И.В. Черняков считает, что «в теории права под предметом (объектом) правового регулирования понимается специфическая область общественных отношений, регулируемая теми или иными правовыми нормами»^[244]. Подобное мнение выражают и другие исследователи^[245]. Ж.Б. Доржиев полагает, что «под объектом права понимается предмет правового регулирования - социальная сфера,

подвергаемая правовому воздействию»^[246]. Представляется, если из этого суждения исключить словосочетание «предмет правового регулирования», определение будет верным. Бывает, что правоотношения^[247] определяют в качестве объекта правового регулирования.

К предмету правового регулирования ряд авторов относит права и свободы, законные интересы^[249], по нашему мнению, это составляет объект правового регулирования, что является близким к термину «предметы ведения». Стоит отметить, что данная трактовка является уже данного понятия.

Достаточно нелогично и запутанно с точки зрения разграничения понятий «предмет ведения» и «предмет правового регулирования» определяет предмет регулирования Р.А. Марченко, который считает, что «предметом правового регулирования административно-правового режима обеспечения таможенного дела выступает сфера управления таможенным делом Российской Федерации, которая состоит в целенаправленной деятельности государства по регулированию внешнеторгового обмена ..»^[250]. Исходя из этого, у правового режима есть предмет правового регулирования, представляющий собой деятельность по урегулированию.

Однако процессом властного упорядочения общественных отношений посредством норм права является правовое регулирование, характеризуемое как нормативный измеритель человеческой деятельности.

Вопрос определения предмета правового регулирования считается ключевым понятием теории права, но до сих пор пребывает в наиболее спорном положении^[251]. Проанализировав предлагаемые различными исследователями определения предмета правового регулирования, можно выделить два основных подхода. Первый из них определяет в качестве предмета правового регулирования общественные отношения. Согласно второму подходу предметом является поведение людей, составляющее общественные отношения, а не сами эти отношения. По мнению Н.Г. Александрова, под предметом непосредственного правового регулирования

252 понимается поступки, поведение и деятельность людей^[252].

У этой точки зрения есть противники, которые утверждают, что через воздействие на поведение людей право регулирует общественные отношения, направляя их развитие^[253].

В.И. Гойман занимал промежуточную позицию и подвергал рассмотрению общественные отношения как общий объект правового воздействия. Различные действия, деятельность участников этих отношений

254 являются непосредственным предметом правового регулирования^[254].

Безусловно, в представленных позициях отсутствуют непреодолимые противоречия. Поведение субъектов и общественные отношения, складывающиеся из этого поведения, являются двумя сторонами одного и того же явления. Являясь социальным регулятором, право бесспорно,

содержит правила поведения людей, в совокупности образующие определенные общественные отношения. Ни с теоретической, ни с практической точки зрения противопоставление поведения и общественных отношений не представляется продуктивным.

Свой предмет регулирования право находит в окружающей действительности, выделяет в ней потребности в официальном признании явлений и т.п.^[255]. Под предметом правового регулирования чаще всего понимается совокупность регулируемых правом общественных отношений^[256]. Данное понимание в качестве содержания общественных отношений, способных поддаваться юридическому воздействию, предмета правового регулирования сложилось давно^[257]. Несмотря на то, что сегодня некоторые исследователи предлагают использовать вместо словосочетания «предмет правового регулирования» - «предмет правового обеспечения» или «предмет правового воздействия»^[258]. По нашему мнению, менять устоявшийся и общепризнанный не только в теории государства и прав, но и в теории отраслевых наук юридический термин «регулирование», означающий упорядочение, регламентирование, воздействие, не имеет смысла.

Ученые включают в предмет правового регулирования те общественные отношения, которым свойственен волевой характер. С точки зрения С.С. Алексеева, непосредственным предметом правового регулирования выступает волевое поведение участников общественных отношений,

вследствие которого только и может осуществляться при помощи стимулирования или принуждения^[259]. Ф.М. Раянов считает, что правом регулируются лишь определенные общественные отношения, которые зависят от воли и сознания их участников. Вследствие этого в качестве предмета правового регулирования могут выступать «только внешне контролируемые конкретные отношения, складывающиеся между людьми и их объединениями в процессе организации общественной жизни»^[260]. Более конкретно определяет предмет правового регулирования В.М. Сырых, который отмечает, что им может быть только такое поведение человека, иных субъектов, которое затрагивает интересы других лиц, порождает между ними определенную социальную связь, понимаемую как общественное отношение^[261]. От себя добавим, что юридическое воздействие на эту связь преследует цель согласования интересов участников правовой жизни. Соответственно предмет регулирования может быть определен общественными закономерностями, уровнем экономического и культурного развития общества. Первым системообразующим фактором в правовой системе выступает именно предмет, совместно с методом правового регулирования он позволяет дифференцировать правовые нормы по отраслям и институтам права.

При этом предмет правового регулирования выступает как сложная и многоаспектная категория. И.Д. Левин еще в 1944 г. предложил выделить в структуре общественных отношений как предмета правового регулирования два наиболее важных элемента: субъектов общественно значимого поведения

и действия или воздержание от определенных действий^[262]. Н.И. Матузов определяет, что в структура предмета правового регулирования состоит из субъектов (индивидуальных и коллективных); их поведения, поступков, действий; объектов (предметы, явления) окружающего мира, из-за которых человечество вступает во взаимоотношения друг с другом, к которым проявляет свой интерес; социальных фактов (события, обстоятельства), являющихся непосредственными причинами возникновения или прекращения соответствующих отношений^[263].

Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами также объясняет различие предметов правового регулирования. Другими словами, в качестве основы определения предмета правового регулирования на уровне субъекта федеративного государства определен принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и субъектами федерации. Обыкновенно, модель такого разграничения устанавливается на конституционном уровне, конкретизируется федеральными законами, а также конституциями (уставами) и законами субъектов федерации. Возможно разграничение полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации внутригосударственными договорами и соглашениями между органами исполнительной власти. На уровне субъекта федерации предметом правового регулирования являются общественные отношения, которые в силу разграничения предметов ведения и полномочий статьями 71, 72 и 73 Конституции РФ, находятся в ведении субъекта. Такое отношение в сфере организации и осуществления региональной государственной власти, местного самоуправления, административно­территориального устройства, защиты прав и свобод человека и гражданина,

финансово-экономической, культурной, экологической, научно-технической сфере и пр.

С учетом разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами предметы правового регулирования субъекта федеративного государства определяется не только федеральным законодателем, но и субъектом самостоятельно.

Проделав анализ правотворческих полномочий субъектов Федерации в рамках ст. 72 Конституции РФ, Н.М. Добрынин пришел к мнению, что «каждый из выделенных в Конституции пунктов, определяющих предметы совместного ведения, указывает на довольно обширные группы отношений, подлежащих правовому регулированию (выделено нами. - Л.Г.)»^[264]. Из чего можно заключить, что исследователь деликатно использует терминологию, не смешивая предмет регулирования и предмет ведения.

По нашему мнению, предметы ведения отражаются в предмете правового регулирования, то есть они приобретают конкретную юридическую форму - в виде нормативного правового акта. Этими актами регулируются вопросы по предметам ведения субъекта Федерации и предметам совместного ведения. Немаловажно при этом, что изменение предметов ведения (расширение или сужение) влечет соответствующее изменение предмета правового регулирования. Это обусловлено тем что, правовое регулирование на уровне субъектов федеративного государства представляет собой непосредственное выражение власти народов, проживающих на их территории, и нормотворческую деятельность образуемых субъектами Российской Федерации органов государственной власти и должностных лиц, которые в определенном порядке наделены полномочиями принимать, изменять или отменять правовые акты различной юридической силы, содержащие правовые предписания (правила),

распространяющиеся на неопределенный круг лиц, рассчитанные на неоднократное применение и регламентирующих вопросы, отнесенные к полномочиям субъектов Федерации в сфере предметов их исключительного ведения, в пределах совместного ведения Федерации и ее субъектов (при их наличии в конституции государства), а также нормотворческую деятельность, осуществляемую субъектами Федерации в рамках переданных (делегированных) им федеральных полномочий в сфере предметов исключительного ведения федерации или предметов совместного ведения.

Применительно к нашей стране предмет и пределы правового регулирования субъекта Федерации предопределяются Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации», другими федеральными законами и развиваются в правовых позициях органов конституционной юстиции. К примеру, конституция республики и устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с ч. 2 ст. 5 и ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ определяет статус соответствующего субъекта Российской Федерации, а законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации с соблюдением положений ч. 2 и 4 ст. 76 Конституции РФ осуществляется правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов и собственное правовое регулирование вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов. При этом конституционные нормы и федеральные законоположения не позволяют сформулировать с достаточной определенностью предмет правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации. Между тем это обстоятельство имеет принципиальное значение для самостоятельности субъектов и их

законотворческой инициативы в выборе содержания, объема и варианта регулирования того или иного вопроса.

Не следует забывать о том, что правовое регулирование нужно осуществлять с учетом его целесообразности. Отнюдь не всегда (хотя, возможно, и стоит) следует прибегать к правовому регулированию. Исторический опыт свидетельствует, что чрезмерная правовая заорганизованность поступков людей приводит к отрицательным результатам. Здесь действовать нужно продуманно и взвешенно. В пределах правового регулирования отражается сложное взаимодействие юридических инструментов с экономическими, социальными, политическими, духовными, семейными и иными обстоятельствами. Это обязательно нужно учитывать в правовой политике государства^[265].

Соответственно, для того, чтобы решить вопрос каким отношениям подлежат урегулированию в конституции (уставе), законах и иных нормативных правовых актах субъектов федерации, следует установить общее понятие статуса субъекта федерации, выделив его элементы, включающие правомочия, обязанности, ответственность, гарантии стабильности и неизменности.

Конституционный Суд РФ, характеризуя статус республик в составе России, указал, что этот статус «обусловлен федеративным устройством Российской Федерации, основанном на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской

Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ)»^[266]. Данная позиция в равной мере отражается и на статусе других субъектов Федерации.

Как полагает Конституционный Суд РФ, для характеристики статуса республики (государства) в качестве субъекта Российской Федерации существенное значение имеет «территориальное устройство государства как способа организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти»^[267]; республика, как и иные субъекты федерации, «вправе самостоятельно устанавливать свои символы, выражающие исторические и иные ценности и традиции народов, проживающих на соответствующей территории, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок их официального использования. Флаг, герб и гимн, наряду с наименованием республики, призваны самоидентифицировать ее внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям»^[268].

Среди элементов статуса субъекта федеративного государства можно выделить: его наименование; принадлежность к определенному виду (республика, область, край, город федерального значения, автономная область, автономный округ); население; границы и территория;

административно-территориальное устройство; правовая система субъекта федерации; система органов государственной власти и других государственных органов (например, избирательной комиссии, уполномоченного по правам человека и др.); государственная символика; государственная гражданская служба; государственная собственность субъекта федерации; бюджет и налоги субъекта федерации; государственные языки республик в составе Российской Федерации. Перечисленные элементы статуса субъекта являются предметом правового регулирования на его уровне, и прежде всего, в конституции (уставе).

Субъекты федеративного государства самостоятельно принимают, изменяют и дополняют свои правовых акты, решают вопросы контроля их соблюдения. В ведении субъекта множество вопросов, среди которых можно выделить правовое регулирование и проведение региональных и местных референдумов, определение статуса административного центра (столицы) субъекта, организация местного самоуправления на своей территории и выборов муниципальных органов и должностных лиц в плане законодательного обеспечения, коллизионное право субъекта и другие.

Сообразно, что конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов отличны между собой по количеству статей и степени конкретизации. К примеру, в некоторых конституциях (уставах), кроме утверждения системы органов государственной власти, определены цели, принципы их формирования и функционирования, закреплен статус некоторых государственных органов, таких как уполномоченного по правам человека, контрольного органа. Устав Ульяновской области, принятый в 2005 г. состоит из 37 статей, а Устав Курганской области, который был принят в 1994 г. - из 178²⁶⁹²⁷⁰. При группировки глав в разделы в некоторых учредительных актах отмечается довольно сложная структура. Например, ^[269][270]

Конституция Республики Башкортостан содержит 126 статей, которые объединены в 11 глав и 2 раздела^[271], Конституция Республики Адыгеи включает 112 статей, объединенных в 10 глав и 4 раздела^[272]. С Конституцией Российской Федерации имеют сходство Конституции некоторых республик по структуре, закрепляющие основы конституционного строя, основные права, свободы и обязанности личности. Такие главы, как правило, не наблюдаются в Уставах.

По нашему мнению, вопрос о регулировании статуса соответствующего субъекта РФ не только собственной его конституцией (уставом), но и в текущем законодательстве, относится к вопросам правового регулирования на уровне субъекта и согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, в соответствии с которой по смыслу статьи 66 (части 1 и 2) Конституции РФ имеют связь с ее статьями 1, 3, 4, 5, 15, 71, 72, 73 и 76, «конституции и уставы субъектов Российской Федерации, будучи учредительными по своему характеру, что в то же время непосредственно обусловлено учредительным характером Конституции Российской Федерации, определяют организацию субъектов Российской Федерации и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. Что касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то конституции и уставы субъектов Российской Федерации служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних»^[273].

Представляется, что не должно быть искусственного завышения или необоснованного понижения уровня правового регулирования отношений, произвольного перераспределения предмета правового регулирования между Федерацией и ее субъектами.

Вместе с тем объем правового регулирования на уровне субъекта федеративного государства нельзя считать безграничным. Такие предметы его ведения, которые способны урегулировать на данном уровне, открыто не являются исключительной компетенцией субъекта федерации. Об этом свидетельствуют исследования ученых, которые указывают на особенность субъектов в плане осуществления регулирования основываясь или соответствуя положениям федеральных законов^[274]. На наш взгляд, такое утверждение слишком категорично, что практически подавляет самостоятельность «обладателей всей полнотой государственной власти» (субъектов федерации) в вопросах собственного ведения и осуществления своих полномочий в части предметов совместного ведения. Субъекты федерации могут, без ожидания федерального регулирования, производить регулирование на своем уровне не только в вопросах собственного ведения, но и совместного с Российской Федерацией.

Вопрос о предмете правового регулирования на уровне субъекта федеративного государства соприкасается с проблемой дублирования (заимствования) в региональных нормативных актах федеральных норм. Порой это можно расценить в качестве вмешательства в предмет федерального правового регулирования. Р.А. Ромашов пишет, что отсутствие у субъектов собственного законодательства свидетельствует их «региональными кальками», а «. законы в собственном смысле существуют только на федеральном уровне». Всем тем нормативным актам, которые применяются на уровне субъектов федерации, свойственен подзаконный

характер, при лучшем развитии они способны уточнить или

конкретизировать положения федеральных законов, «привязывая» их к особенностям того или иного региона^[275].

Можно определить приведенное утверждение как слишком категоричное, в особенности в связи с допустимостью опережающего правового регулирования в сфере совместного ведения, передачи отдельных полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и (или) по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов для осуществления органами государственной власти субъектов РФ. Воспроизведение же положений федерального законодательства в законодательстве субъектов РФ (а именно общих понятий, терминов, определений и формулировок) «само по себе не может рассматриваться как нарушение Конституции Российской Федерации и установленного ею разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»^[276].

Правовое регулирование на уровне субъекта федеративного государства по предметам совместного ведения, представляющих собой отрасли законодательства, функции органов власти, полномочия, - один из наиболее проблемных в теории и практике аспектов. Правовое регулирование по этим предметам на обоих уровнях должно гармонично сочетать интересы как субъектов РФ, так и всего федеративного государства, общенациональных интересов. Как отметил Г.А. Гаджиев, правовое регулирование в сфере

совместного ведения должно осуществляться на основе достижения баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов^[277].

Некоторые авторы некорректно определяют содержание предмета регулирования на уровне субъекта федерации, наполняя его лишь вопросами, не отнесенными к ведению Российской Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов, т.е. вопросами по предметам собственного ведения субъектов^[278]. Тем самым они исключают самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения, хотя именно эти вопросы чаще всего регулируются на уровне субъектов. Отдельные ученые предлагают исключить из текста конституций субъектов федерации перечень

279

вопросов совместного ведения^[279], другие идут еще дальше, считая допустимым полное исключение из текста конституций, уставов предметов их ведения^[280]. Но ведь Конституция Российской Федерации ограничила полноту государственной власти субъектов федерации по предметам совместного ведения только полномочиями Российской Федерации, соответственно, в отношении полномочий субъектов такие ограничения отсутствуют. Следует отметить обладаемую полноту государственной власти по предметам собственного ведения и полномочиям в сферах совместного с Федерацией ведения субъектов федерации.

Следует отметить две основные формы правового регулирования, касающихся предметов совместного ведения, на уровне субъектов РФ - опережающую и последующую. Вторая форма является доминирующей. Субъекты федерации осуществляют правовое регулирование в рамках,

установленных федеральным законом. При этом федеральный законодатель обладает приоритетным правом на разграничение совместной компетенции, в первую очередь исполняет прямое и непосредственное регулирование тех вопросов, необходимых решить равнозначно на территории всех субъектов федерации, а также устанавливает полномочия федеральных и региональных органов по правовому регулированию оставшейся части совместного правового поля. Используя данную базовую схему, конструируется преимущественноетколичество федеральных законов по предметам совместного ведения. При этом во многих из них конкретизация полномочий органов субъектов федерации осуществлена давно, а в других - не произведена до сих пор.

Возможность субъектов федерации осуществлять правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов, т.е. опережающее обрело законодательную основу в 2003 году (п. 2 ст. 3 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации подлежат приведению в соответствие с федеральным законом в течение трех месяцев. По мере формирования единого правового пространства Российской Федерации объем такого регулирования уменьшается, но не должен исчезать полностью. В литературе встречается мнение о неправомерности регионального опережающего правового регулирования^[281], хотя многие ученые разделяют

противоположную точку зрения^[282]. В то же время некоторые авторы устанавливают ограничения, например, Т.Я. Хабриева считает, что опережающее правовое регулирование не может соприкасаться с правами и свободами граждан^[283]. В другое работе, написанной ею в соавторстве с В.Е. Чиркиным, высказывается мысль о включении в конституцию принципа «блокирующего законодательства», по определению которого «принятый федеральный закон по данному вопросу имеет исчерпывающий характер, субъекты федерации уже не вправе регулировать такие отношения»^[284]. На практике нередко федеральные органы власти под предлогом недопущения двойного регулирования одних и тех же общественных отношений настаивают вообще на отмене ранее принятых законов субъектов федерации.

Думается, такие ограничения не только нецелесообразны, но и нереальны, так как правовое регулирование практически всегда прямо или косвенно затрагивает права граждан и их объединений. Кроме того в сфере совместного ведения субъекты правомочны возлагать на себя дополнительные полномочия, что прямо установлено п. 5 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, что также сужает поле федерального регулирования и соответственно увеличивает региональное.

Возможность опережающего правового регулирования на уровне субъектов федерации выявляет сущность федеративной природы государства, являющейся главенствующим инструментом установления оптимальности между различными уровнями государственной власти^[285]. Возникающие при этом противоречия в законодательстве - процесс естественный, присущий любой социальной системе, который не может

служить оправданием для запрета субъектам федерации осуществлять опережающее регулирование по предметам совместного ведения.

Федеральным законом, указанным выше, конкретизированы полномочия органов власти субъектов федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, включая право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (ст. 26.3). Закон содержит 62 позиции и охватывает полномочия.

Акцентируем внимание, что законы субъектов федерации по отраслям, отнесенным к совместному ведению, способны дополнять и развивать минимальные социальные гарантии и льготы, которые предоставляются гражданам на федеральном уровне. Субъекты федерации вправе предоставлять гражданам дополнительные права и гарантии, которых нет в на общефедеральном уровне. Расширение предмета правового регулирования за счет воздействия на отношения, связанные с предоставлением дополнительных гарантий, повышает уровень защиты и гарантий прав и свобод человека и гражданина.

Правовое регулирование на уровне субъектов федеративного государства по предметам совместного ведения включает законы об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов, формирования и содержании архивных фондов, ведении Красной книги субъекта федерации, обеспечении деятельности мировых судей, международном сотрудничестве и многие другие. Так, в Республике Татарстан приняты законы от 21 января 2009 г. № 7-ЗРТ «Об общественных воспитателях несовершеннолетних»^[286], 8 июля 2010 г. № 55-ЗРТ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности мировых судей

Республики Татарстан»^[287], 21 октября 1998 г. № 1818 (последняя редакция) «О библиотеках и библиотечном деле»^[288] и др. В Республике Башкортостан 8 июля 2010 г. принят Закон «О свободе совести и вероисповедания в Республике Башкортостан»^[289] и т.д.

Субъекты федерации должны обладать достаточной степенью самостоятельности в правовом регулировании, поскольку они ответственны за социально-экономическое благополучие своего населения. Объем полномочий, в рамках которых осуществляется первичное правовое регулирование субъектов федерации, составляет ядро степени государственности субъектов. Не возможно не принять точку зрения Т.Я. Хабриевой, определяющую федерального законодателя, с ней федеральный законодатель обязан руководствоваться принципом «разумной сдержанности». Соответственно им не регулируются те отношения, которые может урегулировать субъект федерации, не нанося ущерб качественному осуществлению решения задач публичной власти^[290].

Однако практика идет по пути наращивания «федерального присутствия» в сфере совместного ведения: федеральный законодатель попросту вытесняет регионального законодателя. Например, существенно минимизировано законотворчество субъектов федерации в сфере местного самоуправления. В.И. Васильев пишет, что «участие субъектов в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь не предусмотрено. «Федеральная составляющая» в большой степени, чем прежде, перевешивает «региональную»^[291]. Кроме того необходимо иметь в виду, что в будущем федеральный законодатель будет постоянно

корректировать указанный выше перечень, так как жизнь не стоит на месте и будут возникать новые, не предусмотренные федеральным законом отношения. И федеральные законодатель будет постоянно догонять жизнь.

Многие ученые давно указывали, что по предметам совместного ведения наиболее оптимальным будет принятие на федеральном уровне Основ законодательства, а на уровне субъектов федерации - кодексов и законов. Ф.М. Раянов предостерегал, что отказ от этой схемы приведет к тому, что положения статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации, по существу окажутся одинаковыми по отношению к правотворческой деятельности субъектов РФ^[292]. Собственно говоря, сегодня все к этому и идет. Совместное ведение превратилось из сферы, в которой субъекты федерации конкурировали с Федерацией, в сферу, где Федерация прямо определяет задачи функционирования субъектов. Конечно, совместное ведение - явление изначально коллизионное, но все же необходимо ориентироваться на конституционные положения и находить разумные пределы для самоограничения федерального законодателя в этих сферах.

Закрепление оптимального содержания и объема правового регулирования на уровне субъекта федерации является неоднозначным вопросом для каждого федеративного государства. Неограниченные полномочия по управлению страной не должны соотноситься с Федерацией, которая должна распределять эти полномочия с субъектом федерации, заинтересованном в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Субъект федерации не должен терять своей самостоятельности, определенной федеративным делением государства, обладая при этом правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. В

этом заключается объективная противоречивость федеративного

государства^[293].

Оптимизация объема правового регулирования на уровне субъектов федеративного государства призвана повысить рост их самостоятельности в решении вопросов, имеющих приоритетное значение для данной территории, повышению ответственности за надлежащее осуществление предоставленных им прав. Можно поддержать предложение Я.Ф. Исмагиловой о целесообразности передачи субъектам РФ следующих сфер государственного управления: защиты прав национальных меньшинств; защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; вопросов владения, пользования,

294 распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами^[294]. Действительно, возможность регулировать эти вопросы характеризует признак территориальности субъекта федерации.

Согласно ч. 4 ст. 76 Конституции РФ «вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». Включение в это конституционное положение слов «собственное правовое регулирование» означает в данном случае, что субъект федерации по вопросам, отнесенным к предметам его ведения, издает свои законы и иные нормативные правовые акты самостоятельно, полностью регулируя по своему усмотрению отношения, вытекающие из предметов его ведения, а не только в развитие (с учетом местных условий) федерального закона, как это имеет место, когда субъект

тоже принимает «собственные» (т.е. местные) законы по вопросам совместного ведения^[295]. Данное положение вызывает вопрос о соотношении понятий «собственное правовое регулирование субъекта федерации» и «правовое регулирование на уровне субъекта федеративного государства». Представляется, что собственное правовое регулирование субъекта федерации нужно понимать как регулирование на уровне субъекта федеративного государства лишь вопросов, не относящихся к совместному ведению или к ведению Федерации. Понятие «правовое регулирование на уровне субъекта федеративного государства» - более широкое, охватывает регулирование по вопросам совместного ведения, собственного ведения субъекта федерации, а также федерального ведения (в случае, когда федеральными законами органам субъектов федерации поручается урегулирование определенных вопросов своими актами).

Например, в правовое регулирование на уровне субъекта федерации включается регулирование порядка согласования назначения прокурора субъекта РФ. Так, в соответствии с Законом Республики Татарстан от 1 декабря 2010 г. № 87-ЗРТ «О порядке согласования кандидатуры для назначения на должность Прокурора Республики Татарстан» прокурор назначается Президентом и Государственным Советом Республики. Субъекты федерации способны устанавливать вне зависимости от положений федеральных законов дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан, устанавливающих указанное право. Большинство субъектов РФ достаточно эффективно реализуют это полномочие в соответствии со своим законодательством, к примеру, Законом Республики Татарстан от 8 декабря 2004 г. № 63-ЗРТ «Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан»^[296],

Законом Республики Калерии 9 декабря 2004 года № 827-ЗРК «О

297 социальной поддержке отдельных категорий граждан»^[297] и др.

Подытоживая изложенное выше, подчеркнем значимость научной разработки категорий «многоуровневость правового регулирования», в основе которой лежит доктрина многоуровневости публичной власти. «Категория «правовое регулирование на уровне субъекта Российской Федерации» употребляется в официальных источниках права, чаще в подзаконных нормативных актах, как федеральных, так и субъектов РФ, а также в судебной практике и научной доктрине.

В основе определения предмета правового регулирования на уровне субъекта федеративного государства заключен принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и субъектами федерации. Предметы правового регулирования субъекта федерации определяется не только федеральным законодателем, но и субъектом самостоятельно с учетом разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Предметы ведения отражаются в предмете правового регулирования, приобретая конкретную юридическую форму в виде нормативного правового акта. Изменение предметов ведения (расширение или сужение) влечет соответствующее изменение предмета правового регулирования. Правовое регулирование на уровне субъектов федеративного государства является непосредственным выражением власти народов, проживающих на их территории, и нормотворческую деятельность образуемых субъектами органов государственной власти и должностных лиц, наделенных в установленном порядке полномочиями по принятию, изменению или отмене правовых актов различной юридической силы, содержащих правовые предписания (правила), распространяющиеся на неопределенный круг лиц, рассчитанные на неоднократное применение и регламентирующих вопросы, отнесенные к полномочиям субъектов федерации в сфере предметов их

исключительного ведения, в пределах совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также нормотворческую деятельность, осуществляемую субъектами федерации в рамках переданных (делегированных) им федеральных полномочий в сфере предметов исключительного ведения федерации или предметов совместного ведения.

Субъекты федерации вправе осуществлять правовое регулирование до тех пор, пока оно не нарушает системообразующие, институциональные и общесистемные связи в федеративной системе законодательства России.