§4. Нормативный правовой акт как объект правотворческого правоотношения

В качестве объекта правотворческого правоотношения понимается не только предполагаемые действия субъектов правоотношения, но и нормативные правовые акты.

Нормативные правовые акты являются наиболее изученной в отечественном правоведении формой права.

Разработана теория указного права, выявлена закономерность, согласно которой указы стремятся регулировать отношения и решать вопросы, не отнесенные к их компетенции, подменять не только постановления, но и законы^{[397] [398] [399].}

Вместе с тем для уяснения природы нормативных правовых актов необходимо обратиться к понятию и чертам правовых актов, которые являются разновидностью актов вообще.

Вообще, само понятие «акт» отражало и отражает различное содержание.

Так, в Древнем Риме акт понимался как время судебной деятельности в противоположность каникулярному времени, нечто совершаемое, обсуждаемое, а также деяния судей, а позднее императоров - законы, эдикты, распоряжения. В английском языке понятие «акт» означало принятое парламентом и одобренное королем решение. Во Франции - это, прежде всего, документ. Французы различают частные документы, нуждающиеся в признании сторон для получения законной силы и публично признаваемые документы, имеющие силу до тех пор, пока не будет доказана их порочность. Г ерманцы же слово «акт» употребляли редко и только в тех случаях, когда речь шла о документах, являющихся результатом дипломатических конференций.

В словаре русского языка под актом подразумевают:

а) единичное действие, а также поступок, проявление действий; б) документ, удостоверяющий что-либо; в) закон, установление государственных органов или общественных организаций; г) официальный документ,

3

запись, протокол .

В Энциклопедическом словаре Ф.А. Бракгауза и И.А. Ефрона под словом акт понимают нечто свершившееся, а затем нечто подкрепленное доказательствами. «Объективно принято подразумевать под этим словом собрание всех письменных документов, относящихся к одному и тому же имеющему юридическое значение предмету. Смотря потому, исходят ли акты от частного лица или от властей, их называют частными актами, например, документы адвоката или же публичными, например, судебными актами. Публичные акты в настоящее время ведутся властями по поводу всех, входящих в круг их обязанностей, дел. Власти обязаны наблюдать за их целостностью и сохранностью, а в случае утраты заботиться о восстановлении утраченного (реинтеграция актов). Актом называется ныне каждое публичное торжественное и преимущественно судебное действие»^[400].

В России в конце XIX и начале XX века юридический акт отождествляли с понятием сделки. «Под именем юридической сделки понимается такое выражение воли, которое непосредственно направлено на юридические последствия, т.е. на установление, изменение или прекращение юридических отношений. Юридическая сделка иначе называется юридическим актом»^{[401] [402].}

В дореволюционной литературе категория «юридический акт» не являлась предметом специального общетеоретического изучения. Можно смело сказать, что и в последующие годы детально изучались только отдельные виды юридических актов: законы, административные распоряжения, судебные решения, но в обобщенном виде, как категория, правовой акт не анализировался. Например, в «Очерках по теории права» П. Г. Виноградов относит к юридическим актам только индивидуальные правовые акты, совершаемые частными лицами. Он также пишет: «Юридический акт подобен акту законодательства. Последний выполняется обществом, - между тем, как первый выполняется членами общества, последний творит, и отменяет нормы, первый творит и отменяет права, - постольку, конечно, поскольку общество позволяет индивидуальным его членам создавать и отменять права.

3

можно назвать юридическим актом» .

Одним из первых кто подробно рассматривал признаки административных и юрисдикционных актов как правовых был Л. Дюги. Он писал: «Я определяю юридический акт, как объявление воли, исходящее от правоспособного лица, имеющее объектом то, что может быть желаемо, определенное легальной целью и призванное с намерением создать юридическое положение»^[403]. Существенным признаком юридического акта, по мнению Л. Дюги, является его соответствие нормам объективного права. «Юридический акт есть всякое проявление воли, согласное с объективным правом и порождающее какое-либо состояние субъективного права»^[404].

В настоящее время, в юридической литературе существует несколько определений категории «правовой акт».

Например, Р.Ф. Васильев понимает правовой акт, как «волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, результаты которых в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законом случаях фиксируются в документарной форме (акте-документе)»^[405].

По мнению Ю.А. Тихомирова, «правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений»^{[406] [407].}

С.С. Алексеев отмечает многозначность термина правовой акт. Этим термином обозначаются:

а) действие (поведение), как правило, правомерное, т.е.

б) результат правомерного действия, т.е. юридически значимый содержательный элемент правовой системы (юридическая норма, индивидуальное предписание, акт «автономного» регулирования), вошедший в правовую ткань вследствие правотворческой, властной индивидуально правовой или автономной деятельности субъектов;

в) юридический документ, т.е. внешнее словесно-документальнооформленное выражение воли, закрепляющее правомерное поведение в его

3

результат .

Обозначенные нами определения позволяют выделить черты, свойственные правовым актам. Среди них можно выделить следующие:

1. Правовые акты выражаются в словесно-документальном виде, являются юридическим документом, внешней формой права, которая предполагает: построение акта согласно правилам юридической тактики; формирование правил поведения длительного или разового характера; нормативный язык; использование специфических юридических понятий и предметов; соблюдение обязательных реквизитов, свойственных каждому акту-документу.

Здесь можно подчеркнуть, что многообразная жизнь общества, государства и его граждан вызывает необходимость документирования разных видов деятельности либо фиксации, удостоверения общезначимых фактов, событий и состояний. В качестве документов как письменной формы, удостоверяющей определенную информацию и ее носителя, выступают законы, указы, постановления, инструкции, свидетельства, договоры, лицензии и т.д. Но среди множества документов правовые акты занимают особое место. Они выступают в качестве разновидности документов, т.е. они обладают специфическими признаками, выделяющими их среди других документов. К числу таких признаков можно отнести:

а) правовые акты, имеющие нормативный характер, нацелены на установление прав и обязанностей, т.е. на возникновение, изменение и прекращение правоотношений;

б) каждый правовой акт обеспечивается своей юридической силой, поскольку имеет свою общеобязательность в соотношении с неюридическими актами;

в) правовой акт должен иметь определенные внешние реквизиты (вид акта, наименование принявшего его органа, заголовок, дату, номер, сведения о должностном лице, подписавшем акт);

г) правовые акты предназначены выполнять строго определенные задачи:

- индивидуализация акта-документа, т.е.

- сообщение информации об органе, принявшем акт;

- удостоверение в правовом акте подлинности государственной воли либо иного субъекта права.

2. Правовой акт носит официальный волевой характер, выражающий волю государства и иных субъектов права, включая граждан. Он издается государственным или по его уполномочию, с его санкции негосударственным органом, а отсюда вытекает его властность и официальность. Следует подчеркнуть, что рассматриваемая черта, несмотря на ее властность, является общей для всех видов правовых актов, поскольку воля всегда направлена на удовлетворение конкретных интересов и на достижение определенных юридических последствий.

3. Правовой акт издается строго компетентным органом. Правовой акт как документ должен издаваться в пределах компетенции соответствующего органа, быть официально опубликованным и приведенным в действие. Министерство, администрация края или области, городское собрание представителей, иные органы государственной власти и местного самоуправления с помощью правовых актов осуществляют закрепленную за ними компетенцию, действуют в рамках предметов ведения и полномочий. Хозяйствующие субъекты - предприятия, учреждения, организации принимают локальные акты в рамках закона и устава. В связи с этим важно отметить, что управомоченность субъектов принимать правовые акты определяется Конституцией РФ, законом, положением, уставом, договором и др. По общему правилу каждый субъект издает (принимает) лишь те виды правовых актов, которые за ним закреплены, на которые он уполномочен.

4. Правовой акт обладает целевой ориентацией, т.е. в нем четко выражаются социальные интересы, где интерес и воля получают строго определенную и обязательную форму выражения.

5. Правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений.

6. Правовой акт обладает общеобязательностью, ибо он официально признан государством, его органами и его должны исполнять все те, кому он адресован. Игнорирование правовых актов, их нарушение, воспрепятствование реализации актов является нарушением законности.

7. Правовой акт - это звено в правовой цепи: правосознание - установки - правовые потребности - правотворчество - правореализация - юридические действия. Это циклически возобновляемая правовая цепь, где правовой акт служит ее импульсом, выполняет роль ее цели, ее средства. Наиболее отчетливо выявляется предназначение правового акта по завершению процесса правотворчества, когда акт выступает как его конечный продукт.

8. Правовой акт содержит основные элементы правовой системы: юридические нормы, правоположения практики, индивидуальные предписания, автономные решения лиц¹.

Указанные черты правовых актов - документов показывают, что они имеют как свою содержательную сторону, так и свою обязательную документальную форму.

На основании предложенных черт правовых актов под ними следует понимать - это выражающее волю субъекта права и оформленное в установленном порядке нормативное или индивидуально-определенное предписание, призванное достигать социально-позитивные цели (регулировать общественные отношения) и влекущее определенные юридические последствия.

Существует множество классификаций правовых актов, которым должны быть посвящены отдельные исследования. Не ставя для себя такой задачи, остановимся лишь на характеристике и некоторых видах нормативных правовых актов.

Определения нормативного правового акта за прошедшее столетие не претерпели принципиальных изменений. Типичным является следующее: нормативный правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений. Подчеркиваются его исключительная, практически неоспоримая легитимность и защита со стороны государства.

Имеются не только научные, но и официальные определения нормативного правового акта. Пленум Верховного Суда РФ сформулировал следующее определение: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»^[408].

Нормативно-правовые акты, изданные на основе и во исполнение законов, именуются подзаконными актами. Их отличие от законов сводится к следующим основным моментам. Во-первых, если законы являются актами высших представительных (законодательных) органов государственной власти, то подзаконные акты принимаются органами или должностными лицами исполнительной власти (органами государственного управления). Во-вторых, если законы регулируют наиболее значимые, важнейшие общественные отношения, то подзаконные акты регулируют и все другие общественные отношения, которые нуждаются в правовом опосредствовании, а также развивают, конкретизируют, детализируют законы. В-третьих, если законы обладают высшей юридической силой, то подзаконные акты по своей юридической силе уступают законам, подчинены им, отменяются и перестают действовать при их противоречии или несоответствии законам. В-четвертых, если закон всегда создается и принимается коллективно соответствующим представительным органом государственной власти, то подзаконные акты принимаются как коллегиально, так и индивидуально уполномоченными должностными лицами исполнительной, государственной власти. В-пятых, если законы в силу их высшего положения в законодательной системе принимаются в строго и подробно регламентированной процедуре, то подзаконные акты принимаются в менее строгом и детализированном порядке. Наконец, в-шестых, если законы устанавливают лишь общие правила поведения (нормы), то подзаконные акты могут иметь как нормативный, так и ненормативный характер^[409].

Последнее обстоятельство выводит на необходимость рассмотрения важной проблемы - отличия нормативного от ненормативного правового акта, назначения каждого из них. Разграничение это имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Оно позволяет со знанием дела осуществлять законотворческую (и правотворческую вообще) деятельность, в каждом конкретном случае использовать именно тот акт, который необходим для достижения соответствующей цели. Благодаря разграничению этих видов актов обеспечиваются законность и правопорядок, поскольку оно определяет, какие государственные органы имеют право издавать нормативно-правовые акты, а какие - лишь ненормативные правовые акты, какова юридическая сила тех и других^[410].

Ключевым и определяющим признаком нормативного правового акта является его нормативность. Наиболее обобщенно правовая нормативность представляет собой одно из основополагающих свойств права, которое выражает общеобязательность правовых требований, закрепляет масштаб поведения людей, знаменует единство государственных и правовых установлений. Нормативность правовых актов предопределяется их содержанием - наличием правовых норм^[411].

Именно благодаря данному признаку, по общему мнению, нормативные правовые акты следует отграничивать от иных правовых актов (актов

^5

применения, актов толкования права) и документов . Другими словами, общим критерием нормативности выступает правовая норма, внешние признаки которой позволяют отличать ее от индивидуальных предписаний. Таковыми могут быть неперсонифицированность предписания, неконкретность адресата, но главным образом - неопределенность числа случаев, на которое оно рассчитано. Правовая норма есть абстрактная модель общественных отношений и поведения людей. Этим она и отличается от индивидуальных распоряжений, регулирующих отношения между точно обозначенными субъектами права. В отличие от индивидуального распоряжения, адресованного точно обозначенным лицам и действующего до момента его исполнения, правовая норма не исчерпывается однократным исполнением. Она обращена в будущее в том смысле, что рассчитана не просто на данный наличный случай (отношение), а на вид - неопределенное число установленных в общей форме случаев и отношений.

Однако немаловажно отметить, что каждый соответствующий признак и их совокупность не образуют того абсолютного критерия, который позволял бы безоговорочно определять нормативность предписания. Необходимо учитывать и внутреннюю природу нормы как регулятора общественных отношений. Лишь совокупность внешних признаков с этим критерием в основном позволяет решить вопрос о нормативности того или иного акта либо отдельного предписания.

Нормативный правовой акт наряду с правовыми нормами может содержать одновременно и ненормативные предписания. В науке рассматриваемые акты получили наименование «смешанных». Специфика их содержания, тем не менее, не позволяет рассматривать их в качестве ненормативных (индивидуальных) актов. Как справедливо отмечал И.С. Самощенко, «понятие нормативного правового акта означает только то, что в акте содержатся нормы права. Наличие в акте наряду с нормами права индивидуальных предписаний не лишает его свойств источников права и делает его лишь не чисто нормативным»^[412]. Насыщение нормативного правового акта разнородными предписаниями не меняет его сущности, но позволяет расширить его функциональные возможности и повысить эффективность. Примером такого рода актов являются ежегодно принимаемые законы о бюджете (федеральные и региональные), сочетающие в себе нормативные и индивидуальные предписания^[413].

Смешение нормативных правовых актов с ненормативными, стирание граней между ними ведут на практике к необоснованному расширению компетенции государственных органов, призванных лишь соблюдать, исполнять и применять законы и иные правовые акты, а отнюдь не выполнять законодательные (правотворческие) функции. Иначе говоря, без четкого разграничения данных видов правовых актов нарушается целостность, системность и стабильность законодательства, иерархичность правовых актов по их юридической силе, вносится хаос в правовую жизнь, позволяя любому государственному органу принимать как нормативные, так и ненормативные правовые предписания. Это, в свою очередь, порождает неопределенность в законности издания того или иного правового акта, правомочности органа, его издавшего.

Нормативные правовые акты устанавливают общие правила (нормы) поведения людей, рассчитаны на всех участников правоотношений или ограниченную их часть, действуют постоянно и непрерывно, применяются многократно при регулировании соответствующих общественных отношений. Ненормативные правовые акты в отличие от нормативных устанавливают не общие правила поведения (нормы), а конкретные предписания (распоряжения), обращенные к отдельному индивиду или юридическому лицу, применяются одноразово и после реализации прекращают свое действие.

Нормативные правовые акты имеют не только особую, строго определенную форму выражения (конституция, закон, указ, постановление и т. д.) и особую внешнюю структуру (заголовки, преамбулы, разбивка текста на разделы, главы, параграфы, статьи, пункты, части, подписи специально уполномоченных лиц и т. д.), но и характеризуются (особенно законы) устойчивостью, стабильностью, относительной неизменностью.

Налицо отличительные признаки нормативных и ненормативных правовых актов, но бывают случаи, когда их не просто отделить друг от друга. Трудности, связанные с их разграничением, коренятся не только в специфике ряда правовых актов, в которых нормативные предписания теснейшим образом переплетаются с ненормативными распоряжениями, не только тем, что не существует абсолютного и исчерпывающего отграничения вопросов, регулируемых ненормативными актами, но и тем, что нормативные акты имеют много общего с ненормативными. Эта общность состоит, прежде всего, в том, что, будучи принятыми компетентными органами, они обязательны для исполнения всеми государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами. В этой связи напомним еще раз, что одинаковая обязательность различных нормативных и ненормативных правовых актов не означает равнозначности их юридической силы. Все, правовые акты обязательны в смысле их соблюдения, исполнения и применения, но их юридическая сила различна. Юридическая сила правовых актов зависит не от их большей или меньшей обязательности, а от компетенции органа, принявшего правовой акт, оттого, общее или конкретное (персонифицированное) предписание содержится в нем¹.

Итак, в действующей законодательной системе грань между нормативными и ненормативными актами весьма подвижна и не всегда выражена достаточно четко и определенно, что и обусловливает трудности в их разграничении. Преодолеть их можно, руководствуясь теми признаками, по которым целесообразнее всего проводить разграничение между нормативными и ненормативными правовыми актами, а именно: по их содержанию и внутренней структуре; по способу регулирования ими общественных отношений и по характеру действия; по форме выражения и внешней структуре; по порядку принятия, вступления в силу и доведения до сведения исполнителей.

Если по этим признакам проводить разграничение между данными видами правовых актов, то, прежде всего, обнаруживается, что нормативные акты выражают государственную волю, опосредствованную правовыми нормами. Специфика правовых нормативных актов (в отличие от актов ненормативных) состоит в том, что они, выражая государственную волю, оформляют и конкретизируют эту волю в виде обращенного к гражданам, должностным лицам и организациям общеобязательного правила поведения. Анализ содержания любого нормативного правового акта показывает как то, что он выражает государственную волю, так и то, что он устанавливает определенное юридически общеобязательное правило поведения. Причем если всегда и во всех нормативных актах выражается государственная воля, то конкретное содержание этой воли в установленных правилах поведения весьма многообразно.

Выполняя функцию регулирования общественных отношений определенного вида, предписания нормативно-правового характера содержат в себе не конкретные указания конкретному лицу совершить определенные действия (или воздержаться от них), а определяют общие организационные основы и принципы деятельности широкого круга граждан, органов и организаций, устанавливают «схему» правового отношения, которое должно сложиться в жизни в результате такого регулирования. Определение нормативности того или иного правового акта предполагает установление того круга лиц, кому оно адресовано, того общего правила, которое обязывает или уполномочивает этих лиц на совершение тех или иных действий. Отсутствие ответов на эти вопросы означает, что нет и нормативного правового акта, правовой нормы¹.

Довольно часто в форме правового акта, предназначенного для установления нормативно-правовых предписаний, издаются распоряжения и указания индивидуального характера или одноразового применения. Во многие нормативные правовые акты включаются ненормативные правовые предписания, что недопустимо с точки зрения юридической технологии. Дополнение, изменение и отмена нормативных правовых актов, а также распространение действия их на общественные отношения, не предусмотренные ими, зачастую производятся ненормативными правовыми актами. Издание нормативных правовых актов не сопровождается отменой или изменением ранее принятых актов по тому же предмету. В лучшем случае это делается без точного и исчерпывающего перечисления отмененных актов. Издаваемые по одному и тому же предмету нормативные и ненормативные правовые акты не всегда согласовываются друг с другом, что ведет к противоречиям между ними.

Все это также противоречит требованиям юридической тактики и влечет за собой разрушение устойчивости действующей системы законодательства, несоответствие между содержанием и формой правовых актов, нарушает их иерархию по юридической силе, тем самым вносит неупорядоченность и произвол в правоприменительную практику, расшатывает принципы законности и искажает режим правопорядка. Поэтому необходимо установить в законодательном порядке правила, согласно которым различия между нормативными и ненормативными правовыми актами должны быть четко, ясно и строго определены. В этих правилах следует установить различные формы выражения для нормативных и ненормативных правовых актов (наименование, структура, наличие обязательных атрибутов и т. д.), степень юридической силы, порядок издания, обнародования и вступления в действие отдельно для актов нормативно-правового и отдельно для актов ненормативно-правового характера каждого органа государственной власти и управления. Реализация этого предложения повысит уровень культуры законотворческой (правотворческой) деятельности, укрепит стабильность действующего законодательства, позволит последовательно проводить в жизнь требования законности¹.

Теперь что касается видов нормативных правовых актов. Виды нормативных правовых актов - это их подразделение в соответствии с объективно существующей иерархической структурой. Критерием отнесения нормативного правового акта к тому или иному виду служит их юридическая сила.

Существующее законодательство не содержит нормативных положений, в которых нашла бы отражение система нормативных правовых актов. Несколько лет решается вопрос о принятии Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» в котором предлагается закрепить систему нормативных правовых актов.

Статья 13 проекта ФЗ «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» закрепляет, что «нормативные правовые акты в Российской Федерации издаются в форме:

Конституции Российской Федерации,

законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации,

федеральных конституционных законов; федеральных законов;

конституций субъектов Российской Федерации;

уставов субъектов Российской Федерации;

законов субъектов Российской Федерации;

нормативных указов;

нормативных постановлений;

регламентов;

положений;

правил;

инструкций.

Издание актов одновременно в нескольких формах, нормативных правовых актов в качестве приложений к иным правовым актам не допускается.

Введение в систему федерального законодательства кодифицированных нормативных правовых актов (кодексов) допускается как результат систематизации совокупности продолжительно действующей системы федеральных законов отраслевой или функциональной направленности, регулирующих сложившуюся сферу общественных отношений.

Запрещается размещение в индивидуальном правовом акте предписаний нормативного характера. Нормативные правовые акты не могут содержать предписаний индивидуально-правового содержания. Нарушение требований о соотношении нормативных и индивидуальных предписаний является основанием для признания судом акта недействительным в порядке предусмотренным процессуальным законодательством».

Не ставя перед собой задачу, рассмотреть все виды нормативных правовых актов, существующие в Российской Федерации, остановимся лишь на законах и подзаконных актах, принимаемых на уровне Российской Федерации.

В юридической науке закон является одной из наиболее разработанных форм права^[414].

Закон является разновидностью нормативного правового акта и, соответственно, обладает всеми его признаками. Вместе с тем закон имеет специфические свойства, а традиционные признаки нормативного акта в теории закона приобретают особые грани, наполняются специальным содержанием.

Закон как особая разновидность нормативных правовых актов предназначен для регулирования наиболее важных отношений. Эта общеизвестная формулировка в силу своей широты и неопределенности неоднозначно понимается правотворческими органами. Ограничение сформулировано расплывчато, что не позволяет ему реально выполнять свою функцию - служить границей между законом и подзаконным актом. Закон должен решать стратегические проблемы, а подзаконные акты - устанавливать непосредственную тактику.

Заметим, что в юридической науке предпринимаются попытки дать перечень тех отношений, для которых должна быть избрана форма закона. Так, по мнению Л.А. Морозовой, чтобы выбрать форму закона (в той или иной разновидности), необходимо убедиться, что подлежат регулированию действительно значимые для всего государства или конкретного субъекта Федерации общественные отношения, и они еще не подвергнуты законодательной регламентации. Далее она делает вывод, о том, что характер общественных отношений, их значимость ? безусловное основание для того, чтобы остановить свой выбор именно на Законе. Она считает, что форма закона имеет определенные границы своего применения и подлежит выбору в следующих случаях.

1) когда речь идет о регулировании прав, свобод и обязанностей личности, их охране, защите, обеспечении условий реализации; регулировать эту сферу подзаконными и особенно ведомственными актами, значит заранее обречь их на нарушение. Изучение практики показывает, что чаще всего нарушения исходят именно от исполнительных органов и особенно от ведомств;

2) когда решаются вопросы собственности: ее регулирования, охраны, защиты, допустимых ограничений;

3) при установлении принципов организации, структуры, порядка формирования и деятельности государственных органов с тем, чтобы не было разнобоя в пределах страны;

4) при регулировании основополагающих вопросов федеративных отношений;

5) при определении основ правового регулирования рыночных отношений, предпринимательской деятельности, ценовой политики;

6) при установлении налоговых обременений для различных категорий налогоплательщиков, а также льгот по налогообложению;

7) при установлении общегосударственных нормативов природопользования и экологических стандартов.

Приведенный перечень не рассматривается как исчерпывающий. В форме закона допускается регулирование и некоторых других, кроме названных, общественных отношений. Но это каждый раз необходимо решать с учетом их значимости в данный период и конкретной обстановки в стране^[415].

Нам представляется, что перечень общественных отношений, которые могут быть урегулированы законодательно должен найти закрепление в проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации».

С учетом того, что в Российской Федерации пока еще нет единого нормативно закрепленного перечня вопросов, которые должны регулироваться на законодательном уровне, для их определения следует руководствоваться содержащимися в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах и федеральных законах нормами- отсылками, которые прямо указывают на то, что тот или иной круг вопросов должен регулироваться законом.

По своим юридическим свойствам закон представляет собой правовой акт, обладающий высшей юридической силой. Это выражается в том, что: а) все остальные правовые акты должны издаваться на основании законов и не противоречить им; б) как высшее выражение государственной власти законы не подлежат контролю или утверждению со стороны какого либо другого органа государства, кроме Федерального Собрания Российской Федерации; в) законы могут быть отменены или изменены только законами.

Констатируя данный факт, Г.Ф. Шершеневич ещё в начале нашего столетия с явным удовлетворением писал, что «формою права, преобладающею в настоящее время у всех цивилизованных народов, является закон, который совершенно отодвинул на задний план все иные формы. Возможность для организованного общества создавать правила поведения, обязательные для всех, выражается именно в законодательной деятельности»^[416].

Следующий признак закона состоит в том, что он принимается только высшим представительным органом, представляющим в формальноюридическом смысле весь народ, или же непосредственно самим народом путем референдума.

Самым важным на наш взгляд является следующий признак закона. Закон должен отражать волю или интересы всего общества или народа. Для отечественной и зарубежной правовой теории довольно традиционным стало рассмотрение закона в качестве выразителя «общей воли».

Однако столь же традиционной была и остается критика подобного представления и подобного подхода к закону^{[417] [418]. Ещё в начале XX века французский ученый Морис Ориу настоятельно требовал «отказаться от иллюзий непогрешимости закона, которая к тому же самым жестоким образом опровергается фактами», а заодно и от «революционной теории общей воли».}

Он считал глубоко ошибочной формулу, согласно которой «закон есть выражение общей воли». Ибо на самом деле закон - дело «воли большинства, существующей в парламенте, или в пределах избирательного корпуса». Именно эта воля, а не общая воля является «законодательствующей», господствующей. Что же касается общей воли, делал вывод автор, «не воли большинства, а воли единодушной, ... то она есть не что иное, как воля

3

присоединения или согласия» . Во многом от наличия или отсутствия данного признака в законе в последующем будет зависеть его эффективность и можно будет говорить о выполнении тех целей, ради которых принимается закон.

Закон имеет особую форму, структуру. Более внимательного отношения требуют структура, язык, стиль акта, т.е. то, что с точки зрения законодательной тактики должно внешне выделять закон из иных нормативных актов. Закон обладает следующими особенностями: как правило, содержит преамбулу; делится на главы, разделы; имеет сквозную нумерацию; включает в себя статьи, которые, в свою очередь, имеют другие элементы (части, пункты, абзацы). Законодательные определения должны даваться только в случае необходимости, быть единообразными для законодательного массива; не должны определяться общеизвестные понятия; в текст закона нежелательно включать профессионализмы, жаргонизмы, специальные отраслевые термины.

У закона имеются специфические реквизиты и другие особенности, способствующие его внешней обособленности, однако законодатель без должного внимания относится к соблюдению этих правил. Общеизвестно, что для решения одинаковых задач должны применяться одни и те же приемы юридической тактики. Такое единообразие предопределяется официальным характером закона.

Для проникновения в сущность нормативного правового акта важны процедурные вопросы. Г.Ф. Шершеневич подчеркивал, что «признак закона состоит в том, что воля органов государственной власти, творящей норму права, должна выразиться в установленном заранее порядке»^[419]. Этот признак представлялся ему столь значительным, что он предлагает в зависимости от его реализации определять политический режим государства: «Если в конституционных государствах, - пишет ученый, - граждане стремятся оградить себя твердым законодательным порядком от произвола исполнительных органов, то при абсолютном режиме монарх заинтересован в том, чтобы подданные знали и выполняли его волю, а для этого он должен установить форму, которая служила бы для подданных ручательством, что дошедшее до них повеление выражает действительную волю монар- ха»^[420].

Законодательная процедура существует в каждом государстве. Она закрепляется, как правило, особыми актами - положениями или регламентами высших органов государственной власти и является объективно необходимой.

В каждой стране существует свой собственный и особый порядок принятия, изменения и дополнения закона. Однако все принимаемые законы проходят одни и те же стадии процесса законотворчества, начиная с момента внесения законопроекта в высший представительный орган, его обсуждения и заканчивая опубликованием (обнародованием) принятого закона.

Наибольшее количество нормативных правовых актов на уровне российской Федерации составляют подзаконные акты.

Ввиду многообразия подзаконных нормативных правовых актов и, не преследуя цели рассмотреть их все, рассмотрим лишь акты, принимаемые на федеральном уровне органами исполнительной власти. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, в десятки раз превышая количество законов, подвергают общественную жизнь детальному правовому регулированию. Значимость научной проработки системы этих актов предопределяется неуклонным ростом количества такого рода документов. Сложность изучения таких актов обусловлена подвижностью наименований и функций самих органов исполнительной власти. Вместе с тем для целей исследования типовых правотворческих форм эти обстоятельства не имеют решающего значения. Текущие структурные изменения в системе органов государственной власти еще не привели к изменениям в системе нормативных правовых актов, что подтверждается последующей правотворческой практикой. Реформирование затронуло лишь органы, уполномоченные на правотворчество, сведя их только к министерствам. Виды принимаемых актов также не изменены.

На наш взгляд, при рассмотрении данного вопроса необходимо отметить следующее: во-первых, определяя понятие нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, необходимо иметь ввиду, что нормативный правовой акт вообще и нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, соотносятся как общее с частным. Последний можно охарактеризовать в основном и главном теми же признаками, что и нормативный правовой акт вообще. Это не означает отсутствия специфических признаков, характеризующих содержание и сущность рассматриваемых актов; во-вторых, искомое понятие будет иметь относительный характер в том смысле, что оно дает лишь общее представление обо всех такого рода актах; отдельные виды могут иметь специфические признаки, свойственные именно им; в-третьих, основные позиции применительно к рассматриваемому понятию были сформулированы сравнительно давно, во многом они базировались на действующем в то время законодательстве, поэтому некоторые их положения устарели и требуют уточнений, исходя из современных реалий.

Непосредственное отношение в первую очередь это имеет к наименованию актов соответствующих органов. В литературе на этот счет встречаются следующие формулировки: «нормативные акты министерств и ведомств», «акты центральных органов исполнительной власти», «акты высших органов исполнительной власти», «ведомственные акты» и др.

Последнее название является традиционным и общепринятым. Его использование прямо вытекало из многочисленных правовых предписаний того времени. Например, такого рода актом являлось постановление Правительства РФ от 8 мая 1992 г. № 305 «О государственной регистрации ведомственных актов»^[421]. В настоящее время понятие «ведомственные акты» утратило прежнюю значимость и его употребление вызывает сомнения, по меньшей мере, по двум причинам.

Во-первых, понятие «ведомство» нередко трактуется весьма широко и зачастую включает в себя органы различного характера, например. Центральный банк Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Г енеральная прокуратура Российской Федерации и другие органы, не входящие в структуру федеральных органов исполнительной власти^{[422] [423].}

Во-вторых, это понятие практически не употребляется в действующем законодательстве.

На основе Конституции РФ и современного законодательства более правильно именовать акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, как «нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти». Одним из недостатков указанного наименования, безусловно, являются его громоздкость и неудобство в употреблении. Однако, осуществляя выбор между такими критериями понятия как его точность либо лаконичность и удобство в употреблении, представляется верным отдать предпочтение точности.

Опираясь на обозначенные выше теоретические выводы и современную правотворческую практику федеральных органов исполнительной власти, рассмотрим далее специфические признаки, которые, на наш взгляд, свойственны нормативным правовым актам указанных органов, отражают их сущность и могут быть положены в основу искомого понятия.

Ряд специфических признаков актов управления, позволяющих отличить их от других видов актов (законов, указов, актов органов власти), отмечал Р.Ф. Васильев, указывая, в частности, что такие акты выступают средством реализации компетенции соответствующего органа, средством реализации принципов, функций и методов вида государственной деятельности, создают определенные правовые связи, имеют властный характер, оказывают непосредственное влияние на правовые нормы (устанавливают,

^5

изменяют, отменяют) .

В соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009^[424] такие акты издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а так же по инициативе самих органов в пределах их компетенции.

Из данного положения вытекает один из важнейших признаков такого рода актов - их подзаконный характер. Указанный признак характерен для них в силу не только наличия соответствующего императивного предписания, но и Конституции РФ, ориентирующей исполнительную власть, прежде всего на реализацию законов и иных нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой (актов Президента РФ и Правительства РФ). В этом признаке заключается существо всей деятельности исполнительной власти, содержание и характер полномочий ее органов, подзаконность всех ее решений^[425].

Характеризуя нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, можно выделить свойственную для них черту. Эти акты издаются полномочными органами, которые входят в структуру федеральных органов исполнительной власти, утверждаемую Президентом РФ на основании части 1 статьи 112 Конституции РФ. К числу этих органов, следуя буквальному содержанию Конституции РФ, относятся, в первую очередь, федеральные министерства. К данной категории всегда относились, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры и иные, осуществлявшие непосредственное управление определенными сферами деятельности наряду с министерствами.

Однако структура органов исполнительной власти, через которые высший конституционный орган исполнительной власти реализовывал, обеспечивал исполнения предписаний всеобщего характера, никогда не была постоянной, и характеризуются большей нестабильностью в последнее десятилетие. Министерства, комитеты, службы, агентства, надзоры, отличающиеся функциональными обязанностями, сферой регулирования, по своей сути относились к одному уровню исполнительных органов. Каждый из них был управомочен в обеспечение исполнения функциональных задач в пределах предписанной ему сферы деятельности на создание нормативных актов, обязательных для применения, либо для определенной отрасли, либо сферы отношений, категории субъектов, что способствовало чрезмерному нормотворчеству, в котором достаточно сложно разобраться.

Административная реформа 2004 года, начатая Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[426], предполагает существенное изменение функциональных обязанностей, правомочий всех элементов системы центральных органов исполнительной власти, более того, четкое разделение полномочий. Выделив в качестве основного органа министерства как орган, вырабатывающий государственную политику в определенной сфере, координирующий и контролирующий деятельность подведомственных ему структур - служб и агентств, Президент наделил их правом нормативно-правового регулирования, в том числе нормотворчества в регулируемой им сфере отношений. Для иных органов правительственного подчинения право нормотворчества сохраняется только в том объеме, в котором предусмотрено Указом Президента РФ, хотя сам указ такого права для какого-либо иного органа, помимо министерств, не предусматривает¹.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другим. Такая практика носит широкий характер, встречаются многочисленные нормативные правовые акты, изданные совместно не только с другими федеральными органами исполнительной власти, но и с иными субъектами (органами исполнительной власти субъектов федерации, общественными организациями).

Издание нормативных правовых актов совместно несколькими органами исполнительной власти объективно обусловлено усилением межотраслевых связей, стремлением обеспечить общегосударственные интересы при углублении специализации отраслей. Совместные действия федеральных органов исполнительной власти чаще всего развертываются в межотраслевой сфере, когда решение тех или иных вопросов в равной мере отнесено к компетенции нескольких органов, затрагивает их сферу деятельности. Формулировка «совместно» предполагает, с одной стороны, действие равных по положению субъектов управленческих отношений, к компетенции которых отнесено решение какого-либо вопроса и принятие правового акта; с другой стороны, - использование определенных методов урегулирования возникающих отношений, исключающих форму односторонних предписаний. При наличии формулировки «по согласованию» так же ограничивается возможность принятия решения в одностороннем порядке.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут быть различными по сфере распространения своего действия. Среди них принято выделять акты, которые имеют внутриведомственный характер, т.е. распространяют свое действие на регулирование отношений лишь в рамках соответствующего органа исполнительной власти. Кроме того, существуют акты, распространяющие свое действие на лиц и органы, которые находятся вне подчинения по отношению к субъекту, издавшему данный акт, в том числе и граждан. Это так называемые межведомственные акты. Думается, что эти особенности также должны быть учтены при формулировании общего определения нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти.

По общему правилу, нормативный правовой акт может быть изменен либо отменен издавшим органом. Применительно к рассматриваемой группе актов указанное правило имеет некоторые особенности.

В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»^[427] последнее вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие. В данной норме не указано, в каких случаях Правительство обязано воспользоваться этим правом. Нет и опубликованной практики. Представляется, что исходя из правового статуса Правительства РФ, характера его полномочий, реализация указанного права возможна в случаях:

1) несоответствия акта федерального органа исполнительной власти правовым актам большей юридической силы;

2) несоблюдения таким органом обязательных процедур принятия нормативного правового акта;

3) превышения правотворческих полномочий соответствующим органом;

4) нецелесообразности издания акта указанным органом.

Как известно, по законодательству нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут быть признаны недействительными полностью или частично решением Верховного Суда РФ.

Будучи актами, обеспечивающими проведение в жизнь актов вышестоящих органов, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти не должны содержать абсолютно новых правообразующих предписаний, что и определяет их природу как правоприменительных и правообеспечительных. Для таких актов характерны следующие признаки:

1) это в первую очередь акты органов, обладающих специальной исполнительно-распорядительной компетенцией, в отличие от актов Правительства Российской Федерации, являющегося органом общей компетенции;

2) они принимаются на основе и во исполнение федеральных законов в соответствии с актами Президента и Правительства РФ. В научной литературе подчеркивается не только подзаконный, но и предметноспециализированный характер таких актов с присущими им свойствами оперативной, распорядительности и тематической методичности^[428] в целях обеспечения строгой реализации законов и иных нормативных правовых актов;

3) для данного вида актов характерна относительная адресованность нормативных предписаний определенному кругу лиц и организаций;

4) правовое воздействие данной группы актов направлено на регулирование внутриведомственных отношений или строго очерченной сферы, отрасли управления в пределах собственных полномочий соответствующих органов. Свое действие такие акты распространяют на должностных лиц и работников определенного ведомства, отраслевого, межотраслевого направления, а в ряде случаев они обязательны для граждан и организаций, не подчиненных определенному ведомству;

5) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти неоднородны по форме и содержанию. Это вызвано, во-первых, различием в характеристике самих органов и, во-вторых, спецификой компетенции и характером решаемых органом задач;

6) акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, должны проходить регистрацию в Министерстве юстиции РФ, быть опубликованы в официальном печатном органе, после чего они вступают в силу (следует обратить внимание, что в связи с изменением структуры и полномочий Министерства юстиции РФ полномочия по осуществлению регистрации отнесены к ведению Федеральной регистрационной службы, находящейся в ведении Министерства юстиции РФ).

В итоге - нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти - это подзаконный, изданный в установленном порядке, специально уполномоченным органом исполнительной власти или совместно несколькими органами исполнительной власти официальный документ, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли, или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные им.

Далее представляется необходимым рассмотреть классификации нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

Наиболее распространенными основаниями классификаций нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти следует назвать:

1) по форме (основной критерий - наименование). В соответствии с ФКЗ «О Правительстве РФ» Правительство РФ как орган исполнительной власти имеет право издавать постановления и распоряжения. Постановления являются нормативными правовыми актами, в то время как распоряжения содержат ненормативные предписания. Что касается других федеральных органов исполнительной власти, то в настоящее время на федеральном уровне действуют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009^[429]. Эти Правила установили важные нормы, касающиеся нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, изменили требования, предъявляемые к форме этих актов, В частности, пунктом 2 данных Правил предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Установлен запрет на издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм. Таким образом, указанные Правила определили перечень ведомственных нормативных правовых актов, предусмотрев их шесть видов.

Вместе с тем, указанная норма не решает вопрос в отношении определения критериев издания разных видов нормативных правовых актов, не предусматривает соотношение компетенции федеральных органов исполнительной власти, принимающих различные виды ведомственные акты^{[430] [431]. Отсутствуют и нормы, определяющие понятия «приказ», «инструкция», «правила», всех остальных видов ведомственных актов. Не дают ответа на эти вопросы и Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные приказом Министерства юс-}

3

тиции Российской Федерации от 14 июля 1999 г. № 21 , хотя Разъяснения и призваны, прежде всего, способствовать более глубокому пониманию положений вышеназванных Правил.

В результате слабо урегулированные на федеральном уровне вопросы классификации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти создают нестабильность правового регулирования соответствующих отношений, вследствие чего в одних случаях нормативные правовые акты, однотипные по своему содержанию, без необходимости издаются под разными наименованиями, а в других - одно и то же наименование нередко получают акты, существенно различающиеся по содержанию. Следует отметить, что указанные нормативные правовые акты Российской Федерации давно пора обновить и работа в этом направлении уже ведется.

В связи с недостаточной регламентацией вопросов ведомственного регулирования на федеральном уровне органами исполнительной власти принимаются собственные правила подготовки ведомственных актов. Эти правила устанавливают виды издаваемых федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов, кроме того, и раскрытие содержания понятий различных видов ведомственных нормативных правовых актов также осуществляется на уровне федеральных органов исполнительной власти.

В частности, изданы Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденные приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484; Положение о порядке подготовки нормативных правовых актов Министерства транспорта Российской Федерации и направления их на государственную регистрацию, утвержденное приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12 июля 2001 г. № 116. Отмечу, что и в субъектах Российской Федерации правила о ведомственных нормативных правовых актах также все чаще устанавливается в региональных уставах и законах о нормативных правовых актах, где им посвящены отдельные разделы. В ряде субъектов Российской Федерации действуют специальные правила подготовки и принятия правовых актов органов исполнительной власти.

2) В зависимости от сферы регулирования отношений и обязательности для относительно определенного круга лиц выделяют:

- внутриведомственные (внутриотраслевые), то есть ограниченные регулированием в пределах какой-либо отрасти, и, соответственно, обязательные для организаций и лиц, входящих в систему ведомства, их издавшего;

- межотраслевые (межведомственные), то есть выходящие за пределы отрасли (ведомства), направленные на обеспечение единства в соответствующей сфере деятельности, то есть обязательные для нескольких ведомств^[432].

3) Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут быть также разграничены на основе такого критерия как необходимость государственной регистрации. Государственная регистрация является инструментом обеспечения законности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и представляет собой форму контроля за их соответствием действующему законодательству. В настоящее время названный институт регламентируется нормами подзаконных актов - постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», а также приказом Минюста России от 14 июля 1999 г. № 217 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»^[433]. Вопросы издания нормативных правовых актов органами исполнительной власти и их государственной регистрации затрагивают интересы большинства субъектов права. Поэтому более предпочтительным было бы названный институт регламентировать отдельным нормативным правовым актом в форме закона, о настоятельной необходимости подготовки которого неоднократно отмечалось в литературе^[434].

4) По территориальному признаку акты можно подразделить на акты, действующие на территории всей Российской Федерации, действующие в рамках конкретных регионов, а также нормативные правовые акты, действующие в рамках конкретного органа.

5) По сроку действия нормативные правовые акты можно подразделить на акты с неопределенным сроком действия и временные акты. Действие последних связано с относительно определенным сроком или наступлением определенных событий. Примером могут служить Временные правила оформления и выдачи заграничных паспортов Российской Федерации, утвержденные приказом МВД России от 17 февраля 1993 г. № 66^[435].

Из приведенных классификаций можно сделать выводы о том, что их количество может продолжаться. Предлагаем остановиться на наиболее распространенной классификации нормативных правовых актов по форме, а если быть точнее по наименованию. Каждый из видов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, существующих в настоящее время в правовой системе России, должен иметь не только свое исключительное предназначение, но и индивидуальные характеризующие его признаки, определяющие его предназначение и в значительной степени содержание, в связи, с чем весьма важно правильно различать их.

Рассмотрим в первую очередь нормативные правовые акты органа, занимающего верхнюю ступень в иерархии федеральных органов исполнительной власти - Правительства России.

Правительство Российской Федерации «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента... издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение» (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). В случае противоречия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации они могут быть отменены Президентом (ч. 3 ст. 115 Конституции Российской Федерации). Отсюда вытекает подчиненное положение правительственных нормативных актов по отношению к Конституции, федеральным законам и нормативным указам Президента, что говорит об их, безусловно, подзаконном характере и соотношении не только с законами, но и с нормативными актами Президента. Само по себе указание на то, что постановления Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение закона, означает, что, конкретизируя закон, они не могут ему противоречить и выходить за его рамки. Подзаконный характер постановлений Правительства РФ свидетельствует о вторичности нормативного регулирования, осуществляемого всеми органами единой системы исполнительной власти, основная деятельность которых должна быть направлена в первую очередь на организацию исполнения заложенных в законе установок.

Форма правительственных нормативных правовых актов однозначно определена в статье 23 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»: «Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации»^[436]. Помимо этого, в форме постановлений Правительство издает индивидуальные правоприменительные акты^{[437] [438].}

Содержание постановлений Правительства РФ определяется объемом и характером его компетенции. Указанным обстоятельством обусловлена высокая степень нормативности правительственных актов. Особенно четко это проявляется в таком виде актов, как положение. Оно вводится в действие и утверждается постановлением, выступающим в данном случае в качестве распорядительного акта разового действия, а сами положения - в

^5

качестве общенормативного акта длительного действия .

Несмотря на большие полномочия, проблема правотворческой компетенции постановлений Правительства РФ стоит не менее остро, чем для указов Президента РФ. В частности, широко обсуждается вопрос об издании Правительством Российской Федерации актов законодательного характера, то есть по вопросам регулирования законов. Исходя из современной социально-экономической обстановки представляется целесообразным издание правительственных нормативных актов в законодательной сфере только в том случае, если ему будут делегированы такие полномочия федеральным законом. Практика использования формы постановления федеральными органами исполнительной власти в лице министерств, служб и агентств невелика. Основная причина этого состоит в том, что использование министерствами формы постановления не в полной мере соответствует природе данного акта, так как министерства являются федеральными органами исполнительной власти, действующими на основе единоначалия, а определяющим свойством постановления с точки зрения порядка принятия является коллегиальная процедура, включающая обсуждение, согласование, одобрение.

В связи с этим следует согласиться с С.В. Бошно в том, что было бы разумно закрепить только право Правительства Российской Федерации на использование наименования «постановления», что можно сочетать с соответствующим запретом для иных федеральных органов исполнительной власти. Издание федеральными органами исполнительной власти актов в форме постановлений нецелесообразно по следующим причинам: единоличный порядок управления органами и использование акта с одним наименованием на двух уровнях (Правительство Российской Федерации и иные органы исполнительной власти), что вредит иерархичности и системности как самих актов, так и органов^[439].

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»^[440] федеральные органы исполнительной власти обладают правом издания следующих нормативных правовых актов: 1) постановления; 2) правила; 3) инструкции; 4) положения; 5) приказы; 6) распоряжения. Перечень актов, обозначенных в данном постановлении является ограниченным и их принятие не может быть признано законным.

По поводу постановлений следует повториться и сказать, что право издавать постановления необходимо предоставить только Правительству РФ, да и в существующей практике ни один другой федеральный орган исполнительной власти не издает подобного вида актов. Распоряжения издаются разнообразными органами, в том числе Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и, конечно, федеральными органами исполнительной власти. Данная форма правового акта предусмотрена Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, пунктом 2 которого распоряжения названы в числе нормативных правовых актов издаваемые федеральными органами исполнительной власти. В тоже время, как отмечает большинство теоретиков права и наша позиция солидарна с ними в этом, распоряжения обычно содержат конкретные предпи-

3

сания, то есть являются актами индивидуального характера . Вне зависимости от издавшего их государственного органа эти правовые акты являются ненормативными^[441]. Представляется необходимым исключить из Постановления Правительства РФ №1009 распоряжений как правовых актов ненормативного характера.

Дадим небольшую характеристику обозначенных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти для того, чтобы в последствии, когда речь будет идти и приемах юридической техники, применяемых при подготовке актов не возвращаться к их чертам.

Правила составляют довольно большую группу в общем массиве нормативных правовых актов органов исполнительной власти и являются актами процедурного характера. Они обычно принимаются с целью конкретизации процедуры проведения тех или иных мероприятий, в них устанавливаются статус, права, обязанности субъектов права. Именно такой вывод позволяет сделать анализ позиций ученых по этому вопросу. В правилах устанавливаются цели и задачи специальной управленческой деятельности, правовой статус лиц (органов и должностных лиц), осуществляющих эту деятельность, их права, обязанности, ответственность, порядок принятия административных мер, виды процессуальных актов и их основное содержание, ссылки и указания на законодательные и иные нормативные правовые акты, на основе которых приняты и действуют правила^{[442] [443].}

Близок к правилам акт под названием «инструкция», но имеются различия. Правила описывают поведение субъектов права, их взаимодействие. Инструкция же регулирует действия субъектов по поводу объектов мате-

3

риального мира .

Инструкция является весьма распространенной формой ведомственного нормативного правового акта, практически такой же распространенной, как и приказ. С.В. Бошно определила инструкцию как нормативный правовой документ, издаваемый с целью определить, разъяснить порядок применения вышестоящего нормативного правового акта; документ, в котором осуществляется детальное регулирование поведения субъектов права по поводу объектов^[444]. По содержанию инструкции можно разделить на: 1) закрепляющие процедурные права и обязанности конкретной категории должностных лиц; 2) определяющие порядок осуществления отдельных действий или видов деятельности; 3) закрепляющие порядок применения нормативных правовых актов. Как правило, инструкции утверждаются иными актами данного органа (приказами, постановлениями, распоряжениями).

Инструкция содержит нормы производного характера. Этот ведомственный акт определяет порядок проведения в жизнь, порядок применения и наилучшую организацию исполнителей закона, постановления Правительства Российской Федерации, нормативного приказа министерства. Инструкция представляет собой такой нормативный акт, который конкретизирует применение закона, детально определяя порядок деятельности лиц, призванных провести закон или постановление правительства в жизнь.

Определяя порядок поведения должностных лиц и многие другие вопросы, инструкция является тем организующим моментом, который обеспечивает единообразное применение законов и других нормативных актов.

Инструкция - это нормативный правовой акт, изданный в целях установления предписаний, определяющих порядок осуществления какой-либо деятельности или порядок применения положений законодательных и иных нормативных актов. В отличие от приказа инструкция всегда нормативный акт, устанавливающий определенный порядок, которым предусматривается кем, когда, каким образом, в какой последовательности должны исполняться положения, содержащиеся в других нормативных правовых актах, или определенный порядок выполнения тех или иных функций различными органами, структурными подразделениями и должностными лицами министерства.

Следующий нормативный правовой акт, который может быть издан федеральным органом исполнительной власти - это положение. В положении устанавливается статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, функции, задачи, права, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами, а также порядок осуществления, как позитивной управленческой деятельности, так и юрисдикционного принуждения^[445]. Ю.Г. Арзамасов определяет положение как нормативный акт, детально регламентирующий группу вопросов, касающихся статуса органа власти, либо организации деятельности определенных субъектов права (государственного органа, учреждения, организации). По его словам, в положении систематизировано определяются порядок образования, полномочия и организация работы органов и учреждений, их структурных подразделений, то есть положения могут регламентировать деятельность конкретных подсистем органов власти^[446].

Положение представляет собой разновидность нормативного правового акта, изданного федеральным органом исполнительной власти, содержанием которого является установление правового статуса территориальных или структурных подразделений соответствующего органа либо системно связанных между собой правил по вопросам его компетенции. В отличие от приказов, которые могут быть как нормативными, так и ненормативными, положения практически всегда имеют нормативный характер. Инструкция отличается от положения тем, что она носит вспомогательный характер, а положение является определяющим для инструкции. Инструкция определяет формы, методы деятельности, показывает, как в практической деятельности орган должен осуществлять правила, установленные в положении. То есть по отношению к положению инструкцию отличает производный характер.

Среди всех разновидностей нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти наиболее распространенным является приказ.

По мнению М.Н. Николаевой, характерными признаками приказа являются следующие:

во-первых, содержит предписания обязательного характера,

во-вторых, издается министром,

в-третьих, представляет собой акт, издаваемый в порядке осуществления единоначалия^[447].

Набор признаков приказа у Ю.Г. Арзамасова несколько иной:

во-первых, в приказе должны содержаться только строго обязательные предписания;

во-вторых, приказ может быть как нормативным, так и индивидуальным, а также смешанным;

в-третьих, приказ - это самостоятельный нормативный акт, обладающий такой же юридической силой, как инструкции и многие другие ведомственные нормативные акты^[448].

С учетом положений действующего законодательства считаем сделать несколько замечаний по поводу выделяемых признаков.

Приказы издаются по самому широкому кругу вопросов и могут содержать как нормативные предписания, то есть общеобязательные нормы поведения, регулирующие определенные общественные отношения, так и индивидуальные предписания по применению норм права, то есть относящиеся только к одному субъекту или решающие лишь специальный вопрос (индивидуальное дело и спор), например, приказ о назначении на должность определенного лица. Приказ может издаваться не только министром, но и руководителем другого органа исполнительной власти, например директором федеральной службы, или руководителем федерального агентства и поэтому было бы правильным говорить о субъекте его издания - руководитель федерального органа исполнительной власти.

Нормативные приказы издаются по наиболее важным вопросам деятельности федерального органа исполнительной власти, включая правовое регулирование различных направлений деятельности этого органа, создание, реорганизацию, ликвидацию органов и учреждений, входящих в структуру соответствующего органа, принципы, формы, методы и задачи деятельности органов.

В приказах определяются текущие и перспективные задачи федеральных органов исполнительной власти, предоставляются субъективные права и возлагаются юридические обязанности, устанавливаются юридические факты, связанные с возникновением, изменением и прекращением правоотношений. Они регулируют организацию и деятельность подчиненных органов, регулируют порядок поведения должностных лиц и граждан, запрещая определенные действия или устанавливая правила пользования и эксплуатации определенных объектов (например, транспорта).

Нормативный приказ в ряде случаев регулирует на основе законов такие отношения, которые не регламентированы законом или постановлением Правительства Российской Федерации. Однако это не означает, что, устанавливая нормы права, ведомство подменяет законодателя, нарушает принцип законности. В таком ведомственном нормативном правовом акте отражаются и выявляются полномочия руководителя федерального органа исполнительной власти по самостоятельному установлению определенных правил и регламентации общественных отношений, которые призван регулировать именно руководитель. Так, руководитель федерального органа исполнительной власти имеет право самостоятельно устанавливать штатное расписание, должностные и персональные оклады и устанавливать структуру подчиненных министерству органов^{[449] [450].}

Надо сказать, что некоторые ученые считают отнесение приказов к разновидности нормативных актов необоснованным. Так, С.В. Бошно пишет: «Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо. Приказ - это документ локального характера, использующийся для осуществления власти должностного лица по отношению к зависимым от него в силу трудовых, служебных отношений лицам. С гражданами органы власти в такого рода отношениях не состоят, что, впрочем, не лишает их возможности при помощи других актов издавать нормативные предписания для сторонних, то есть независимых субъектов. Тем не менее, приказ-

2

ная практика выходит за узковедомственные границы» . По мнению С.В. Бошно, приказ - это правоприменительный акт, при помощи которого ру-

ководитель органа осуществляет реализацию возложенных на него обязанностей.

Однако во многих случаях приказы касаются широкого круга организаций и должностных лиц независимо от подчиненности, общественных объединений и граждан, носят надведомственный характер и являются нормативными актами. В качестве примера приведу приказ МВД России от 7 июля 1998 г. № 410 «Об утверждении Инструкции о размещении наружной рекламы на транспортных средствах»¹.

На практике могут приниматься смешанные акты, содержащие как нормативные, так и индивидуальные предписания. Чаще всего последние возлагают обязанности обеспечения исполнения норм приказа или другого ведомственного акта на отдельные управления и подразделения либо на конкретных должностных лиц министерства.

Значение приказа определяется также и тем, что правовые акты, издаваемые в форме положений, инструкций, правил и другие, утверждаются приказами. Такая практика за годы советского и российского правотворческого опыта в нашей стране практически стала нормой. Сегодня этой конструкции придерживаются многие федеральные органы исполнительной власти.

Таким образом, приказ - это утверждаемый руководителем федерального органа исполнительной власти письменный документ, содержащий обязательные для исполнения предписания по отдельным вопросам, изданный в рамках компетенции соответствующего органа, а также посредством которого утверждаются, вводятся в действие, отменяются иные нормативные правовые акты данного органа.

Анализ подзаконных нормативных правовых актов показал, что необходимо поставить четкий «законодательный заслон» для излишне «творческих» решений. Необходимо проведение линии чистоты наименований без взаимного утверждения одного документа другим. Это позволит избежать двойного, а то и тройного учета одного и того же акта, проходящего под разными названиями. Правило юридической техники в данной сфере правотворчества должно быть следующим: один документ - одно название; один номер - одна регистрация. Думается, что решение проблемы «форма - содержание» будет способствовать установлению системности нормативных правовых актов, их иерархичности.

Бесспорным решением вопроса о системе нормативных правовых актов, в том числе и актов, издаваемых федеральными органами власти, могло стать принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Но в мае 2004 года после восьмилетней работы законодательный процесс был прекращен, законопроект снят с рассмотрения по мотивам низкого качества и устарения концептуальных положений. Таким образом, завершилось многолетнее ожидание законодательного упорядочения системы нормативных правовых актов, включая подзаконные.