Правовая система России и субъектов Российской Федерации

Общественные процессы требуют стабильного и динамичного правового регулирования. Оно должно меняться с опережением, позволяя планомерно развивать законодательство, последовательно реализовывать правовые нормы, повышать уровень правосознания граждан.

В науке и практике по-прежнему с большим трудом пробивает себе дорогу понятие «правовая система». Его непонимание, упрощение или отторжение ведут нередко к хаотическому изданию актов и их произвольному соотношению. Нарушаются внутрисистемные связи и зависимость. Противоречивость и столкновение актов ведут ко многим юридическим коллизиям^[28].

Проблема правовой системы российского общества - относительно новая в отечественной теории права. Достаточно сказать, что несколько лет назад тема “ правовая система” вообще отсутствовала в министерской программе по теории государства и права. Соответственно не было ее и в учебной литературе. В некоторых учебниках по теории государства и права последнего времени можно обнаружить темы “правовая система” либо “основные правовые системы современности”. Однако тема «Российская правовая система» содержится далеко не во всех из них (нет этой темы в учебнике А. Б. Венгерова (М.,1998), в учебнике Н. И. Матузова и А.В. Малько (М.,1997), в учебнике В. В. Лазарева и С. В. Липень, (М. ,1998)bучебнике М. Н. Марченко (М.,1996), нет ее даже в специализированных учебниках по теории права (Общая теория права под ред. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993) . Этот список можно было бы продолжить.

Более того, некоторые авторы, используя термин “правовая система”, не видят в нем самостоятельного содержания, и утверждают, что понятие “система права” и “правовая система” совпадают.

Под «системой права» понимается внутреннее строение, структура права, характеризующаяся его делением на отрасли и институты в соответствии с предметом и методом правового регулирования. Под “системой нормативного регулирования” (“системой социального регулирования”) понимается совокупность всех социальных норм (права, морали, корпоративных, религиозных и др. норм, регулирующих поведение людей в обществе, отношения их между собой.

Понятие “ правовые системы современности” связано с типологией права. Оно объединяет группы национальных правовых систем, характеризующихся

рядом общих черт: общностью генезиса права нескольких государств, общностью его источников, сходством системы права, принципов правового регулирования, единством юридической терминологии и юридических конструкций и т.д.

Поэтому подчеркнем, что категория “правовая система” - самостоятельное, богатое по содержанию явление, занимающее свое особое место в категориальном аппарате юридической науки.

Как уже говорилось, “правовая система” - относительно новое понятие в нашей юридической науке. К ее проблеме наша наука подошла только в начале 80-х годов. Обращение к ней было не случайным. Во-первых, в юридической науке запада эта категория уже получила достаточно широкое распространение. Более того, мировое признание получила очень богатая по содержанию монография Р. Давида “Основные правовые системы современности”, в которой дан достаточно глубокий и аргументированный анализ правовых систем различных государств. Эта работа еще в середине 60­х годов была переведена на русский язык.¹.

Во-вторых, появление данной категории в отечественной науке явилось результатом ее развития. Среди советских правоведов шла длительная полемика по поводу содержания права. Одна группа ученых трактовала право только исключительно как систему норм (нормативный подход).

деятельно-практическую сторону права, его социально реализованное бытие” ¹. Но наиболее широкую трактовку права дал Г.В. Мальцев: “Право - это, прежде всего, сама общественная жизнь”, - писал он в середине 70-х годов^[32][33].

Поэтому не случайно перед наукой встала задача поиска новой категории, которая в максимальной степени обобщенно отражала бы правовое регулирование, правовую действительность. Такой категорией и является “правовая система”. (В литературе предлагались и иные обобщающие категории “правовая действительность”, «правовая материя», ’’правовое поле “ и т.д., но они не получили развития и не были поддержаны учеными- теоретиками). В категориальный аппарат отечественной теории государства и права эта категория была введена в начале 80-х годов и была, как бы попыткой примирить различные концепции сторонников “узкого” и “широкого” правопонимания. По этой теме были опубликованы несколько работ, причем и монографического плана^[34]. В последние годы число публикаций по этой проблеме увеличилось, однако ни в одной из них явление не рассмотрено достаточно глубоко и остаются основания для споров и противоречий^[35].

Так что же такое “ правовая система”? Достаточно широко используя категорию в научных исследованиях, далеко не все авторы дают ее глубокую характеристику. И в очень редких случаях (даже в учебной литературе) дается ее определение.

(государством) и используемый ими для достижения своих целей¹. Аналогично определяет это явление и Матузов Н.И.: “Правовую систему можно определить как совокупность внутренне согласованных, взаимосвязанных, социально однородных юридических средств, с помощью которых государство оказывает необходимое нормативное воздействие на общественные отношения (закрепление, регулирование, охрана, защита)”, - пишет он^[36][37].

C широких теоретических позиций правовая система - сложное собирательное и многоплановое понятие, отражающее всю совокупность юридических явлений, существующих в обществе, весь арсенал правовых средств, находящихся в его распоряжении. Трудно себе представить какие-то существенные компоненты реальной действительности вне рамок правовой системы, вне его правовой сферы. Правовую систему, поэтому характеризуют, так или иначе, любое юридическое явление, которое не индифферентно по отношению к ней. Конечно, составляющие эту систему элементы неодинаковы ни по своему “удельному весу”, ни по роли, ни по характеру проявления, функциям, степени самостоятельности и т.д. Однако потому рассматриваемое явление и определяется как “система”, что к ней следует подходить “не как к хаотическому представлению о целом, а как к богатой совокупности с многочисленными определениями и отношениями”^[38].

Таким образом, простая констатация наличия некоторого количества элементов еще не дает понятия системы. Система начинается тогда, когда она объединяет элементы, которые так взаимодействуют между собой, что сообщают системе объективно необходимое ей свойство целостности, в противном случае объект выступает в виде неорганизованной совокупности.

элементы получают или обнаруживают такие качества, которых они не имели индивидуально¹.

«Под системой, - отмечает С.А. Комаров, - понимается сложноорганизованное целое, включающее отдельные элементы, объединенные разнообразными связями и взаимоотношениями»^[39][40].

Структурная характеристика правовой системы необходима для того, чтобы представить более полную картину этого правового феномена, раскрыть целостно-элементарный срез ее сложноорганизованных объектов, выделить закономерные связи, как между ее компонентами, так и координационные зависимости данной системы с другими социальными системами, определить ее функции^[41].

Анализ имеющихся работ по проблеме правовой системы и обобщение их позволяет нам определить состав системы, ее структурные элементы. По нашему мнению, в структуру правовой системы необходимо включать следующие элементы:

право, как совокупность гарантированных государством норм; законодательство, как форму выражения этих норм;

правовые учреждения, определяющие и осуществляющие правовую политику государства (правотворческие и правоприменительные органы);

судебную и иную юридическую практику;

механизм правового регулирования;

правореализационный процесс (правоприменительные и

интерпретационные акты);

права, свободы и обязанности граждан (право в субъективном смысле); систему правоотношений;

законность и правопорядок;

правовую идеологию (правосознание, правовая культура, правовые теории и доктрины);

субъектов права;

системообразующие связи, обеспечивающие единство правовой системы (например, правовые принципы);

Сюда же включаются и иные правовые явления (юридическая ответственность, правосубъектность, правовой статус, законные интересы, юридические факты и т.д.)¹.

То есть правовая система охватывает весь арсенал юридических средств и всю совокупную правовую деятельность, осуществляемую в обществе в различных формах и сферах.

Интересно характеризует правовую систему известный французский ученый Ж. Карбонье, трактуя ее как «вместилище, сосредоточие разнообразных юридических явлений, существующих в обществе в одно и то же время на одном и том же пространстве»^[44].

Особенности развития системы зависят также и от особенностей ее структуры, от того, сколько и каких системных элементов она объединяет. Представляется, что понятие сложности системы известным образом связано с числом ее элементов, составляющих данную систему. Но количественный фактор в системах не играет определяющей роли, ибо сложность - понятие структурное. Поэтому решающее значение имеет не только количество элементов в системе, а, сколько и каких систем нисходящего порядка они, в

конечном счете, образуют и каковы, следовательно, связи между этими элементами¹.

Правовая система с полным основанием должна быть отнесена к сложным социальным системам. И сложность этой системы определяется не количеством ее элементов, а тем, что каждый элемент, в свою очередь, выступает как система второго порядка.

Правовая система, будучи комплексным образованием, сама включает в себя ряд внутренних, относительно самостоятельных систем, подсистем, выполняющих в ней самостоятельные функции, отличные от функций всей системы. В юридической науке различают такие, например, системы как система права, система законодательства, система прав и свобод граждан, система правовых учреждений.

Элементы системы не равнозначны, не однопорядковы, они находятся на разных уровнях, связанных между собой и по вертикали и по горизонтали, относятся друг к другу как форма и содержание, часть и целое, причина и следствие. Они выступают в виде взглядов, отношений, учреждений, институтов, состояний, режимов, процессов, статусов и т.д. Сложность правовой системы предопределяется сложностью опосредуемых ею социальных процессов, общественных отношений, богатством и противоречивостью происходящих в ней социальных процессов и тенденций. Эффективность правовой системы и определяется единством и

взаимодействием всех ее элементов, соответствием их принципам и закономерностям общественного развития^[45][46].

Правовая система - это не конгломерат разрозненных и не связанных между собой явлений и процессов. Это строго субординированная и - согласованная система, действующая на основе ряда интегрирующих идей и принципов. Связующими ее началами являются материальная

обусловленность, система хозяйства, единство государственной власти, режим законности, идеология.

Ядром правовой системы является право. Многие ее компоненты производны от права, им определяются и испытывают на себе его воздействие. Однако среди правовых явлений, элементов правовой системы можно отметить несколько элементов, являющихся узловыми, определяющими характер правовых систем. Именно они позволяют проводить классификацию правовых систем, объединять их в определенные группы (типы, семьи и т.д.). Таковыми элементами являются источники права, юридическая практика и правовая идеология. В конкретной системе именно один из этих элементов выходит на первое место и определяет содержание и развитие всей системы.

Неотъемлемым качеством системы является ее относительность, состоящая в том, что данная система может рассматриваться как элемент другой, более широкой системы - системы более высокого порядка. Поэтому правовая система является элементом более широкой системы - общества, включающего в себя и иные системы (подсистемы) общества: экономическую систему, социальную систему, политическую систему, систему социального регулирования и т.д. Она в известной степени взаимодействует с ними и определяется их развитием и состоянием.

Поскольку каждое государство и каждое право характеризуется своими особенностями, отражающими специфику общественных отношений, для него характерна и своя правовая система. Естественно, что даже очень похожие по характеру правовые системы (например, Германии и Франции) имеют какие-либо специфические особенности, отличающие их друг от друга. Поэтому сколько в обществе государств, столько и правовых систем. Однако подобное раздельное рассмотрение затрудняет анализ их особенностей. Поэтому в юридической литературе проводится классификация правовых систем по различным основаниям.

Наибольшее распространение и поддержку среди ученых получило деление всех мировых правовых систем на романо-германскую, англо­саксонскую, религиозно-правовую, традиционную и социалистическую. Некоторые авторы выделяют отдельно дальневосточную,

латиноамериканскую и индусскую (Саитов). О восьми правовых семьях (германской, скандинавской, общего права, права стран дальнего востока, социалистического права, исламского и индусского права) пишут К. Цвейгерт иХ. Кётц^[47].

У каждого автора имеются довольно убедительные аргументы в пользу предлагаемой классификации. Поэтому признаем их как существующие. Однако попытаемся предложить свое основание классификации правовых систем.

Среди множества элементов правовой системы, на наш взгляд, имеется три, каждый из которых является основным, определяющим все содержание правовой системы и характер ее существования и развития. Такими компонентами (элементами), на наш взгляд, являются: формы (источники) права, юридическая практика и правовая господствующая идеология. Причем, характер каждой из них в правовых системах имеет много общего. Это и позволяет объединить правовые системы в отдельную, отличную от других группу (семью) и вместе с тем - отделить их от правовых систем иной группы (семьи).

К какой же из известных правовых систем относится российская правовая система? В большинстве работ по сравнительному правоведению (а именно это направление правоведения анализирует правовые системы) на подобный вопрос нет ответа. Как уже отмечалось, темы “Правовые системы современности” и тем более “Правовая система России” даже в новейших учебниках по теории государства и права часто отсутствуют. Таковы изданные в последние годы учебники и курсы лекций Л. И. Спиридонова, С. А.

Комарова, В. Н. Хропанюка ¹. В учебниках “Общая теория права и государства” под ред. В. В. Лазарева^[48][49], и “Общая теория права” под ред. Пиголкина А.С.^[50], в курсе лекций по теории государства и права под ред. М.Н. Марченко^[51] освещается тема “Основные правовые системы современности”, но вопрос о том, к какой из рассматриваемых там семей относится Российская правовая система, вниманием обойден. В тех же случаях, когда авторы в какой-то степени затрагивают этот вопрос, у них отсутствует единая точка зрения. Так, А. П. Семитко относит ее к романо-германской правовой семье^[52], а В.Н. Синюков - к славянской правовой семье^[53]. Исключение составляет единственный учебник по теории государства и права под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова, где этому вопросу отведена специальная глава “Российская правовая система”^[54]. Такое положение нельзя признать нормальным, ибо познание собственной правовой системы является необходимым условием повышения эффективности правового регулирования. Здесь теоретическая наука явно отстает от практики. В публицистических статьях и публичных выступлениях авторы оперируют понятием “ реформа российской правовой системы”. Более того в π.4.cτ. 15 Конституции РФ термин «правовая система России» закреплен нормативно. Отдельные авторы, наряду с указанными выше, рассматривают специфическую правовую семью - “Социалистическую систему права”, положив в основу классификации идеологический фактор. В этом контексте Российская правовая система рассматривалась как одна из входящих в эту семью наряду с системами других социалистических стран. Но подобная трактовка не только не приблизила, но, напротив, удалила решение вопроса об особенностях российской правовой системы. (Хотя, безусловно, характер социалистических общественных

отношений, марксистская идеология и руководящая роль КПСС наложили сильный отпечаток на характер советской правовой системы, придававшей ей отличительные особенности.). Ближе к решению проблемы приблизились авторы, рассматривающие Российскую правовую систему в рамках славянской правовой семьи. Действительно, развивающаяся в границах христианской славянской цивилизации, правовая система России получила специфические черты, отличающие ее от иных правовых систем, в т.ч. и от романо-германской. Однако и здесь мы видим комплексное решение вопроса, не учитывающее особенностей России. Значительный шаг в направлении анализа Российской правовой системы был сделан Синюковым, написавшим монографию и защитившим диссертацию, специально посвященную Российской правовой системе^[55].

Из самобытности российской правовой системы, как и правовой ментальности восточных и южных славян, Синюков делает вывод о наличии самостоятельной, отличной от романо-германской, славянской правовой семьи с ее ядром - российской правовой системой. А А.П. Семитко из тех же оснований делает вывод о вхождении Российской правовой системы в романо-германскую правовую семью на правах особой “ евразийской “ ее разновидности.

Новая российская система по своему характеру евразийская. Она включает в себя помимо общероссийской, федеральной правовой системы, правовые системы (т. е системы, основанные на собственной ментальности) республик тюркских народов, угрофинских, монглольских, кавказских, народов. Коренное население этих республик относится и к различным религиозным конфессиям: христиане, мусульмане, ламаисты, шаманисты. Поэтому в республиках создаются самостоятельные, подчас самобытные правовые системы.

В правовой системе Российской Федерации наблюдается тенденция преемственности от правовой системы дореволюционной России (Суд

присяжных, например) и советской правовой системы. Вместе с тем, особенности национальной культуры, традиций, правовой ментальности, религиозной принадлежности населяющих эти республики народов оказывают существенное влияние на нормативно-правовую основу республик, правоприменительную практику, правовую идеологию и культуру. Эти особенности не могут не отражаться и на особенностях правовой системы России в целом. Поэтому представляется интересной мысль отдельных исследователей, полагающих, что правовая система России и образующих ее республик составляет самостоятельную, отличную от других особую евразийскую правовую семью¹. Этот вопрос требует более глубокого изучения, но рациональное зерно здесь есть.

В ходе общественных преобразований и реформ в России, конституционного процесса и обновления законодательства меняется правовая система. Она претерпевает существенные изменения, прежде всего в своей структуре - теперь можно говорить о трех уровнях правовой системы, когда вместо прежней унифицированной складывается правовая система с тремя подсистемами - по уровням. Это собственная федеральная правовая система, правовая подсистема органов местного самоуправления с присущими ей элементами саморегулирования и правовая подсистема субъектов Федерации^[56][57]. Рассмотрим, что собой представляет правовая система субъектов Федерации и каковы ее основные черты.

Правовая система субъектов Федерации представляет собой новый и интенсивно развивающийся социально-юридический феномен, характерный для современной России. Его возникновению предшествовало такое событие недавней отечественной истории, как «парад суверенитетов», участниками которого стали сначала союзные, а затем и автономные республики, входившие в состав СССР.

По мере осуществления демократических реформ следующим этапом в строительстве российской государственности стало принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, констатирующей, что Россия представляет собой демократическое федеративное правовое государство (ст. 1). В настоящее время в составе Российской Федерации насчитывается 89 субъектов. В ст. 73 Конституции Российской Федерации указано, что в сферу ведения субъекта Российской Федерации входит то, что реализуется совместно с федерацией, а также все то, что не отнесено к ведению Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации 1993 года, определившей основные признаки государственного суверенитета, говорится о суверенитете республик в составе Российской Федерации. Это положение неверно, ибо федеративное государство, каким является Россия, имеет единую территорию, население и власть на всей территории. Государственный суверенитет неделим и принадлежит исключительно Российской Федерации. Связи по вертикали - между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации - реализуются через законы. При том все субъекты Российской Федерации равноправны во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, и здесь нет какого бы то ни было национального или иного неравноправия, деление на «выше» и «нижестоящие».

Конституционно-правовой статус субъектов РФ предполагает наличие некоторой совокупности нормативных правовых актов, включающей конституцию (устав), законы и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах компетенции субъектов Федерации, договоры и соглашения субъектов РФ с Российской Федерацией, между самими субъектами РФ, а также с зарубежными странами. Ко всем перечисленным актам предъявляются следующие требования: нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

а) должны быть изданы компетентной инстанцией (компетенция правотворческого органа трактуется как совокупность функций и полномочий в отношении определенных предметов ведения)¹;

б) должны быть законными по содержанию;

в) должны быть приняты в установленном законом порядке и установленной законом форме.

Таким образом, новые принципы государственного устройства России и распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, составляющие конституционную основу реформирования российского федерализма, обусловили появление двух уровней правового регулирования - федерального и правового регулирования субъектов РФ. Если в прежнем Союзе CCP существовала «многоступенчатая» федерация с различным конституционно-правовым статусом союзных республик, автономных республик, краев областей, автономных округов, то теперь все субъекты Российской Федерации получили одинаковый правовой статус. Они равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что не исключает реализации специфических интересов субъектов Российской Федерации, определяемых этническими и иными особенностями региона.

Это обстоятельство отмечается большинством исследователей в качестве особенности современной правовой системы Российской Федерации^[58][59]. Так, например, С.А. Боголюбов пишет, что «федеративное устройство и государственная целостность Российской Федерации предполагают активизацию правотворческой деятельности как самой России, так и ее составляющих - равноправных субъектов Федерации^[60]. Правовая система субъектов Федерации рассматривается как необходимое условие федеративного устройства нашего государства, средство установления федеративных

отношений нового типа, а также как результат децентрализации правотворческого процесса в федеративном государстве с сохранением государственной целостности и единства системы государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5 Конституции РФ).

Вместе с тем само понятие правовой системы субъектов Федерации остается недостаточно разработанным, дискуссионным и, соответственно, не имеет единого, четкого определения в литературе, не раскрыто полностью и в действующем законодательстве. Ведь лишь совсем недавно, с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., все субъекты федерации наделены правом осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Однако при этом строго обязательны два условия:

- субъекты Российской Федерации издают свои законы и иные нормативные правовые акты вне пределов ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов;

- принятые на региональном уровне законы и иные нормативные правовые акты не должны противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Неукоснительное соблюдение названных условий необходимо для преобразования России в подлинную федерацию и для нормального ее функционирования. Высокое качество нормативных правовых актов, четкий порядок их подготовки, принятия, опубликования и действия будут способствовать созданию правового государства, развитию демократии, повышению эффективности правового регулирования, обеспечению правопорядка, защиты прав и свобод личности. Таким образом, категория «правовая система субъектов Федерации» важна не только в теоретическом, но и в практическом плане. Содержание данной категории устанавливается на основе анализа более широкого исходного понятия правовой системы.

Соответственно к конституционным параметрам правовой системы Российской Федерации относятся:

Признание того, что правовая система Российской Федерации включает правовые акты федеральных органов, правовые акты органов субъектов Федерации, местного самоуправления, а также акты, принятые в результате прямого народного волеизъявления.

Установление правовых зависимостей, когда конституция, конституционные законы, законы, указы, постановления, приказы, распоряжения и иные правовые акты находятся между собой в строгом соотношении.

Обеспечение верховенства закона в правовой системе.

Использование определенных процедур в случае возникновения юридических коллизий: либо согласительные процедуры, либо обжалование, приостановление, отмена, изменение правового акта.

Изменение соотношения национального и международного права^[61].

Необходимо подчеркнуть, что правовая система всегда динамична, она отражает экономические, политические и социальные реалии общества, реагирует на изменения социальной действительности. Известно, что даже частичное и временное разрушение правовой системы общества может привести к анархии, к всеобщему ожесточению и господству демагогов в политической борьбе.

Как представляется, динамичность правовой системы особенно актуальна для республик в составе Российской Федерации. В настоящее время здесь происходят такие государственно-правовые процессы, которые не имеют аналогов в недавнем прошлом, ориентированы на меняющееся правосознание и новые модели выработки, принятия и реализации правотворческих решений. Вместе с тем правовое развитие республик в составе Российской Федерации осуществляется с учетом правовых традиций бывшего СССР, и возникает проблема правовой преемственности, ее объема и пределов при проведении

масштабных политических, экономических и социальных реформ. Все это обуславливает трудности в процессе становления региональной правовой системы, нередко бывает причиной целого ряда конфликтов между республикой и федеральным центром¹.

В современных условиях переходного периода в государственно-правовой жизни общества довольно отчетливо просматривается еще одно свойство правовой системы - ее коллизионность, то есть объективно неизбежное противостояние (столкновение) отдельных элементов в процессе функционирования правовой системы, когда различные по своей природе и силе воздействия правовые средства направлены на удовлетворение социально полезных интересов субъектов права. Как известно, коллизии наблюдаются между нормами международного и национального права, федерального и регионального права, существуют между нормами в отдельных отраслях, а отсюда возникает проблема гармонизации правотворческой и правоприменительной деятельности^[62][63]. Путь к гармонии, к непротиворечивости соответствующих элементов правовой системы проходит через преодоление коллизий.

Перечисленные выше свойства характерны для правовой системы Российской Федерации в целом, а также с необходимостью проявляются в правовых системах субъектов Федерации, которые входят в федеральную в качестве ее составных частей. В общей теории систем этот феномен объясняется через так называемый структурный изоморфизм, который поясняют на примере зеркала: если его разбить, то в каждом осколке, независимо от его величины, будет отражаться та же картина, что и в цельном зеркале^[64]. По принципу структурного изоморфизма правовые системы субъекты

Федерации «повторяют» конституирующие качества федеральной правовой системы.

Под правовой системой субъектов Федерации мы подразумеваем иерархически организованную совокупность функционально взаимосвязанных юридических средств, оказывающих правовое воздействие на общественные отношения, сложившиеся в зависимости от государственно-политического, экономического, социально-духовного и национального своеобразия субъекта Федерации. Именно в правовой системе субъектов Федерации, прежде всего, находят отражение интересы жителей данного региона и преследуются цели защиты их прав, обеспечения безопасности и способствования более полному учету их национально­духовных потребностей. Как совокупность юридических средств, правовая система субъектов Федерации выражает порядок организации конкретных общественных отношений в данном конкретном регионе, что позволяет более дифференцированно и гибко их урегулировать, полностью реализуя потенциал региона, все внутренние резервы и возможности.

В принципе правовая система субъектов Федерации состоит из тех же элементов, что и общенациональная, или правовая система страны. В рамках правовой системы субъектов Федерации существуют:

Во-первых, совокупность правовых ценностей, связанных с определенным типом правопонимания, в котором отражены культурно - исторические и национальные особенности того или иного субъекта Федерации;

Во-вторых, правотворчество как законодательно урегулированный процесс связанных между собой этапов и действий по созданию нормативных правовых актов, их изменению либо отмене;

В-третьих, иерархически организованный правовой массив - «лестница» нормативных правовых актов, действующих на территории данного региона (учредительные документы - конституции, уставы; региональные законы, постановления и другие нормативные правовые акты);

В-четвертых, реальный процесс правоприменения и действия правовых норм на территории данного региона (способы обеспечения действия права).

Соответственно в динамике правовой системы субъектов Федерации, так или иначе, проявляется функциональные взаимосвязи и взаимодействия собственно нормативного, организационного и идеологического элементов.

Следует согласиться с В.Д. Переваловым в том, что нормативно-правовые акты - писаное право, составляющее нормативно-правовую подсистему правовой системы и с точки зрения юристов позитивистской ориентации, нормативно-правовые акты суть центр правовой системы^[65]. Поэтому в нашем исследовании мы будем рассматривать именно нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Собственно нормативный элемент представлен как совокупность юридических норм и принципов, а также процесс их создания и дальнейшего совершенствования. Здесь следует отметить, что формирование, обновление и развитие законодательства субъектов Российской Федерации происходит в нескольких главных направлениях:

1) принимаются нормативные правовые акты по вопросам, которые ранее, в дореформенный период, не регулировались - нормативные правовые акты создают законодательную базу для эффективного проведения реформ в регионе (например, по вопросам становления рыночной экономики, предпринимательства);

2) издаются законы, по вопросам, ранее регулируемым подзаконными нормативными актами - возрастает роль закона в региональной правовой системе, обеспечивается его верховенство как гарантия защиты личности, ее прав, свобод и законных интересов (например, по некоторым социальным вопросам, в области хозяйственных отношений);

3) законами вводятся новые, не закрепленные ранее правовые принципы — устанавливаются общие критерии для выработки нормативных правовых решений (например, разделение властей, местное самоуправление);

4) издаются новые нормы по вопросам, которые ранее регулировались по-иному (например, правовой режим собственности).

Нормативный элемент правовой системы субъектов Федерации определяется состоянием экономики, экологии, решением национальных и политических вопросов в регионе, а также его географическим и социальным обликом, конкретной общественной обстановкой. В широком смысле к нормативному элементу правовой системы субъектов Федерации следует относить не только собственно региональные, но также и федеральные и федерально-региональные нормативные правовые акты, действующие на территории данного субъекта Российской Федерации.

В организационном аспекте правовая система субъектов Федерации характеризуется совокупностью . правовых учреждений региона и установленных процедур их деятельности. Несмотря на разнообразие в структуре и наименованиях высших законодательных и исполнительных органов, в организационном плане их деятельности у субъектов Российской Федерации больше сходства, чем различий, поскольку правовое развитие субъектов Российской Федерации в современных государственно-политических и социально-экономических условиях осуществляется в значительной мере под влиянием правотворческого опыта и традиций, сложившихся в бывшем Союзе ССР. Кроме того, регионы сохраняют и традиционнее, исторически сложившееся сходство по многим экономическим, политическим и культурным параметрам.

Что же касается идеологического компонента правовой системы субъектов Федерации, то сюда относится совокупность правовых взглядов, свойственных данному региону в силу конкретно-исторических причин и тенденций правового развития. В идеологическом своеобразии правовой системы субъектов Федерации отражаются социально-психологические особенности

народов и уклад их жизни. Например, хотя в современной России и наблюдается стремление утвердить общие правовые ценности, исходящие из признания и соблюдения прав и свобод человека, в мусульманских республиках иногда можно проследить достаточно сильное влияние шариата, основанного на идеях обязанностей, а не прав. Экстремальный тому пример дала Чечня, где без судебной (и даже без квазисудебной!) процедуры учинили публичный расстрел женщины, совершившей убийство на бытовой почве.

Тем не менее, сравнивая между собой собственно нормативный, организационный и идеологический компоненты правовой системы субъектов Федерации, нетрудно заметить, что ее специфика в большей степени проявляется в собственно нормативном плане. К тому же, исходя из современной правовой ситуации в России, именно этот аспект представляет повышенную практическую значимость в связи с необходимостью поддерживать единство федерального правового пространства и согласовывать правовые акты, действующие на уровне федерации и ее отдельных субъектов.

При сопоставлении правовых систем субъектов Федерации и правовой системы РФ, прежде всего, выделим те существенные черты правовых систем субъектов Федерации, которые являются общими «по горизонтали», то есть свойственны всем субъектам Российской Федерации, и в то же время «вертикально» специфичны в плане соотношения целого и части - правовой системы всей федерации и правовой системы отдельных ее субъектов.

Во-первых, это учет национальных и бытовых особенностей того или иного региона. Как известно, действующая Конституция Российской Федерации не содержит понятия национально-государственного образования и устанавливает равенство субъектов федерации, запрещая любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Национальный состав и бытовые традиции населения, проживающего на территории того или много региона, не могут влиять на объем прав субъектов Российской Федерации. Не может быть использована национальная принадлежность граждан и в политических целях.

Эти нормативные положения, закрепленные в российском законодательстве, воспроизводят общепризнанный международной стандарт в области прав человека.

Вместе с тем вопросы национальной самоидентификации, родного языка и бытовых традиций весьма глубоко затрагивают сознание людей, что нередко используется в целях разжечь рознь, спровоцировать межэтнические конфликты и тем самым повлиять на какие-либо государственно-политические решения. Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей не случайно отнесена Конституцией Российской Федерации к группе совместных полномочий Российской Федерации и ее субъектов (пп. «б», «м» ст. 72 Конституции РФ). Важно, чтобы правовая система субъектов Российской Федерации, исходя из интересов свободных равноправных народов, адекватно обеспечивала гармоничное развитие национальных отношений в регионе, способствовала воспитанию уважения к национальным чувствам, обычаям и традициям и располагала эффективными возможностями восстановления нарушенных этно­языковых прав.

Например, органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации могут и должны принимать нормативные правовые акты, содержащие решение проблем коренных малочисленных народов (эвенки в Республике Бурятия, юкагиры в Республике Саха и др.), а также репрессированных народов (калмыки, ингуши, карачаевцы, балкарцы и др.). Конкретизируя федеральные правовые предписания, такие региональные законы либо иные нормативные правовые акты должны закреплять коллективные права указанных народов как этнических общностей и устанавливать гарантии реализации этих прав с учетом особенностей и потенциала того или иного субъекта Российской Федерации.

Кроме того, национальные, языковые и культурологические особенности населения учитываются в правовой системе субъекта Федерации при

регулировании находящихся в совместном ведении общих вопросов воспитания, образования, науки, культуры (п. «е» ст. 72 Конституции РФ); охраны памятников истории и культуры (п. «л» ст. 72 Конституции РФ). Например, в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий с Санкт-Петербургом прямо говорится об учете культурно-исторических особенностей города федерального значения. Национально-культурные особенности региона учтены в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий с Ростовской областью и т.д.

Положительным примером учета национальных особенностей субъектов Российской Федерации в правовом регулировании субъектов Федерации может служить практика регулирования языковых отношений на уровне республик в составе Российской Федерации. Так, Конституция Республики Коми предоставляет статус государственного языка коми и русскому языкам (ст. 67), а в Республике Татарстан государственными являются равноправные татарский и русский языки (ст. 4 Конституции PT). При этом на территории Республики Татарстан государством создаются условия каждому человеку для сохранения и всестороннего развития родного языка, обеспечивается свобода выбора в использовании языка общения. Это отнюдь не декларативное положение, ибо в настоящее время обучение в школах Республики Татарстан ведется на шести языках: татарском, русском, чувашском, марийском, удмуртском и мордовском. Есть школы с 2-3 языками обучения, в некоторых городах открыты чувашские, еврейские, азербайджанские, армянские и украинские воскресные классы.

Второй характерной чертой правовых систем субъектов Федерации является учет географических и природных особенностей соответствующей территории. На обширном российском пространстве весьма существенны региональные различия, определяемые климатическими и ресурсно-сырьевыми факторами, а также ключевыми позициями отдельных регионов в контроле над ресурсами — к примеру, есть регионы нефтедобывающие, промышленные, сельскохозяйственные, оздоровительные и т.д. Подобные особенности,

неоднократно отмеченные в процессе договорного оформления отношений регионов и центра, имеют значение для формирования регионального законодательства о недрах, лесах, водных объектах и т.д.

Так, в преамбуле Договора о разграничении предметов ведения и полномочий с Калининградской областью говорится об учете специфического географического положения Калининградской области, ее значении для национальных интересов Российской Федерации. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий с Ростовской областью также уделяет внимание специфическим географическим и природным условиям данной территории.

Учет субъектами Российской Федерации природно-климатических условий и местных особенностей необходим также при разработке нормативных правовых актов по обеспечению социальной защиты населения на федеральном и региональном уровнях. Так, во исполнение Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации¹» Правительство Российской Федерации своим постановлением от 17 февраля 1999 г. утвердило «Методические рекомендации по определению потребительской корзины для основных социально-демографических

групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации»^[66][67]. Потребительская корзина в субъектах Российской Федерации формируется на основе распределения Российской Федерации по 16 зонам - для продуктов питания и по 3 зонам — для непродовольственных товаров (зоны с холодным и резко континентальным климатом — например, Республика Карелия, Удмуртская Республика, Приморский край и др.; зоны с умеренным климатом — Республика Марий Эл, Республика Татарстан, г.г. Москва и Санкт- Петербург и др.; зоны с теплым климатом — Республика Адыгея, Карачаево- Черкесская Республика, Самарская область и др.). Такая дифференциация представляется эффективной и в целях законодательного определения

первоочередных мер адресной социальной защиты населения в различных регионах Российской Федерации, принятия комплексных программ развития, обоснованных нормативно-правовых решений по вопросам энергоресурсов, транспорта и т.д.

Третья черта правовых систем субъектов Федерации состоит в самостоятельности и динамизме развития — в постоянном поиске оптимальных форм правового регулирования общественных отношений, сложившихся под влиянием национально-специфических и региональных условий жизнедеятельности людей. В процессе создания своего законодательства субъекты Российской Федерации преследуют свои цели, особенно это касается экономической сферы как приоритетной для каждого региона. В условиях перехода от единой плановой системы к рыночной развивается местная инициатива, появляется некоторая экономическая автономизация, но в то же время требуется сформировать единое экономическое пространство. Вот почему важно, чтобы принятые в отдельных регионах нормативные правовые акты, содержащие правовые решения по одним и тем же вопросам, сочетались между собой, не имели неоправданных различий и не противоречили федеральному законодательству. Иначе неодинаковое влияние законов на участников экономического оборота в регионах, которые связаны между собой естественными технологическими зависимостями, будет препятствовать экономической интеграции, укрепляющей единое государство.

Например, в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации по-разному урегулированы земельно-правовые отношения. Установив многообразие форм собственности на землю, порядок и условия приватизации земель, платность их использования, субъекты Российской Федерации неодинаково трактуют субъектов и объем субъективных прав по владению, пользованию и распоряжению землей, не единообразно решают вопросы оборота земель, разграничения земельной собственности между субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией и т.д.

Так, в Республике Чувашия и в некоторых других субъектах Российской Федерации земельные участки предоставляются на праве собственности только тем гражданам, которые имеют постоянное место жительства на территории данного субъекта Российской Федерации. В ст. 14 Степного Уложения (Основного Закона) Республики Калмыкия говорится о том, что земля, недра, растительный и животный мир, водные ресурсы и воздушное пространство на территории республики является исключительным достоянием (собственностью) народа Калмыкии, то есть субъектом права собственности на землю выступает народ.

Подобные примеры могут быть продолжены. Следует, однако, отметить необходимость унификации правовых решений по одним и тем же вопросам, что распространяется не только на земельные отношения, но и на все сферы регулирования. Сближение регионального законодательства обусловлено объективно — и торговлей, и поставками, и культурным обменом, и общими экологическими проблемами, и сходством социальных интересов граждан, населяющих территории субъектов Российской Федерации (работа, жилье, медицинское обслуживание, личная безопасность и т.д.). Единообразное правовое регулирование однородных групп общественных отношений в субъектах Российской Федерации отвечает

интересам всего общества еще и потому, что обеспечивает политическую стабильность — не возникают претензии в связи с тем, что тот или иной руководитель получил от федерации «привилегии», «более выгодные условия» для своего региона путем индивидуальных договоренностей в зависимости от личных качеств и связей.

C учетом указанного обстоятельства мы будем рассматривать правовую систему субъектов Федерации преимущественно в ее нормативном содержании - как действующий на территории субъекта Российской Федерации целостный нормативно-правовой массив федеральных, федерально-региональных и региональных нормативных актов, формирующийся и развивающийся на основе закрепленных в Конституции Российской Федерации положений, в

которых определены сферы и объемы исключительной и совместной правотворческой компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, правовая система субъектов Федерации представляет собой сложный феномен, возникновение, становление и развитие которого подчинено политическим, экономическим, социологическим, юридическим и другим закономерностям и тенденциям.

В заключение еще раз обратим внимание на то, что правовая система субъекта Федерации является неотъемлемой составной частью правовой системы Российской Федерации, развивается и функционирует в постоянном взаимодействии с этой системой.

1.3.