Глава IV. СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ НАЧАЛ В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Современная система российского законодательства, как уже отмечалось, выступает в виде трех структур: вертикальной, горизонтальной (отраслевой) и федеративной.

Проводимые реформы трансформировали все сферы законодательства, где за последние годы произошли серьезные изменения, касающиеся его внутреннего содержания. Наряду с традиционными, появился ряд новых институтов и отраслей, которые вобрали в себя многочисленные особенности и специфику виутрифедеративных отношений, отразили интересы и своеобразие правового статуса их субъектов.

Так, новый Гражданский кодекс Российской Федерации расширил границы обязательственного права, включив туда следующие виды договоров: договоры по продаже недвижимости и предприятий (ст. 549-559 ГК РФ); договор финансирования под уступку денежного требования (ст. 824

ГК РФ); договор доверительного управления имуществом (ст. 1012 ГК РФ) и другие.

В семейном законодательстве одним из новых институтов стал договорный режим имущества супругов (гл. 8 Семейного кодекса РФ), закрепляющий процедуру заключения, изменения и расторжения брачного контракта, а также основания признания его недействительным.

Пополнился и Уголовный кодекс Российской Федерации, к примеру, за счет правовых институтов ответственности и наказания несовершеннолетних (гл.

Подобные изменения произошли и в других отраслях законодательства. В последнее время были приняты Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданско-процессуальный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие. Преобразования коснулись и законодательства субъектов Российской Федерации.

Исходя из предоставленных полномочий, каждый из них осуществляет свое правотворчество, отражающее не только самобытность конкретной территории, но и ее самостоятельность. Децентрализация нормотворческих полномочий между федерацией и ее субъектами в пользу последних несет в себе позитивные начала, так как дает им возможность самостоятельно регулировать многие узловые проблемы, определять правовой режим региона в целом. Вместе с тем такая правотворческая свобода не должна выходить за рамки предоставленных полномочий, создавать бесконечные правовые конфликты, разрушать единое правовое пространство России.

Важное значение здесь имеет правильно выстроенное соотношение общефедералыюго и регионального законодательства, основа которого предусмотрена Конституцией РФ. С учетом федеративного устройства России она закрепляет два уровня системы органов государственной власти - федеральный и региональный, что и обусловило формирование в Российской Федерации соответствующей законодательной инфраструктуры. Ее единство характеризуется следующими конституционными признаками: юридическим верховенством Конституции РФ на всей территории страны; исключительной и совместной компетенцией Федерации и ее субъектов; установлением приоритетов законодательства РФ и ее субъектов; гарантированностыо самостоятельности субъектов РФ в сфере законодательства; введением договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами в число источников конституционного права; определением общей процедуры разрешения юридических коллизий путем отнесения к ведению Российской Федерации федерального коллизионного права73.

Вместе с тем практика развития федеративных отношений выдвинула третий уровень их правового регулирования - муниципальный.

Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»74 определил три субъекта правового регулирования муниципальных отношений: федеральные органы государственной власти (ст. 5), органы государственной власти субъектов РФ (ст. 6), местное самоуправление (ст. 7).

Таким образом, система правового регулирования в Российской Федерации практически имеет трехуровневую структуру: федеральную, региональную, муниципальную75. В основе такого деления лежит принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Первый уровень. Его начала заложены в ст. 71 Конституции РФ, которая определяет исключительную компетенцию Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти. Объект регулирования здесь един и неделим, равно как и субъект. Расширительному толкованию нормы данной статьи не подлежат. Вместе с тем некоторые из них противоречивы и нуждаются в конкретизации.

Так, согласно п. «а» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением. Однако в соответствии со ст. 136 Конституции поправки к главам 3-8 Основного Закона могут быть приняты в порядке, который предусмотрен для принятия федерального конституционного закона и могут вступить в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Участие последних в принятии решения о внесении поправок говорит о том, что упомянутое полномочие не является предметом исключительного ведения Федерации и в отдельных случаях относится к совместному ведению Федерации и се субъектов.

Подобное противоречие можно наблюдать и при сопоставлении п. «а» ст. 71 с п.

Сложно говорить об исключительном ведении Федерации и в случае, предусмотренном п. «б» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому территория Российской Федерации отнесена к ведению Российской Федерации. Данное положение нуждается в дополнительном толковании, ибо согласно ст. 87 Конституции РФ территория России включает в себя территории ее субъек- тов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

Если территория России рассматривается как объект регулирования и управления, то одним из вопросов компетенции по этому предмету ведения является «территориальное устройство Российской Федерации и территориальное устройство субъектов Российской Федерации». Территориальное устройство Российской Федерации ~ это ее структура, которая определена в ст. 65 Конституции РФ, территориальное же устройство субъектов Российской Федерации - это внутреннее деление каждого субъекта Федерации на административно-территориальные единицы и муниципальные образования.

Из смысла ст. 67, 71, 72, 73 Конституции РФ следует, что право регулировать территориальное устройство субъекта Российской Федерации принадлежит последнему76.

Есть спорные моменты и по вопросам разграничения и т.д.

В исключительном ведении Российской Федерации также находятся: установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные энергетические системы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; оборона и безопасность; судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и ар- битражно-процессуальное законодательство и некоторые другие вопросы (ст.

Второй уровень - региональный. Он существенно отличается от первого, ибо субъектов регулирования здесь не один, а два: Федерация в лице Федеральных органов государственной власти и субъекты Российской Федерации, наделенные полномочиями осуществлять правовое регулирование. Объектов правового регулирования на этом уровне тоже два: первый - это совместное ведение Федерации и ее субъектов и второй объект - исключительное ведение, но уже не Федерации, а ее субъектов77.

Новеллой в соотношении общефедерального и регионального законодательства данного уровня является институт совместного ведения между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации. Обнаружилось, что «имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей Федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций»78. Если Федеральный договор закрепил договорное разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, то Конституция РФ 1993 года, полностью впитав и лишь частично уточнив это разграничение, заменила его конституционным разграничением предметов ведения. Отношение к установлению предметов совместного ведения неоднозначно в отечественной науке. Позиции поляризуются от признания ст. 72 Конституции РФ как нового слова в понимании сущности федерализма до полного неприятия этой статьи, в которой якобы заложен ненужный элемент конфронтации79.

Именно разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере совместного ведения вызывает наибольшую трудность, так как перечень вопросов, составляющих предмет совместного веде- ния, объединяет два начала - федеральное и региональное. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; установление общих принципов налогообложения; организация органов государственной власти и местного самоуправления и др.

Важное место в совместном предмете регулирования в ст.

Изменение и дополнение предмета совместного ведения может быть осуществлено только в порядке внесения дополнений и изменений в Конституцию РФ в соответствии с положениями ее главы 9.

Непосредственно в области юриспруденции в предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов включены: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Каждый из выделенных в Конституции РФ пунктов, определяющих предметы совместного ведения, указывает на довольно обширные группы отношений, подлежащих правовому регулированию. В пределах каждого из предметов совместного ведения может быть принят не один, а несколько федеральных законов, но в то же время один федеральный закон может затрагивать несколько предметов совместного ведения.

Региональные же законы, принятые по вопросам совместного ведения, не обязаны копировать федеральные законы по названию и предмету правового регулирования. Это определяется местными потребностями. Универсальных критериев, позволяющих принимать федеральные законы но предметам совместного ведения, быть не может80.

Конституция РФ 1993 года устранила двойственность положения административно-процессуальной, трудовой и семейной отраслей законодательства. Согласно Федеративному договору они находились в совместном ведении Российской Федерации и республик в ее составе. На территории же краев, областей, городов Москвы и Саикт-Петербурга по данным вопросам должны были действовать только федеральные законы. Ныне названные отрасли входят в сферу совместного ведения Федерации и всех ее субъектов без исключения.

Следует заметить, что понятия «совместное ведение» и «совместная компетенция» не идентичны. Совместная компетенция органов государственной власти может осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Российской Федерации. Поэтому только термин «совместная компетенция» должен употребляться в федеральных законах.

В перечне вопросов совместного ведения, к сожалению, имеется нро- бельность. Не все сферы общественных отношений, нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, перечислены в Конституции РФ.

Возьмем к примеру такую сферу общественных отношений, как «чрезвычайные ситуации» техногенного, природного и политического характера. Относятся ли они к предметам ведения Российской Федерации или к предметам совместного ведения? Пункт «з» ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения относит только «установление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий».

Здесь оговариваются исключительно частные вопросы общей проблемы чрезвычайных ситуаций. Если же руководствоваться ст. 2 Закона Российской Федерации от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»81, то рассматриваемая сфера общественных отношений относится к предметам совместного ведения, так как в соответствии с вышеназванным актом законодательство Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций состоит не только из законов и других нормативных актов Российской Федерации, но также из законов и других нормативных правовых актов ее субъектов82.

Следовательно, вопрос о разграничении полномочий субъектов Федерации и центра в сфере совместного ведения представляется весьма сложным для российского федерализма как в научном плане, так и в смысле практической реализации, поскольку при осуществлении полномочий необходимо стремиться к четкому определению степени участия регионов и Федерации в решении общих задач, а кроме того, необходимо обеспечить согласованность в выполнении каждой стороной своих полномочий. Их особенность для субъекта Федерации состоит в том, что ои при осуществлении правового регулирования по вопросам совместного ведения должен руководствоваться нормативными основами, установленными федеральной властью, и не может выходить за их рамки. К тому обязывают части 2 и 6 ст. 76 Конституции РФ, закрепляющие приоритет федеральных законов в сфере совместного ведения. Следовательно, до их издания по рассматриваемому предмету правового регулирования субъекты Российской Федерации, казалось бы, нс могут принимать соответствующие правовые акты. Эта позиция в свое время поддерживалась и Указом Президента РФ от 5 октября 1995 года «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти субъ- сктов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации»1, в котором говорится, что «впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ воздержаться от принятия нормативных правовых актов субъектов РФ, устанавливающих принципы организации и систему органов государственной власти в субъектах РФ».

В то же время у Конституционного Суда сложилось иное мнение по этому вопросу. Он пояснил, что «Конституция Российской Федерации не препятствует субъектам Российской Федерации до издания федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного с Российской Федерацией ведения, включая установления общих принципов налогообложения и сборов, с тем однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Российской Федерации после издания Федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним»83.

Такие разногласия в позициях Президента РФ и Конституционного Суда РФ послужили еще одним толчком для более четкого решения данной проблемы, так как ни в ст. 72 Конституции РФ, ни в других ее положениях не уточняется, в каких случаях и когда приоритет отдается Федерации, а когда ее субъектам. Такое уточнение необходимо было включить в Конституцию РФ хотя бы для того, чтобы между Федерацией и ее субъектами не возникало конфронтация по поводу того, кому и когда из них следует принимать правовые акты, например, по вопросам культуры, науки, пользования землей и т.д.84

Из-за отсутствия законодательного закрепления основополагающих принципов и критериев разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами зачастую нарушается иерархия законов, основанная на положении ст. 76 Конституции РФ о необходимости соответствия законодательного акта субъекта Федерации федеральному закону. Так, 21 декабря 1994 года в Республике Башкортостан был принят Трудовой кодекс, в ст. 2 которого установлено, что трудовые отношения в этой республике регулируются Конституцией Республики Башкортостан, настоящим Кодексом и иными издаваемыми в соответствии с ними актами трудового законодательства Республики Башкортостан. И лишь отдельные полномочия по изданию актов трудового законодательства данная республика может передавать по договору Российской Федерации. Тем самым фактически был установлен приоритет законодательства Республики Башкортостан в этом вопросе, хотя трудовые отношения не являются исключительной компетенцией субъектов Российской Федерации.

Похожим примером является правовое регулирование использования природных ресурсов и охраны природы в Республике Саха (Якугия), которая взяла на себя решение этих вопросов на своей территории, несмотря на то что они относятся к сфере совместного ведения (п. «в» и «д» ст. 72 Конституции РФ). Впоследствии эти документы пришлось приводить в соответствие с федеральным законодательством. Соотношение федерального и регионального законодательств по предметам совместного ведения довольно четко сформулировано в ст. 76 Конституции РФ, где говорится, что в данных сферах общественных отношений могут приниматься как федеральные законы и иные федеральные правовые акты1, так и законы и иные нормативно- правовые акты субъектов Федерации. Такое соответствие - необходимое условие упрочения российской государственности, сохранения се единства и территориальной целостности, обеспечения порядка и законности во всех сферах жизни российского общества. Предпосылкой подлинного федерализма является безусловное соответствие федеральной Конституции и законам конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации1.

Несоответствия и противоречия между федеральным и региональным законодательством подрывают стабильность и единство механизма правового регулирования, порождают хаос правоприменительной практики, а также способствуют проявлениям сепаратизма и идеологии национальной исключительности. Исходя из этого, начальной формой регулирования предмета совместного ведения является федеральный закон, имеющий верховенство на всей территории России (п. 2 ст. 4 Конституции РФ).

Существует в этом вопросе и другая проблема, связанная с законотворческими полномочиями субъектов РФ в сферах их совместного ведения с Российской Федерацией. Большинство законов субъектов Федерации издастся в области их совместного ведения с Федерацией. Многие субъекты, не дожидаясь принятия федеральных законов по этим вопросам, самостоятельно устанавливают правовые нормы в региональном законодательстве на свое усмотрение. Особенно широкая сфера незаконного регулирования по предметам совместного ведения - социально-экономические права субъектов Российской Федерации. Собственными актами некоторые из них самостоятельно определяют условия и порядок разграничения государственной собственности на федеральную и региональную, режим федеральной собственности на своей территории; в одностороннем порядке упорядочивают налоговые отношения, вопросы природопользования, охраны природных ресурсов85. Иными словами, субъекты выбрали тактику опережающего Федерацию законодательства. Поэтому законы субъектов РФ по вопросам совместного веде- ния часто не согласуются с издаваемыми вслед за ними федеральными законами, причем нередко отдельные нормативные положения региональных актов прямо противоречат федеральному законодательству. Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ при издании правовых актов по предметам совместного ведения часто вторгаются в компетенцию федеральных органов, устанавливают обязанности последних. Четкого механизма, обеспечивающего устранение такого рода противоречий, нет, а регионы норою не торопятся приводить свое законодательство в соответствие с федеральным.

Один из путей разрешения данной проблемы видится в создании согласительных комиссий, состоящих из представителей законодательных органов субъектов РФ и законодателей Федерации в целом. Указанная практика регионального законотворчества свидетельствует о том, что взаимоотношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению компетенции по предметам совместного ведения должны своевременно определяться на федеральном уровне. Конституция РФ не устанавливает (как, например, Германский Основной Закон) принципы опережающего законода- тсльствования Федерации. В этой связи возникает вопрос: вправе ли федерация прибегнуть к исчерпывающему регулированию, если сочтет это необходимым. Многие ученые на этот вопрос отвечают утвердительно. Так, к примеру, немецкий конституционалист Вальтер Рудольф полагает, что федерация может самостоятельно решать, в каких случаях возникает необходимость исчерпывающим образом использовать федеральное законодательство. При этом он замечает, что субъект Федерации обладает преимущественной компетенцией в сфере управления отношениями, урегулированными Федерацией86. Что касается России, то необходимо отметить, что у нас федеральное законодательство зачастую регулирует отношения по предметам совместного ведения столь подробно, что никакой их конкретизации уже не требуется. Представляется, что произвольное расширение полномочий Федерации путем отнесения к собственной компетенции ранее не урегулированных вопросов совместного ведения недопустимо.

В качестве недостатка предметов совместного ведения иногда указывается на дублирование некоторых вопросов в перечне круга предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения. Так, в соответствии с п. «а» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ в ведении Федерации находится контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Данное положение не согласуется с тем, что в соответствии с п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и Федеральным законам».

Подобное противоречие обнаруживается и при сопоставлении и. «в» ст. 71 и п. «б», «ж», «м» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Хотя ст. 71 Основного закона относит правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина к исключительной компетенции России, в ст. 72 говорится о защите прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, исконной сферы обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, защите семьи, материнства, детства и социальной защите. Регулирование - это исключительное право Федерации, а полномочия ее субъектов в сфере прав и свобод человека должны ограничиваться защитой. Но защита может потребовать соответствующей правовой регламентации на региональном уровне. Однако проблема не получила конституционного решения. Для граждан, проживающих на территориях субъектов Федерации, уставы должны являться дополнительным правовым условием их юридического статуса. Вместе этого во многих уставах отсутствует раздел, закрепляющий гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем роль законодательных актов субъектов РФ не должна сводиться к повторению компетенции центра, их задача - конкретизировать эти права па региональном уровне, определить гарантии их реализации на местах.

Конституция РФ 1993 года определила два метода правового регулирования вопросов, составляющих совместный предмет ведения: административный и договорный.

Административный метод закреплен в п. 2 ст. 76 Конституции РФ, который гласит, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Положения данной статьи убеждают, что здесь установлен административный способ разграничения полномочий. Федеральный центр определяет, что в предмете совместного ведения взять себе, а что оставить субъектам РФ посредством федерального закона, имеющего высшую юридическую силу, это - во-первых. Во-вторых, предписание статьи Конституции РФ о том, что законы и другие нормативно- правовые акты должны соответствовать федеральному закону, определяющему совместный предмет ведения, также не оставляют сомнений на этот счет87.

Договорный способ разграничения полномочий в совместном предмете ведения закреплен в п. 3 ст. 11 Конституции РФ, где говорится: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федера- тивными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

В этой связи 24 июня 1999 года был принят специальный Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»1. Закон сформулировал и закрепил восемь принципов, которые надлежит соблюдать при практическом разграничении полномочий: конституционность; верховенство Конституции РФ и федеральных законов; равноправие субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; недопустимость ущемления прав и интересов субъектов Федерации; согласование интересов Федерации и ее субъектов; добровольность; обеспеченность полномочий федеральных и региональных органов необходимыми ресурсами; гласность.

Закон подтвердил незыблемость конституционных положений и предусмотрел приоритет Конституции и федеральных законов России над договорами и соглашениями.

В законе определены допустимые в них пределы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Договор может быть заключен в двух случаях: 1) при прямом указании в Федеральном законе по предмету совместно ведения или 2) при отсутствии Федерального закона по предмету совместного ведения - с условием приведения указанного договора в соответствие с Федеральным законом после принятия такового (ст. 14).

Договоры и соглашения явились в свое время довольно эффективным средством взаимодействия Федерации и ее субъектов, позволяя во многом учитывать их региональные особенности. Однако такая форма сотрудничества нуждается в усовершенствовании.

Парламентские слушания, проведенные Государственной Думой в конце ноября 2002 года, посвященные обсуждению концепции Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» выявили глубокий интерес к предложенному законопроекту.

Участники дискуссии отметили актуальность и своевременность внесения поправок, изменений и дополнений в действующий Федеральный закон, одобрили основные принципы концепции нового законопроекта и рекомендовали его внесение в Государственную Думу.

В законопроекте более четко определены механизмы разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами РФ. Детально «прописаны» принципы и порядок заключения договоров и соглашений о разграничении полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов1.

Таким образом, следует признать, что Федеральный закон от 24 июня 1999 года в определенной мере решил проблемы реализации совместных предметов ведения, но далеко не все. И здесь можно обозначить некоторые направления его дальнейшего совершенствования.

Во-первых, Закон не определяет порядок работы согласительной комиссии, ее возможные решения и их юридические последствия. Поэтому очень важно тщательно «урегулировать виды согласительных процедур, порядок проведения, определить субъектов, правомочных вводить или обращаться по поводу их применения, установить способы принятия решения»88.

Во-вторых, Законом не предусмотрена возможность заключения многосторонних договоров и соглашений в целях развития тесного межрегионального сотрудничества в конкретных сферах их взаимодействия.

В-третьих, не затронуты в Законе и остались спорными в юридической науке вопросы форм реализации Федерацией своих полномочий по предметам совместного ведения. В литературе предлагаются различные варианты: основы законодательства, кодексы, обычные федеральные законов. Также высказывается возможность ввести в практику и модельные законы субъектов РФ, рекомендуемые Федерацией89. Существует даже мнение о том, что нормы федеральных законов по предметам совместного ведения должны обладать рекомендательным характером90. Данное положение вряд ли можно назвать бесспорным, поскольку в сфере совместного ведения Федерация осуществляет определенные исключительные полномочия, а они должны регулироваться только императивными нормами.

Наиболее целесообразным в сложившейся ситуации видится принятие федеральных Основ законодательства, которые предоставят возможность реализовать конституционное и договорное разграничение предметов ведения и полномочий законотворческой деятельности субъектов РФ, а также устранят противоречия и обеспечат оптимальное соотношение федерального и регионального законодательства.

Основы необходимо составлять таким образом, чтобы они были актами прямого действия и могли непосредственно применяться на всей территории Российской Федерации. Это предотвратит возможный разнобой и анархию, которые могут возникнуть в случае издания местными органами собственных актов по вопросам, выходящим за пределы их полномочий. Для этого в Основах должно быть расписано: 1) какие части или отдельные статьи Основ подлежат прямому и непосредственному действию и не могут быть изменены, заменены актами субъектов Федерации; 2)

по каким вопросам и в каких пределах субъекты Федерации вправе конкретизировать Основы законодательства; 3)

в остальном должно действовать правило, согласно которому в части, не урегулированной Основами (или другими российскими законами) субъект Федерации вправе издавать любые акты, не нарушая прав и законных интересов других субъектов Федерации и Федерации в целом91.

Кроме того, в Основах можно закрепить право Федерации на издание «рамочных» (модельных) нормативных актов, как это предусмотрено в законодательстве некоторых зарубежных федеративных государств.

Основы законодательства должны регулировать и договорный процесс, на долю которого достанется то, что сегодня гарантировано федеральной Конституцией: передача части полномочий, отведенных соответствующими федеральным органом во временное пользование субъекта Федерации; добровольная передача субъектами своего исключительного ведения в совместное с Российской Федерацией ведение.

Принятие Основ на федеральном уровне было предусмотрено Федеративным договором 1992 года. Однако Российская Конституция 1993 года, в отличие от него, не содержит положений, определяющих рамки федерального законодательного регулирования в этой области. Это нельзя назвать случайным. Отказ от упоминания Основ законодательства позволяет не ограничивать полномочия федеральных государственных органов в сфере совместного ведения наиболее существенными и необходимыми для поддержания правового единства Российской Федерации вопросами, но и относить к феде- ральным полномочиям те вопросы, которые не требуют централизованного решения.

Анализ федеральных законов в сфере совместного ведения показывает, что федеральные государственные органы склонны не только определять свои полномочия в сфере совместного ведения, но и устанавливать полномочия субъектов Федерации. К тому же законодатель не видит принципиальной разницы между принятием закона в форме «Кодекса» или в форме «Основ законодательства» по одному и тому же вопросу.

Поэтому необходимо более четко определить предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также указать, по каким из них целесообразнее принимать Основы законодательства, а по каким - Кодексы.

Каковы же предпосылки издания Основ законодательства на федеральном уровне? Их можно разделить на три группы: социально-экономические, политические и юридические.

Первая группа предпосылок связана с экономическими, национальными, демографическими, географическими условиями, сложившимися в том или ином субъекте Российской Федерации. Сегодня уровень социально- экономического развития и жизненный уровень населения существенно отличается от региона к региону. В течение 90-х годов региональные различия стали более резкими. Переориентация с централизованно планируемого перераспределения товаров и услуг, строго контролируемых государством, на рыночные отношения обнаружила целый ряд регионов, которые не могут выдержать открытой конкуренции на рынке. В результате перестроечных процессов углубились различия между центром и периферией. Сегодняшняя ситуация в сфере экономических взаимоотношений центра и субъектов Федерации демонстрирует неспособность первого установить единые для всех членов Федерации «правила игры». По мнению А.Б. Парканского, «отсутствие единого, равного отношения к регионам, половинчатость и противоречи- вость решений дают основания обвинять центр в том, что он по своему усмотрению пытается ублажить одни регионы за счет других»92.

Также необходимо учитывать влияние географического, национального, демографического факторов, которые в свою очередь обусловливают различия в темпах социально-экономического развития субъектов Федерации.

Вторая группа предпосылок - политические. Они связаны с федеративным устройством страны и появлением нового института - института совместного ведения между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации.

В федеративном государстве центральные и региональные органы власти в одинаковой мере нуждаются в общественной опоре. В России сегодня такое согласие труднодостижимо вследствие глубокой поляризации общества. Специфическими для нее являются, во-первых, глубина расхождений во взглядах на политику федерального правительства, и во-вторых, тот факт, что противоборствующие политические и экономические интересы в значительной степени сосредоточены в определенных регионах. Более того, происходит пространственное сужение политического кругозора и вытеснение региональными властями федеральных в системе политических предпочтений населения.

Таким образом, межрегиональное неравенство в России многомерно. Регионы обладают различными потребностями и возможностями, несовпадающими и противоречивыми интересами, которые требуют дифференцированного правового подхода к их урегулированию, который бы учитывал специфику каждого субъекта, не нарушая при этом единого правового пространства Федерации. И здесь особую роль играет третья группа предпосылок издания на федеральном уровне законов в форме «Основ законодательства».

В Российской Федерации должна быть создана единая взаимосвязанная система нормативно-правовых актов, включающих в качестве составных

блоков федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, объединенное общими принципами, обеспечивающими полноту правового регулирования, отсутствие в нем пробелов и противоречий. Мировой опыт свидетельствует, что унификация правового регулирования составных мастей Федерации, сближение и согласованность содержания принимаемых ими нормативных актов - необходимое условие жизнеспособности, достижения оптимальных форм управления сложной государственной структурой, какой является федерация93.

Способы достижения такой унификации многообразны. Эффективный учет всех вышеперечисленных факторов способствует обогащению и развитию федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации путем взаимозаимствования и сведения к общему знаменателю нормативных решений в такой форме, как «Основы российского законодательства». Их концепция в современной юридической науке разработана слабо.

В связи с перестроечными процессами в 1992 году были приняты пер- вые акты такой формы - Основы законодательства РФ о культуре*; в 1993 году - Основы законодательства о физической культуре и спорте94; Основы , законодательства о нотариате95; Основы законодательства «Об архивном фонде РФ и архивах96; Основы законодательства об охране здоровья граждан97; Основы законодательства об охране труда98; Основы лесного законодательства99.

На сегодняшний день из вышеперечисленных Основ с изменениями и дополнениями действуют: Основы законодательства об охране здоровья гра- ждан, о нотариате, о культуре, а также раздел V Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик100.

Внутренняя структура Основ такова. Обычно они состоят из разделов. Первый, как правило, именуется «Общие положения». В нем определяются предмет, цели и задачи, общие принципы правового регулирования данной отрасли; распределяются полномочия и предметы ведения между Федерацией и ее субъектами по данной отрасли с конкретизацией и развитием в рамках конституции и Федеративного договора; соотношение Основ с другими отраслевыми актами - как самой Федерации, так и ее субъектов; соотношение с международно-правовыми актами и нормами.

Кроме того, предусматриваются меры, обеспечивающие строгое и неуклонное соблюдение Основ. Следует обратить внимание на желательность оговорки о том, что в части, не урегулированной Основами (или другими федеральными законами) субъекты Федерации вправе издавать любые собственные акты, не нарушающие права и законные интересы других субъектов Федерации и России в целом.

Принципы группировки нормативных предписаний Основ по разделам подчинены задаче наиболее четкого законодательно-технического оформления рассматриваемого кодификационного акта. В то же время эти принципы должны учитывать уже объективно сложившуюся систему норм соответствующей отрасли российского права. В специальных разделах Основ формулируются важнейшие отраслевые нормы и положения по вопросам, требующим единого правового регулирования в масштабах Федерации. Оправданно также обозначить рамки, в пределах которых субъекты Федерации вправе принимать собственные решения. В необходимых случаях в Основах могут даваться примерные и альтернативные решения, рекомендации.

В специальных разделах, как правило, в обязательной форме закрепляются основные отраслевые права граждан, соответствующие требованиям Конституции РФ и международным документам с указанием, что эти права и свободы могут развиваться и должны дополняться субъектами Федерации, но не могут ими отменяться или ограничиваться.

Во всех Основах в качестве завершающего существует раздел «Заключительные положения». В нем определяется время вступления в силу Основ или отдельных их частей; сроки издания актов в развитие Основ; судьба федерального законодательства и ранее изданных актов Российской Федерации по данной отрасли; указываются, какие акты должны применяться в случае, если субъекты Федерации не издают своих актов, а также до издания этих актов устанавливаются случаи, когда сохраняется действие прежних норм и когда новым актам придается обратная сила и т.д.

Объем и содержание конкретных Основ законодательства зависят прежде всего от сложности предмета правового регулирования, количества правовых институтов.

Можно выделить следующие характерные черты, присущие современным Основам законодательства101.

1) Основы являются важнейшим кодифицированным актом и возглавляют иерархию нормативных предписаний определенной отрасли законодательства или сферы государственного управления. Законы такого типа выступают активным центром в отношении отраслевых подсистем. Основы, возглавляя определенную отрасль законодательства, обеспечивают большую внутреннюю согласованность, взаимосвязанность составляющих ее нормативно-правовых актов. Отношения между Основами и иными законами и подзаконными актами Федерации и субъектов РФ строятся на принципе строгой соподчиненности. Правовым подтверждением существования отношения соподчинения в отраслевых подсистемах служит указание в статьях

Основ, что все иные отраслевые акты законодательства Федерации и ее субъектов издаются в соответствии с Основами.

Основы - это фундамент правового регулирования в той или иной отрасли законодательства, оказывающий решающее влияние на всю систему нормативных актов данной отрасли. 2)

Основы законодательства регулируют отношения, отнесенные к совместной компетенции Федерации и ее субъектов; выступают правовым воплощением одного из главных принципов российской государственности - федерализма.

Институт совместной компетенции Федерации и ее субъектов довольно новый и поэтому весьма важным аспектом регулирования этих отношений является определение оптимального соотношения объема федерального и регионального законотворчества по предметам совместного ведения. Поэтому представляется удачным вариант, при котором федеральный центр принимает правовой акт по предметам совместного ведения в виде Основ законодательства, а законодатель субъекта Федерации принимает правовой акт в развитие Основ. 3)

В Основах законодательства решаются проблемы конституционного характера. Так, к примеру, статья 1 Основ законодательства РФ о культуре гласит: «Задачами законодательства РФ о культуре являются: -

обеспечение и защита конституционного права граждан РФ на культурную деятельность; -

создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности, объединений граждан и иных этнических общностей Российской Федерации; -

определение принципов и правовых норм, регулирующих отношения субъектов в культурной деятельности; -

определение принципов государственной культурной политики, правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы.

Руководствуясь Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, признавая роль охраны здоровья граждан как неотъемлемое условие жизни общества, в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан закрепляется одно из основных конституционных прав граждан РФ - право на охрану здоровья. 4)

Основы законодательства закрепляют принципиальные нормативные предписания, подлежащие конкретизации и развитию в других правовых актах.

Основы законодательства не содержат и не должны содержать исчерпывающей регламентации всех охватываемых данной отраслью законодательства отношений. В них заключаются лишь наиболее принципиальные положения, которые развиваются и конкретизируются в федеральных и региональных законодательных актах. Основы, устанавливая самые общие, базовые положения, представляют тем самым возможность разновариантного регулирования отношений для субъектов Федерации. 5)

Основы направлены на стабильное и долговременное регулирование общественных отношений. Эта особенность Основ сама собой подтверждается уже вышеперечисленными характеристиками данного типа акта. А именно, указанием на то, что Основы законодательства - это кодифицированный акт, содержащий нормы-цели, нормы-принципы, нормы-дефиниции. Кроме того, Основы отражают одну из характерных черт законодательства - сочетание в нем стабильности и динамизма.

Таким образом, Основы российского законодательства - это юридически цельные, внутренне согласованные правовые акты, возглавляющие структурную систему законодательства, издаваемые парламентом РФ по предметам совместного ведения федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, закрепляющие принципы и важнейшие сферы общественных отношений, которые получают дальнейшее развитие и конкре- тизацию в других законах и подзаконных актах как федеративного, так и регионального уровня.

Сравнивая Основы законодательства с другими нормативно-правовыми актами можно заключить, что Основы законодательства представляет собой основополагающий кодифицированный акт и должны занимать после Конституции РФ главенствующее место в системе нормативных актов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Это положение объясняется тем, что содержание Основ составляют важнейшие принципиальные положения соответствующей отрасли или подотрасли права либо сферы государственного управления.

Главенствующая роль Основ выражается и в том, что в этом акте четко отражается федеративный характер нашего государства: здесь, как правило, развивается закрепленное Конституцией РФ или непосредственно устанавливается разграничение компетенции Федерации и ее субъектов.

Основы законодательства можно также рассматривать как одну из разновидностей федеральных законов, принимаемых и действующих в рамках совместной компетенции, там, где нужно обеспечить строгую федеративную меру законодательного регулирования и одновременно допускаемое законодательное многообразие по линии субъектов Федерации.

К таковым кроме Основ законодательства относятся просто «Основы», «Общие принципы», «Основы государственной политики» и т.д. Эти законы схожи с Основами законодательства, однако в них подчас слишком подробно и детально регламентируется компетенция органов субъектов Федерации, что искажает смысл и объем подобных Федеральных законов102. В этой связи вполне уместно неоднократно высказываемое мнение о необходимости восстановления практики принятия именно Основ законодательства по нредмс- там совместного ведения с внесением об этом соответствующей нормы в федеральную Конституцию103.

Статья 73 Конституции РФ закрепляет предмет исключительного ведения, но уже не федерации, а ее субъекта. В ней говорится, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

Сфера регулирования субъектов Российской Федерации, как видно из приведенной статьи, определена очень пространно и не дает ответа на вопрос о содержании их собственного предмета регулирования. Практика показывает, что он охватывает сферы общественных отношений, связанных с внутренними задачами, решаемыми субъектами Федерации. Реализуемое ими в этих целях компетенция не выходит за рамки собственных структур и базируется исключительно на внутренних материальных и финансовых ресурсах. В области государственного строительства и управления - это создание системы органов государственной власти, административно-территориальное устройство, референдум и другие формы демократии, которые реализуются на уровне субъекта Федерации. Что касается социально-экономической деятельности, то в этой сфере к предметам ведения субъекта Федерации отнесены вопросы бюджета, финансовых средств, региональных программ развития и т.д.

Формы правового регулирования собственного предмета определены в п. 4 ст. 76 Конституции РФ: «Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов».

Вместе с тем указанный предмет охватывает не все правовые отрасли. В него нс входят уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно- исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно- процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Некоторое ограничение просматривается и в нормотворческой деятельности субъекта Федерации, так как разработка ими правовых актов распространяется не на все отрасли права.

Установленные в ч. 5 и 6 ст. 76 Конституции РФ принципы соотношения федеральных законов и законов субъектов Федерации закрепили равенство юридической силы федеральных законов и законов субъектов Федерации в случаях, когда они изданы субъектом законодательной деятельности в пределах его компетенции. Иными словами, нормативно-правовой акт субъекта Федерации, принятый в соответствии с ч. 4 статьи 76 Конституции РФ по вопросам, находящимся в ведении субъекта Федерации, обладает такой же юридической силой, какой обладают федеральные законы, принятые в соответствии с ч. 1 и 2 статьи 76 Конституции РФ по вопросам, находящимся в ведении федерального центра. Более того, установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта Федерации, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ (т.е. вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации), действует нормативно-правовой акт субъекта Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ)104.

При этом вопрос о соотношении нормативных актов высших органов исполнительной власти субъектов РФ с правовыми актами Президента и

Правительства РФ должен решаться по аналогии с соотношением федеральных и региональных законов. Если акты главы исполнительной власти субъекта РФ, изданные по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, противоречат актам Президента и Правительства РФ, то прерогативу имеют акты последних. Если же акты высших исполнительных органов Российской Федерации затрагивают сферу исключительной компетенции региона России, тогда высшую силу имеет нормативный акт исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

Совокупность законов и других нормативно-правовых актов, образующих правовое пространство каждого конкретного субъекта Федерации, сугубо индивидуальна и не совпадает с набором законодательства, образующим правовое пространство другого субъекта Федерации.

Вот здесь и заложены основные проблемы, вызванные как отсутствием корреляции между «федеральным» и «субъектным» правовыми пространствами, так и отсутствием взаимосвязи между правовыми системами, созданными разными субъектами Федерации.

Дело в том, что несмотря на конституционный принцип федерализма, согласно которому Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, практически все ее субъекты в своих конституциях и уставах продекларировали верховенство этих актов на своей территории. Допуск же федерального законодательства в правовое пространство субъекта Федерации обусловливался рядом оговорок. Разве не парадоксальным являлось долголетнее существование в Основных законах нескольких субъектов Федерации (Калмыкия, Татарстан, Башкортостан, Тыва и др.) положений о юридическом верховенстве их конституций по отношению к Конституции РФ и федеральным законам, что прямо противоречит основным принципам федерализма?

Некоторые же субъекты (Архангельская, Курганская, Саратовская области) провозгласили в своем законодательстве право органов государствен- ной власти субъекта Федерации на приостановление действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, выраженным на референдуме.

Оборотная сторона нарушений Конституции РФ в этом вопросе - жесткий унитаризм в законах и решениях Федерации. Более половины федеральных законов принимается по вопросам, не перечисленным в ст. 71 и 72 Конституции РФ105. Порой чрезмерно подробно регламентируется законодательная деятельность субъектов Федерации там, где они вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование. Это лишний раз говорит о недостаточной четкости в вопросе разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

В последнее время под видом создания единого правового пространства, приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией и законодательством Российской Федерации проявляется тенденция унификации законодательства без учета разграничения полномочий между центром и субъектами, произведенного в соответствии с Конституцией РФ и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Более того, нередко принимаемые федеральные законы не только не учитывают права и интересы субъектов РФ, но и не соответствуют в полной мере даже требованиям самой Конституции России.

Нельзя признать правильной и сложившуюся практику, когда федеральные законы по предметам совместного ведения настолько подробны и детализированы, что у субъектов Федерации не остается правового поля для собственного законодательного регулирования, учитывающего специфику и особенности того или иного субъекта РФ.

Нуждаются в переосмыслении многие положения Федерального закона «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос- сийской Федерации». В данном законе содержится множество норм, носящих излишне детализированный, регламентирующий характер: определяется, какими видами нормативных актов должны регулироваться те или иные общественные отношения, сколько чтений должен пройти закон, какое количество депутатов должно за него проголосовать, на какой орган должно быть возложено опубликование принятых субъектами актов, а также устанавливается совмещение должностей главы государства и руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ и т.д. Представляется, что подобные вопросы должны находиться в компетенции субъекта Федерации, поскольку они не затрагивают права и свободы человека, а представляют собой в основном процедурные нормы и определяют структуру высших органов исполнительной власти Российской Федерации.

Исходя из этого можно, сделать следующие выводы. 1.

Необходимо привести федеральные законы в соответствие с Конституцией РФ и устранить внутренние противоречия в федеральных законах и коллизии между ними. 2.

Федеральному законодателю по вопросам совместного ведения необходимо сосредоточить внимание лишь на принятии основ, общих принципов правового регулирования. Излишней детализации здесь не должно быть. 3.

При принятии федеральных законов не учитываются нормы ни Федерального договора, ни иных договоров, заключенных с субъектами РФ. 4.

Местное самоуправление нельзя исключить из системы государственно-властных отношений, так как городские и сельские поселения являются основой общества и государства, и обеспечение жизнедеятельности населения нуждается в государственной поддержке. 5.

Роль субъектов РФ в законодательном процессе Российской Федерации должна быть повышена.

6. Необходимо установить ответственность федеральных органов государственной власти и должностных лиц за нарушения законов субъектов РФ, принятых ими в пределах собственной компетенции106.

Когда речь идет о разграничении властных полномочий между федеральным центром и составными частями государства, как правило, употребляются термины «разграничение предметов ведения» и «разграничение полномочий (компетенции)». В юридической литературе нет детальной проработки содержания и объема понятий «полномочия», «компетенция», «предметы ведения».

«Под предметом ведения, - пишет К.Е. Колибаб, - понимаются сферы общественных отношений и деятельности органов федеративного государства и входящих в него образований по правовому pei-улированию и осуществлению другой деятельности, а под полномочиями - их права и обязанности по осуществлению определенных ими мер по предметам, отнесенным к их ведению»107.

Нам представляется, что понятие предмета ведения можно трактовать и в более узком плане - как стабильный и четко очерченный в нормах права круг общественных отношений в той или иной сфере, подлежащий правовому регулированию108. Термины «полномочия» и «компетенция» являются идентичными и поэтому разводить их вряд ли оправдано.

Говоря о форме разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами необходимо иметь в виду, что преобладающим является установление такого разграничения на уровне федеральной Конституции, как это имеет место в большинстве федеративных государств. Конкретные же формы разграничения в различных странах могут разниться. Сегодня здесь можно выделить пять основных способов разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов109. 1.

В тексте федеральной Конституции прописаны исключительные полномочия федерации, все остальные находятся в ведении ее субъектов. При таком способе регулирования полномочия федерации могут быть расширены. 2.

Устанавливается исключительная компетенция (предметы ведения) субъектов федерации, в регулирование которой федерация не вправе вмешиваться. 3.

В конституциях фиксируются как полномочия федеральных органов, так и полномочия субъектов. При этом особую важность приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых в предыдущих двух схемах «одностороннего» разграничения. В зависимости от того, стремится законодатель расширить компетенцию федерации или усилить самостоятельность субъектов, не перечисленные в конституции полномочия MOiyr быть отнесены к ведению федерации либо к ведению субъектов. 4.

Используется трехзвенная система разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, то есть указывается исключительная компетенция федерации, исключительная компетенция ее субъектов, предметы совместного ведения федерации и ее составных частей. 5.

В конституциях устанавливаются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов.

Определение исключительных полномочий субъектов Российской Федерации в ст. 73 Конституции РФ по «остаточному принципу» без раскрытия их реального содержания делает на практике эти полномочия расплывчатыми, неопределенными. Достаточно часто исключительные полномочия законодателей субъектов Федерации в различных сферах правового регулирования устанавливаются законами, однако при этом, в сущности, реализуется положение ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, то есть разграничиваются полномочия Федерации и се субъектов по регулированию вопросов совместного ведения110.

Относительно «остаточного принципа» в юридической литературе высказаны два диаметрально противоположных мнения. Б.С. Крылов считает, что «объем и виды деятельности субъектов Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить все, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Более того, приведение такого списка не только не нужно, но и вредно, поскольку субъекты Федерации отказались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься»111.

Согласно другой точке зрения в Федеральной Конституции следует сократить число совместных предметов ведения и прописать более четко предметы ведения субъекта Федерации. По мнению В.Н. Лысенко, это необходимо потому, что Россия в настоящее время не может сразу и быстро перейти к децентрализованной федерации и быть симметричной. Наша страны «обречена на асимметрию», потому что прошла вековую историю как унитарное государство. Но эта асимметрия должна быть конституционно закреплена и базироваться на законе, а не сговоре политических элит в столице и регионах3.

Думается, что известная свобода, предоставленная субъектам Федерации, в определении своих исключительных предметов ведения не оправдала себя. С учетом курса правового реформирования российского государства нужно искать новые пути для конституционного разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Понятие «исключительная ком- петенция» следовало бы включить в содержание действующей федеральной Конституции, что «существенно прояснило бы многие вопросы, касающиеся предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, подзаконности издаваемых (принимаемых) ими нормативных правовых актов»1. Практика осуществления полномочий как Федерацией, так и ее субъектами показывает, что имеются многочисленные примеры вторжения Федерации в сферу деятельности субъектов, а также присвоения субъектами полномочий федеральных органов государственной власти. Поэтому важное значение имеет законодательное закрепление перечня основных полномочий, относящихся к исключительному ведению субъектов РФ, так как именно осуществление исключительных полномочий должно способствовать их утверждению в качестве равноправного субъекта Российской Федерации и обеспечению полной самостоятельности в их внутренних делах. Для этого следует изменить содержание ст. 73 Конституции РФ, включив в нее хотя бы минимальный перечень полномочий субъектов РФ в обобщенном виде. «Но, - как отмечает В.Е. Чиркин, - при всей скрупулезности работы и при определении предметов ведения Федерации, и при определении полномочий субъектов практически всегда будет что-то упущено. Поэтому необходима оговорка об остаточных полномочиях»112. В условиях России указанные полномочия, видимо, целесообразно закрепить за Федерацией.

Третий уровень правового регулирования, как уже отмечалось, имеет своим предметом местное самоуправление. Этот предмет определен федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ институт местного самоуправления, наряд>' с институтом государственной власти, федеративным устройством государства и другими положениями первой главы Основного Закона относится к основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 16).

Принцип федерализации предполагает тесные взаимоотношения нс только федерального центра и его субъектов, но и значительную активизацию местного самоуправления, которому конституционно гарантирован статус независимости от органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Положения этой статьи нашли свое развитие в специальной главе 8 «Местное самоуправление», где закреплены основные, определяющие для текущего законодательства, начала формирования и деятельности местного самоуправления: наличие муниципальной собственности, возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В понимании местного самоуправления на сегодня обозначились три аспекта - социальный, функциональный и институциональный.

В социальном аспекте основным является вопрос о субъектах местного самоуправления.

В функциональном главное - содержание и классификация функций местного самоуправления, их соотношение с функциями государственного управления.

В институциональном аспекте местное самоуправление следует трактовать как систему демократических институтов, посредством которых местное сообщество осуществляет в рамках закона функции самоуправления1.

Местное самоуправление характеризуется следующими признаками.

Это: -

деятельность населения по решению вопросов местного значения; -

деятельность, гарантированная Конституцией РФ; -

деятельность, осуществляемая непосредственно населением или через исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления; -

наличие правовой основы реализации финансово-бюджетных возможностей территории для обеспечения деятельности органов местного самоуправления; -

согласование местных интересов с региональными и общегосударственными; -

четкое разграничение собственности между органами государственной власти и органами местного самоуправления113.

Сфера компетенции местного самоуправления в общем виде впервые закреплена в ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, в которой говорится следующее. 1.

Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Вместе с тем это положение не исключает представления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач. 2.

Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действия для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. 3.

Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии. 4.

Предоставляемые органом местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом. 5.

Прн делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям. 6.

Необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.

Огромную роль здесь играет нормативно-правовое регулирование процессов организации и функционирования местных образований, закрепления, уяснения и использования понятийного аппарата, определение органов местного самоуправления в системе управления государственными делами114. Речь идет о текущем законодательстве, где базовое значение имеет Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»115.

Закрепленные в законе полномочия органов местного самоуправления можно разделить на две большие группы:

а) полномочия по решению вопросов организации местного самоуправления;

б) полномочия по решению вопросов местного значения116.

К достоинствам закона, несомненно, следует отнести новый подход к разграничению предметов ведения местного самоуправления. В нем особо подчеркивается, что перечень вопросов местного самоуправления не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в соответствующий Федеральный закон.

Правовую основу местного самоуправления согласно указанию закона составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации и т.д. (ст. 4). В нем определены пределы вмешательства федеральных органов государственной власти в сферу местного самоуправления.

К таким полномочиям закон относит: -

определение общих принципов организации местного самоуправления; -

правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов нрав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; -

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и их должностных лиц по решению вопросов местного значения; -

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления (ст. 5).

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления осуществляют:

а) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;

б) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц по предметам ведения субъектов Российской Федерации;

г) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации (ст. 6).

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Федерации, по вопросам, отнесенным настоящим Федеральным законам к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Несомненным достоинством рассматриваемого закона является и то, что в нем появились нормы об администрации как органе местного самоуправления. Наряду с представительным органом устанавливаются исполнительные органы и глава муниципального образования.

Впервые этим нормативно-правовым актом введен институт отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Вместе с тем новая редакция закона предусматривает возможность активного вмешательства органов государственной власти субъектов РФ в деятельность органов местного самоуправления, как бы продляя вертикаль исполнительной власти до уровня районов и городских округов (ст. 74,75).

В новой редакции закона закреплена возможность разграничения вопросов местного значения1.

Процесс становления, организации и деятельности местного самоуправления, к сожалению, сопровождается многочисленными нарушениями законности, происходящими на всех трех вышеназванных уровнях власти. Зачастую это связано с нечетким разграничением полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления и, как следствие, рассредоточение некоторых функций местного самоуправления между органами государственной власти.

Органы местного самоуправления нс всегда следуют Конституции Российской Федерации. Они нередко присваивают себе полномочия государственных органов, издают правовые акты, идущие вразрез с требованиями закона117.

Это объясняется тем, что часть муниципальных образований считают себя полностью автономными, независимыми от центра, а иногда и противопоставляют себя центру, забывая о пределах самостоятельности. Отсюда такие нарушения, как: введение принципа верховенства уставов муниципальных образований по отношению как к законам субъектов Федерации, так и федеральному законодательству; представление должностным лицам органов местного самоуправления права приостанавливать действие правовых актов, в том числе законов федерального уровня и субъектов Федерации; самовольное изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление; нарушается компетенция органов местного самоуправления по вопросам владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; имеются финансовые нарушения и т.д. Примечательно, что «субъектами, нарушающими права местного самоуправления, являются как органы местного самоуправления, так и органы государственной власти. Однако наиболее распространены нарушения со стороны государственных органов власти»118.

Правовые акты органов местного самоуправления довольно разнообразны: постановления, решения, положения, инструкции, правила и т.д. Каждая их разновидность играет свою роль в процессе правового регулирования. В зависимости от юридической силы их иерархия будет следующей: -

акты местного референдума; -

устав муниципального образования; -

решения представительного органа (сходы, собрания, конференции); -

акты главы муниципального образования (главы администрации); -

акты иных органов местного самоуправления119.

Характерными чертами нормотворчества органов местного самоуправления являются:

а) наличие специфического субъекта нормотворческих отношений (органа муниципальной власти или населения отдельной территории);

б) локально-территориальный характер (территория муниципального образования);

в) особая форма реализации (только субъектами местного самоуправления на основе установленных ими процедур)'.

Правовые акты местного самоуправления защищены конституционно- правовыми гарантиями.

Во-первых, установлен запрет на ограничение прав местного самоуправления, предусмотренных Конституцией РФ.

Во-вторых, обеспечена обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и их должностных лиц влечет ответственность в соответствии с действующим законодательством.

В-третьих, существует порядок рассмотрения обращений органов местного самоуправления и должностных лиц. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в Законодательном собрании в соответствии с его уставом.

В-четвертых, предусмотрена судебная защита местного самоуправления. Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления, а также общественных объединений120.

Проверки законности правовых актов органов местного самоуправления показывают, что, по существу, допускаются нарушения многих законов, применяемых при издании актов органами местного самоуправления, но особенно часто - законодательство о земле, приватизации государственных и муниципальных предприятий, жилищного и налогового законодательства.

Местному самоуправлению в Российской Федерации еще предстоит решить многие проблемы, направленные на создание его финансово- экономической и организационной основы, формирование муниципальной собственности и т.д., но уже сегодня ясно - необходима помощь, а не давление со стороны субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления. В этих целях необходимо совершенствование законов и локальных актов по разграничению компетенции между государственными органами - на уровне субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Таким образом, проблема соотношения федерального и регионального законодательства была и остается одной из наиболее важных и актуальных. Ее успешное решение может быть достигнуто путем более четкого и грамотного разграничения полномочий федерального центра и субъектов Федерации в тех областях, которые определяются самой природой федерализма и обоюдной заинтересованностью в совместном решении соответствующих вопросов. Глава V. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Без преобразований в области права и законодательства сегодня нельзя обеспечить проведение намеченных реформ, приостановить рост правонарушений, успешно формировать правовое государство.

За последние пятнадцать лет законодательство Российской Федерации существенно обновилось. Идет активное развитие не только старых его отраслей, но и становление новых. Обозначился процесс формирования двухуровневой инфраструктуры российского законодательства - федеральный и региональный. Постепенно закон занимает центральное место в правовом регулировании. Только с мая 1990 г. по май 1998 г. принято около 900 законов121(не учитывая законов принятых на уровне субъектов Российской Федерации). Это намного превосходит прежние темпы законотворчества. Статистика свидетельствует: за 70 лет существования СССР было принято около 100 законов122.

Активизация правотворческого процесса наряду с его положительными моментами отрицательно сказалась на организации современного российского законодательства, упорядоченность которого желает лучшего - недостаточно отработана его единая, внутренне согласованная система123, имеется большое число формально действующих, но фактически утративших силу законодательных и иных нормативных актов, многие из которых не приведены в соответствие с Конституцией РФ. До сих пор нормативно не определен круг правовых актов бывшего Союза ССР, сохраняющих свое действие на территории России124.

В результате активной правотворческой деятельности значительно возросло не только количество, но противоречивость нормативных правовых актов. Законодательство стало громоздким; регулирующие одни и те же отношения правовые нормы, содержащиеся в различных правовых актах, принятых органами власти различных уровней, многократно дублируются. Типичными недостатками нормативно-правовых актов являются противоречия между новыми и действующими нормативными документами, между законами и подзаконными актами. Порой имеет место несоответствие нормативных положений одного и того же правового акта, искажение содержащихся в них основополагающих, исходных идей.

Логическая противоречивость, пробельность и дублирование, отсутствие механизмов реализации правовых норм стали обычным явлением в правотворческой практике.

И это проблема не только федерального законодательства. Аналогично развивается и законодательство субъектов Федерации. Пороки федерального правотворчества воспроизводятся на региональном и местном уровнях, порождая проблемы с исполнением нормативно-правовых актов, затрудняя правоприменительную практику. В этих условиях особое значение приобретает ревизия законодательства, его систематизация125.

В современных цивилизованных государствах имеется значительное число нормативных актов, принимаемых различными правотворческими органами, Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, оно все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни. Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обусловливают упорядочение всего комплекса действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства. Такая деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему называется систематизацией законодательства.

Она преследует цель стабилизации правопорядка, приведения норма- тивно-правового регулирования в инструмент, обеспечивающий нормальное функционирование общественной жизни, наиболее эффективное управление государственными делами в интересах личности.

Таким образом, систематизация нормативно-правовых актов (законодательства) - это деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование нормативного материала путем его обработки и расположения по классификационным критериям, избираемая в соответствии с разрешаемыми этой деятельностью задачами126.

Если система права как следствие исторического развития - объективный феномен, от воли людей не зависящий, то систематизация - феномен субъективный. От воли составителя во многом зависит, каким будет тот или иной сводный акт.

Конечно, значение субъективного начала нельзя преувеличивать. Систематизация в конечном счете также обусловлена объективно существующей системой права (кодексы, например, объединяют юридические нормы одной и той же отрасли права), содержанием систематизируемых правил поведения, объективной потребностью в сборниках нормативных актов того или иного рода и т.п., но по форме своего выражения она всегда субъективна.

В разные периоды развития государства потребность в систематизации законодательства бывает различна. Когда в течение многих лет накапливается большой объем нормативно-правового материала, появляется большое число нормативных актов, перекрывающих друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства особенно необходима. В условиях же модификации правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие существенному реформированию отношения, когда по сути дела создается качественно новая общественно- экономическая система, объективно требующая обновленных законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план. Именно такой период проходит современная Россия.

Казалось бы, не стоит говорить о систематизации законодательства как задаче сегодняшнего дня. Ведь ныне темпы правотворческой, и в первую очередь законодательной, деятельности довольно высоки, создаются десятки и сотни новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования127.

Более того, по мнению целого ряда ученых128, необходимость в систематизации российского законодательства отсутствует в условиях преобразования правовой системы государства, когда по сути дела создается новая общественно-экономическая формация, требующая обновленных нормативных правовых актов, то есть в период с начала и по конец 90-х годов прошлого столетия.

Позволим себе не согласиться с данной позицией, потому что необходимость систематизации законодательства существует всегда. Систематиза- цня законодательства - это постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы129.

Другое дело, что в этих условиях (так сказать, переходного периода) попытка привести в систему действующие нормативные акты наталкивается на значительные трудности как объективного, так и субъективного характера. Если рассматривать современную Россию, то это: 1.

Отсутствие концепции развития Российского законодательства как в целом, так и применительно к отдельным отраслям и институтам.

Поскольку нет четкой профаммы экономических реформ, с самого начала законодательная деятельность нередко становится ареной борьбы разнообразных политических сил, отражающих интересы различных слоев российского общества. В результате затягивается процесс принятия основополагающих законов, что отчетливо просматривается, например, на затянувшемся процессе обсуждения и принятия Земельного кодекса и др. В результате в структуре законодательства отсутствуют главные, «опорные» элементы, без которых вся конструкция системы законодательства становится неустойчивой. 2.

Нестабильность общественных отношений приводит к постоянным изменениям, дополнениям уже принятых законов, в результате чего первоначальная норма утрачивает ранее заложенную в нее цель, а закон оказывается результатом компромисса до такой степени, что утрачивает свою «дееспособность» уже в момент его принятия. 3.

Принимается множество не первоочередных законов, зачастую отражающих отраслевые или корпоративные интересы. Существенным недостатком является включение в сферу законодательного регулирования отношений, которые могут быть урегулированы на более низком уровне управления. В последние годы предпринимаются попытки урегулировать законом все виды деятельности во многих областях жизни общества (библиотечное дело, безопасность дорожного движения, племенное животноводство и т.д.). Все это не только оказывает отрицательное влияние на систему государственного управления, возводя ведомственный и групповой интерес на уровень всеобщего, но и чрезвычайно усложняет, утяжеляет правовую систему, и даже в какой-то мере размывает границы права. 4.

Много проблем связано с низким качеством закона. Положение закона как акта высшей нормативной силы, устанавливающего общие правила жизни общества, предъявляет строгие требования к его качеству. И самое главное - в законе должны быть нормы права во всей полноте их структуры: гипотеза, диспозиция, санкция (ситуация, правило поведения, последствия несоблюдения правила). Между тем получила распространение практика, когда в качестве санкции содержится Указание: «ответственность в соответствии с действующим законодательством». Это свидетельствует о том, что данное общественное отношение уже обеспечено механизмом реализации. Зачем же тогда создавать новую правовую норму? 5.

Совершенно не конкретизировано положение ст. 15 п. 4 Конституции РФ. Как следует строить единую правовую систему РФ, включающую в себя общепризнанные принципы и нормы международного права? Если с точки зрения международного права этот опрос уже обсуждался в науке, вырабатывались некоторые общие подходы, а с точки зрения национального права здесь много неясных проблем.

Что с позиции общей теории права представляют собой международные нормы, включенные в правовую систему государства? Какова их правовая природа? Сохраняют ли международные нормы свою «экстерриториальность»? В каком порядке они могут быть обжалованы? И могут ли вообще обжаловаться? Распространяется ли на них принцип открытости? Вопросы не праздные, поскольку многие международные договоры и соглашения Российской Федерации целиком не публикуются. 6.

В работе по систематизации законодательства имеются определенные объективные трудности, в частности, связанные с оценкой нормативности актов. Этот вопрос возникает в правоприменительной практике и многократно был предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Важное значение он имеет и при систематизации законодательства, его инкорпорации, отборе актов для помещения в собрания законодательства. В принципе, и теоретически и практически, он решен и, как отмечал в этой связи А.С. Ни- голкин, сложность заключается в том, что имеются правовые акты, находящиеся как бы на стыке между нормативными и индивидуальными актами, регулирующими конкретные отношения. Для выяснения нормативности необходим тщательный анализ таких правовых актов.

При систематизации законодательства возникают и другие трудности. Многочисленность органов и организаций, участвующих в систематизации законодательства, многообразие и сложность взаимосвязей между ними требуют высокой организованности, четкости и слаженности на этом участке работы. Такая деятельность нуждается в совершенствовании, она должна быть более рациональной, основанной на современных технологиях. Имеющийся в этой сфере положительный опыт следует проанализировать и разработать на его основе оптимальные формы и методы систематизации законодательства. 7.

В данной связи особо следует отметить необходимость надлежащего методического обеспечения этой деятельности. В настоящее время она осуществляется но исписанным правилам, на основе обычаев, возникших в виде «устного творчества», нс имеющих нормативных истоков и толкуемых «вкривь и вкось», а также на основе содержащихся в юридической литературе научных рекомендаций, выражающих мнение их авторов. Систематизация без правил существенно затрудняет работу, является одной из основных причин низкого уровня технико-юридической проработки проектов предлагав- мых решений о признании утратившими силу, изменении и дополнении нор- мативно-правовых актов.

Упорядоченное посредством систематизации, согласованное в своих составных частях законодательство будет адекватно отражать реалии общественной жизни, происходящие в ней экономические и социальные процессы, отвечать потребностям общественного развития. Эти цели могут быть достигнуты при повышении качественного уровня систематизации законодательства, применении совершенных приемов и методов ее осуществления130.

Итак, систематизация современного российского законодательства сталкивается с целым рядом трудностей, однако это вовсе не означает, что она не необходима или не возможна.

Если сейчас не исследовать проблемы путей и форм упорядочения действующей нормативной базы, если сейчас не заниматься проблемами систематизации законодательства, то в будущем возникнут еще большие трудности в поиске и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в российском нормативном «хозяйстве».

Как справедливо отмечает Т.Н. Рахманина, «если проблемы систематизации законодательства оставить в тени, нет никаких сомнений, что в самом ближайшем будущем они встанут со всей остротой. Поэтому уже сейчас нужно постепенно, шаг за шагом, идти в направлении последовательного упорядочивания законодательства. Иначе мы очень скоро перестанем ориентироваться в сложном нормативном массиве, запутаемся даже в хороших новых законах»131.

О необходимости систематизации современного российского законодательства говорят не только ученые, но и политики. «Нам давно нужна уже систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно «размы- тые» в последние годы»132 - подчеркнуто в Послании Президент Российской Федерации Федеральному Собранию 2001 г.

Отметим, что концепция правовой реформы Российской Федерации устанавливает в качестве первоочередной задачи и вопросы систематизации законодательства: упорядочение и обновление его структуры, совершенствование процесса подготовки и принятия законов, создание действенного механизма их исполнения, подготовка общероссийского классификатора правовых актов, издание Свода законов РФ.

Систематизация законодательства чрезвычайно важна в первую очередь для самого законодателя. Она дает возможность учитывать действующие нормативные правовые акты при издании новых, содействует обеспечению согласованности нормативных актов, ликвидации повторений и отмене устаревших норм, способствует надлежащему выбору наиболее эффективных средств регулирования общественных отношений. Систематизация законодательства является важным средством уяснения смысла правовых норм и правильного их применения компетентными органами, содействует пониманию общих принципов и связей права в целом.

Назначение систематизации - сделать законодательство более доступным особенно для граждан, чтобы они могли использовать конституционные права для защиты своих законных интересов. Систематизация - не одноразовое мероприятие. Действующее законодательство должно подвергаться периодической систематизации, в результате чего достигается улучшение организации законодательного массива, отдельных норм и правовых институтов133.

В современных условиях систематизация российского законодательства осуществляется при помощи огромного технического арсенала приемов и средств, но ее формы остаются в основном неизменными - это инкорпорация, кодификация и консолидация.

Каждый вид систематизации (инкорпорация, консолидация и кодификация) имеет свои особенности, свои специфические приемы и правила.

Инкорпорация - форма систематизации путем объединения нормативных актов без изменения их содержания в сборник, где каждый из актов сохраняет свое самостоятельное юридическое значение.

Инкорпорацией называется такая обработка законов и иных актов, содержащих нормы права, при которой их содержание не меняется, но весь правовой материал объединяется и располагается в определенном систематическом порядке1.

В зависимости от состояния и характера законодательного материала инкорпорация либо полностью обеспечивает приведение в порядок той или иной части законодательства, либо является необходимым этапом для после-

Л

дующей кодификации соответствующей части законодательства .

Основной признак инкорпорации, как уже отмечалось, - сохранение неизменного содержания нормативного материала, что заметно отличает се от кодификации и консолидации.

В процессе действия нормативно-правовой акт нередко претерпевает определенные изменения, и инкорпорация должна учитывать это. Так, во многие акты после их принятия вносятся изменения, дополнения, отдельные статьи и пункты признаются утратившими силу и т.п. Поэтому нельзя включать в сборник нормативный акт в первоначальном виде, не отразив его последующих изменений и дополнений. Однако такая деятельность не выходит за рамки внешней обработки актов, она не связана с созданием новых норм и в конечном счете направлена на упорядочение законодательного материала. Даже в том случае, когда для устранения противоречий требуется подготовка изменений редакции отдельных актов, статей и пунктов, это тоже будет ин- корпорацией, так как никаких изменений в регулировании общественных отношений не происходит.

Еще одна особенность: инкорпорация не имеет правотворческой природы. Осуществлять эту деятельность могут государственные органы, научные учреждения и общественные организации, отдельные граждане. Отсюда различают: инкорпорацию официальную, официозную (полуофициальную), неофициальную.

Официальная инкорпорация предполагает утверждение унифицированных собраний и сборников инкорпорированных актов органами, издавшими их. По своей природе акт официальной инкорпорации - это способ опубликования и переопубликования действующих нормативных положений и, следовательно, официальный источник нормативных актов. Потребность в официальной инкорпорации выражается в том, чтобы правоприменитель мог правильно и оперативно ориентироваться в нормативном материале, быстро отыскивать интересующий его документ, но при этом быть уверенным в его юридической точности. Приемы и способы достижения такой цели могут быть различными, но два основных вида необходимо отметить: хронологический и предметный.

Хронологическая инкорпорация предполагает приведение нормативных актов в определенный порядок в ходе их официального опубликования. Её примером могут служить «Собрание законодательства Российской Федерации», «Бюллетень Министерства труда и социального развития Российской Федерации» и т.д.

Для большинства хронологических собраний характерно помещение в них только тех актов, которые были опубликованы ранее в официальных изданиях. Но если учесть, что не все нормативные акты федеративных и республиканских органов у нас публиковались ранее, то совершенно очевидна неполнота большинства хронологических собраний134. Вместе с тем, если воспринимать процесс систематизации как единый механизм, то его начальным звеном все же выступает хронологическая инкорпорация. Именно через нее в основном пролегают все пути к другим формам систематизации.

Предметная (систематическая) инкорпорация - более высокий и сложный вид систематизации, в результате которой создаются тома Собраний действующих нормативных актов высших органов государственной власти и управления, расположенных по предметном)' принципу со строго тематической направленностью. Примером тому является объединение нормативных актов, раулирующих государственное устройство, административную ответственность, отношения в той или иной отрасли управления. Опираясь обычно на хронологические собрания, предметная инкорпорация является результатом более глубокого изучения и анализа объединяемого по отраслевому признаку материала. На этой стадии наиболее полно используются возможности инкориорациониой формы относительно освобождения законодательства от устаревших актов и иной внешней обработки. Важнейшее преимущество систематических собраний заключается в том, что они позволяют оперативно знакомиться с интересующими материалами и дают возможность значительно быстрее отыскивать необходимый нормативный акт.

Официальная инкорпорация означает подготовку и издание соответствующих систематических собраний и сборников специально уполномоченными на то государственными органами (например, Министерством юстиции).

Неофициальные систематические собрания формируются отдельными ведомствами, организациями, государственными или частными издательствами, т.е. теми субъектами, которые не имеют специальных полномочий издавать Собрания законодательства. Они осуществляют эту деятельность по собственной инициативе.

Неофициальные инкорпорационные сборники нельзя расценивать как источники законодательства, форму опубликования нормативных актов. На них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Материал для обработки отбирается исключительно по усмотрению инкорпорато- ра. Сборники могут носить так же предметный и хронологический характер. К ним относятся Сборники новых законодательных актов Российской Федерации, выпущенные отдельными министерствами, комитетами и ведомствами.

Па сегодняшний день, несмотря на то что приоритетными являются вопросы обновления нормативно-правового материала, проблемы инкорпорации продолжают оставаться актуальными.

Со стороны государства должен постоянно осуществляться контроль по освобождению законодательства от норм и актов, фактически утративших силу, противоречивых и дублирующих друг друга. Эта работа необходима особенно сейчас, до начала издания Свода законов России, превращения законодательства в «действительный инструмент регулирования в условиях рыночной экономики и демократизации всех сторон жизни российского общества»135.

Таким образом, инкорпорация в современных условиях является одним из действенных средств совершенствования российского законодательства. Теоретическая разработка вопросов инкорпорации актуальна на сегодня ещё и потому, что их решение, безусловно, сказывается на повышении уровня правоприменительной деятельности, на укреплении законности и правопорядка, а также, способствует эффективности правотворчества. При этом важен и тот факт, что происходит ликвидация пробелов и противоречий в праве.

Консолидация - форма систематизации путем объединения нормативных актов без изменения их содержания в единый акт, где каждый из актов теряет свое самостоятельное юридическое значение.

По мере развития системы права в обществе накапливается значительное число нормативно-правовых актов, которые имеют один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов часто повторяются, несогласованны и противоречивы. В результате этого складывается проблема множественности правовых актов, которая негативно отражается на развитии законодательства. Отсюда вытекает одна из задач систематизации - ликвидировать эту множественность при помощи её определенных приемов или способов.

Множественность нормативных актов преодолевается путем сведения их в один укрупненный акт. Такой прием и следует определять как консолидацию. Новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, так как заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты: наименование, дату принятия, номер и подпись должностного лица. Иначе говоря, консолидация представляет разновидность правотворческой деятельности государственных органов.

Консолидация представляет собой своеобразный прием упорядочения законодательства. Главная особенность этого приема состоит в том, что при консолидации не меняется содержание правового регулирования общественных отношений. Все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом акте без изменений. В лучшем случае проводится их редакционная правка: устраняются противоречия, повторы, длинноты; объединяются в один пункт тождественные по содержанию нормативные предписания и др.1

Консолидация - это своеобразный вид правотворчества, особенность которого заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержания правового регулирования, не вносит изменений в действующее законодательство136.

Следует отметить основную цель консолидации - устранение множественности нормативных актов, их унификация и создание в структуре законодательства крупных однородных блоков в качестве промежуточного звена между текущим правотворчеством и кодификацией137.

Избавляя его от чрезмерной раздробленности, консолидация тем самым способствует объединению на этой основе общих, унифицированных положений и текущего правотворчества в родственные группы. Такое объединение должно непременно осуществляться: а) генеральным новым актом правотворческого органа; б) после изменения действующего законодательства изданием частных актов; в) новый акт никаких изменений в существо регулирования общественных отношений вносить не должен138.

К сожалению, эти правила консолидации законодательства у нас на практике не применяются вообще, а отсюда низкое качество систематизаци- онных работ, их бессистемность, самопроизвольность в выборе форм проведения. Вот почему следует шире, вплоть до законодательного уровня, использовать консолидационную форму систематизации, ибо она весьма удобна и оправданна в тех областях права, где отсутствует возможность и необходимость кодификации.

Проблема консолидации на сегодняшний день - перспективная, стратегическая задача юридической науки и правотворческой практики.

Вопросы консолидации также актуальны и для упорядочения российского законодательства. Создание новой правовой системы России следует проводить так, чтобы в будущем нс возникала проблема ликвидации множественности нормативных актов по одному предмету регулирования. Проблема объединения, укрупнения нормативных актов, решение которой обеспечивает компактность и согласованность правового регулирования, устранение пробелов, противоречий и неувязок между действующими нормами - один из этапов систематизации российского законодательства. Сейчас в системе нормативно-правовых актов имеется достаточное количество «лоскутных» актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы или иные делимые их части139.

Учитывая специфику консолидации, можно предположить, что она повысит назначение и использование законодательства в регулировании определенных общественных отношений. Консолидированные акты могли бы быть приняты по вопросам пенсионной, приватизационной, аграрной политики государства и т.д.

Таким образом, специфика нынешней консолидации российского законодательства заключается прежде всего в том, что она должна быть ориентирована на органичное сочетание упорядочения законодательства путем объединения, укрупнения правового материала с его обновлением. По своей содержательной характеристике новое законодательство должно соответствовать смыслу осуществляемых в стране реформ. Поэтому и в работе по упорядочению законодательства во главу угла ставится идея существенной модернизации нормативно-правовых актов. Речь идет о создании укрупненных актов, которые не только объединяют нормы действующих по одним и тем же вопросам актов, но и будут содержать значительные новеллы правового регулирования. Такие акты станут хорошим исходным материалом и для дальнейшей кодификации законодательства.

Кодификация - наиболее сложная и совершенная форма систематизации. Она представляет собой такую форму упорядочения нормативно- правовых актов, которая состоит из создания правотворческим путём единого, логически и юридически цельного, внутренне согласованного нормативного акта. К этим актам относятся Основы законодательства, Кодексы, Уставы, Положения и др.

Как и иные формы систематизации, кодификация упорядочивает действующее законодательство, освобождает его от фактически утративших силу и действующих правовых норм. Основной ее признак - внутренняя переработка нормативного материала, располагаемого по отраслям и правовым институтам, создание нового правового акта.

Кодификация - наиболее совершенный вид правотворческой деятельности. Это объясняется тем, что она всегда направлена на совершенствование нормативного регулирования принципиально важных общественных отношений. Кодификация затрагивает наиболее существенные аспекты государственной и общественной жизни, как правило, связана с важными социальными процессами. Можно сказать, что социальная цель кодификации - это всегда отражение наиболее значимых для общества социальных интересов, решение каких-то важных, узловых проблем (будь то закрепление демократических институтов, принципов функционирования политической системы или регламентирование иных социально значимых вопросов государственной и общественной жизни). Отсюда вытекает и задача кодификации: по возможности более адекватно отразить социальные интересы, юридически оформить (закрепить) наиболее принципиальные, устойчивые общественные отношения и создать определенный правовой фундамент для дальнейших социальных преобразований140.

Роль кодификации весьма значительна в деле укрепления системности законодательства, усиления его юридического единства и согласованности, когда крупные кодификационные законы ведут за собой определенную группу функционально связанных между собой нормативно-правовых актов, подотрасли или крупного института законодательства. Одновременно происходит формирование в системе законодательства своеобразных укрупненных блоков, появившихся при помощи кодификационных и группирующихся вокруг них консолидированных актов. Такие образования создают законодательству устойчивое положение, обеспечивая более четкое строение его системы.

«Кодификация, - писал П.И. Люблинский, - представляет собой вид законодательства, оплодотворенный юридической наукой, создающий новое право и потому составляющий порою отправную точку нового развития в соответственной области права»141. Кодифицирование законодательства состоит в глубокой переработке всего предшествующего законодательного материала, в пересмотре источников действующего позитивного материала в целом или отдельной отрасли законодательства. Нередко эта обработка доходит до того, что происходит изменение всей правовой системы, приспособление старого законодательства к новым историческим условиям.

Как верно замечает Т. Н. Рахманина, «кодификация - важнейший систематизирующий фактор всей системы права, способствующий более организованному развитию права на основе единых задач, общих правовых понятий и категорий»142.

Таким образом, кодификационные акты, и прежде всего кодификационные законы, оказывают большее влияние на систему законодательства, чем акты текущего правотворчества. В связи с этим, новые и обновленные но содержанию кодификационные акты могут стать базовой основой для право- творческой работы, прежде всего при проведении работ по упорядочению законодательства.

При этом роль текущего правотворчества не уменьшается, ибо оно должно быть подчинено развитию перспективных задач укрупнения и кодификации законодательства. Текущее законодательство расширяется благодаря дополнениям и изменениям в нем, а затем становиться готовой составной частью для включения в крупный сводный акт, т.е. в кодифицированный закон.

Различают следующие виды кодификации: всеобщую, отраслевую и специальную. Всеобщая кодификация предполагает создание серии кодификационных актов по всем основным отраслям законодательсгва. Идеал этой деятельности - подготовка и издание Свода законов по типу «Кодекса кодексов».

Отраслевая кодификация затрагивает законодательство определенной отрасли (гражданское, уголовное, семейное и т.д.). Специальная кодификация охватывает акты, регулирующие узкий пласт общественных отношений (Налоговый, Лесной, Таможенный кодекс и т.д.). Для современного российского законодательства характерна масштабная кодификационная деятельность. Благодаря стремительному развитию законодательства, используются различные виды кодифицированных актов. Так, в последние годы приняты и действуют Основы лесного законодательства, Основы законодательства о культуре, о нотариате, об охране здоровья 1раждан, об охране труда и др. Более часто используется такой вид кодификационного акта, как Кодекс. Он представляет собой более оптимальный вариант обобщения и систематизации законодательства по определенной теме, действенное средство ликвидации множественности актов по одному и тому же вопросу143. На сегодняшний день во главе большинства отраслей российского федерального законодательства стоят новые кодексы либо старые, ос- новная часть которых существенно переработана с учетом изменений в общественной жизни.

Для кодификации нынешнего российского законодательства характерны следующие особенности: Во-первых, роль кодификационных законов в регулировании общественных отношений значительно возросла. Это произошло в связи с увеличением роли самого закона в правовом регулировании. Во-вторых, были созданы новые кодификационные законы (Уголовный кодекс, Гражданский кодекс, Налоговый кодекс и др.). В-третьих, кодификация в значительной степени носит комплексный характер.

Основным направлением совершенствования российского законодательства является кодификация по отраслям права. Данный вид кодификации позволяет проанализировать основной нормативный материал определенной отрасли законодательства, выявить взаимосвязь, что очень важно для систематизации нормативных актов, входящих в нее (отрасль) нормативных актов. Всё это дает нам возможность говорить о целостности и органичности самой системы законодательства. Значительная часть отраслей законодательства, как отмечалось, сегодня кодифицирована: приняты Гражданский, Семейный, Налоговый, Лесной, Таможенный, Уголовный, Уголовно-исполнительный, Арбитражный процессуальный кодексы РФ и др.

Можно констатировать, что большинство отраслей российского федерального законодательства кодифицированы, некоторые существенно переработаны.

Кодекс стал основным нормативным актом, который обеспечивает однородность отраслей российского законодательства. Это связано с его особенностями. Первая, он является «своего рода обобщенной нормативной базой для законов и иных актов в соответствующей отрасли права»144. Иные правовые акты этой сферы не должны отклоняться от него. Вторая, «кодекс об- ладает юридическим приоритетом при регулировании общественных отношении с помощью норм других отраслей»1, то есть он способствует укреплению внутрисистемных связей в российском законодательстве.

Кодификация отличается от инкорпорации по следующим основаниям2. 1.

Инкорпорация - вид систематизации суммативного характера, направленный на поддержание «рабочего состояния» действующего законодательства без изменения его содержательной стороны.

Кодификация - вид систематизации органического характера. При подготовке кодифицированного акта пересматривается вся система правовых норм, восполняются пробелы действующего законодательства. 2.

Инкорпорация может быть длящимся (непрерывным) процессом, не имеющем ограничений по времени проведения. Кодификация, напротив, осуществляется всегда периодически, в зависимости от накопления нормативного материала и объективной необходимости его всесторонней переработки и объединения по отдельным отраслям. 3.

У них различен объем предмета систематизации. Инкорпорация в сравнении с кодификацией способна охватить намного больший круг нормативно-правового материала, в том числе и акты кодификации. Кодификация же затрагивает, как правило, правовые предписания и юридические институты в рамках конкретной отрасли права. 4.

В итоге кодификационной работы система права пополняется новым источником права. Инкорпорационная деятельность лишена такого признака. 5.

Кодификация всегда носит официальный характер, а инкорпорация

нет.

Выше мы рассмотрели вопросы, связанные с понятием систематизации российского законодательства и формами его проявления. Упорядочение российского законодательства производится сегодня как путем кодификации, так и путем инкорпорации или консолидации, в зависимости от характера и состояния различных срезов законодательства.

Вместе с тем проблемы системности законодательства, его качества остаются.

Многие ученые и специалисты видят выход из сложившегося положения в подготовке и принятии Свода законов Российской Федерации, при формировании которого предполагается устранить как существующие противоречия и несогласованности между законами, так и их внутренние недостатки145. Издание Сводов законов - это попытка нового подхода к проблеме систематизации законодательства, «своеобразный итог сложнейшей унифицированной работы»146.

В соответствии с указами Президента Российской Федерации «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»147 от 6 февраля 1995 г. № 94 и «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации»148 от 14 февраля 1998 г. № 170 такая работа уже началась. В результате подготовки Свода бессистемный, неупорядоченный массив правовых актов, изданных различными органами в разное время, опубликованных в различных источниках, должен быть превращен во взаимосвязанную, внутренне согласованную систему149.

Одна из главных задач готовящегося Свода - максимальное обеспечение полной информацией о действующих в России законах, правовых актах общенормативного характера. Он должен быть полным официальным изда- нием, только тогда он будет источником достоверной информации о действующих нормативно-правовых актах150.

Появление Свода - это необходимая предпосылка создание стройной, внутреннее согласованной и удобной для пользования системы законодательства Российского государства.

Итак, вот уже десять лет продолжаются работы по систематизации российского законодательства (созданию Свода законов РФ). Однако эта работа продвигается крайне медленно.

Что было сделано за это время по исполнению предписаний, связанных с созданием Свода?

Была проведена экспертная оценка нормативных актов Союза ССР с целью выявления не действующих в условиях новой Конституции нормативных актов бывшего Союза. Была проведена инвентаризация всех действующих актов РСФСР, федеральных законов, актов Президента и Правительства, продолжающих действовать на территории России. В настоящее время такая работа продолжается, так как не останавливается сам нормотворческий процесс. По результатам проводимой инвентаризации на 1 августа 2003 года на машиночитаемых носителях сделан единый хронологический перечень нормативных актов в объеме примерно 11 тысяч документов, куда были включены те акты, которые до сих пор имеют грифы «для служебного пользования» и «не для печати», но, в соответствии с действующим законодательством, должны быть опубликованы и доведены до сведения все граждан. Не включены в перечень как не подлежащие к включению в Свод законов секретные акты, международные договоры Российской Федерации, акты временного и однократного действия, акты оперативно-распорядительного характера и другие документы, которые не имеют нормативного содержания.

Научно-техническим центром правовой информатизации были разработаны предложения по технологии формирования в машиночитаемом виде Свода законов и создания электронной картотеки актов.

Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации с привлечением других научно- исследовательских образовательных учреждений юридического профиля выработаны рекомендации по схеме и принципам формирования Свода законов. С учетом российских традиций и международного опыта, который существует в систематизации такого массива законодательства, было выдвинуто предложение строить схему Свода законов по предметному принципу. Правда, окончательного решения не имеется. Вообще нужно прислушаться к рекомендациям ученых, которые со всей остротой ставят вопрос о том, что до тех пор, пока мы не определимся, по какому же принципу будем строить Свод законов, продвижения в работе не будет.

Время диктует необходимость завершения первого этапа подготовительной работы, но пока он продвигается медленно.

По всей видимости, это связано с рядом причин, затрудняющих систематизацию в целом: отсутствием четко обозначенной концепции российского законодательства, нестабильностью общественных отношений, низким качеством законов, принятием ненервоочередных законов и т.д.

В ходе подготовки Свода возникает много вопросов, связанных с его созданием.

Во-первых, по-прежнему муссируется вопрос: нужен ли Свод законов России, будут ли решены проблемы систематизации законодательства с его изданием? Мнения разделились.

Аргументы, выдвигаемые против создания этого документа, носят как объективный, так и субъективный характер. Объективные причины - медленное продвижение реформ в стране, отсутствие четко обоснованной программы социально-политических и экономических преобразований общест- ва, нерешённость базисных вопросов его развития. К субъективным причинам относят неудовлетворительное состояние правового массива как объекта систематизации, хаотичность, бессистемность, противоречивость и, как следствие этого, неэффективность действующего законодательства. Существенными аргументами являются ссылки на низкое качество нормативно- правовых актов, отсутствие прогнозов, недальновидность властных, прежде всего законотворческих работ и потому быстрая «устареваемость» принимаемых законов151.

По мнению В. Е. Гулиева, в обществе не сложилось устойчиво- правовое состояние социальных отношений, отсутствует необходимый уровень общественного согласия. Основания для издания Свода не имеются2.

Основная позиция противников Свода законов заключается в том, что в нашем обществе не сложились идеальные условия издания Свода законов. При отсутствии стабильного законодательства и устоявшейся политической системы немыслимо появление Свода. Стоит ли дожидаться состояния стабилизации в государстве и затем приступать к работе над Сводом?

И тем не менее аргументы сторонников создания Свода более убедительны. С.В. Поленина, Н.П. Колдаева, А.С. Пиголкин, И.Н. Сенякин, А.В. Мицкевич, Д.А. Керимов и др. считают, что при помощи Свода мы приведем законодательство во внутренне согласованную, стройную систему, позволяющую доступно её использовать в необходимых целях всеми субъектами права. По мнению А.В. Мицкевича, Свод может иметь два значения для общества. Во-первых, он представляет собой собрание формально действующего законодательства. Но существование специальных справочно-правовых систем может заменить Свод в этом плане, поэтому важнее всего второе назначение Свода: при помощи него выполняется задача расчистки законода- тельства и выдача потребителю того материала, который реально действует, не перекрыт последующим законодательством152.

В современных условиях сложилась исторически благополучная ситуация для проведения таких мероприятий. В России заметно растут темпы законодательных работ на всех уровнях, принята Конституция Российской Федерации 1993 г., осуществляются кодификационные работы, а в целом происходит создание новой правовой системы, совершенно очевидно, что назрела потребность в подготовке издания нового Свода законов РФ.

Есть шанс «изначально» ревизовать и систематизировать действующее законодательство. Этому способствует и новая правотворческая политика многих государственных образований. Систематизационные работы на этом уровне нужно начинать немедленно, пока не скопилась новая масса бессистемного материала, смешанного со старым.

Свод законов сам окажет стабилизирующее воздействие на состояние законодательства, поэтому необходимо немедленно приступать к работе над его подготовкой.

Возникает и другой вопрос - о сроках подготовки Свода. Процесс этот должен быть длительным, постепенным, хорошо согласованным с характером социально-экономических отношений в стране, тесно связанным не только с поставленными целями, но и с реальными возможностями их осуществления2. Ни о какой поспешности не может быть и речи. В то же время откладывать и растягивать работу над Сводом не рекомендуется; накопление устаревшего нормативного материала будет только тормозить процесс его создания.

Многообразие задач, связанных с подготовкой Свода, обусловливает необходимость установления приоритетов, хронологической последовательности их решения. Научная проработка вопросов издания Свода законов не- обходима уже сейчас. В числе требующих решения задач следует отметить вопрос о правовой природе Свода законов: должен ли он быть источником официального опубликования законодательных актов или же источником права, отменяющим действие прежних нормативно-правовых актов, включенных в Свод? Этот вопрос весьма актуален, его ставил в свое время М.М. Сперанский, который в записке Государственному Совету изложил три варианта его решения: 1) признать статьи Свода единственным основанием в решениях дел, но так, чтобы текст законов служил лишь указанием источников, из которых статьи составлены, и не был бы сам собою употребляем в делах; 2) признать статьи Свода законов основанием в решениях дел, но не единственным и не исключительным, а действующим в тех только случаях, где нет сомнения ни о существовании закона, ни о его смысле; как же скоро родится такое сомнение, то прибегать к самому тексту закона и разрешать сомнение по этому тексту; 3) признать текст законов единственным и исключительным основанием при решении дел, а статьи Свода только средством вспомогательным, или так сказать совещательным к приисканию их и познанию их смысла.

О юридической силе Свода законов в дореволюционной русской литературе сложилось два мнения: 1)

свод законов форма прежних законов и поэтому имеет силу лишь при условии его соответствия подлинному тексту этих законов; 2)

свод законов - это новый закон, который отменяет прежние законы, послужившие материалом для его содержания1.

Большую практическую значимость имеет вопрос о принципах формирования Свода законов, видах актов, подлежащих включению в Свод. Проект

Закона «О Своде законов Российской Федерации» предусматривает, что наряду с федеральными законами в Свод должны быть включены и подзаконные акты (нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ). Исходя из этого, сейчас и проводится подготовительная работа, но нормативного положения о том, какие акты должны быть помещены в Свод, пока нет.

В этой связи требуются четкие подходы к пониманию законодательства, так как в теории права неоднозначность в этом вопросе создает практические трудности в процессе правотворчества, правоприменения и систематизации нормативно-правовых актов.

На долгие годы в теории и практике, как уже отмечалось, установилось широкое понимание законодательства как совокупности законов и подзаконных нормативных актов. До недавнего времени это было вполне оправданно. Но изменения в государственно-правовой и других сферах требуют пересмотра подхода к пониманию законодательства. По справедливому мнению 10. А. Тихомирова, нужно рассматривать его в более узком смысле - как упорядоченную совокупность собственно законов153.

Можно выделить несколько толкований термина «законодательство»: 1)

как совокупность издаваемых в государстве нормативных правых актов; 2)

как совокупность только законов; 3) как совокупность всех нормативных актов высших органов законодательной власти; 4) как совокупность нормативных правовых актов высшего законодательного органа, Президента РФ и Правительства РФ.

Решение вопроса, связанного с определением понятий законодательства, представляется сложными в теоретическом, и в практическом плане. К примеру, как уже было сказано, остро стоит вопрос о том, какое законодательство будет включаться в Свод. Активизация законодательной деятельности, многоуровневый характер законодательных актов, повышение ро- ли закона требуют единообразного подхода к понятию «законодательство». Термин этот должен трактоваться однозначно и отражать содержание обозначаемых им понятий, в противном, случае может повториться ситуация, когда «широкая» трактовка законодательства была удобна для органов управления и использовалась как легальное средство «размывания» закона, подмены его подзаконным актом. От нравственного решения данного вопроса зависит положение закона в механизме правового регулирования1.

Мнение вокруг вопроса, какие нормативные акты следует помещать в Свод, неоднозначны. Так, Л. С. Пиголкин считает, что необходимо в Свод законов поместить законы и другие законодательные акты, принимаемые Федеральным Собранием, и акты Конституционного Суда, которые интерпретируют положения Конституции. Такой подход повысит роль закона как акта, принимаемого высшим представительным органом и призванного находиться на вершине правовой системы. Кроме этого, такая идея помещения в Свод законов будет оправдана в перспективе, когда будут проводиться на базе Свода крупные координационные работы и создаваться «Кодекс кодексов» (акты будут размещаться по одинаковой юридической силе). Что касается указов Президента и постановлений Правительства, то их можно было бы издать в ином систематизированном собрании, параллельно со Сводом законов. Именно такая практика характерна, например, для систематизации федеральных актов в США.

Другие мнения по этому вопросу заключается в том, что в тома Свода следует помещать три вида актов - законы, нормативные Указы Президента и нормативные постановления Правительства. Такой способ более удобен для пользования, для решения конкретных дел.

Тогда положительным моментом стало бы и помещение в Свод ведомственных актов, благодаря чему легче было бы пользоваться нормативными материалами. Однако в этом случае Свод законов превратится в обычное справочное издание всех нормативных актов Российской Федерации1.

Одной из новелл Конституции 1993 года является включение международных договоров РФ в правовую систему страны. В случае расхождения закона РФ с международным договором действует международный договор. В этих условиях было бы логичным включение международных договоров в Свод законов. Однако такое решение неизбежно столкнется с серьезными трудностями структурного и организационного характера, не говоря уже о существенном увеличении объема Свода. Для сравнения напомним, что межправительственные и межведомственные договоры РФ в Собрание законодательства РФ, где публикуются федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, не включаются.

Если вопрос о включении в Свод законов международных договоров РФ будет решен положительно, неизбежно встанет следующая проблема - определение круга избираемых для помещения в Свод договоров с учетом разнообразия их видов: межгосударственные, межправительственные, межведомственные, универсальные, региональные, в том числе договоры СНГ; многосторонние, двусторонние и т. д.

В связи с подготовкой Свода нельзя обойти вопрос о систематизации законодательства субъектов Российской Федерации. Создание стройной правовой системы в России как федеративном государстве потребует синхронизации и упорядочения законодательства в субъектах Российской Федерации. Особенно остро встанет эта проблема при подготовке разделов Свода по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также разграничения компетенции при регулировании конкретных общественных отношений. В перспективе может встать задача подготовки на местах аналогичных Сводов законов субъектов Российской Федерации.

Выше были высказаны позиции лишь по некоторым наиболее спорным теоретическим вопросам подготовки Свода.

Наряду с этим существует сложный комплекс проблем методологического характера:

а) по каким критериям отбирать предложения по включению нормативных актов в Свод законов - с учетом общих задач и целей правовой реформы;

б) как будет проводиться экспертиза нормативного акта о соответствии его общим принципам права;

в) какие меры должны быть приняты для реализации главного принципа систематизации законодательства - внутренней согласованности и непротиворечивости включенных в Свод актов, обеспечения их соответствия общим закономерностям правовой системы;

г) какова должна быть процедура установления соответствия законов РФ и других включаемых в Свод актов общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам страны;

д) как будет осуществляться приведение в соответствие структуры Свода и официально утверяеденного общеправового классификатора отраслей законодательства.

Очень важно продумать и разработать процедуру внесения предложений об отмене устаревших законов, выявленных в ходе подготовки к изданию Свода, внесения в законы соответствующих изменений и дополнений154.

Возможно, следует принять закон о подготовке и создании Свода законов, где четко прописать основные принципы формирования его материалов, схему Свода и ряд других важных вопросов, необходимых для его издания.

Также следует разработать и утвердить Государственную Программу по подготовке и изданию Свода, где сформулировать конкретные поручения отдельным органам и организациям по его созданию, определить основные этапы подготовки его разделов, решить весь комплекс организационно- технических и материально-финансовых проблем.

Подготовка Свода потребует, несомненно, координации усилий различных ведомств и научных учреждений. Для решения многочисленных теоретических, методологических и практических вопросов необходимо провести ряд конференций и симпозиумов с привлечением ученых- юристов и практических работников.

При создании нового Свода законов России необходимо учитывать особенности создания предыдущих Сводов. Необходимо, во-первых, усовершенствовать схему построения нового Свода, унифицировать терминологию однотипных понятий, используемых актами, входящими в него1. Во- вторых, нужно выработать специальные правила помещения в Свод новых актов. В-третьих, внести определенные изменения в eix> структуру.

В-четвертых, возобновить подобные систематизационные работы сегодня нужно в субъектах Федерации с постепенным переходом к комплектова-

л

нию общефедеративного Свода.

Издание нового Свода законов должно проходить с учетом опыта создания всей предшествующей предметной систематизации законодательства в России. На пути к созданию Свода должны быть максимально использовано все формы и способы систематизации нормативно-правовых актов. Перспектива создания Свода должна постоянно учитываться в работе по упорядочению законодательства, а также при подготовке проектов новых нормативных актов.

1 См.: Рахманина Т. Н. Свод законов советского государства и развитие законодательства // Проблемы совершенствования советского законодательства: Труды 48. М., 1990. С.9-11.

1 См.: Сенякин И.Н. Специализация и унификация российского законодательства. Саратов, 1993. С. 117- 118.

Разумеется, работа предстоит огромная. Тем не менее работу над Сводом необходимо продолжить.

Подготовка Свода будет способствовать определенной организации правового массива РФ, устранению пробелов, противоречий в законодательстве, формированию единого стержня правовой системы.

На сегодняшний день издание Свода - это необходимая предпосылка создания стройной, внутренне согласованной и удобной для пользования правовой системы Российского государства. Этот акт должен быть официальным, систематизированным и полным собранием действующих нормативно-правовых актов Российской федерации, поддерживаемых в рабочем состоянии.

Итак, мы рассмотрели основные формы систематизации современного российского законодательства.

Однако считаем необходимым сказать еще несколько слов о перспективах их развития. В наше время наряду с традиционными формами систематизации законодательства возникла необходимость применения и использования более совершенных технологий - компьютерных. Это связано прежде всего с интенсивностью, объемностью законодательного массива, необходимостью более быстрого получения информации и успешного претворения ее в жизнь.

Проблема доступности законодательства приобретает сегодня особенно актуальный характер. Важность информационно-правового аспекта велика, «поскольку состояние гласности в этой области непосредственно затрагивает права и законные интересы граждан и других субъектов права. Их информированность о действующем законодательстве и должна стать определенным средством обеспечения этих прав и свобод, необходимой предпосылкой знания законов»155.

Создание удобной, доступной информационной системы в области права в итоге оказывает огромное позитивное влияние на общественное правосознание и правопорядок в России. Отсутствие подобной информации негативно влияет на развитие жизни общества, поскольку законы являются одним из действенных рычагов связи государства и личности.

Компьютерные технологии прочно входят в нашу жизнь, в том числе и в сфере сбора, хранения и поддержания законодательства в контрольном состоянии. Особый интерес в этой связи представляет создание и использование автоматизированных информационно-поисковых систем, под которыми следует понимать специальные системы, предназначенные для сбора, систематизации, хранения и поиска правовой информации по запросам пользователей.

Автоматизированные информационно-поисковые системы позволяют хранить и обрабатывать огромные информационные фонды, состоящие из десятков тысяч нормативных актов, а высокая производительность современной техники позволяет свести поиск необходимой правовой информации к нескольким минутам.

Создание автоматизированных информационно-поисковых систем законодательства имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с традиционными видами учета нормативных актов.

Во-первых, самое основное, в том, что есть возможность заложить в компьютерные системы неограниченный объем правовой информации.

Во-вторых, всю информацию о законодательстве и практике его применения можно получить по любому интересующему вопросу, в то время как другие формы учета законодательства выдают сведения в зависимости от рубрик классификатора картотеки. Но картотека может не охватить максимально весь спектр законодательства.

В-третьих, не менее важное преимущество автоматизированной системы учёта заключается в том, что юридическая информация сразу иеча- тается и тиражируется в необходимом количестве, то есть выходит очень быстро.

Наиболее известными системами, относящимися к данному виду, являются: ИПС «Эталонный банк правовой информации», созданная Государственным правовым управлением Президента РФ; база данных по законодательству «Эталон», разработанная научным центром правовой информации; система Центра новых компьютерных технологий научно-технического центра ФАПСИ «Собрание законодательства РФ»; юридическая справочная информационная система АРМ-юрист агентства «Intralex»; справочная правовая система «Гарант», разработанная научно-производственным объединением «Гарант-Сервис» (МГУ); информационная правовая система «Кодекс», созданная в «Центре компьютерных разработок» (Санкт-Петербург); спра- вочно-правовые системы семейства «КонсультантПлюс», созданные АО «КонсультантПлюс» и др.

Все эти системы работают преимущественно по принципу «запрос - ответ», поэтому обработка информации в них связана в основном не с преобразованием первичных данных, а с их поиском.

Использование информационно-поисковых и справочных систем правовой информации в различных областях деятельности имеет свои особенности и соответственно определяет специфические задачи и требования, которые позволяют говорить о них ие только как о поисковом инструменте.

Считаем, что можно выделить четыре основные сферы применения этих систем:

а) систематизация и исследование проблем законодательства;

б) законотворчество;

в) правоприменительная практика;

г) правовое образование.

Для успешного решения проблем систематизации законодательства необходима предварительная классификация правового материала. Особую роль при этом играет предметная классификация нормативных актов. Работа эта осуществляется на основе специальных тематических классификаторов (например, общеправовой классификатор отраслей законодательства).

Следует отметить неоспоримое преимущество автоматизированных информационно-поисковых систем при анализе связей между различными нормативными правовыми актами. Эта работа, достаточно кропотливая, если ее проводить вручную, становится простой и быстрой благодаря наличию во многих современных системах гипертекстовых ссылок между документами.

Велико значение автоматизированных информационно-поисковых систем при приведении основных видов систематизации правового материала: инкорпорации, кодификации и консолидации.

Хронологическая и предметная инкорпорации существенно упрощаются с помощью автоматизированных информационно-поисковых систем, имеющих специальные хронологические и предметные классификаторы.

Облегчается работа по внесению официальных изменений в текст нормативных правовых актов.

В законотворческой деятельности использование автоматизированных информационно-поисковых систем также имеет большое значение. Эти системы играют роль незаменимого помощника для учета предшествующего законодательства на этапе разработки новых нормативных актов. Необходимость увязки всех вновь создаваемых нормативных актов с уже действующими, недопущение повторений одних и тех же норм в различных правовых актах, признание определенных нормативных актов утратившими силу - работа очень трудоемкая. Ручной отбор необходимых правовых документов может не только занять достаточно длительное время, но и привести к тому, что многие нормативные акты останутся вне поля зрения специалистов. Машинный поиск существенно повышает оперативность подготовки новых нормативных актов и перечней нормативных актов, утративших силу.

Представляется, что в перспективе при помощи компьютерной техники можно будет решать более сложные задачи законодательства: обнаружение ошибок, дублирований, противоречий, его более строгую систематизацию и достижение целостной структуры законодательства.

Не меньшее применение автоматизированные информационно- иоисковые системы находят в правоприменительной деятельности.

Получение необходимых нормативных правовых документов из средств массовой информации требует больших временных затрат. Эта задача становится еще более сложной, если речь идет о различных ведомственных нормативных актах, которые далеко не всегда издаются в периодической печати. С использованием информационно-поисковых систем задача быстрого подбора необходимых документов существенно упрощается. Более того, среди людей, работающих с правовой информацией, в последнее время сильно выросло число специалистов, не имеющих специального юридического образования. Столкнувшись с необходимостью решения конкретного правового вопроса, многие из них не знают, какие конкретно нормативные правовые акты регулирует этот вопрос. Такие проблемы нередко возникают и перед юристами, не являющимися специалистами в рассматриваемой правовой области. Этих трудностей можно избежать, воспользовавшись различными поисковыми возможностями, предоставляемыми современными автоматизированными системами правовой информации. Системы классификации (хронологические, тематические, по реквизитам документов и т.п.) таких компьютерных баз позволяют на хорошем уровне решать многие задачи. Широко известен успешный опыт применения упомянутых выше систем, в том числе: КонсультантПлюс, Гарант, Кодекс, АРМ-Юрист.

Таким образом, внедрение компьютерных технологий в целях упорядочения и совершенствования законодательства, как особого вида инкорпорации, укрепления законности и правопорядка в стране не только целесообразно, но и необходимо. Как справедливо замечает Д.А. Керимов, «использо- ванис компьютерной техники необходимо, если мы не хотим оказаться на низшей ступени цивилизации и прогресса. И нам в ближайшем будущем предстоит полнее использовать эту технику в законодательстве»1.

' Керимов Д.А. Законодательная техника. M., 1998. С. 113-114.