§ 3. Правовое регулирование на уровне субъекта федеративного государства с учетом региональных особенностей

В историческом плане, коренные причины и развития правового регулирования на уровне субъекта федеративного государства лежат в глубоком разнообразии условий жизни народов, проживающих в различных частях того или иного государства.

Такая же точка зрения высказывается и зарубежными учеными. Так, с точки зрения одного из них в федеративном государстве предполагается разделение властных полномочий «между верхним и нижним уровнями правительства»^[299]. Иными словами, суть федеративного устройства государства заключается в том, чтобы посредством оптимального распределения компетенции между федеральным центром и субъектами

федерации, разумной децентрализации властных полномочий добиться наиболее лучших результатов развития территорий и всей страны в целом.. Как справедливо отмечает Я.Ф. Исмагилова, «наличие собственного правотворчества является важным условием сохранения природы федеративного государства и способствует решению многих неотложных проблем, возникающих перед каждым субъектом Федерации в отдельности»^[300]. Суть правотворчества на уровне субъекта федерации заключается в целенаправленном нормативном регулировании общественных отношений для наиболее благоприятного развития территорий и улучшения условий жизни каждого из членов федерации в установленных Федерацией пределах.

Правовое регулирование на уровне субъектов федеративного государства помогает решать ряд задач: восполнять оперативно правовые пробелы; обновлять действующий нормативный материал, приводить его в соответствие с изменившимися реалиями и социальными потребностями; устранять противоречия, другие юридические погрешности, имеющиеся в правовом регулировании.

Для России жизненно необходимо правовое регулирование на уровне субъектов федерации. Огромная территория, большая численность населения, его многонациональный состав свидетельствуют о невозможности эффективной правовой регламентации отношений лишь из Центра, поскольку федеральное законодательство не отразит тех аспектов, которые представляют значимость для населения регионов. Федеральное законодательство, как правило, устанавливает общие для всех субъектов федерации модели регулирования. Но ведь субъекты федерации зачастую отличаются географическими, климатическими, социально-экономическими и другими условиями. Например, Республика Адыгея занимает площадь 7,6

тыс. кв. км., а Республика Саха (Якутия) - 3 млн.102 тыс. кв. км. Численность жителей 83 субъектов РФ различается в 376 раз, площадь - в 338, объем валового регионального продукта - в 4,2 раза, собственные доходы регионального бюджета на душу населения - в 109 раз^[301]. Существенно отличается и этнический состав. Например, из 21 республики только в 6 титульное население составляет более 50%: Чечня (95,3%), Ингушетия (94,5%), Тыва (82%), Чувашия (67,7%), Северная Осетия (Алания) (65%), Кабардино-Балкария (57,2%) (Татарстан (53,2%)^[302]. Некоторым субъектам свойственен высокий коэффициент многонациональности. В этом отношении Башкортостану уступает только Дагестан, в республике проживает 57% тюркских народов приблизительно 38% - славянских; чуть менее 4% - финно-угорских. Среди верующих в республике - мусульмане, православные, лютеране, иудеи и др.; всего распространено около 20

303

различных вероисповеданий^[303].

Положительное влияние на развитие экономики, благосостояние, занятость населения оказывают природные ресурсы (газ, нефть, алмазы и др.), отдельные субъекты федерации богаты ими. Разнообразная территория России расположилась в климатических поясах от заполярного круга до субтропиков. Благоприятные климатические условия способствуют развитию сельского хозяйства, которое невозможно, например, осуществлять в Чукотском автономном округе.

простираются лишь горы. Справедливо отмечает Я.Ф. Исмагилова, что «выровнять в одну шеренгу»^[304] все субъекты федерации не представляется возможным. Но в то же время нельзя не согласиться, что идея выравнивания может быть принята как цель улучшения жизни в стране лишь при условии, что пути для осуществления такой идеи не будут сведены к голому администрированию, безоглядной перекройке границ российских субъектов и их уже более или менее устоявшейся социально-политической

305

организации^[305].

Субъекты федерации имеют и другие особенности - национальные, исторические, культурные, присущие только им. Эта специфика может быть отражена в их нормативных правовых актах.

Таким образом, экономические, этнические, социальные, географические, климатические и иные особенности различных регионов Российского государства обуславливают использование сложной многоуровневой системы государственного устройства и многоуровневость регуляторов общественных отношений.

Особенности, присущие субъектам федерации, должны отражаться в их нормативных правовых актах, естественно не противореча федеральному законодательству. Именно необходимость учета реальных специфических особенностей субъектов федерации является одним из основных аргументов в пользу предоставления им права осуществлять правовое регулирование на своем уровне.

Как указывалось в первой главе настоящей диссертации, Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая вошла составной частью в Конституцию РСФСР 1918 года, Советская Российская Республика учреждалась на основе свободного союза свободных наций, именно как

федерация советских национальных республик. Края, области, автономные образования, города федерального значения, автономные округа и автономная область приобрели право на законотворческую деятельность сравнительно недавно, с издания Указа Президента РФ от 22 октября 1993 г.

В отличие от республик прежние административно-территориальные единицы не имели опыта правового регулирования. Поэтому многие республики ушли далеко вперед по количеству и качеству принимаемых законов. Кроме того, территориально-государственные субъекты, будучи ранее административно-территориальными единицами, связаны с Российской Федерацией более жесткими вертикальными связями, выражавшимися, в частности, в возможности отмены федеральными органами незаконных актов органов представительной власти^[307], в необходимости регистрации их учредительных актов Президиумом Верховного Совета РФ^[308]. Еще раз отметим, что Федеративным договором не предусматривалось принятие законов территориально-государственными субъектами.

Всенародно принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации признала за всеми субъектами практически равный правовой статус, однако закрепила два типа субъектов федерации - национально-государственные и территориально-государственные. В ст. 5 Конституции провозглашается

юридическое равенство всех субъектов РФ, и в ст. 72 определяются предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов безотносительно от вида субъектов РФ - республики, края, области, автономные округа, автономная область, города федерального значения. Таким образом, на конституционном уровне были максимально нивелированы формально­правовые различия между членами федерации. Тем не менее, несмотря на закрепленный в Конституции принцип равноправия, отличия республик от иных субъектов федерации все же просматриваются даже в Конституции, что, безусловно, отражается на правовом регулировании на уровне республик.

Республики в составе России в отличие от иных субъектов РФ провозглашаются государствами (хотя уже без определения «суверенные»), которые имеют право принимать свою конституцию, а не устав, как другие субъекты федерации.

В юридической науке сложилось различные подходы к проблеме определения прав отдельных субъектов федерации.

Ряд ученых утверждает, что в России выделяются виды субъектов, наделенные разными правами, и, следовательно, различным объемом правового регулирования: республики - государства и все остальные государственные образования. Сторонники этой позиции пытаются обосновать исключительный статус республик. Ш.Ш. Ягудин, обосновывая тезис о привилегированном положении республик, утверждает, что «у государства в составе государства (субгосударства) предмет

конституционного регулирования должен быть сходным с государством, в состав которого он входит^[309]. Представляется, что Конституция РФ и конституции (уставы) субъектов федерации, даже если они именуются государствами - разнопорядковые явления, соотносящиеся как целое и его части.

Современные исследователи признают суверенитет только за федеральной властью, и правильно, на наш взгляд, утверждают, что в его осуществлении участвуют органы государственной власти субъектов федерации как непосредственно (при осуществлении переданных им отдельных полномочий Российской Федерации), так и опосредованно - путем участия в реализации общей государственной политики^[310].

Сторонники другого подхода к определению прав субъектов федерации исходят из того, что эти права зависят от всех шести видов субъектов, закрепленных в Конституции Российской Федерации. В частности, А.Е. Козлов сделал вывод о том, что все субъекты как политико-территориальные образования обладают единым статусом - субъекта Российской Федерации,

311

но этот статус не тождественен и многовариантен^[311].

Ряд ученых, в числе которых А.Н. Лебедев, утверждающий, что права республик называться государствами и иметь конституцию, обусловлены особенностями принятия федеральной Конституции и имеют атрибутивный характер, не порождающий никаких последствий ни для республик, ни для

других субъектов^[312]. Данное мнение согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ^[313].

Действительно, Конституция Российской Федерации принималась в особых условиях - под воздействием двух противоположных тенденций: центростремительной и центробежной. Об этом пишет Я.Ф. Исмагилова: «... включение в Основной Закон так называемых республиканских привилегий можно оценить как политический компромисс, не имеющий четких однозначных последствий для федеративного союза»^[314].

А.В. Никитина пишет о предмете регулирования конституций и уставов субъектов федерации, что он, «в основном, однотипен»^[315]. Субъекты Российской Федерации располагают схожими полномочиями по регулированию вопросов экономики, финансов, социальной жизни, экологии и культуры и пр.

Особенности предмета правового регулирования республик связаны, в частности, с закрепленным в ч. 2 ст.68 Конституции РФ правом республик самостоятельно устанавливать свои государственные языки. На наш взгляд, таковыми могут являться языки народов, этносов, наций, наименование которых используется в названиях республик. Это утверждение касается республик, которые являются мононациональными, например, Чечня, Саха (Якутия), Коми, Мордовия, Татарстан, либо бинациональными — такими, как Карачаево-Черкесия и Кабардино-Балкария. Вместе с тем, согласно ст. 11 Конституции Республики Дагестан государственными языками республики

являются русский язык и языки народов Дагестана. Однако в Дагестане, в отличие от других республик, отсутствует свой единый государственный язык. Ни в одном республиканском нормативном правовом акте нет перечня языков народов Дагестана. В 2014 г. рассматривался проект закона «О языках народов Республики Дагестан», в котором перечислялись 28 языков, однако он не был принят^[316]. Функцию государственного языка в республике выполняет русский язык.

Таким образом, определение статуса своего национального языка относится к предмету правового регулирования республики. Федеральный центр не регламентирует этот вопрос, так как централизованное регулирование означало бы умаление самостоятельности республик в решении данного вопроса. Государственными в основном провозглашены языки народов, давших название республике. Так, в ст. 5 Конституции Республики Тыва, принятой на референдуме 6 мая 2001 г., государственными языками провозглашен тувинский и русский языки^[317], в ч. 4 ст. 1 Конституции Республики Башкортостан - башкирский и русский языки.

В ряде республик государственными провозглашены несколько языков. Так, в Республике Марий Эл - марийский луговой и марийский горный языки. В тех республиках, где приняты законы о языках, наряду с национальным (национальными) в качестве государственного определен также русский язык - в Бурятии, Хакасии, Татарстане, Саха (Якутии) и др. Мы также считаем, что употребление в федеративном государстве в официальной деятельности республиканских органов власти только своего государственного национального языка субъекта федерации вряд ли правомерно.

Лишь в ст. 11 Конституции Республики Карелия зафиксировано, что государственным языком в Республике Карелия является русский. При этом

оговаривается, что Республика Карелия вправе устанавливать другие государственные языки на основании прямого волеизъявления населения Республики Карелия, выраженного путем референдума^[318].

Следует сказать о том, что язык является «душой народа», средством выражения национального самосознания, ведения государственных дел, организации всей общественно-политической, культурной и деловой жизни, отношений между людьми и их объединениями. При таком подходе право общаться на родном языке воспринимается в качестве одного из неотъемлемых прав человека, народа, наций.

Надо учитывать, что языки народов Российской Федерации принадлежат к различным семьям и группам. Очевидное большинство населения говорит на языках славянской группы индоевропейской семьи, а также на тюркских языках алтайской семьи. Среди языков есть старописьменные, младописьменные и даже бесписьменные. На некоторых языках письменность была разработана, но не получила распространения.

В каждой из 22 республика действуют законы о языках, которые закрепляют статус государственного языка республик.

В соответствии с ч. 3 ст. 68 Конституции РФ субъекты федерации должны обеспечивать свободное развитие языков в местностях компактного проживания национальных меньшинств. Здесь наряду с русским языком и государственными языками республик в официальных сферах общения может использоваться язык населения данной местности. Так, в ст. 4 Закона Республики Хакасия от 20 октября 1992 г. № 11 (ред. от 5 мая 2008 г.) «О языках народов Республики Хакасия» определяется, что Республика создает условия для сохранения и развития языков малочисленных народов, не имеющих своих национально - государственных и национально -

территориальных образований^[319]. В Законе Республики Саха (Якутии) от 20 февраля 2004 г. 111-З № 243-III «О статусе языков коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)» определяется, что эвенкийский, эвенский, юкагирский, чукотский языки в местах компактного проживания соответствующих народностей признаны местными официальными языками и используются наравне с государственными^[320]. В ст. 12 Закона Республики Бурятия от 10 июня 1992 г. № 221-XII (ред. от 3 июля 2006 г.) «О языках народов Республики Бурятия» устанавливается право малочисленного населения Республики (эвенки, татары, немцы и др.) при условии их компактного проживания на применение языка большинства населения данной местности в деятельности государственных органов, делопроизводстве, проведении выборов и референдумов^[321]. А в законе Республики Татарстан от 8 июля 1992 г. № 1560-XII (ред. от 3 декабря 2009 г.) «О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан» в качестве гарантии развития двух государственных языков Республики Татарстан гражданам, в работе которых необходимо знание и практическое применение этих языков, устанавливаются надбавки в размере до 15% от должностного оклада^[322].

Языковые гарантии прав народов и национальных меньшинств содержатся специальных актах о языках и законах субъектов федерации, Например,закон Республики Татарстан от 9 августа 2003 г. № 165 (в ред. от 7 июня 2018 г.) «О референдуме»^[323].

В соответствии со ст. 11 Закона Республики Марий Эл от 1 августа 2013 г. № 29-З (ред. от 8 мая 2018 г.) «Об образовании в Республике Марий

Эл»^[324] Республика Марий Эл обеспечивает создание условий для изучения и преподавания русского и марийского языков в государственных образовательных организациях Республики Марий Эл и муниципальных образовательных организациях, а в местах компактного проживания представителей иных национальностей - их родного языка.

Хотя Конституция России в отношении других субъектов федерации не упоминает о возможности установления собственного государственного языка, это не мешает им развивать языки, которые употребляются в их местностях. Например, согласно ст. 4 Закона Еврейской автономной области от 26 октября 2017 г. № 150-ОЗ «О некоторых вопросах защиты прав граждан на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества в Еврейской автономной области», законы и иные нормативные правовые акты области в необходимых случаях могут публиковаться на языках народов Российской Федерации, в том числе на языке идиш^[325].

Сужение предмета правового регулирования на уровне субъектов федеративного государства отразилось на статусе республик, из компетенции которых сегодня изъят вопрос регулирования своего гражданства. Из текстов их конституций были исключены статьи, предусматривающие гражданство республик. Вместе с тем в нескольких конституциях есть упоминание о республиканском гражданстве. Например, п. 14 ч. 1 ст. 94 Конституции Республики Татарстан предусмотрено полномочие Президента Республики решать в соответствии с законом вопросы гражданства Республики Татарстан. Согласно п. 10 ст. 3 ранее упоминавшегося Договора между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий» в ведении Республики Башкортостан находились вопросы гражданства Республики

Башкортостан. Согласно ст. 21 Конституции Республики Татарстан республика имеет свое гражданство. Гражданин Республики Татарстан одновременно является гражданином Российской Федерации. И, напротив, в ст. 12 Конституции Республики Алтай закреплено: «Республика Алтай не устанавливает свое гражданство, исходит из положения Конституции Российской Федерации о единстве гражданства в Российской Федерации и признает, что каждый гражданин Российской Федерации на территории республики обладает всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Алтай»^[326].

Необходимо также отметить особенности сложносоставных субъектов федерации, которые влияют на правовое регулирование на их уровне. Федеральная Конституция признает автономные округа равноправными субъектами РФ и одновременно допускает их вхождение в состав края или области (ч. 4 ст. 66). Предусмотрена также возможность принятия федеральных законов, направленных на закрепление правового статуса автономных округов. Однако до настоящего времени не принято ни одного федерального закона об автономном округе, федерального закона об отношениях краев, областей и входящих в их состав автономных округов. На практике возникают юридические сложности, поскольку существует обширная сфера конкурирующих правотворческих полномочий краевых (областных) и окружных органов власти^[327]. Еще в 1997 г. Конституционный Суд РФ подтвердил тот факт, что вхождение автономного округа в состав области не аннулирует его статуса как равноправного субъекта федерации, а в полной мере сохраняет его^[328]. Вместе с тем фактически федеральными

законами перераспределяются полномочия в пользу органов государственной власти края, области^[329]. Еще одной особенностью, непосредственно связанной с особенностями автономных округов, является использование договорного регулирования в разграничении полномочий между органами государственной власти области и автономного округа в качестве вспомогательных механизмов правового регулирования вопросов компетенции в отношениях между этими субъектами. Анализ договоров свидетельствует о перераспределении полномочий, в том числе и нормотворческих в пользу области.

Так, по Договору между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало­Ненецкого автономного округа от 9 июля 2004 г. (с изм. от 29 мая 2008 г.)^[330]с 1 января 2005 года органы государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа осуществляют на территории автономного округа полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения. Органы государственной власти Тюменской области вправе участвовать на территории Ямало­Ненецкого автономного округа в реализации ряда областных программ по социальной поддержке отдельных категорий населения, проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, в области физкультуры и спорта, транспортного обслуживания населения и др. Действие данного Договора продлено по 31 декабря 2025 года^[331].

Анализ содержания правового регулирования на уровне субъектов РФ убеждает в том, что в региональных актах акцент делается не только на

социально-экономическую сферу, но и национально-культурную и духовно­нравственную. Реальность сегодняшнего дня - рост межэтнической и межконфессиональной напряженности в мире. Национализм, религиозная нетерпимость становятся идеологической базой для самых радикальных группировок и течений. Разрушают, подтачивают государства и разделяют общества^[332]. Однако из этого не следует необходимость нивелирования национальных отличий и перекраивания федерации исключительно по территориальному признаку. В принципе национально-государственные субъекты федерации для того и существуют, чтобы сохранить свою национальную самобытность, традиции, культуру, обеспечить достойный

333

уровень развития личности на своей территории^[333].

Достаточность правового регулирования субъектами федерации национальной и духовно-культурной сферы должна положительно влиять на обеспечение национальной безопасности в сфере культуры во всей стране, сохранение российских культурно-нравственных ценностей, укрепления духовного единства многонационального народа Российской Федерации и имиджа России на международной арене как страны с выдающимися традициями и динамично развивающейся современной культурой.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что принцип национальной государственности лежал в основе государственного федеративного устройства России, однако именно вопросы развития национальной культуры, образования, воспитания, национального языка не получили должного внимания со стороны государства. Вместо создания условий для развития всех территориальных и этнических сообществ, их инициативной деятельности и самостоятельности, федеральный центр пытается нивелировать особенности правового регулирования на уровне субъектов федерации, стирать различия между субъектами, навязать свои образцы

духовности, нравственности, зачастую весьма далекие от тех идеалов, которые реально существуют в сообществе того или иного субъекта федерации. Можно согласиться с утверждением, что уже сейчас обратить последствия этого процесса видеться практически невозможным, «и нынешние края и области во многом представляют собой лишь территориально-производственные структуры, неадекватные какой-либо форме государственности»^[334]. Перегибы унитаризма в политике федерального центра, усиление явочной авторитарной централизации в ущерб децентрализации и самоуправления регионов существенно тормозят национально-культурное и духовно-нравственное развитие народов России. Культурная, языковая, социальная ассимиляция - закономерный процесс, однако его нельзя навязывать и подталкивать, поскольку это стимулирует напряженность в отношениях между Федерацией и ее субъектами. Субъекты федерации должны обладать достаточными возможностями в сфере правового регулирования, создания своих правовых систем, отражающих их местные условия, национальные и духовные традиции.

Для российских субъектов федерации важное значение имеют вопросы, связанные с национальной спецификой, этнической самоидентификацией - культура, язык, образ жизни, традиции, мифы, символы, семейный быт, одежда и жилище, празднества и обряды, искусство, ремесло и т.д. Национальная самоидентификация и ее проявление представляет особую ценность. Об этом свидетельствуют, в частности результаты всероссийской переписи 2002 года, когда впервые в стране была применена общемировая практика самоидентификации. Человек получил возможность добровольно самоопределиться в национальной (этнической) принадлежности. В результате вместо 126 национальностей на территории России было

зафиксировано 176 этнических групп и народов. Были обнаружены новые малые народности Алтая, Дагестана, Удмуртии, Татарстана и др.^[335].

Поэтому вполне оправданным представляется особое выделение в Конституции Республики Башкортостан положения о гарантировании в Республике реализации права на указание своей национальной принадлежности (ст. 53). В этой связи сложно согласиться с мнением В.А. Кряжкова, что эта норма в системной связи с нормами о праве определять и указывать свою национальную принадлежность (ч. 1 ст. 26 Конституции РФ, ст. 31 Конституции РБ) «вводит неправомерное противопоставление прав», «. создает иллюзию того, что названное право имеет большую ценность, чем право граждан не определять и не указывать свою национальную принадлежность, может спровоцировать нарушение прав последних». На наш взгляд, этот вывод надуман, поскольку для того, чтобы гражданин не указывал свою национальную принадлежность, субъекту федерации ничего делать не надо, но если гражданин желает публично самоидентифицироваться, а Федерация не создала ему для этого условий, субъект федерации должен обеспечить соответствующие гарантии. Это обусловлено и тем, что в основе национальной самоидентификации личности лежит не просто желание быть лицом определенной национальности, а осознание своей принадлежности к определенной этнической общности по причине духовной связи общим языком, культурой и т.д. не только в силу чисто этнонационального происхождения, т.е. национальности родителей, но и проживания на соответствующей территории. Это важно и для малочисленных народов, которым государство гарантирует определенные преференции. На наш взгляд, обострение национальной самоидентификации провоцируют, в том числе навязывание унификации, а также формальные

или фактические дискриминационные меры. Это ярко подтверждает пример Южной Осетии и Абхазии.

В научной литературе высказывается мысль о современном понимании субъекта права на самоопределение - совокупности граждан (населения) субъекта федерации. При этом акцент делается на отход от этнической, языковой, религиозной основы общности как критерия для определения коллективного субъекта права на самоопределение - башкортостанцев, татарстанцев и т.д. И делается вывод, что именно это обстоятельство выступает условием для реализации в полной мере национального суверенитета^[336]. Очевидно, следует согласиться с этой идеей, так как она позволяет развиваться субъекту федерации, в том числе и в национально­культурной и духовно-нравственной сфере, гарантировать права территориальных и этнических общностей.

Этот вывод подтверждается и положением ст. 14 Конституции Республики Татарстан, где на уровень основ конституционного строя Республики Татарстан возведен принцип содействия в развитии национальной культуры, языка, сохранении самобытности татар, проживающих за пределами Республики Татарстан. При этом в Конституции подчеркивается интернациональный характер культурной функции Татарстана как государства. Ученые справедливо отмечают, что в зависимости от контекста Конституции Республики Татарстан под национальным понимается не только «татарское», но и «иное

337

национальное»^[337].

С учетом этого законодательство субъектов федерации, регулируя те или иные аспекты национальных отношений, должны исходить из того, что

они могут устанавливать дополнительные гарантии проживающим на их территориях этносам, связанные с развитием родных языков, сохранением и развитием народных промыслов и ремесел, национального культурного наследия, соблюдением национальных традиций и религиозных обрядов, содержанием и охраной культовых мест, археологических и исторических памятников, древних рисунков, сохранением и передачей национальных традиционных знаний и практик, истории, философии, воспитанием детей в собственной культурной идентичности, названием мест (улиц, площадей и пр.) и т.д.

Национально-культурная самобытность народов субъектов федерации зачастую отражается в их государственной символике. На это нередко указывают конституции (уставы) и законы субъектов федерации. Так, в соответствии со ст. 121 Конституции Республики Татарстан самобытность и традиции народа Татарстана учитываются и выражаются в государственных символах Республики - Государственном гербе, Государственном флаге и Государственном гимне Республики Татарстан.

Национальные и иные особенности субъектов федерации учитываются и в законодательстве, устанавливающем государственные праздники, связанные с особыми народными (национальными) событиями, национальными традициями. В настоящее время государственные праздники и памятные дни установлены в двенадцати субъектах РФ, в основном в республиках.

Так, в Республике Адыгея учреждено 6 республиканских праздников памятных дней, среди которых День образования Республики Адыгея, религиозный праздник Рамадан - Бирам (Ураза). В Республике Алтай законодательно установлено 10 праздников и памятных дат, включая Эл- Ойын - народные игры, Чага - Байрам - праздник Нового года, Тюрюк - Байрам - праздник кедра, Масленица - проводы зимы (по славянскому календарю), Наурыз - Новый год (по мусульманскому календарю). В

Республике Башкортостан установлены 10 праздников и памятных дней, в том числе Ураза - байрам и Курбан - байрам, даты проведения которых ежегодно объявляются Правительством Республики Башкортостан; «Сабантуй» - народный праздник окончания весенне-полевых работ, дата которого ежегодно определяется главой Республики. В Республике Калмыкия установлены 4 праздника, включая национальные праздники «Цаган - Сар» и «Зур», даты которых ежегодно объявляются указами главы Республики Калмыкия. В Республике Татарстан установлены 6 праздников, из которых 4 имеют национально-культурный аспект - Курбан-байрам, дата проведения которого устанавливается ежегодно указом главы Республики Татарстан; День родного языка; «Сабантуй» и русский народный праздник «Каравон».

Москве установила 3 праздника, в том числе День Московского университета (Татьянин день). Наибольшее количество государственных праздников и памятных дней - 24 - установлено в городе Санкт-Петербурге, в том числе День рождения Петра Первого; День Ладоги - первой столицы Руси; День памяти Александра Сергеевича Пушкина; День перенесения мощей святого благоверного князя Александра Невского и другие.

Как правило, государственные праздники и памятные дни устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Например, система праздников и памятных дней в городе Санкт-Петербурге определена Законом Санкт-Петербурга от 26 октября 2005 г. № 553-78 (в ред. от 5 февраля 2007 г.) «О праздниках и днях памяти в Санкт-Петербурге»^[338].

Государственные праздники и памятные дни субъектов федерации могут быть объявлены нерабочими выходными днями. Так, в Республике Башкортостан - 11 октября (День Республики), 24 декабря (День Конституции Республики Башкортостан), и праздники Ураза - байрам и

Курбан - байрам. В Республике Тыва один из праздников, объявленных выходным днем, является народный праздник Шага.

Субъекты федерации, которые отличаются многонациональным составом населения, учитывают это при осуществлении правового регулирования. Общие и специфические подходы к закреплению национально-исторического состава населения, обеспечению защиты прав аборигенных народов, национальных меньшинств прослеживаются уже на уровне основополагающих актов субъектов РФ - их конституций и уставов.

Так, в конституциях ряда республик отмечается, что власть в республиках осуществляет их многонациональный народ с гарантиями защиты прав всех народов и национальных меньшинств, признанием и уважением национально-культурной и исторической самобытности народов (Дагестан), оказанием поддержки в развитии и сохранении самобытной национальной культуры, языка, татар, проживающих за пределами Республики (Татарстан). В конституциях Кабардино-Балкарской Республики, республик Коми, Адыгея и др. провозглашено, что органы государственной власти этих субъектов содействуют национальным меньшинствам в реализации их прав на сохранение и развитие их национальной самобытной культуры, традиций и обычаев, создают условия для сохранения и использования в общении родного языка и его изучения.

В Уставе Приморского края провозглашается, что «на территории Приморского края признаются и гарантируются неотъемлемые права проживающих в нем народов, малочисленных этнических общностей на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций» (ч. 5 ст. 2). В Уставе Хабаровского края есть две статьи «Гарантии прав национальных меньшинств» (ст. 19) и «Права жителей северных территорий Хабаровского края на социальную защиту» (ст. 20), обязывающие краевые органы власти создавать условия для реализации прав и законных интересов малочисленных народов Севера.

Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) является довольно ярким примером в плане законодательного регулирования вопросов защиты прав коренных малочисленных народов, в ст. 44 которой определяется, что территория Республики Саха (Якутия) принадлежит ее многонациональному народу и является исконной землей традиционного расселения коренных народов Республики Саха (Якутия). Несколько ранее, в ст. 42 Конституции говорится, что Республика Саха гарантирует сохранение и возрождение коренных народов Республики Саха (Якутия), а также русских и других старожилов. После декларируется, что Республика Саха (Якутия), уважает традиции, культуру, обычаи коренных народов Республики Саха (Якутия) и коренных малочисленных народов Севера, защищает и обеспечивает их неотъемлемые права, причисляя, например, право на владение и пользование в соответствии с законом землей и природными ресурсами, в том числе родовыми сельскохозяйственными, охотничьими, рыбопромысловыми угодьями и другие права.

Порядок и условия реализации иных прав коренных малочисленных народов Севера, не предусмотренных Конституцией, определяются 339

отдельным законом^[339].

Наряду с национальными меньшинствами в основных законах субъектов федерации упоминаются и другие защищаемые общности - нации и национальные группы (Республика Бурятия), коренной народ, русские и другие старожилы (Республика Саха (Якутия), коренной этнос (Республика Хакасия), коми народ (Республика Коми), казачество (Читинская область).

Законодательство субъектов федерации о коренных малочисленных народах и национальных меньшинствах разнородно в силу разнообразия условий, потребностей, возможностей, а в некоторых случаях отсутствия необходимых федеральных законоположений. В предмет регулирования

субъекты федерации включают отношения, связанные с самоуправлением малочисленных народов, обеспечения их прав на традиционный образ жизни, развития языка и культуры и др. Законы субъектов нацелены на охрану памятников истории, культуры и архитектуры коренных малочисленных народов (Ямало-Ненецкий автономный округ), их фольклора (Ханты- мансийский автономный округ), сохранение и развитие языка данных народов (Республика Карелия, Магаданская область и др.), поддержку народных художественных промыслов (Хабаровский край и др.), организацию образования с учетом потребностей народов (Камчатский край и др.).

Некоторые субъекты федерации принимают отдельные законы, к примеру, в Волгоградской области действует Закон «О национальных отношениях на территории Волгоградской области»^[340]. В Республике Башкортостан был принят Закон от 17 марта 1998 г. № 145-з (в ред. от 28 апреля 2015 г.) «О национально-культурных объединениях граждан в Республике Башкортостан»^[341], в котором определяются правовые основы национально-культурных объединений граждан в Республике Башкортостан, гарантирует им свободный выбор путей и форм национально-культурного развития.

Законами отдельных субъектов федерации установлена такая форма самоорганизации и самоуправления коренных малочисленных народов, как родовые или общинные формы ведения хозяйства - родовые угодья, которые широко применялись в дореволюционной России. Одна из целей их

воссоздания обусловлена ростом местных форм самоуправления в условиях правовой и хозяйственной самостоятельности отдельных общин^[342].

Таким образом, субъекты федерации своими нормативными актами защищают права национальных меньшинств, исконную среду обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, традиционные культурные, религиозные и духовные ценности коренных 343 малочисленных народов и национальных меньшинств^[343].

Субъекты федерации принимают законы и иные акты, гарантирующие духовное и культурное развитие своих народов, касающиеся воспитания, образования, семьи, культуры, науки, физической культуры, спорта и других вопросов социально-культурной и духовно-нравственной сферы. Именно в этой сфере сформировался обширный массив региональных законодательных актов, свидетельствующий о положительной динамике «социализации» законодательства субъектов федерации, поддержания того уклада жизни населения, который отвечает его интересам. И это не случайно, потому что 96% от общей массы учреждений культуры находится в региональных и муниципальных образованиях^[344].

Правовое регулирование в субъектах РФ касается и установления государственных наград. Законодательством субъектов РФ определяются формы, наименование, положения и описания государственных наград и

устанавливаются правила наградного производства. Например, указанные аспекты отражены в Законе Тамбовской области то 26 февраля 2003 г. №101-З «О наградах Тамбовской области». Законом Республики Татарстан от 24 марта 2004 г. «О государственных наградах Республики Татарстан» предусмотрены следующие виды наград: орден «За заслуги перед Республикой Татарстан», медали «За доблестный труд», «Ана даны - материнская слава»; Почетная грамота Республики Татарстан и почетные звания Республики Татарстан (всего 44 разновидности званий).

Законодательством субъектов федерации регулируются вопросы сохранения и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). В этой сфере субъекты федерации ведут государственный учет объектов культурного наследия, представляющих собой историко-культурную ценность, формируют целевые программы их сохранения, использования, популяризации и государственной охраны.

Особое значение имеет регулирование на уровне субъектов РФ вопросов создания и поддержки государственных музеев, сохранности и развития музейных фондов, принятия мер к приобретению и возвращению в состав музейного фонда субъекта федерации музейных предметов и музейных коллекций, находящихся в собственности юридических и физических лиц и имеющих ценность как национальное культурное достояние народов субъекта федерации^[345].

На уровне субъектов федеративного государства осуществляется правовое регулирование в области библиотечного обслуживания населения. Практически в каждом субъекте приняты законы о библиотеках и библиотечном деле, в которых определяют порядок комплектования библиотек, находящихся в собственности субъектов федерации, использования и обеспечения сохранности библиотечных фондов, их

доступности населению и другие меры, направленные на улучшение организации библиотечного обслуживания населения.

Серьезное внимание субъекты федерации уделяют поддержке народных художественных промыслов. Так, согласно Закону Сахалинской области от 12 сентября 2000 г. (в ред. от 27 января 2007 г.) «О сохранении и развитии народных художественных промыслов коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории Сахалинской области» областные органы государственной власти предоставляют дополнительные льготы, социально-правовые гарантии физическим и юридическим лицам, занимающимся народными художественными промыслами народов Севера, в том числе: сохраняют профиль предприятий при решении вопросов о продаже предприятий народных художественных промыслов народов Севера; осуществляют меры по подготовке специалистов для работы в организациях народных художественных промыслов народов Севера; устанавливают порядок заготовки и приобретения сырья и материалов, подлежащих учету и охране в соответствии с федеральным

346

законодательством и пр.^[346].

Предметом особой заботы субъектов федерации является образование. Во многих субъектах законами утверждены региональные программы развития образования, например, в Республике Саха (Якутия)^[347], в Амурской области^[348]. В каждом субъекте федерации вопросы образования регулируются системой законодательных актов. Практически в каждом субъекте действует закон об образовании, предусматривающий его региональный компонент государственных образовательных стандартов,

включающий изучение национальных языков, литературы и истории этнических общностей. Именно в этом реализуется национальная - этнокультурная система образования. Например, Законом Республики Татарстан от 19 октября 1993 г. (ред. от 13 июля 2018 г.) «Об образовании» предусмотрено изучение татарского и русского языков как государственных.. Постановлением Конституционного Суда РФ конституционность такого права Татарстана подтверждена^[349]. В целях совершенствовать и упорядочить научные основы построения татарского алфавита был принят Закон Республики Татарстан «Об упорядочении татарского алфавита» от 20 января 1997 г., утверждающий 38 букв татарского алфавита.

В ряде субъектов федерации приняты законодательные акты о молодежи, молодежной политике, о детях. Так, в городе Москве Законом от 30 сентября 2009 г. № 39 «О молодежи»^[350] регулируются отношения, связанные с осуществлением государственной молодежной политики города Москвы. Законом преследуются цели формирования у молодежи чувства патриотизма, интернационализма, нравственных идеалов, активной жизненной позиции; воспитания уважения к правам и свободам личности, культуре и традициям других народов, национальной и религиозной терпимости; воспитания у молодежи бережного отношения к историческому, культурному и природному наследию; популяризации здорового образа жизни; противодействия распространению преступности, наркомании, алкоголизма, токсикомании и иных зависимостей и антисоциальных явлений и т.д. Выделяются основные направления поддержки молодежи - в сфере

профессиональной ориентации, труда и занятости, в жилищной сфере, образовании, здравоохранении, физической культуре и спорте в сфере культуры и научно-технического творчества, а также поддержка молодых граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, поддержка талантливой молодежи, молодых специалистов и др.

Сфера физической культуры и спорта также регулируется законодательными актами субъектов федерации, предусматривающими принятие целевых государственных программ развития физической культуры и спорта; увеличение количества спортивных школ, центров и клубов всех видов и типов и обеспечение подготовки спортивного резерва, спортсменов высокого класса для сборных команд Российской Федерации по различным видам спорта; реализацию физкультурно-оздоровительных и спортивно­массовых мероприятий и пр.

В сфере семейных отношений законами субъектов Российской Федерации устанавливаются порядок и условия, при наличии которых вступление в брак в виде исключения с учетом особых обстоятельств может быть разрешено до достижения возраста шестнадцати лет^[351]. Например, согласно ст. 2 Закона Калужской области от 6 июня 1997 г. № 10-ОЗ «О порядке и условиях вступления в брак на территории Калужской области лиц, не достигших возраста шестнадцати лет», ст. 8 Закона Новгородской области от 31 июля 1996 г. № 65-ОЗ «О регулировании некоторых вопросов семейных отношений в Новгородской области», ст. 2 Закона Мурманской области от 18 ноября 1996 г. « 42-01-ЗМО «Об условиях и порядке вступления в брак лиц, не достигших возраста шестнадцати лет» несовершеннолетним необходимо получить заключение органа опеки и попечительства об отсутствии препятствий к вступлению в брак.

Субъекты федерации вправе принимать собственные законодательные решения по вопросам изменения фамилии при вступлении в брак, имени и фамилии ребенка, организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей.

Как видим, в субъектах федерации правовое регулирование в национально-культурных и духовно-нравственных сферах довольно развито и позволяет обеспечить в регионах национальную и религиозную толерантность, уважение к различным культурам, межнациональный мир и согласие.

Вместе с тем правовое регулирование на уровне субъектов было бы более плодотворным, если бы федеральная власть не «узурпировала» максимум полномочий в сфере совместного ведения, к которой относятся рассматриваемые аспекты социальной сферы, а наоборот, создавала бы условия для учета национальных и региональных, культурных особенностей субъектов федерации. Нередко федеральное законодательство демонстрирует оторванность от социального контекста, особенностей национально­культурных и духовно-нравственных отношений в различных российских регионах, социальную негибкость, что не может способствовать культурно­национальной и социальной идентификации современного права. Важно интегрировать федеральное законодательство с существующими системами традиционного национального регулирования в субъектах, преодолеть формальную «симметрию» региональных источников (копирование федеральных норм). Сведение к однообразию правового регулирования на уровне субъектов федеративного государства - это во многом волевое, искусственное привнесение в правовую систему чуждых ее федералистской природе принципов, осуществленное, как отмечает В.Н. Синюков, «в годы

идеологической централизации и борьбы с «буржуазным национализмом»^[352]. Необходимо оптимально сбалансировать федеративную систему российского законодательства для достижения ею культурной и социальной полноты и гармонии посредством самостоятельного творческого правового регулирования субъектов федерации, избегающего шаблонов и дубляжа. Правовое регулирование на уровне субъектов федерации должно иметь возможность участвовать в формировании всей правовой культуры России.

В контексте развития национально-культурных и духовно­нравственных отношений нельзя не затронуть проблему исчезновения с карты России шести автономных округов, превратившихся в территории с особым статусом, который еще предстоит определить^[353].

Утверждение М.Х. Фарукшина о том, что федеративная форма государственного устройства не возникает случайно. Формирование федеративного государства является результатом осознанного выбора. Выбор федерации объективно детерминирован целой совокупностью жизненных обстоятельств, представляющих собой социально-экономические и политико-культурные проблемы, которые требуют от общества своего разрешения и которые часто легче разрешаются при помощи реализации принципов федерализма. Эти обстоятельства находят отражение в политике

354

государственного строительства.^[354].

В научной литературе можно встретить мнение о необходимости выравнивания всех субъектов федерации^[355]. По нашему мнению, нивелирование субъектов федерации, качественно различных, неизбежно повлечет игнорирование их возможностей для улучшения положения проживающих в них граждан. Например, федеральный центр признал удачным опыт правового регулирования жилищно-коммунальных проблем в Республике Татарстан. При разработке целевой программы «Развитие инновационной деятельности в Удмуртской Республике на 2010 - 2014 годы» учитывался положительный опыт государственного регулирования инновационной деятельности в других субъектах Российской Федерации^[356]. Был признан успешным и заслуживающим распространения на всей территории России региональный опыт нормативного регулирования вопросов обеспечения общественного порядка и общественной безопасности. В качестве примера можно сослаться на распоряжение губернатора Санкт­Петербурга от 9 декабря 2000 г. № 1284-Р «Об общественном порядке и безопасности при проведении массовых спортивных, культурно-зрелищных мероприятий в Санкт-Петербурге»^[357], распоряжение мэра г. Москвы от 5 октября 2000 г. № 1054-РМ «Об утверждении временного положения о порядке организации и проведения массовых культурно-просветительных, театрально-зрелищных, спортивных и рекламных мероприятий в г. Москве»^[358], Постановление губернатора Московской области от 5 марта 2001 г. № 63-ПГ «О порядке проведения массовых мероприятий на спортивных сооружениях в Московской области» (вместе с Положением о мерах

обеспечения общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий на спортивных сооружениях в Московской области) ³⁵⁹ и другие^[359][360]. Совет Федерации проводил мониторинг и способствовал распространению успешного опыта законодательного регулирования противодействия коррупции на региональном уровне на всю территорию России^[361]. Ученые положительно оценивают опыт правового регулирования на уровне субъектов федерации осуществления общественного контроля в различных сферах, отмечая, что «накопленный таким образом коллективный опыт может быть успешно использован субъектами РФ в процессе развития собственного законодательства об общественном контроле»^[362]. Также обращается внимание, на то, что более крупные субъекты федерации, расположенные, в частности, в центральной части страны и на Урале, успешно привлекают к правотворческой работе ведущих ученых, наиболее компетентных практических работников из других государственных органов и учреждений (прежде всего, там, где в региональных центрах есть крупные юридические вузы или факультеты). Реализация потенциала представителей юридической науки, безусловно, способствует повышению эффективности

деятельности органов власти и правового регулирования на уровне субъектов _РФ^[363]_.

Современное разрастание тенденций усиления федеральных начал в российской системе правового регулирования объясняется необходимостью увеличения концентрации и централизации ресурсов государства для решения внутренних экономических и социальных задач; стремлением к установлению равного масштаба управляемости государства в разных его частях; сосредоточением ресурсов для предупреждения и ликвидации последствий техногенных катастроф; обеспечением внутренней безопасности и правопорядка в обществе; необходимостью оперативного решения задач, связанных с участием государства в международных отношениях; интенсификацией информационных потоков и коммуникаций и вытекающих из них проблем обеспечения национальной безопасности.

Проведенное исследование доказывает, что совпадение предмета правового регулирования всех субъектов федерации не только невозможно, но и нецелесообразно. Поэтому, по нашему мнению, вместо стремления к унификации всех субъектов федерации необходимо предоставить им равные возможности для экономического роста и социально-культурного развития посредством самостоятельного правового регулирования важнейших для субъектов вопросов их жизнедеятельности. В условиях федеративного государства неоправданно всеми вышеперечисленными обстоятельствами объяснять приравнивание субъектов федерации к административно­территориальным единицам унитарных государств, правовой статус которых не включает в качестве отдельного элемента правовое регулирование субъекта федерации.

Своеобразие системы законодательства в каждом из субъектов федерации объясняется различными объективными и субъективными

факторами, и проявляется в особенностях содержания норм, регулирующих вопросы ведения субъекта федерации. Вместе с тем нормативные правовые акты субъектов объединяют следующие особенности: 1) ограниченная территория действия и различия в круге адресатов по сравнению с федеральными актами; 2) производный характер, зависящий от Конституции РФ и иных федеральных актов; 3) специфика предмета правового регулирования общественных отношений, обусловленная ограниченностью компетенции субъектов РФ; 4) низкий уровень юридической силы по отношению к федеральным актам (за исключением нормативных правовых актов субъектов РФ, принятых в рамках их остаточной компетенции); 5) разнообразие содержания актов отдельных субъектов федерации на фоне единства федерального законодательства. Вхождение нормативных правовых актов субъектов федерации в единую общефедеральную систему не означает, что все нормативные акты субъектов одинаково соотносятся с федеральным законодательством. Одни из этих актов более самостоятельны, другие - так тесно переплетены с федеральными актами, что содержащиеся в себе нормы, фактически составляющие единое целое.

Таким образом, невзирая на определенные отличия в предмете регулирования субъектов федерации, очевидна его обусловленность интересами проживающего на соответствующих территориях населения. Правовое регулирование на уровне субъектов федерации по большому счету должно быть подчинено цели обеспечения охраны и защиты прав граждан.

Излишняя централизация в правовом регулировании, как считают многие ученые «сверхцентрализация»^[364], ползучая ревизия ст. 72 Конституции Российской Федерации, противоречит федеративной природе государства. Решение вопросов, перечисленных в ст. 72, в том числе и посредством правового регулирования, должно решаться совместными

усилиями - Федерации и ее субъектов. Нельзя абсолютизировать единство правового регулирования в федеративном государстве. Поскольку на федеральном уровне учесть все влияющие на общественные отношения факторы невозможно, то делегирование регулирования органам региональной власти естественно в федеративном государстве, так как потенциал субъектов федерации не однороден в связи с географическими, социальными, национальными, ресурсными (индустриальными) и другими отличиями. Унификация правового регулирования, содержащаяся в федеральном законодательстве, препятствует учету региональных особенностей. Объединение в федеративное государство обусловлено целью (интересом) региональных территориальных коллективов сохранить свою государственную обособленность. Всякое ограничение учредительных полномочий, реализуемых субъектами федерации на своей территории, делает бессмысленной идею федеративного устройства государства. Оно усиливает риски центробежных стремлений^[365].

Оправдание централизации и сужения объема правового регулирования на уровне субъектов федеративного государства, случаи выхода за пределы правотворческих полномочий не всегда обоснованы. Несовершенные федеральные законы не позволяют оставаться в пределах правотворческих полномочий регионального законодательства даже законопослушным субъектам правотворчества. Это, прежде всего, относится к регулированию отношений, входящих в сферы совместного ведения. Бесспорно то, что по некоторым вопросам, которые касаются организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в правовом регулировании преобладать над долей правового регулирования федеральных законов должна доля субъектов Российской Федерации.