<<
>>

§ 1. Правовое качество законов о выборах в субъектах Российской Федерации

Вопросам качества закона в последнее время уделяется большое внимание. Эго обусловлено правовой ситуацией в целом в стране и в каждом субъекте федерации, в частности. Особенностью данного исследования является рассмотрение проблем регионального избирательного законодательства, следовательно, речь пойдет о правовом качестве регионального закона.

Уяснение понятия и содержания категории «правовое качество регионального закона» невозможно без рассмотрения такой философской категории, как «качество».

В философском словаре качество определяется как «существенная определенность предмета, в силу которой он является данным, а не иным предметом и отличается от других предметов»192. То есть, качество есть то, что хараюеризует данный предмет как таковой, что отличает его от других предметов193.

Познание качества всегда начинается с познания отдельных свойств, признаков предмета. Свойство — сеть способ проявления качества данного предмета, оно выражает лишь ту или иную сторону, часть. Соответственно, качество можно определить как единство всех свойств данного предмета194.

В соответствующей литературе понятие «качество закона» стало употребляться в конце 80-х - начале 90-х годов XX века195. Обусловлено это было, на мой взгляд, масштабностью развивающего законодательства, в том числе регионального. Возникла ситуация «погоня за количеством, а не за качеством». Однако, как отмечает Игнатенко В.В., постановке проблемы качества законов с относительно самостоятельным предметом научного анализа, способствовали активные исследования в 70-е годы различных аспектов эффективности законодательства, как на общетеоретическом уровне, так и в рамках отраслевых юридических наук - трудового права, гражданского права и процесса, административного права, земельного права, уголовного права и процесса, международного права и др.196

В современной юридической литературе понятие «качество закона» употребляется в узком и в широком значениях5. Рассмотрение качества закона в узком значении предполагает изучение качества на трех основных уровнях: правового предписания, целостного закона и системы законодательства. В основе широкой трактовки качества закона находятся юридические, социальные и политические параметры качества закона. В данной ситуации уместно напомнить высказывание С.В. Полениной, которая качество повышения закона видит в трех плоскостях: юридической, социальной и политической197.

Однако диссертант в своей работе исследует только юридические характеристики качества регионального закона и в связи с этим разделяет точку зрения В.В. Игнатенко, который выделяет самостоятельную категорию юридической науки - «правовое качество закона»198, выступающую как вид качества закона. Эта категория призвана сфокусировать внимание исследователей, в основном, на правовых характеристиках качества закона, не умаляя при этом неправовые характеристики качества закона.

Используя за основу философскую категорию качества, как единства всех свойств предмета, можно определить правовое качество регионального закона как совокупность его определенных свойств. Что это за свойства?

В.В. Игнатенко выделяет применительно к качеству закона следующие свойства199. Свойства правовой легальности - это правовые свойства его соответствия нормативно-правовым требованиям. Они отражают соответствие принятого закона нормам и нормотворческой компетенции данного закона, соответствие предписаний изданного закона предписаниям Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ, а также предписаниям закона более высокой юридической силы.

В литературе встречается и другая точка зрения на этот счет.

Л.И. Козулин говорит о том, что самым важным показателем качества регионального закона является его конституционность200 и легитимность, и выделяет два аспекта этих понятий: предметный и содержательный201. Однозначно оценивать подобное суждение сложно. На мой взгляд, выделять конституционность как показатель качества регионального закона необходимо, а вот вести речь о легитимности нужно осторожно. Легитимность (лат. legitimus) - термин политологический и означает признание народом и политическими силами правомерности, законности политической власти, ее инструментов, механизмов деятельности, а также способов ее избрания1. Связь легитимности с законом как бы опосредованная. Речь в данном случае может идти не столько о соответствии законам, сколько представлениям о них2.

Ю.А. Тихомиров ведет речь о конституционности и законности правовых актов3. При этом, в качестве конституционных критериев он определяет: отражение конституционных идей и принципов, правильное использование конституционных понятий и терминов, принятие акта соответствующим органом (должностным лицом), учет акта в правовой системе, правильный выбор формы акта, соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, корреляция объема и содержания нормы Конституции и нормы соответствующего закона. К общим же критериям законности относит: правомочность субъекта, принимающего акт; соответствие содержания акта объему полномочий субъекта; правильный выбор формы акта; соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступление акта в силу.

Как видим, существенных различий между понятиями «конституционность», «законность» и «легальность» нет. И действительно, B.

В. Игнатенко признает синонимами понятия «правовая законность закона» и «правовая легальность закона»4. Соглашаясь с ним, и принимая во внимание, что категория «правовая легальность закона» является более правильной с точки зрения русского языка, нежели категория «правовая законность закона», в своей работе автор будет оперировать именно понятием «правовая легальность закона».

Правовая легальность регионального закона вбирает в себя основные характеристики закона как составляющего структурного элемента системы 1

Человек и общество: краткий энциклопедический словарь-справочник (политология) / Отв. ред. IO.C. Борцов. - Ростов-на-Дону: Феникс, 1997. - С. 238. 2

Большаков Л.А. Легальность и легитимность власти в политической идеолога и и практике древнерусского государства // Вестник Московского университета. - 2001. - № 2. - С. 70. 3

Тихомиров Ю.А. Критерии законности правовых актов / Право и экономика. - 1997. -М» 19-20. - C.

З. 4

Игнатенко В.В. Указ. соч. - С. 78.

законодательства субъекта федерации. Если закон признается легальным, он должен соответствовать Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и другим легальным законам, обладающим более высокой юридической силой. Кроме того, в данном исследовании особое внимание уделяется конституционности как ведущему понятию в связке «конституционность - легальность».

Инструментально-правовые свойства закона выражают правовые особенности законодательной регламентации в нем правовых средств. При анализе инструментально-правовых свойств основное внимание уделяется полноте, точности и непротиворечивости регламентации правовых средств- деяний.

Технико-юридические свойства закона - это правовые свойства техники его изложения. Они отражают соответствие стандартам и другим правилам законодательной техники. Технико-юридическое качество подразумевает качество структуры закона, качество соотношения формального и оценочного в законе, лингвистическое качество.

Таким образом, правовое качество регионального закона - устойчивая совокупность свойств юридического характера, способствующая при определенных условиях стабильному и эффективному действию закона.

Все вышесказанное позволяет признавать качественным только тот региональный закон, который: 1.

Соответствует Конституции Российской Федерации и общепризнанным принципам и нормам международного права, соответствует федеральному законодательству и региональным законодательным актам более высокой юридической силы. 2.

Принят соответствующим, специально уполномоченным на то органом законодательной (представительной) государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках его компетенции, в порядке законодательно установленной процедуры или в порядке, определенном в законодательстве, на референдуме субъекта РФ. 3.

Соответствует требованиям законодательной техники, то есть совокупности правил и приемов по подготовке законодательных актов для обеспечения точного и полного правового регулирования общественных отношений. 4.

Является стабильным и эффективным. Стабильность регионального закона - правовая категория, характеризующая такое качественное состояние внутренней организации регионального закона, которое способствует устойчивому совершенствованию и применению закона в соответствии с его целями и задачами202. Стабильность регионального закона предполагает его постоянство и неизменность, но не должна исключать, с точки зрения автора, возможность его пересмотра и внесения изменений и дополнений. Стабильность закона должна предполагать его совершенствование. С.В. Поленнна даже обращает внимание на своевременность обновления закона как на очень важный аспект его правового качества203. Эффективность регионального закона предполагает соотношение между фактическим результатом его действия с теми социальными целями, для достижения которых этот закон принят204.

Законы о выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления принимаются с целью защиты избирательных прав граждан РФ в рамках совместного ведения с РФ. Для установления дополнительных гарантий в этом вопросе избирательным законодательством определяется конкретная схема организации избирательного процесса, устанавливаются избирательные процедуры. Фактический результат их действия воплощается в избирательных кампаниях субъектов федерации и соединяет в себе позитивные и негативные стороны избирательного законодательства в целом.

Рассмотрим основные свойства правового качества региональных законов о выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Конституционность и легальность избирательных законов субъектов Российской Федерации.

Законы о выборах в субъектах федерации принимаются законодательными (представительными) органами государственной власти в рамках предоставленных им законодательных полномочий Конституцией РФ и основными законами субъектов. Объем полномочий в регулировании избирательных прав установлен конституционными нормами и нормами федерального законодательства.205

Все рассмотренные автором региональные законодательные агаы о выборах приняты на основании Конституции РФ и Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года (в редакции от 30 марта 1999 года) и только в некоторые из них были внесены изменения и дополнения после вступления в силу нового Федерального закона2. Как уже было отмечено выше, до настоящего времени не существует достаточной ясности, каким образом в соответствии с Конституцией РФ должно осуществляться разграничение полномочий в области избирательного законодательства. О возможностях произвольного увеличения объема полномочий государственных органов законодательной (представительной) власти субъектов федерации и о сопутствующих этому причинах речь шла в предыдущем параграфе работы.

В юридической литературе не оспаривается факт, что качественный региональный закон о выборах по своему содержанию должен соответствовать и не должен противоречить содержанию законов, обладающих высшей юридической силой. Что следует понимать под категориями «соответствие» и «противоречие»? Исходя из значения этих слов, закрепленных в Толковом словаре русского языка, «соответствие» выражает «согласованность, равенство в каком-нибудь отношении», а «противоречие» - «положение, при котором одно (высказывание, мысль, поступок) исключает другое, несовместимое с ним» или «высказывание или поступок, направленные против кого, чего- нибудь»206.

Развивая далее терминологию, можно заключить, что «несоответствие» - это несогласованность, неравенство в каком-нибудь отношении, иными словами, существующее различие. В то же время, существует хорошо известное мнение Н.А. Власснко, что «противоречие» и «различие» нельзя рассматривать как некую противоположность друг другу: и то, и другое выступают в качестве свойств юридической коллизии2. Следовательно, целесообразен вывод, что термины «несоответствие» и «противоречие» выражают сущность одного явления - юридической коллизии.

«Несоответствие» и «противоречие» не являются словами-синонимами, между ними существуют определенные различия. При несоответствии норм права регионального и федерального избирательного законодательства речь идет о несогласованности предписаний правовых норм, при возникновении противоречий - наличии взаимоисключающих решений в нормах, регулирующих одни и тс же отношения.

О несоответствии речь может идти в том случае, если: закон субъекта федерации не отражает конституционные идеи и принципы или отражает их не в полной мере; неправильно используются конституционные понятия и термины; закон принят неправомочным субъектом; не учтены требования, предъявляемые к форме закона; нарушены установленные процедуры подготовки, принятия и вступления закона в силу207.

В ряде случаев, по мнению JI.B. Четвериковой, соответствием (непротиворечивостью) признается буквальное равенство текстов законодательных актов: федерального и субъектного208. Автор исследования не согласен с этой позицией, поскольку, во-первых, нельзя отождествлять эти понятия, а во-вторых, избирательное законодательство развивается не только нормами федеральных законов, но и нормами законов региональных.

Соответствие законодательного акта субъекта федерации требованиям законодательной техники - наиболее всесторонне рассмотренная проблема в праве. О ней писали В.В Игнатенко, Ю.А. Тихомиров, Н.А. Власенко JI.M. Бойко и другие209. Законодательная техника является разновидностью юридической техники и характеризуется как условие функционирования законодательной деятельности, ее технологии и представляет собой методики, приемы и правила изложения правовых норм4. Недооценка правил законодательной техники напрямую влияет на невысокий «юридический класс» принимаемых законов5.

Анализ литературы по вопросу позволяет вести речь о совокупности важных этапов (хотя в таком наборе они могут присутствовать не всегда) в технологии подготовки законопроекта: сбор нормативной информации, подготовка концепции законопроекта, подготовка текста проекта закона, доработка и корректировка законопроекта, подготовка сопроводительных документов. Рассмотрим законодательную технологию применительно к региональному избирательному законодательству.

Сбор нормативной информации - это начальный этап в рождении нового закона. В его рамках разработчик законопроекта должен решить следующие вопросы: а) имеются ли у законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации полномочия и в каком объеме по регулированию вопросов избирательного права; б) в каком объеме регулируется данный вопрос федеральным законодательством. Возможен еще такой вопрос: какой вид законодательного акта выбрать - закон или кодекс? Но свое отношение к подобному виду законодательного акта автор уже высказал выше.

Подготовка концепции законопроекта - следующий важный этап. Концепция законопроекта - это предложение, предлагаемая модель, юридическая конструкция урегулирования фактической ситуации. Совершенство концепции - показатель качества будущего закона210.

Концепция регионального законопроекта, регулирующего вопросы избирательного права, должна содержать информацию об эффективности, перспективах, затратности, месте будущего закона в системе регионального избирательного законодательства. В концепции следует оценить его внутреннюю согласованность и непротиворечивость. Иными словами, законопроект должен быть научно обоснован. Структура концепции должна максимально «предвидеть» структуру закона о выборах2.

Подготовка текста законопроекта - следующий ответственный этап. Необходимо первоначально определить тему и цель. Например, тема «Выборы депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации». Цель - установление дополнительных гарантий граждан Российской Федерации при подготовке и проведении выборов, определении их результатов.

Поскольку к числу первых операций в технологии подготовки законопроекта относится очерчивание предмета регулирования будущего закона, необходимо уточнить предмет регулирования и обязательно зафиксировать его в 1 или 2 статье главы первой законопроекта. Н.А. Власенко допускает фиксирование предмета регулирования в преамбуле, однако, на взгляд автора, это более уместно делать в основном тексте, в самостоятельной статье с соответствующим названием «Предмет регулирования настоящего закона», поскольку данные положения носят, по существу, нормативный характер.

В связи с этим, в законодательстве о выборах субъектов федерации просматривается следующее. Соответствующую статью «Предмет регулирования» содержит Закон Пензенской области «О выборах Губернатора Пензенской области», Избирательные кодексы Воронежской и Тюменской областей соответствующие положения содержат в преамбуле, а в Законе Иркутской области «О выборах губернатора Иркутской области» нет даже упоминания о предмете регулирования. По мнению автора, отсутствие норм, содержащих понятие предмета регулирования, негативным образом сказывается на правовом качестве закона. Обратимся к преамбуле Избирательного Кодекса Тюменской области. Предмет регулирования оговаривается поверхностно: «Настоящий Кодекс устанавливает механизм подготовки и проведения выборов органов государственной власти Тюменской области, органов и должностных лиц местного самоуправления, а также порядок подготовки информационных ресурсов на всех стадиях избирательного процесса». Это затрудняет понимание его основных положений, особенно для граждан, которые не имеют специальной юридической подготовки. На мой взгляд, предмет должен быть сформулирован следующим образом: «Настоящий

Кодекс в соответствии с Конституцией Российской Федерацией, общепризнанными принципами и нормами международного права, Уставом Тюменской области, иными законами и на основании Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает дополнительные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации при подготовке, проведении и определении результатов выборов Губернатора Тюменской области, депутатов Тюменской областной Думы, депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления».

Законодательный акт о выборах должен иметь соответствующие формальные реквизиты и четко определенную структуру. Например, Закон Читинской области «О выборах Главы Администрации Читинской области» принят Читинской областной Думой 21 июня 2000 года. Закон подписан соответствующим должностным лицом, с указанием его номера закона, даты и его места подписания, т.е. имеет все необходимые реквизиты. Также необходимо помнить о том, что подлинник официального текста регионального закона о выборах должен содержать наименование Российской Федерации и субъекта федерации.

Что касается заголовков региональных избирательных законов, то они должны четко, точно и правильно отражать предмет закона, например «Закон о выборах Губернатора», «Закон о выборах депутатов Законодательного Собрания» и т.д. Важно отметить, что рассмотренные в процессе написания работы законы о выборах имеют именно такие заголовки: краткие и содержательные. Это позволяет избирателям (и не только) легко запоминать название и предмет закона, облетает его поиски и ссылки в процессе правоприменения.

Самостоятельной органической частью законодательного акта является преамбула (введение). В ней, как правило, определяются цели закона и мотивы его принятия. По поводу юридической значимости преамбулы единого мнения не существует. Так, например, А.И. Козули и полагает, что, во-первых, преамбула закона уместна в его структуре лишь тогда, когда его содержание имеет широкое социальное значение и отличается принципиальной новизной в решении ключевых проблем общественной жизни; во-вторых, определение в ней целей закона создаст ситуацию, когда соответствующие положения оказываются декларативными, лишенными конкретного юридического смысла211. Н.А. Власснко, напротив, полагает, что преамбула служит важным дополнением к основной, нормативной части закона2.

С точки зрения автора, преамбула в региональных законах о выборах необходима, поскольку рассматриваемые законодательные акты касаются широкого круга субъектов права. Она призвана сконцентрировать внимание общества на вопросах правового регулирования и должна содержать целевую направленность.

Развернутая преамбула свойственна Избирательному кодексу Амурской области (хотя в Законе Амурской области «О внесении изменений и дополнений и в Избирательный кодекс Амурской области» от 16 ноября 2000 года она отсутствует). В преамбуле, которая делится на абзацы, разъясняются цели и задачи, оговаривается предмет правового регулирования. В отличие от преамбулы Избирательного кодекса Амурской области, в преамбуле Кодекса Алтайского края, которая является более краткой и не делится на абзацы, не разъясняется, выборы в какие органы власти регулируются данным законом. Самыми краткими следует считать преамбулы избирательных законов Читинской области, состоящих из одного предложения.

В целом анализ содержания преамбул избирательных законов субъектов позволил убедиться в следующем: -

во-первых, преамбулы присутствуют не во всех законах (в большинстве рассмотренных законов они отсутствуют, например, в законах Калининградской, Кировской, Пензенской, Рязанской и других областей); -

во-вторых, они абсолютно различаются по объему и по содержанию; -

в-третьих, не прослеживается закономерность в избирательных законах некоторых субъектов при включении преамбулы в текст, например, в Иркутской области преамбула присутствует в Законе «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области», и ее нет в Законе «О выборах Губернатора Иркутской области».

Законы субъектов Российской Федерации о выборах представляют собой объемные и сложные по своему построению акты, которые имеют рубрикацию и разбиваются на части, разделы, главы и т.д.

Как правило, во всех избирательных законах субъектов по аналогии с федеральным законом, на первом месте содержится статья, посвященная терминологии. Несмотря на это, в литературе встречается мнение об отсутствии целесообразности такого подхода212. Однако предлагаемый при этом вариант представляется не совсем удачным. А.И. Козулин полагает возможным включение понятий в те статьи закона, где они, как специальные термины, впервые встречаются213. Это не будет способствовать более легкому усвоению текста, а как раз наоборот: достаточно представить ситуацию, что избирателю придется постоянно выискивать в законе нужную статью для того, чтобы найти необходимое объяснение. Думается, что наличие соответствующей статьи, содержащей термины, должно стать обязательным для каждого регионального закона о выборах. Именно такой подход способствует более полному и быстрому пониманию института выборов. Подобные статьи содержатся в избирательном законодательстве Воронежской, Самарской областей и отсутствуют в законодательстве Читинской, Пензенской областей.

Нормативный материал в законе должен располагаться по восходящим ступеням: статья, глава, раздел (подраздел), часть. Как считает Ю.А. Тихомиров, более высшую ступень деления можно употреблять лишь тогда, когда низшая ступень уже использована214. Анализ регионального избирательного законодательства свидетельствует о двух основных подходах к рубрикации. Для обычных законов свойственно деление текста на главы и статьи (Читинская область, Иркутская область и другие), а для кодифицированных актов - деление на части, разделы, главы и статьи (Воронежская область, Амурская область, Тюменская область). Все рубрики в законодательных актах соответствующим образом нумеруются.

В целом, текст законодательного акта о выборах должен быть изложен доступным языком, с объяснением специальных терминов. Иное представляется недопустимым, поскольку широкие слои населения, к которым обращены законы о выборах, должны иметь возможность самостоятельно разбираться в их содержании.

Эффективность регионального избирательного законодательства в полной мере зависит от полноты регулирования соответствующей сферы общественных отношений. Это значит, что в нем не должны присутствовать пробелы. Возможно ли вести речь о пробелах в региональном избирательном законодательстве? Ответ на этот вопрос находится в плоскости разграничения полномочий в вопросе регулирования избирательных отношений.

Пробел в законодательстве - это отсутствие конкретной нормы, необходимой для регламентации отношения, входящего в сферу правового регулирования215. Примеров отсутствия нужной нормы в законах о выборах субъектов федерации можно привести множество.

Так, в Законе Курской области «О выборах Губернатора Курской области» не регламентируется ситуация, когда ни один из двух включенных в избирательный бюллетень кандидатов не избран по результатам голосования. Не урегулирован этот вопрос также в Законе Республики Хакасия «О выборах депутатов Верховного Совета Республики Хакасия». При применении Закона «О выборах Президента Удмуртской Республики» также может сложиться ситуация, при которой выборы будут признаны состоявшимися, но ни один из кандидатов не будет избран, так как избранным считается кандидат, набравший наибольшее число голосов, но не менее 25 процентов от числа принявших участие в голосовании, при пороге явки в 25 процентов избирателей, включенных в списки, причем повторное голосование не предусматривается216.

Возможна ли в данном случае тупиковая ситуация, не позволяющая соответствующей избирательной комиссии предпринять последующие необходимые действия, поскольку они прямо не предусмотрены в региональных законах? Да, закон не должен допускать, чтобы выборы заранее носили неопределенный, безрезультативный характер. Но в данной ситуации пробела как такового нет, поскольку имеется соответствующая норма Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которая предусматривает, что настоящий Федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (пункт 2 статьи 1), а статья 70 подробно регламентирует порядок определения результатов выборов.

Следовательно, поскольку избирательное законодательство находится в совместной компетенции Российской Федерации и субъектов федерации, данные отношения являются урегулированными федеральными нормами, которыми и следует руководствоваться при упущении в регламентации этих отношений со стороны регионального законодателя.

А вот наличие пробелов в федеральном избирательном законодательстве порождает совершенно иную ситуацию. Это способствует возникновению и развитию так называемого «опережающего» нормотворчества субъектов

Российской Федерации. Федеральным законодательством предусмотрено, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование217.

На различных этапах развития регионального избирательного законодательства субъекты Российской Федерации восполняли следующие пробелы федерального законодательства.

1. Самостоятельно устанавливали сроки полномочий своих государственных и муниципальных органов218. При этом, как правило, сроки полномочий государственных органов власти определялись по аналогии со сроками полномочий с федеральными органами государственной власти - 4 года. Однако, такое решение вопроса вряд ли можно было признавать удовлетворительным, поскольку создавались возможности для произвольного установления сроков полномочий, значительно превышающих четырехлетний период и для продления этих сроков. Именно такая правовая ситуация возникла в Пермской области. Полномочия ее Законодательного Собрания, избранного в соответствии с Указом Президента Российской Федерации Лг2 1723 на переходный двухлетний срок в марте 1994 года, истекли в марте 1996 года. Принятый в сентябре 1994 года Устав Пермской области ввел четырехлетний срок полномочий Законодательного Собрания, но закон о порядке введения этого Устава в действие, равный Уставу по юридической силе, определил, что правило о четырехлетнем сроке полномочий Законодательного Собрания вступает в силу только после избрания нового состава этого органа. Выборы депутатов Законодательного Собрания должны были состояться в марте 1996 года, однако Законом Пермской области от 21 февраля 1996 года о проведении выборов депутатов Законодательного Собрания области они были назначены на декабрь 1997 года. Тем самым срок полномочии, предоставленных избирателями этому составу Законодательного Собрания, был незаконно продлен более чем на 21 месяц219.

В настоящее время Федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлены сроки полномочий органов государственной власти субъектов федерации и требования к их изменению.220

До 1997 года в федеральном избирательном законодательстве отсутствовали нормы, гарантирующие обязательное назначение выборов в органы государственной власти субъектов федерации221. Правомочия по назначению всех видов выборов на региональном уровне сосредотачивались в органах законодательной (представительной) власти222. Такое положение вещей не отвечало принципу разделения властей, на что указал Конституционный

Суд223, и способствовало уклонению от назначения выборов в ряде регионов224. Вместе с тем, в рассмотренных законодательных актах о выборах Читинской области присутствовали дополнительные гарантии, восполняющие пробел в федеральном законодательстве в вопросе назначения выборов: нормы упомянутых законов «О выборах Главы Администрации Читинской области» и «О выборах депутатов Читинской областной Думы» предусматривали возможность в случае неназначения выборов законодательным (представительным) органом государственной власти области их назначение Избирательной комиссией Читинской области. 2.

Принципы организации и проведения выборов в субъектах Российской Федерации. В дополнение к принципам всеобщего, равного, прямого, тайного, добровольного избирательного права, закрепленных в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве, некоторые субъекты устанавливали иные условия проведения выборов, касающиеся, в частности, их альтернативности225. 3.

Число сроков замещенш одним и тем же лицом должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Большинство субъектов РФ закрепили в своем избирательном законодательстве требование о невозможности одному и тому же лицу занимать должность высшего должностного лица более двух сроков подряд (Читинская, Иркутская, Амурская области и другие). Однако, например, статья 108 Конституции Республики Татарстан в редакции, действовавшей до 19 апреля 2002 года, допускала избрание одного и того же лица на должность Президента Республики Татарстан неограниченное число сроков226. Принятый в 1999 году Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» расставил все по своим местам и закрепил однозначное правило: одно и то же лицо не может занимать должность высшего должностного лица более двух сроков подряд227.

Как видим, субъекты Российской Федерации в случае отсутствия федерального регулирования довольно часто обращаются к практике принятия норм по вопросам избирательного права. Это имеет как позитивные, так и негативные стороны. К позитивным следует отнести завершенность правового регулирования важных общественных отношений, поскольку отсутствие соответствующих механизмов способно привести к нарушению конституционных прав граждан (например, в случае с установлением принципа альтернативности проведения выборов). Отрицательным же является то, что пробелы федерального законодательства способны инициировать юридически неверную «самостоятельность» отдельных субъектов РФ, что в свою очередь влияет на нарушение избирательных прав граждан России.

Следующие стадии в технологии подготовки законопроекта - доработка и корректировка законопроекта, подготовка сопроводительных документов также являются важными, но не содержат каких-либо особенностей в отношении регионального избирательного законодательства.

Завершая разговор о качестве региональных законов о выборах, необходимо затронуть вопрос стабильности регионального избирательного законодательства.

Процесс пересмотра норм избирательного права в субъектах отличается определенной закономерностью. Внесение изменений и дополнений в законодательные акты о выборах напрямую зависит от корректировки норм федерального избирательного законодательства. Вместе с тем, замечено следующее. Закон Пензенской области «О выборах Губернатора Пензенской области» от 27 ноября 2000 года был пересмотрен один раз. В 2001 году были исключены из текста следующие нормы и положения228. Из пунктов 3 и 4 статьи 2 было исключено словосочетание «обладающий избирательным правом» применительно к гражданам РФ, реализующим активное и пассивное избирательное право. Сократился перечень лиц, имеющих право присутствовать на заседаниях избирательной комиссии: теперь в него не попали уполномоченные представитель избирательного объединения и избирательного блока, выдвинувшие зарегистрированных кандидатов (пункт 1 статьи 21). При этом данная норма перестала соответствовать статье 27 Закона, закрепляющей, что «избирательной объединение (блок) назначает своего представителя, уполномоченного ... представлять интересы избирательного объединения (блока) в соответствующих избирательных комиссиях». Кроме того, из содержания статьи 27 было исключено полномочие представителя избирательного объединения (блока) представлять интересы по финансовым вопросам в избирательных комиссиях. И еще один раз исключение нормы статьи затронули представителей избирательного объединения (блока). Их вычеркнули из числа лиц, которым запрещается предпринимать любые действия, направленные на обеспечение доставки избирателей для участия в голосовании (пункт 12 статьи 55).

Кроме того, новая редакция рассматриваемого закона не предусмотрела инструкции Центральной избирательной комиссии в качестве руководящих актов при определении конкретного порядка предоставления эфирного времени и печатной площади зарегистрированным кандидатам (пункт 13 статьи 40 и пункт 13 статьи 41). Последнее изменение коснулось порядка голосования. Старая редакция закона предусматривала возможность продления времени голосования по ходатайству соответствующей участковой комиссии, новая эту возможность устранила (пункт 1 статьи 50).

Все изменения рассматриваемого избирательного закона можно объединить в две группы. В первую вошли изменения, которые способствовали возникновению юридических коллизий как с федеральным избирательным законодательством, так и внутри самого Закона «О выборах Губернатора Пензенской области»229. Вторая группа объединяет изменения, которые улучшили качество закона230.

Следовательно, в полной мере вести речь о стабильности рассматриваемого Закона Пензенской области нельзя, как нельзя вести речь и о его правовом качестве. В данном случае, по мнению диссертанта, необходимо руководствоваться не количеством внесенных изменений и дополнений, а их качеством.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы. 1.

Предметом рассмотрения, согласно общему смыслу диссертационного исследования, было выбрано правовое качество регионального закона о выборах, как вид качества законов. Рассматриваемые законодательные акты - явление масштабное (каждый субъект федерации, как правило, имеет не менее четырех законов, являющихся источниками избирательного законодательства, если речь не идет о такой форме, как кодекс) и не всегда качественное. 2.

В решении вопросов конституционности и легальности законов субъектов федерации о выборах очень значима проблема отсутствия законодательного регулирования таких категорий, как «противоречие» и «соответствие». Необходимо внести соответствующие дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательный (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Это возможно в следующем варианте: «Законы субъектов Российской Федерации должны соответствовать и не противоречить Конституции Российской Федерации, действующему федеральному законодательству, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, иным законам. Под противоречием понимается такое положение, при котором норма, положение, весь закон в целом исключает нормы, положения, закон, регулирующий одни и те же отношения. Под несоответствием следует понимать несогласованность предписаний правовых норм. И противоречие, и несогласованность есть нарушения принципов конституционности и легальности законодательных актов».

Подобный вывод подтверждается еще и тем, что в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности законодательных актов в равной мере используются и термин «противоречие» и термин «соответствие», при этом в постановляющей части речь идет только о соответствии либо несоответствии Конституции Российской Федерации. Иными словами, в случае несоответствия закона субъекта федерации, так же, как, и в случае противоречия, речь будет идти о нарушении принципов конституционности и легальности.

В контексте сказанного необходимо обращать внимание на такой важный момент, как согласованность внутри регионального избирательного законодательства. Так, Центральная избирательная комиссия в 2000 году обратила внимание на правовую неопределенность в связи с существованием в Коми-Пермяцком автономном округе наряду с Избирательным кодексом еще четырех законов о выборах органов государственной власти и местного самоуправления. При этом большинство норм Избирательного кодекса и Закона «О выборах Главы администрации Коми-Пермяцкого автономного округа» противоречили друг другу. Подобный правовой дуализм мог повлечь нарушения избирательных прав и поставить под сомнение результаты выборов. По рекомендации ЦИК России Думой Коми-Пермяцкого автономного округа были внесены изменения и дополнения в указанные правовые акты231.

Чаще всего несогласованность касается установления сроков для осуществления каких-либо действий, что напрямую влияет на реализацию определенных прав участников избирательного процесса. Так, норма части пятой статьи 39 закона Читинской области «О выборах Главы администрации Читинской области», определяя сроки начала предвыборной агитации через средства массовой информации, подпадающие под действие частей первой и второй статьи 22 закона, по завершению периода регистрации кандидатов и проведения жеребьевки между кандидатами, но не позднее чем за 30 дней до дня голосования, не может быть реализована по причине ее несогласованности с другими положениями закона.

Это объясняется тем, что часть первая статьи 33 закона предусматривает, что подписные листы в поддержку выдвижения кандидата представляются в избирательную комиссию не позднее, чем за 30 дней до дня голосования. Норма части четвертой данной статьи предоставляет избирательной комиссии право в течение 5 дней принять решение о регистрации кандидата либо мотивированное решение об отказе в регистрации. Учитывая, что период регистрации кандидатов завершается за 25 дней до дня голосования, предвыборная агитация через средства массовой информации не может быть начата за 30 дней до дня голосования232. 3.

Качество региональных законов о выборах во многом зависит от качества федеральных законов с аналогичным предметом регулирования. 4.

Особого внимания заслуживает технология подготовки законопроекта. Для того, чтобы избежать принятия некачественных законов в субъектах, прежде всего, необходим профессиональный подход к подготовке проектов этих законов. С этой целью возможно поручать разрабатывать проекты законов людям, которые не просто являются юристами по образованию, но и имеют навыки такой работы. Все законопроекты должны проходить обязательную научную экспертизу. Кроме того, вполне реально осуществлять обучение депутатского корпуса навыкам законотворческого процесса233. 5.

Распространенным недостатком законов субъектов РФ о выборах является неурегулированность избирательных действий, что ведет к правовой неопределенности, в частности, при подведении итогов голосования и установлении результатов. 6.

Следует уделять особое внимание концепции регионального законодательства. Избирательное законодательство призвано регулировать особый блок отношений. От его качества напрямую зависит эффективность построения в России демократического правового государства. Автор не разделяет позиции А.И. Козулина, который видит концепцию развития регионального законодательства по предметам совместного ведения и предметам ведения субъектов в кодификации234. Представляется, что подобная концепция должна лежать в плоскости разграничения предметов ведения и полномочий, соблюдения принципов конституционности и легальности, совершенствования правил законодательной техники. Как было выяснено, качественное, системное развитие регионального законодательства без пересмотра отдельных положений Конституции РФ, федерального законодательства очень затруднительно. Следовательно, необходимы определенные усилия и в этом направлении. 7.

В ряде субъектов федерации приняты и действуют законы о нормативных правовых актах и правотворчестве . Подобная практика, по нашему мнению, является положительной и существенно влияющей на качество законотворческого процесса и на принятые законы. 8.

Качество законов, вернее, его отсутствие, напрямую связано с формированием юридических коллизий в праве.

§ 2. Коллизии в избирательном законодательстве

Российское государство современного этапа развития характеризуется целым комплексом противоречий. Проявляются они в разных сферах жизни общества: политической, экономической, социальной, информационной и других. Многие противоречия при этом обусловлены федеративной природой России. От того, насколько грамотно урегулированы отношения между Центром и субъектами, между субъектами, зависит устойчивость федерации.

Развитие федеративных отношений в России происходит в законодательной плоскости федерации и регионов. Наличие двухуровневой системы законодательства не только способствует правовому регулированию внутрифедеративных отношений, но и порождает множество проблем. Параллельное формирование федерального и регионального законодательства неизбежно влечет возникновение и развитие определенного рода противоречий - юридических коллизий.

В Конституции РФ понятие коллизионного права закреплено применительно к одному из вопросов, отнесенных к предметам ведения исключительно федерации (пункт «п» статьи 71 Конституции РФ). Кроме того, во всем тексте основного закона имеется значительное количество норм, содержащих запреты, приоритеты, основания приостановления действия определенных нормативных правовых актов и т.д. Налицо, таким образом, формирующийся интерес государства к юридическим коллизиям и коллизионным нормам в качестве одного из основополагающих направлений деятельности.

В юридической литературе вопросу юридических коллизий уделяется значительное внимание235, есть необходимость изучения этой проблемы и в избирательном законодательстве федерации и субъектов.

Н.А. Власенко, делая обзор существующих мнений по вопросу, что представляет собой коллизия в праве, в качестве примеров приводит несколько точек зрения236. Так, Н.Г. Александров понимал под коллизией существование несколько норм, расходящихся по содержанию, М.Д Шаргородский - две несогласованные между собой нормы права, А.В. Мицкевич - одновременное действие различных норм по одному и тому же вопросу, С.С. Алексеев - противоречивость норм (законов) права. Сам Н.А. Власенко полагает, что, характеризуя коллизию, «нельзя ограничиваться указанием либо на противоречие, либо только на различие, поскольку коллизия может выступать и как первое, и как второе»237.

Ю.А. Тихомиров юридическую коллизию представляет как юридическое противоречие между нормативно установленным правопорядком и противоправными действиями и актами, направленными на его изменение . К ним он относит: а) споры о конституционности и законности правовых актов;

б) споры о компетенции государственных органов и должностных лиц;

в) споры о правомерности действий государственных органов и должностных лиц; г) ошибочное произвольное толкование правовых актов.

З.А. Незнамова определяет коллизию «как отношение, возникающее не только между нормами права, но и между нормой права и актом ее толкования, а также между несколькими актами толкования». Однако, при этом оговаривается, что «чаще всего коллизия проявляется в виде отношений между несколькими нормами права»238.

Как видим, единого мнения о том, что следует понимать под коллизией, в праве не сложилось. Обратимся к юридической энциклопедии. Коллизия (англ. collision) - это столкновение противоположных сил, стремлений239, т.е. иными словами - противоречие, конфликт.

Однако, с точки зрения автора, рассматривать содержание коллизии лишь

только как противоречие - недостаточно. Выше уже упоминалось мнение Н.А.

Власенко, что «противоречие» и «различие» нельзя рассматривать как некую

противоположность друг другу240, так как и то, и другое выступает в качестве

свойств юридической коллизии. Таким образом, юридическую коллизию в

избирательном законодательстве можно определить как отношение между нормами, возникающее по поводу регулирования одного блока общественных отношении - избирательных. Это, скорее, понятие собирательное, включающее в себя и случаи противоречия, и случаи различия между правовыми нормами федерального и регионального избирательного законодательства, а также внутри федерального и внутри регионального избирательного законодательства. Предметом рассмотрения данной работы являются юридические коллизии, возникающие между федеральным и региональным избирательным законодательством.

Н.А. Власенко останавливается отдельно на рассмотрении причин возникновения коллизий241. Выражая свою солидарность со сделанными им выводами, все же представляется важным еще раз рассмотреть причины возникновения юридических коллизий в избирательном законодательстве.

Причины возникновения юридических коллизий целесообразно подразделить на объективные и субъективные. Объективные - те, которые не зависят от волн федерального и регионального законодателя, поскольку они связаны с динамикой правоотношений во времени. Отношения в избирательном праве неизбежно эволюционируют, что влечет развитие норм, их регулирующих (например, возрастание роли политических партий в избирательном процессе, вообще в политической жизни, повлекло изменения в нормах Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в 2002 году). В продолжение сказанного, объективными причинами для возникновения коллизий при столкновении двух уровней избирательного законодательства следует считать изменения федерального законодательства.

Еще одна причина объективного характера, на мой взгляд, кроется в плоскости совместной компетенции Российской Федерации и субъектов федерации в регулировании вопросов избирательного права. Наличие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации, способных принимать законодательные акты - одна из особенностей России как федеративного государства. В числе факторов объективного характера также следует признать сложность предмета правового регулирования и недостаточный опыт законотворческой деятельности в регионах.

Причин субъективного характера гораздо больше. Прежде всего, это несовершенство федерального законодательства (нечеткое разграничение законодательной компетенции между законотворческими органами РФ и субъектов; наличие пробелов в федеральном законодательстве, неурегулированность некоторых важных вопросов на законодательном уровне; нестабильность федерального избирательного законодательства). В полной мере к числу причин такого характера следует отнести низкий уровень правовой культуры, отсутствие единой концепции правовой реформы в субъектах РФ, недостаточную подготовленность участников нормотворческой деятельности в большинстве субъектов федерации. Хотя, как показывает практика некоторых субъектов, и там, где законотворчеством занимаются не один десяток лет, (прежде всего республики), также характерно наличие серьезных юридических коллизий. Причины как объективного, так и субъективного плана, нельзя недооценивать. Их осмысление - важная задача юридической науки.

Виды юридических коллизий в избирательном законодательстве

Анализ норм федерального и регионального избирательного законодательства позволяет вестн речь о следующих видах юридических коллизий.

1. В зависимости от свойств и особенностей юридические коллизии подразделяются на темпоральные, иерархические и содержательные. Темпоральные коллизии представляют собой отношения нескольких правовых норм, возникающие в результате издания в разное время по одному и тому же вопросу нескольких законов242. Помимо изначально заложенного различия, противоречия, возникновение такого рода коллизий возможно, например, в том случае, когда отношение регулируется несколькими законами, при этом один действует в старой редакции, а другой - подвергается изменению или дополнению. Такую коллизию можно еще охарактеризовать как временную243.

Иерархические коллизии возникают между законодательными актами, обладающими различной юридической силой. В нашем случае - между федеральными и региональными законами о выборах или между региональными законами, обладающими различной юридической силой (обычный закон и Устав).

Содержательные коллизии представляют собой отношения между общими и специальными правовыми нормами. Это может быть характерно для кодексов, имеющих общую и особенную части, когда нормы, содержащиеся в особенной части, должны уточнять условия реализации норм обшей части. Кроме того, законодательный акт в целом должен быть согласованным и непротиворечивым. Следовательно, если в содержании закона о выборах наблюдается столкновение или различие двух или более норм, это также следует рассматривать как юридическую коллизию (такой пример был рассмотрен в предыдущем параграфе относительно закона Пензенской области).

2. З.А. Незнамова и Н.А. Власенко предлагают классифицировать коллизии по такому основанию, как юридическая сила коллнзирующих норм244.

С точки зрения юридической силы, они рассматривают коллизии по горизонтали (применительно к региональному избирательному законодательству речь идет о коллизиях внутри избирательного законодательства субъектов Федерации, т.е. между нормами, законами, обладающими равной юридической силой). Коллизия норм по вертикали предполагает противоречие, различие между нормами разной юридической силы. 3.

Интересную классификацию юридических коллизий предлагает АЛО. Буя ков. В зависимости от того, какого рода факторы оказали решающее значение на их появление, он выделяет коллизии, на возникновение которых в большей степени повлияли объективные причины, и коллизии, образовавшиеся под воздействием субъективных факторов245. На взгляд диссертанта, в региональном избирательном законодательстве главным образом присутствуют коллизии второй группы, т.е. образовавшиеся по причинам субъективного характера. 4.

Возможно выделение коллизий в зависимости от степени конфликта, столкновения конкурирующих норм246. К ним относятся: коллизии-конфликты, в которых участвуют нормы, противоречащие друг другу, предполагающие различные, противоположные предписания по одному и тому же вопросу; коллизии, выступающие в форме различия, когда коллизирующие нормы не противоречат друг другу, но лишь по-разному регулируют одно общественное отношение.

Совершенно справедливо отмечает Н.А. Власснко, что о коллизиях в форме противоречия речь может идти в том случае, когда одну и ту же фактическую ситуацию призваны урегулировать нормы, совершенно разные по своему содержанию (например, управомочивающис и запрещающая), а о коллизии в форме различия - когда коллизируют между собой нормы, однопорядковыс по характеру предписаний, но разные по степени юридических последствий247.

Обратимся к региональному избирательному законодательству. В избирательном законодательстве Читинской области имеется положение о том, что для выборочной проверки подписей, собранных для регистрации кандидата,

Л

необходимо отобрать не менее 30 процентов подписей . В федеральном законодательстве закрепляется, что проверке может подлежать часть подписей, но не менее 20 процентов от установленного законом, необходимого для регистрации кандидата количества подписей248. В любом случае, при выборочной проверке подписей, согласно Закону Читинской области, норма Федерального закона не будет нарушена - не менее 20 процентов подписей будут проверены. Следовательно, в этой ситуации речь идет о различии правовых норм.

В качестве примера юридической коллизии в форме противоречия можно привести следующее. Как известно, в федеральном законодательстве закрепляется исключительно судебный порядок отмены решения о регистрации кандидата249. В то же время в избирательном законодательстве субъектов федерации закрепляется совершенно иной порядок250.

Предметом рассмотрения данного диссертационного исследования выбраны иерархические коллизии или коллизии, возникающие между Конституцией Российской Федерации, федеральным избирательным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, как наиболее распространенный вид юридической коллизии.

Анализ юридических коллизий на различных этапах развития регионального избирательного законодательства позволяет констатировать следующее. В период действия федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 17 сентября 1997 года в избирательном законодательстве часто возникали юридические коллизии, возникающие при регламентации принципов всеобщего и равного избирательного права251.

Так, в 1995 году Центральная избирательная комиссия по выборам депутатов Парламента Республики Северная Осетия (Алания) - своим решением ввела ограничения избирательных прав граждан, закрепив, что граждане, не проживающие на территории республики и находящиеся за ее пределами, независимо от причин отсутствия, в списки избирателей не включаются. Это явилось предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, который вынес соответствующее решение: сам по себе факт отсутствия гражданина на момент составления списков избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа ему во включении в список избирателей на соответствующем избирательном участке.

9 апреля 1998 года в Конституционный Суд РФ обратилась с запросом Государственная Дума Федерального Собрания РФ. Среди прочих норм и положений оспаривалась статья 92 Конституции Республики Башкортостан, согласно которой «Президентом Республики Башкортостан может быть избран гражданин Республики Башкортостан не моложе тридцати пяти и не старше шестидесяти пяти лет, обладающий избирательным правом, проживающий на территории Республики Башкортостан не менее десяти лет и владеющий башкирским и русским языками»252. Как известно, часть вторая статьи 68 Конституции РФ закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языкам РФ, что обусловлено государственной целостностью РФ, единством системы государственной власти, особенностями федеративного устройства РФ и служит интересам сохранения двуязычия (многоязычия) их многонациональных народов. Особенностью языковой ситуации того периода времени в Башкортостане являлось то обстоятельство, что башкирский язык не имел статуса государственного. В сущности, это обусловлено соотношением численности основных этнических групп в республике: башкиры составляют 21 % населения, русские - 39 %, татары -29 %. При этом 5% башкир считают своим родным языком татарский, и лишь 0,05 % русских владеют башкирским языком. Башкирским языком пользуются сегодня чуть более 15 % населения республики, татарским - около 30 %2. в подобной ситуации требование о двуязычии, предъявляемое к кандидатам на должность Президента, фактически означало, что должность главы республики реально может занять лишь представитель «коренной» национальности и то далеко не каждый. Во время заседания Конституционного Суда в подтверждение обозначенной позиции было заявлено следующее: -

уважение к «коренному народу» республики должно проявляться в знании его языка; -

башкирский язык фактически является в республике государственным, поскольку соответствующие акты были приняты еще в 20-е годы и никем не отменялись; -

закон о выборах Президента, предусматривающий требование, связанное со знанием башкирского языка, был принят еще пять лет назад, и для изучения языка у желающих возглавить республику времени было достаточно; -

данное требование фактически коснется лишь нескольких десятков человек, поэтому нельзя говорить о нарушении избирательных прав граждан; -

данное требование является в условиях Башкортостана квалификационным для каждого кандидата на должность Президента253.

Конституционный Суд РФ, разбираясь с обстоятельствами дела, установил, что «...невозможно установить, конституционно ли требование к знанию языка, содержащиеся в части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан...»254, но все же постановил следующее: «До урегулирования вопроса о правовом статусе государственного языка (языков) Республики Башкортостан о надлежащем порядке правоприменительные органы должны обеспечивать в ходе избирательного процесса реализацию избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка»255.

Наличие конституционной нормы (часть 2 статьи 68 Конституции РФ), закрепляющей право республик устанавливать свои государственные языки, аналогично было воспринято и в республиканском законодательстве Адыгеи. Конституция этой республики также закрепила требование о свободном владении русским и адыгейским языками гражданином, баллотирующимся на должность Президента Республики. Чем при этом мотивировал Государственный Совет - Хасе Республики Адыгея? Тем, что это является необходимой предпосылкой успешного исполнения функциональных обязанностей Президента Республики Адыгея, а также имеющимися нормативными положениями в Конституции РФ (часть 2 статьи 68), в Законе РФ «О языках народов Российской Федерации», в Законе от 31 марта 1994 года «О языках народов Республики Адыгея»256. 20 февраля 2001 года решением Верховного Суда Республики Адыгея рассматриваемый пункт соответствующей статьи Конституции республика Адыгея был признан противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению, в том числе в части, касающейся требований о владении государственными языками. Это послужило основанием для обращения с запросом Совета Республики Государственного Совета - Хасе Республики Адыгея - в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке соответствия конституции Российской Федерации пункта 1 статьи 76 конституции Республики Адыгея.

Конституционный Суд Российской Федерации определил, что рассматриваемое положение не соответствует Конституции РФ, поскольку установление такого неконкретного требования, как требование о «свободном» владении соответствующим государственным языком, поскольку оно - и при соблюдении необходимой формы регулирования - являлось бы несоизмеримым конституционно значимым целям, закрепленным в статье 55 (часть 3) Конституции РФ, ограничением пассивного избирательного права257.

Однако рассматриваемая ситуация способствовала формированию и других точек зрения. Так, хорошо известно мнение Н.В. Витрука, высказанное им ири проверке конституционности упомянутой 92 статьи Конституции Республики Башкортостан258. Он полагал, что если допустимо установление Конституцией РФ требований относительно возраста и срока проживания на территории РФ кандидата в Президенты РФ, и это не рассматривается как ограничение пассивного избирательного права, то почему не допустить возможность установления аналогичных требований к кандидатам в депутаты и на выборные государственные должности в субъектах РФ259. Его позиция по делу сводилась к признанию конституционности требований к кандидату на должность Президента Республики Башкортостан о возрастных порогах и продолжительности его проживания на территории Республики Башкортостан. Что же касается условия, связанного со знанием башкирского и русского языков, то оно является квалификационным и не связано с национальной принадлежностью главы Республики, а необходимо для выполнения обязанностей Президента260.

Рассмотренные юридические коллизии в настоящее время устранены, а нормы конституций названных республик приведены в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Однако в основном законе Республики Татарстан продолжает сохраняться норма, предусматривающая, что Президентом Республики может быть избран гражданин в Республике Татарстан не моложе 30 лет, обладающий избирательным правом и владеющий государственными языками Республики Татарстан261. Данное положение, в части установления требования о владении государственными языками, ограничивает пассивное избирательное право и должно быть исключено из текста конституции. Кроме того, не совсем понятно, что подразумевается под фразой «...может быть избран гражданин в Республике Татарстан ...». Означает ли это, что Президентом может быть избран только гражданин Республики Татарстан? Если да, то это условие также является неконституционным, если нет - целесообразно изложить рассматриваемую норму более корректно.

В практике становления регионального избирательного законодательства известны факты, свидетельствующие и о нарушении принципа равного избирательного права.

Например, в марте, мае и июне 1994 года на основе Закона Чувашской Республики от 24 ноября 1993 года «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики», в редакции от 20 января 1994 года, проводились выборы в Государственный Совет Чувашской Республики. При этом, вместо 47 депутатов Государственного Совета были избраны 33 депутата. Для завершения формирования Государственного Совета на 27 августа 1994 года был назначен еще один тур выборов. Одновременно вновь избранный состав Государственного Совета 26 августа 1994 года принял Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Чувашской Республики». Этим Законом, в частности, из части второй статьи 42 было исключено положение о

том, что избранным по большинству голосов считается кандидат в депутаты, получивший при повторном голосовании не менее 25 процентов от числа голосов граждан, внесенных в списки избирателей. 4 декабря 1994 года в результате проведения последующего этапа повторного голосования были избраны все остальные члены Государственного Совета Чувашской Республики. Данная ситуация, описанная в мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации, повлекла за собой существенное нарушение равного избирательного права граждан262.

Так, по Калининскому административно-территориальному округу № 1 в марте 1994 года кандидат в депутаты Ч.М. Шлепнев набрал 14,2 % голосов избирателей, однако не был избран депутатом. В декабре по этому округу кандидат в депутаты Т.Н. Попова получила 7% избирателей и была признана избранной в депутаты Государственного Совета Чувашской Республики; по Ленинскому территориальному избирательному округу Кз 16 в марте 1994 года В.Ф. Павлов набрал 10,3 % голосов избирателей, в декабре этого же года В.И. Ижсдсров получил 6,2 % и был признан избранным в депутаты. Примерно такое же соотношение голосов, поданных за кандидатов в депутаты в марте и декабре 1994 года, было и по двум другим административно-территориальным избирательным округам и одному территориальному округу.

Рассмотрев все обстоятельства по указанному делу, Конституционный Суд РФ признал порядок введения в действие части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики от 24 ноября 1993 года, в редакции Закона Чувашской Республики от 26 августа 1994 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» применительно к формированию государственного Совета Чувашской Республики первого созыва, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (часть 4), 17 (9 часть 1), 19 и 32 (часть 2), поскольку изменение правил подсчета голосов в ходе одних и тех же выборов привело к нарушению равенства граждан263.

Действительно, Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» поставил в неравные условия кандидатов первого этапа проведения выборов в Государственный Совет Чувашской Республики к кандидатам, к которым предъявлялись более высокие требования, и второго. В результате и избиратели не смогли в ряде случаев на равных основаниях реализовать свое право на представительство в законодательном органе власти. Таким образом, было нарушено и активное, и пассивное избирательное право граждан.

Имеются примеры расхождения регионального избирательного законодательства с федеральным в части образования избирательных округов. В Республике Дагестан при выборах в Народное Собрание Республики предусматривалось образование национально-территориальных, женских, профессиональных округов, а при выборах в Махачкалинское городское Собрание - национально-территориальных округов, по которым могли быть выдвинуты кандидатами только лица соответствующей национальности, пола, уровня образования, что является грубым нарушением Конституции Российской Федерации и демократических принципов равного и всеобщего избирательного права.

Несмотря на неоднократные указания о недопустимости подобного регулирования, выборы были проведены. Только жалоба о проверке конституционности данных положений, поступившая в Конституционный Суд Российской Федерации, заставила законодателей Республики взяться за разработку необходимых изменений и дополнений в законы о выборах264.

В законах Ханты-Мансийского автономного округа «О внесении изменений и дополнений в Закон Ханты-Мансийского АО «О выборах депутатов Думы Ханты-Мансийского автономного округа» и «О порядке проведения съезда коренных малочисленных народов Севера по выдвижению кандидатов в депутаты Думы Ханты-Мансийского автономного округа по единому шестимандатному национально-территориальному округу» предусматривалось квотирование мест для представителей коренных малочисленных народов путем образования единого шести мандатного национально-территориального округа, границы которого совпадают с границами автономного округа, в то время как согласно федеральному избирательному законодательству число мандатов, подлежащих распределению в округе, не должно превышать пяти265.

В связи с рассматриваемой проблемой заслуживает внимания Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 года по делу о проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» в связи с жалобой граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лошманова и Л.Г. Маховой266. Оренбургская область относится к тем субъектам федерации, где выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти проводятся одновременно по одномандатным и многомандатным избирательным округам, на которые делится территория Оренбургской области. Действующим избирательным законодательством области вопрос о нормативном определении объективных критериев отнесения той или иной территории к одномандатному либо многомандатному округу на тот момент не был решен. Как не были и оговорены и условия, при которых исключались бы неравное или искаженное с точки зрения конституционного содержания представительство избирателей в законодательном (представительном) органе субъекта РФ или какие-либо другие формы неравенства при голосовании. Конституционный Суд РФ установил, что несоблюдение указанных требований к регулированию выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области, проводимых одновременно по одномандатным и многомандатным избирательным округам, ведет к нарушению, прежде всего равного активного и пассивного избирательного права граждан и не исключает создания необоснованных преимуществ для какого-либо избирательного объединения или кандидата267.

Равное избирательное право может нарушаться также введением дополнительных требований к количеству подписей для регистрации кандидата в депутаты. Так, в 1996 году Конституционный Суд Российской Федерации рассматривал дело по проверке конституционности отдельных положений статьи 20 Закона Республики Башкортостан «О выборах депутатов

Государственного Собрания Республики Башкортостан», в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан, суть которого состояла в следующем.

Как известно, для осуществления процедуры регистрации в качестве кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти необходимо набрать не более двух процентов подписей от числа избирателей, проживающих в округе. Такое требование существует сейчас (наравне с возможностью внесения избирательного залога), предусматривалось оно и ранее федеральным избирательным законодательством268.

В противоречие с данными положениями Федерального закона269 пункт 2 статьи 20 Закона Республики Башкортостан «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан» требовал для регистрации кандидатов в депутаты сбора подписей не менее пяти процентов от общего числа избирателей округа270. Помимо этого, указанный закон вводил дополнительные требования, ограничивающие для граждан, проживающих на территории Республики Башкортостан, право избирать и быть избранными, а именно: для регистрации требовалось наличие протокола (выписки из протокола) общего собрания избирателей по месту жительства, работы или учебы и заверенного в установленном порядке списка не менее 100 человек, проголосовавших за выдвижение кандидата в депутаты, с указанием фамилии, имени, отчества, адреса, номера и серии паспорта или иного, заменяющего его документа.

Как видим, в истории регионального избирательного законодательства неоднократно встречались случаи ограничения всеобщего и равного избирательного права, не исключено подобное и в настоящее время271. Это стало возможным, прежде всего, потому, что Конституция Российской Федерации, устанавливая право российских граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, не предусматривает конкретизацию оснований и процедуры его осуществления в субъектах РФ.

Федеральный законодатель обязан обеспечить соразмерность ограничений избирательных прав граждан региональным избирательным законодательством, исходя из целей защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ). Иными словами, федеральный законодатель должен устанавливать пределы полномочий законодательных органов государственной власти субъектов Федерации в конкретизации условий реализации пассивного избирательного права;

Кроме того, необходимо отметить, что принцип всеобщности избирательного права понимается региональными законодателями неоднозначно. Так, например, часть третья пункта 3 статьи 3 Избирательного кодекса Амурской области предусматривает возможность участия в выборах лиц без гражданства, что противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству о выборах, поскольку в федеральном законодательстве подобное право предоставляется только иностранным гражданам1.

В связи с вступлением в силу нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» возникло множество новых юридических коллизий, и региональное избирательное законодательство в связи с этим нуждается в серьезном пересмотре, в том числе и в отношении принципа всеобщности избирательного права (речь идет об ограничении права выдвижения в качестве кандидата (пункты 5, 6 статьи 32); об ограничении пассивного избирательного права в силу имеющегося решения суда о лишении гражданина права занимать государственные и (или) муниципальные должности (пункт 7 статьи 4)).

Продолжая развивать тему о юридических коллизиях в избирательном законодательстве субъектов, необходимо отметить, что различия и противоречия встречаются в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации при регулировании практически каждой стадии избирательного процесса. Рассмотрим наиболее часто встречающиеся юридические коллизии.

Назначение выборов. Здесь типичными различиями следует считать неурегулирование возможности создания временной избирательной комиссии (пункт 5 статьи 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Соответствующие нормы отсутствуют в законодательстве Читинской области, Воронежской области.

В связи с принятием нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» были сокращены сроки избирательных кампаний региональных выборов до 80-100 дней. В результате возникли разногласия с нормами Закона «О выборах Губернатора Пензенской области», которые предусматривают, что голосование должно быть проведено не позднее чем через 180 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов (пункт 1 статьи 4)1.

Формирование организационно-технологической основы выборов272.

1. Составление списков избирателей. Поскольку федеральное законодательство предусматривает возможность участия в выборах в органы местного самоуправления иностранных граждан273, следовательно, этот факт должен учитываться при составлении списков избирателей. Однако настоящее требование не включено в законы Воронежской области, Читинской области.

Кроме того, известно, что избиратели, находящиеся в местах временного пребывания (например, в санаториях, домах отдыха, больницах и т.п.) по личному письменному заявлению, поданному в порядке, установленном законом, не позднее, чем за 7 дней до дня голосования, могут быть включопы в списки избирателей274. Однако, в Законе Читинской области «О выборах депутатов Читинской областной Думы» данное правило нарушено, поскольку предусматривается включение в список избирателей только тех граждан, которые прибыли в эти учреждения не менее чем за 15 дней до дня голосования275. 2.

Образование (определение) избирательных округов, участков. В Законе Пензенской области «О выборах Губернатора Пензенской области» предусматривается, что избирательные участки должны быть образованы не позднее, чем за 30 дней до дня голосования276. Здесь же устанавливается правило, по которому списки избирательных участков с указанием их границ и номеров должны быть опубликованы не позднее, чем за 25 дней до дня голосования. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» эти сроки установлены соответственно 45 и 40 дней. 3.

Условия формирования избирательных комиссий. Федеральным законодательством предусматривается, что избирательные комиссии формируются на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта, общественных объединений (в некоторых случаях - еще и предложений избирательных блоков, избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления). При этом оговаривается, что, например, окружная избирательная комиссия формируется избирательной комиссией субъекта федерации на основе предложений, указанных выше, а также предложений представительных органов местного самоуправления, окружной избирательной комиссией предыдущего состава277. В избирательном законодательстве субъектов федерации установлены иные условия и порядок формирования окружных избирательных комиссий. Так, в Законе Рязанской области «О выборах депутатов Рязанской областной Думы» предусматривается, что окружная избирательная комиссия формируется соответствующим представительным органом местного самоуправления на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, окружных избирательных комиссий предыдущего состава1. Аналогичные нормы содержатся в избирательном законодательстве Читинской области и других субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в избирательном законодательстве многих субъектов не содержится правило обязательного получения письменного согласия гражданина Российской Федерации на вхождение в состав избирательной комиссии, хотя, разумеется, это требование реализуется через личное заявление такого лица, а также отсутствуют нормы о возможности расформирования избирательных комиссий.

Право выдвижения кандидатов. Существенно отличается право выдвижения кандидатов по федеральному и региональному избирательному законодательству. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не предусматривается возможность выдвижения кандидата избирателем, группой избирателей, но предусматривается возможность в составе списка кандидатов (пункт 1 статьи 32). В законах субъектов предусматривается первое и не предусматривается второе (Читинская, Амурская, Пензенская области и другие субъекты федерации). Также требуют пересмотра нормы регионального избирательного законодательства, регулирующие условия выдвижения кандидатов.

Избирательный кодекс Амурской области допускает нарушение гарантированного пунктом 9 статьи 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» тридцатидневного периода выдвижения кандидатов при выборах в органы государственной власти278. В 2000 году подобные несоответствия федеральному законодательству были присущи

законодательным актам 10 субъектов Федерации".

В 2000 году в законодательных актах 20 субъектов РФ (Владимирская, Камчатская, Тюменская и Челябинская области, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ и др.) содержались положения, регулирующие порядок и сроки выдвижения кандидатов, которые не соответствовали нормам федерального избирательного законодательства279. Кроме того, заметными и значимыми являются нарушения в законодательстве о выборах субъектов федерации требований, касающихся агитационной деятельности, организации голосования, определения итогов голосования и установления результатов выборов.

Правила проведения предвыборной агитации. Отдельного рассмотрения заслуживают многочисленные несоответствия, касающиеся регулирования порядка и правил проведения предвыборной агитации. В частности, в некоторых законах не обеспечиваются равные условия доступа зарегистрированных кандидатов к средствам массовой информации, не установлен четкий порядок выделения им эфирного времени на каналах телерадиовещания, а также предоставления печатной площади в периодических изданиях280.

Так, статья 55 Избирательного кодекса Амурской области не разграничивает порядок проведения предвыборной агитации через печатные и электронные средства массовой информации, что затрудняет ее понимание и, следовательно, применение. Кроме того, в кодексе не урегулирован порядок предоставления эфирного времени зарегистрированным кандидатам.

В избирательном законодательстве Читинской области неправомерно наделяется Избирательная комиссия Читинской области правом определять порядок предоставления бесплатного и платного эфирного времени на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание (речь идет о организациях, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, организации, учреждения и (или) которые финансируются не менее чем на 15 процентов бюджета соответствующей организации, осуществляющей теле- и (или) радиовещание за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, за счет средств, выделенных органами государственной власти области)281.

В избирательных законах ряда субъектов не прописывается порядок предоставления эфирного времени зарегистрированным кандидатам, не указывается срок начала предвыборной агитации через средства массовой информации. Устанавливается и такое ограничение прав субъектов предвыборной агитации, как требование постоянного или преимущественного проживания кандидата на территории соответствующего региона, допускается ведение агитации против участия в выборах, то есть призывы или действия, направленные на бойкот выборов282.

Рассмотрение определенной группы юридических противоречий в избирательном законодательстве современной России позволяет сделать ряд выводов. 1.

Система избирательного законодательства Российской Федерации состоит из конституционных, федеральных и региональных норм, что неизбежно порождает различия и противоречия между ними. При этом возникает такое явление, как «юридические коллизии», упразднение которых - важная задача в вопросе совершенствования избирательного законодательства и создания его совершенной модели в Российской Федерации. В данной работе юридическая коллизия рассматривается как различие и противоречие между нормами федерального и регионального избирательного законодательства. 2.

При установлении дополнительных гарантий в региональном избирательном законодательстве юридические коллизии возможны практически при регламентации каждой стадии избирательного процесса. Наиболее существенные юридические коллизии (с высокой степенью конфликта конкурирующих норм) в форме противоречий присутствуют при уточнении принципов всеобщего и равного избирательного права. Результатом этого становится ограничение избирательных прав граждан Российской Федерации. 3.

Юридические коллизии имеют свои причины возникновения, которые можно рассматривать как причины объективного и субъективного характера. Несмотря на то, что причин объективного характера существует много, большую часть юридических коллизии порождает отсутствие качественной законодательной базы на федеральном и региональном уровне. 4.

Принятие нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» привело к возникновению новых юридических коллизий, которые в совокупности с ранее выявленными нарушают целостность, единство избирательного законодательства в Российской Федерации. Следовательно, первоочередной задачей должно стать принятие неотложных мер, направленных на изменение регионального избирательного законодательства, и в целом - на его совершенствование.

Все вышесказанное свидетельствует в пользу того, что региональное избирательное законодательство нуждаются в дальнейшей доработке с целью максимальной защиты избирательных прав граждан Российской Федерации.

Подготовка к ЕГЭ/ОГЭ
<< | >>
Источник: СУДАКОВА С. В.. Проблемы обеспечения единства федерального и регионального избирательного законодательства / Диссертация / Екатеринбург. 2003

Еще по теме § 1. Правовое качество законов о выборах в субъектах Российской Федерации:

  1. § 4. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации
  2. 3.1 Обеспечение соответствии актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
  3. § 3. Факторы, оказывающие влияние на формирование правовых систем субъектов Российской Федерации
  4. § 2. Система органов государственной власти, призванных разрешать противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации
  5. ГЛАВА 2.ИНСТИТУТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИОННОМ И УСТАВНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  6. ГЛАВА 1.ВЫБОРЫ И РЕФЕРЕНДУМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  7. § 2. Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации: понятие, основные этапы становления, вопросы теории и содержание.
  8. 3. Определение избирательной системы субъекта Российской Федерации
  9. §2. Единый предмет правового регулирования. Постановка вопроса
  10. Тимур Дамирович Аиткулов Некоторые аспекты правового регулирования слияния и присоединения акционерных обществ в праве Российской Федерации и ФРГ
  11. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
  12. Глава 3. ГАРАНТИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В СВЕТЕ ПРАВОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -