<<
>>

§ 3. Стратегия и тактика правового регулирования в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в условиях современных глобальных экологических вызовов человечеству

Противодействие современным глобальным экологическим вызовам человечеству обусловливает необходимость совершенствования и повыше­ния эффективности правового регулирования в экологической сфере.

В юри­дической литературе правовое регулирование обычно определяют как осу­ществляемое при помощи системы правовых средств результативное, норма­тивно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их

упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребно-

294

стями .

Оценить эффективность правового регулирования в области борьбы с современными глобальными экологическими вызовами человечеству чрез­вычайно сложно, ввиду того, что данную эффективность чаще всего опреде­ляют как соотношение между результатом и заявленной целью правового ре­гулирования[294][295]. При подобной оценке необходимо, прежде всего, учитывать процесс реализации юридических ориентиров, так как для законодателя должно быть далеко не безразлично, какими юридическими средствами бу­дут достигаться экологически приоритетные направления в государственной политике РФ. Следовательно, эффективность - это научная категория, при­званная охарактеризовать состояние правового регулирования экологических общественных отношений, показать степень достижения поставленных целей и разумность выбранных средств.

Таким образом, эффективным правовым регулированием в сфере борь­бы с современными глобальными экологическими вызовами человечеству признается правовое регулирование, при котором цель устранения современ­ных глобальных экологических вызовов достигается разумно подобранными юридическими средствами, как результат - вызовы устраняются, а также устраняются причины, условия и факторы возникновения (распространения) данных вызовов.

Эффективность правового регулирования в исследуемой нами сфере необходимо рассматривать с трех позиций:

1.

Состояние экологического законодательства. Эффективность пра­вового регулирования в сфере борьбы с современными глобальными эколо­гическими вызовами человечеству во многом зависит от состояния экологи­ческого законодательства, его соответствия современным условиям, отсутст­вия коллизионности, урегулированности экологическими нормами общест­

венных отношений и т.п. Наличие пробелов, коллизий, несогласованности дает законодательную возможность лицу интерпретировать по своему норму экологического законодательства или уклониться от исполнения обязанно­сти, установленной ей. Подобная ситуация предполагает свободу действия субъекта экологических правоотношений (в случае наличия пробела - раз­решено все то, что не запрещено законом) либо выбора наиболее желатель­ного для себя варианта действий (в случае коллизии либо отсутствии разъяс­нения смысла нормы), что позволяет лицу совершать действия, приводящие к возникновению (или способствующие этому) современных глобальных эко­логических вызовов человечеству или исключает возможность привлечения виновного лица к ответственности за совершенные действия. Например, ра­нее мы отмечали, что одной из причин «мертвости» статьи, посвященной экоциду, является отсутствие законодательного закрепления понятия эколо­гической катастрофы.

В научной литературе выделяют различные критерии оценки состояния экологического законодательства. Оптимальным, на наш взгляд, являются критерии, предложенные В.В. Никишиным:

1) охват правовым регулированием объектов (сфер) правовой защиты;

2) качество правового регулирования;

3) набор правовых средств (инструментов), используемых в целях за­щиты окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

4) уровень применяемой юридической техники[296].

Ввиду того, что современные глобальные экологические вызовы чело­вечеству могут явиться результатом разрастания и усугубления региональ­ных экологических проблем, особое внимание должно уделяться законода­тельству субъектов. Так, дополнительными показателями оценки состояния законодательства субъектов РФ являются: соответствие международному за­конодательству, потенциальная эффективность, экономичность реализа­

ции[297].

Учитывается также интеграция законодательства субъектов РФ в фе­деральное законодательство; системность; относительная самостоятельность.

Если, характеризуя экологическое законодательство Российской Феде­рации, ряд авторов в качестве его негативных черт выделяют внутреннюю несогласованность, наличие пробелов, несоответствий и противоречий[298], то основными недостатками регионального экологического законодательства признаются: отсутствие системности в формировании регионального законо­дательства, четко выраженной концепции принятия нормативных актов; ре­гулирование региональными законами вопросов, находящихся вне предметов ведения и полномочий субъектов Федерации; противоречивость региональ­ного законодательства; недостаточный технико-юридический уровень регио­нального законодательства, высокая степень дублирования федеральных нормативных правовых актов[299].

2. Соответствие полученного результата первоначальным целям. Эф­фективность правового регулирования борьбы с современными глобальными экологическими вызовами человечеству напрямую зависит от эффективности и характера эколого-правовых норм (формы выражения, декларативности), механизма их реализации (экономический, организационный, правовой), способов совершенствования (дополнения, изменения). Оценка эффективно­сти важна для определения всех происходящих изменений, в том числе для определения знания об исходном состоянии объекта, это происходит путем целенаправленного правового влияния[300].

Анализ действующего российского экологического законодательства показывает, что правотворческие органы очень часто указывают на цели эко- лого-правовой политики, а порой даже и средства их достижения. Однако на практике оказывается, что правоприменительные органы не могут применить данные положения, а значит, экологические нормы носят скорее декларатив­

ный характер. В этом случае достижение результата представляется невоз­можным. Так, исчерпаемость природных ресурсов является одной из причин возникновения (распространения) современных глобальных экологических вызовов человечеству.

Однако нормы экологического законодательства, тре­бующие от хозяйствующих субъектов внедрения малоотходных и безотход­ных технологий, перевооружения производства и т.п., требуют значительных капиталовложений, которые большинство предприятий-природополь- зователей в условиях экономической нестабильности не имеют. Штрафные санкции в этом случае также малоэффективны. Закрытие таких предприятий вызывает социальные проблемы, особенно в случае, если предприятие явля­ется градообразующим. В связи с этим нормы экологического законодатель­ства не реализуются, продолжают носить декларативный характер, а право­охранительные органы не могут обеспечить их принудительное исполнение. Зачастую это приводит к нерациональному природопользованию и даже со­вершению экологических правонарушений, что, как мы указывали ранее, яв­ляется причинами возникновения современных глобальных экологических вызовов человечеству.

3. Выбор и использование средств, способствовавших наиболее полно­му и быстрому достижению результата. Объективный результат дают, как правило, не цели, а средства, используемые при их реализации. Несоответст­вие средств ведет к существенному различию целей и получаемых результа­тов, что в свою очередь дискредитирует первоначальные цели. «Тот, кто иг­норирует средства, тот ставит под сомнение и саму цель», - справедливо за­мечено А.И. Экимовым[301]. И.А. Ильин подчеркивал, что «средство, убиваю­щее свою цель, есть неверное и неправое средство: творящий его попирает самую сущность своей цели и несет вину»[302]. Вместе с тем, следует отметить, что в достижении целей правового регулирования в области борьбы с совре­менными глобальными экологическими вызовами человечеству приемлемы далеко не любые средства. В этом контексте слова Н.А. Бердяева представ-

ляют особую значимость: «Цель уходит в отвлеченную даль, средства же ос- „ 303

таются непосредственной реальностью» .

Для повышения эффективности правового регулирования экологиче­ских общественных отношений необходимо, в первую очередь, обеспечить реальность закрепления объективно-сложившихся экологических интересов общества и обеспечить необходимые условия и способы их реализации.

В странах, где преобладающее число граждан с экологически развитой культу­рой, законодатель учитывает интересы общества, и на практике данные инте­ресы реализуются с помощью юридически значимых действий. Юридиче­ский инструментарий, с помощью которого обеспечивается реализация эко- лого-правовых норм, имеет не меньшее значение, чем общественные эколо­гические потребности. За последнее время существенно обновлена экологи­ческая нормативная правовая база, предусматривающая множество «инстру­ментов» для повышения эффективности эколого-правовых актов. Неумение или нежелание правотворческих органов найти оптимальные показатели ко­личества и качества не позволяют применять их в полной мере. Именно по­этому необходимо повышать эффективность экологических нормативных правовых актов на правореализационном уровне.

Анализируя изложенное, мы предлагаем выделить следующие основ­ные пути повышения эффективности правового регулирования в сфере борьбы с современными глобальными экологическими вызовами человечест­ву:

1. Совершенствование экологического правотворчества. Правотворче­ство в области охраны окружающей среды и использования природных ре­сурсов является важной составной частью эколого-правовой политики госу­дарства. Процесс правотворчества начинается с возникновения потребности в юридическом регулировании экологических общественных отношений. Та­кая потребность обусловливается не только общественными интересами, но и экономическим базисом. На завершающей стадии правотворчества осущест- [303]

вляется специальная целенаправленная деятельность компетентных органов по выражению общественной потребности в благоприятной окружающей среде (а следовательно, отсутствии современных глобальных экологических вызовов человечеству как явлений, не позволяющих достигнуть данную об­щественную потребность) и соответствующих интересов в общеобязатель­ных правилах поведения.

По оценке специалистов Всемирного фонда дикой природы, «при до­вольно значительном количестве принятых в 1995-2007 гг.

законов, так или иначе затрагивающих сферу охраны окружающей среды, следует отметить, что в последние годы законодательная база в этой области ослабла и стала менее прозрачной»[304][305]. В результате проведенного анализа специалисты ука­занной организации делают вывод о том, что «нормативная правовая база Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды в целом характе­ризуется: недостаточной самостоятельностью и целостностью для защиты общественных и государственных экологических интересов как важнейшего вида охраняемых правом публичных интересов; наличием внутренних про­тиворечий, пробелов и разночтений; отсутствием норм, способствующих развитию рыночных механизмов природопользования и охраны окружающей среды; наличием межотраслевых противоречий; отсутствием комплексного

„ 305 подхода в правовом регулировании экологических отношении» .

Низкий уровень и качество правотворческой деятельности характери­зует частота внесения изменений и дополнений в нормативные акты. Это происходит с такой частотой, что явно размывает все границы разумности, и это также является огромнейшим препятствием в планировании бизнеса субъектами предпринимательства.

Характеристикой с негативной стороны современной России выступает то, что органы государственной власти не могут на должном уровне обеспе­чить согласованность своих же органов, не могут разработать правильную

систему экологического законодательства и юридической практики. Но про­тиворечия существуют также в системе федерального экологического зако­нодательства.

Одной из проблем в этой связи, поднимаемой в научной литературе, является проблема кодификации экологического законодательства.

Процесс кодификации - это долгий процесс. На пути к созданию Экологического кодекса должны быть использованы все существующие виды систематизации. Это и инкорпорация, проведенная по предметному, а затем и хронологическому принципу, и консолидация норм отдельных институтов экологического права. А как результат - создание единого сводного акта - Экологического кодекса.

Кодификация экологического законодательства рассматривается не только как средство упорядочения нормативных правовых актов, но и как наиболее действенный способ решения экологических проблем, так как введет данную отрасль права в статус целостной отрасли законодательства, повысит уровень значимости данной сферы перед иными отраслями. Несмотря на то, что по российскому законодательству кодексы имеют статус федеральных законов, на уровне обыденного сознания сфера общественных отношений, урегулированная кодексом, имеет большую значимость перед не кодифицированными актами, регулирующими определенные отношения. Однако в теории права встречаются мнения, что кодификация законодательства не всегда должна иметь своим результатом продукт под названием кодекс. Так, в частности, такой позиции придерживается И.А. Игнатьева, утверждающая, что «кодификация экологического законодательства и создание Экологического кодекса - явления не тождественные»[306]. Она считает, что кодификации может быть подвергнут и любой правовой институт, нашедший свое воплощение в издании любого законодательного акта различной юридической силы. В этом контексте она

делает вывод, что «кодификация экологического законодательства происходит перманентно посредством принятия некоего комплекса законодательных актов»307. Полагаем, что данная позиция является достаточно спорной, ввиду того, что результатом кодификационной деятельности является все же единый систематизированный акт, выразившийся в виде кодекса, основ законодательства, устава. Принятие новых актов в любой отрасли права - процесс неизбежный, однако его не следует считать кодификацией. Так, в гражданском праве существует Гражданский кодекс, но также регулярно принимаются законы, некоторые из которых ставят своей целью изменить или дополнить нормы, закрепленные в кодексе, а некоторые имеют абсолютно самостоятельный характер. В уголовном праве существует единственный основной источник - это Уголовный кодекс. Однако это не означает, что оно не развивается. Принимаются федеральные законы, вносящие в него изменения и дополнения. Принятие новых актов в области экологического права - это необходимый ответ на вызовы времени, на изменяющиеся общественные отношения, но это не создание нового систематизированного акта - кодекса. Это текущая работа по формированию экологического законодательства. Тогда как нам представляется необходимым переработать акты всех уровней, существующие в рассматриваемой сфере, с целью создания единого сводного акта, обеспечивающего не только удобство в использовании, но и устранившего бы коллизии и пробелы в экологическом законодательстве.

Наша точка зрения находит свое подтверждение в мнении подавляющего большинства теоретиков права, наиболее метко подмеченного Т.В. Петровой, заключающееся в том, что «конечная цель кодификации - создание относительно компактного законодательного акта (Экологического кодекса), содержащего преимущественно нормы прямого действия, охватывающего весь комплекс отношений в сфере охраны окружающей среды и отвечающего современным экологическим и экономическим условиям жизни общества»[307]. Являясь творческим и всесторонним процессом систематизации нормативного материала, кодификация вызывает к жизни множество проблемных вопросов при ее использовании. Для запуска кодекса необходимо выстроить строгую последовательность действий с определением существенных компонентов задуманной деятельности.

307

Там же. С. 17.

Первоначально необходимо определить, какова цель или идеальный замысел кодификации норм права. Считаем, что непосредственной целью кодификации будет являться создание единого и внутренне согласованного кодифицированного акта под названием Кодекс или Основы законодательства.

Следующим этапом будет являться определение задач кодификации. Выявив определенные проблемы в сфере экологических норм права, мы можем обозначить следующие задачи кодификации: анализ правовых актов различной отраслевой принадлежности на предмет выявления норм, объектом которых является окружающая природная среда; выявление пробелов и коллизий в действующем правовом регулировании рассматриваемой сферы; создание норм, восполняющих выявленные пробелы, и устранение коллизий посредством правотворчества, заключающегося, как в отмене противоречащих друг другу норм, так и в процессе принятия новых норм; повышение значимости норм экологического права путем закрепления их в едином сводном акте, в котором также должны найти закрепление специфические эколого-правовые меры ответственности за совершение правонарушений (например, приостановление деятельности предприятия И Т.Д.).

Немаловажным этапом в процессе подготовки к кодификации является определение предмета регулирования. Относительно данного вопроса в науке высказываются неоднозначные суждения. Экологическое право является комплексной отраслью права, которая содержит в себе две крупных подотрасли: 1) охрана окружающей среды и 2) природоресурсная

подотрасль. Мы не можем отрицать взаимосвязи данных подотраслей права ввиду закрепления их единства на уровне Конституции РФ в и. д ст. 72. Однако высказываются позиции относительно того, что «полная кодификация, включающая нормы как природоохранительной, так и

„ 309

природоресурснои направленности, не имеет перспектив реализации» , указывая на неэффективность объединения норм, которые, с одной стороны, направлены на охрану природы, а с другой — на использование ее ресурсов, которое зачастую сопровождается хищническим истреблением. При этом, являясь не совсем уверенной в высказанном суждении, автор сама задает вопрос: «Насколько вообще реалистично и целесообразно разделение органически взаимосвязанных по своей сути аспектов эколого-правового регулирования?»[308][309]. Полагаем, что сочетание в едином акте норм, регулирующих две стороны единого предмета — охрану и использование приведет к более эффективному выстраиванию самого правового механизма и продемонстрирует логически осязаемую цепочку последовательных действий, где предел одной подотрасли будет являться началом другой. Искусственное разъединение однородных явлений может способствовать целостному уничтожению единого организма, оторванности проблем от способов их решения, субъективному ухудшению состояния самой природной среды и ее компонентов, так как этой сфере «свойственна органическая нераздельность, обусловливаемая объективно существующим взаимодействием всех компонентов окружающей среды»[310].

Из данной проблемы последовательно вытекает иная, заключающаяся в определении названия отрасли законодательства. Высказываются различные суждения относительно того, как должен именоваться кодифицированный акт. Считают, что «термин «экологический» неправомерен и логически не

объясним»[311][312] ввиду то, что данный термин не закреплен в Конституции и следовательно не имеет юридического обоснования. На теоретическом уровне предлагаются такие названия, как Кодекс об охране окружающей среды, Природоресурсный кодекс. Однако, как уже было отмечено, данные названия символизируют лишь определенную часть комплексной отрасли и могут так именоваться лишь в случае кодификации части комплексной сферы.

Несмотря на очевидную значимость создания кодифицированного акта в сфере экологического права, этот факт подвергается отдельными авторами сомнению. Одни утверждают, что обостренная экологическая обстановка и пренебрежение к экологическим проблемам в угоду экономическому развитию вызывают к жизни разработку Экологического кодекса, который будет способствовать решению экологическим проблем. Кодификация позволит подвергнуть экологические правовые нормы существенному анализу с целью избежать противоречий и несогласованностей в практической деятельности при применении данных норм. Другие же считают, что принятие кодифицированного акта «не является

313 остроактуальным» и выступает самым кардинальным средством наведения порядка в природоохранной и природноресурсной сферах. Отсутствие актуальности они также обосновывают возможностью при кодификации «лоббирования ведомственных интересов, интересов промышленных кругов с целью либерализации экологического законодательства»[313]. Однако необходимо отметить, что это является проблемой законодательной деятельности в целом при издании нормативных правовых актов различной юридической силы и, таким образом, не умаляет актуальности разработки кодифицированного акта в рассматриваемой сфере.

Полагаем, что приступая к кодификации в любой области общественных отношений, в том числе и в экологическом праве, при обосновании ее необходимости требуется обратить внимание на наличие следующих условий.

Во-первых, необходимо учесть общественные потребности, выяснив, насколько задуманная деятельность отвечает требованиям тех субъектов, которые и будут претворять данные нормы в жизнь. Ведь в классической теории выстроена структура, согласно которой первоначально возникают общественные потребности, вырабатывается общественный интерес, а после зарождается в недрах правотворческих органов норма права.

Во-вторых, необходимо выяснить целесообразность и своевременность введения нового законодательного акта, который кардинальным образом изменит сложившиеся стереотипные отношения. В правовой жизни России не редки случаи, когда изданная норма права является «мертвой», так как не находит своей сферы для претворения в жизнь.

В-третьих, необходимо выстроить процесс адаптации субъектов, заинтересованных в реализации норм нового кодифицированного акта, с целью сглаживания негативных последствий в процессе внедрения новых правил в жизнь.

На пути к кодификации законодателю придется столкнуться с рядом проблем. Немаловажное значение в процессе совершенствования экологического законодательства и создания единого сводного акта, регулирующего отношения в рассматриваемой сфере, имеет формирование единого понятийного аппарата, его унификация, недопущение различного обозначения одних и тех же явлений.

Следует также обратить внимание на то, что экологические нормы «разбросаны» по разным отраслям права и их вычленение представляет также большую проблему. При проведении кодификационных работ необходимо определиться с тем, какова дальнейшая судьба данных норм при комплексной систематизации.

Мы полагаем, что особое влияние на кодификационную деятельность должна оказать правоприменительная практика, а именно ее учет и анализ при отборе норм, которые должны быть включены в Экологический кодекс, так как именно практика поможет выявить те нормы, которые наиболее эф­фективно решают проблемы в этой сфере и соответствуют общественным потребностям, а также нормы, не действующие. Именно практика подскажет причину их неработоспособности: является ли это следствием отсутствия в них нужды, их избыточности либо несформированностью необходимых ме­ханизмов для их реализации.

Создание новых норм потребует тщательного анализа объективных об­стоятельств развития природной среды.

Как отмечалось ранее, охрана окружающей среды относится к совмест­ному ведению Российской Федерации и субъектов. Поэтому и совершенство­вание экологического законодательства должно осуществляться на всех уровнях.

Экологическое законодательство на субъектном уровне выполняет суб­сидиарную функцию. Юридические акты, принимаемые субъектом в этой сфере, распространяются только на его территорию, что ни в коем случае не умоляет качественные характеристики нормативных правовых актов. В неко­торых аспектах региональное законодательство даже опережает федеральное, что выражается в увеличении сферы воздействия: «регулируются вопросы об экологическом фонде, дифференцированной плате за недра, платежах за за­грязнение воздушной среды и лесов, особо охраняемых территориях, меро­приятиях по сохранению лесных ресурсов и животного мира»[314]. При этом правотворчество субъектов отражает потребности лишь конкретного регио­на. Это, конечно же, негативно сказывается на общей системе экологическо­го законодательства, но является объективным следствием отсутствия единой концепции экологической политики. Общим и традиционным недостатком экологического законотворчества является, по мнению М.М. Бринчука, от­

сутствие концепции, которая позволит упорядочить законотворческую рабо­ту, определить систему законов, очередность их принятия, перспективы ко­дификации экологического законодательства[315].

Необходимо также отметить, что у некоторых субъектов уже есть свой кодифицированный акт в рассматриваемой сфере. И примером тому является Республика Башкортостан. Это наглядный пример, когда заинтересованность и желание высших лиц субъекта стимулировали создание кодифицированно­го акта, не взирая на лоббистские силы и слабую развитость самой отрасли в правовой системе России. Своей основой Экологический кодекс Республики Башкортостан имеет Закон от 19.12.1991 г. № 2060-1 РСФСР «Об охране ок­ружающей природной среды», однако данный закон утратил силу в связи с введением в действие Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об ох­ране окружающей природной среды». Очевидна определенная взаимосвязь в содержании изменений, внесенных в Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей природной среды» и последующим внесением изменений в Экологический кодекс Республики Башкортостан. Несомненно, с одной стороны, данными действиями региональный законодатель приводит нормы Кодекса в соответствие с федеральным законодательством, но с дру­гой - он впитывает те же проблемы, не давая самостоятельности для разви­тия. По сути, Экологический кодекс Башкортостана дублирует положения Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей при­родной среды», имеются лишь несущественные отличия, касающиеся в своей основе особого статуса республики и ее месторасположения, а также нормы об участии органов местного самоуправления в охране окружающей природ­ной среды[316]. Исходя из этого, полагаем, само название кодекса является не совсем верным, так как он содержит исключительно природоохранительные нормы, тем самым расчленяя предмет правового регулирования, но при этом объединяя это единым синтезированным термином «экологический». Воз­можно, неразвитость механизма систематизации экологического законода­

тельства на уровне регионов объясняется и тем, что не во всех законодатель­ных органах субъектов РФ имеется профильный комитет, где приоритетным направлением деятельности являлась бы экологическая сфера.

Определяя модель и направления кодификации, стоит обратиться к опыту зарубежных государств, где такая работа давно и успешно ведется.

Особая историческая преемственность между Россией и странами СНГ «позволяет использовать наиболее приемлемые для российских условий пра­вовые конструкции, осваивать прогрессивные юридические способы влияния на различных субъектов в их взаимодействии с окружающей средой, перени­мать механизмы реализации соответствующих правовых норм»[317][318]. Между го­сударствами СНГ подписаны договоры об унификации правовых систем. В Казахстане и Украине принятые концепции Экологических кодексов не дают возможности анализа их на практике ввиду их нереализованности. В полно­ценном виде кодекс принят в Республике Беларусь. Как отмечает М.М. Бринчук, «выделение и наименование разделов Экологического кодекса РБ очень сходно со структурой российского Закона об охране окружающей сре-

319 ды» .

Руководство нашей страны установило курс на интеграцию в мировое пространство, в правовое поле международного сообщества. Стоящие перед государственной властью разных стран экологические проблемы носят гло­бальный характер, едины для каждого из государств и различны лишь в сте­пени проявления. В этой связи актуально проанализировать опыт Европей­ских государств по комплексной систематизации экологического норматив­ного материала. Проанализировав опыт по кодификации экологического за­конодательства в ФРГ, Франции, Швеции, можно выявить следующие общие закономерности. Так, при подготовке материала к кодификации помимо ос­новных субъектов, таких как законодательные органы, привлекались и спе­циализированные государственные органы, осуществляющие выработку со­

ответствующей государственной политики, а также юристы-практики, анали­зировавшие и демонстрировавшие существующие и предлагаемые право­применительные механизмы, а также ученые-правоведы ведущих универси­тетов государств. Кодификация германского и шведского кодексов происхо­дила стандартными для кодификации правилами, при этом кодификация французского законодательства более походила на инкорпорацию, где весь перерабатываемый материал включался в установленный закон.

Рассматриваемые кодифицированные акты различаются и в определе­нии сферы правового регулирования. Наиболее расширена сфера регулиро­вания в Швеции: в предмет регулирования входят не только классические объекты, но и обращение с химическими веществами, генная инженерия, об­ращение и использование продуктов потребления. Необходимо отметить, что предмет настолько расширен, что в него оказались включены нормы граж­данского законодательства. В предмет регулирования французского кодекса, помимо классических положений, входит регулирование климата и Арктики. Помимо этого, швейцарский кодекс расширяет объекты, на которые распро­страняются нормы кодекса: «индивидуальные очистные сооружения, компо­стные сооружения, больницы, тепловые насосы, аэропорты, термальные энергитические станции»[319]. Также «Кодекс предусматривает создание спе­циализированных судов по вопросам окружающей среды»[320].

Анализ зарубежного и российского опыта правотворчества в сфере экологического права позволяет сделать вывод о том, что существуют раз­личные модели кодификации. В российской правовой действительности сло­жилась такая ситуация, при которой кодификации подлежали нормы исклю­чительно предметной или объектной направленности. Кодификации под­верглись нормы права, регулирующие однородные лесные, водные, земель­ные общественные отношения. При этом систематизировались как природо­охранительные, так и природоресурсные нормы, которые характеризовали

данные объекты как природные объекты и как природные ресурсы. Однако сами эти кодексы не отличаются высокой юридической техникой: в них со­держится множество бланкетных норм, имеющих формулировку «если иное не предусмотрено законом», иные формулировки. Эти нормы практическими деятелями рассматриваются как коррупциогенные. При этом многие авторы в самом наличии этих кодексов видят проблему: «приступая к составлению Экологического кодекса, надо определиться с тем, как поступать с имеющи­мися природоресурсными кодексами»[321].

Таким образом, экологическое законодательство нуждается в совер­шенствовании. Возведение отношений между «человеком и природой» и «человеком и человеком относительно природы» в статус государственной важности свидетельствует о нарастании остроты противоречий между эко­номическими и экологическими интересами людей. Направления этого со­вершенствования, в контексте рассматриваемой нами проблемы современ­ных глобальных экологических вызовов человечеству, как мы полагаем, мог­ли бы выразиться в следующем:

1. Участие в международном правотворчестве (заключении международных договоров, принятии конвенции и др. актов, направленных на предупреждение глобальных экологических вызовов человечеству).

2. Имплементация норм международного права в российское законодательство.

3. Совершенствование внутригосударственного законодательства в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды путем его систематизации и создания на ее основе единого кодифицированного акта, принятие которого позволит устранить пробелы и коллизии, существующие в экологическом законодательстве.

Солидаризируясь с мнением С.А. Боголюбова, хотелось бы подчерк­нуть: «Подготовка и принятие нового головного экологического закона в ви­де экологического кодекса — дело, рассчитанное на благодарность не только

нынешних, но и будущих поколений»[322]. Анализ действующего законода­тельства позволил нам выявить тенденцию обогащения правовых норм эко­логическим содержанием и их реализацию через конкретные правоотноше­ния, которые действуют в различных сферах. Одновременно с экологическим законодательством экологическую нагрузку фактически несут все отрасли законодательства, которые касаются регулирования взаимодействия челове­ка, общества и окружающей среды.

В этой связи весьма целесообразно в качестве стратегической цели раз­вития законодательства и совершенствования правового регулирования в об­ласти охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, спо­собствующего в том числе и предупреждению и устранению современных глобальных экологических вызовов человечеству, выделить экологизацию российского законодательства.

Экологизацию российского законодательства следует, по нашему мне­нию, рассматривать в двух значениях:

- в узком - как проникновение экологических требований в нормы пра­ва;

- в широком - как дальнейшее формирование отрасли экологического права и проникновение экологических идей, концепций, принципов в зако­нодательство других отраслей.

Экологизация российского законодательства в широком смысле позво­лит искоренить не только современные глобальные экологические вызовы человечеству, но и причины, условия и факторы их возникновения (распро­странения).

Существуют и такие случаи, когда находят противоречия нормативные акты федерального уровня с нормативными актами субъектов Российской Федерации, и это ведет к серьезной угрозе правового пространства России. C одной стороны, сейчас федеральные законы регулируют настолько узкую сферу, которая передана ведению субъектов РФ, что это ставит вторых еще в

более узкие рамки. C другой стороны, субъекты Федерации тоже являются не безгрешными и разрабатывают и принимают нормативные акты, положения которых нередко прямо противоречат Конституции и другим федеральным нормативным актам.

Особый интерес в этой связи представляет правотворчество субъектов Федерации в сфере охраны окружающей среды, использования природных ресурсов, являющееся своеобразным механизмом сдержек и противовесов между центром и регионами. Как отмечает В.В. Никишин, предполагается, что федеральные законы должны касаться общих вопросов, без учета мест­ной специфики[323]. Мы согласны с В.В. Никишиным, считающим, что пред­метом законодательного регулирования Российской Федерации не может быть только установление общих положений в области природопользова­ния[324][325]. Рациональное использование природных ресурсов, их учет и норми­рование качества окружающей среды, обеспечение охраны особо ценных природных ресурсов регламентируют федеральные законы прямого дейст-

326

ВИЯ

Частью всего процесса правотворчества в России является региональ­ное правотворчество, под которым следует понимать публичную деятель­ность правотворческих органов субъектов Федерации в рамках своих полно­мочий, направленную на достижение целей развития региона, по изданию новых нормативных правовых актов или корректировке (внесение измене­ний, отмена) действующих[326].

Основываясь на данном определении, с учетом экологической состав­ляющей В.В. Никишин считает, что правотворчество субъектов Российской Федерации в экологической сфере - это процесс создания системы правовых норм, регулирующих наиболее важные, социально-ценные отношения «об­

щество - природа». Это прежде всего связано с главной целью, которая на­правлена на создание такого механизма региональной охраны среды, чтобы он был эффективен[327]. Представляется возможным не согласиться с опреде­лением, предложенным В.В. Никишиным, главным образом, из-за узкой трактовки. И в данном случае, как нам кажется, уместнее говорить о системе правовых норм, регулирующих наиболее важные отношения «общество - ок­ружающая среда».

К числу правильно сформулированных целей регионального законо­творчества следует отнести:

- развитие и конкретизацию федеральных законов;

- обеспечение правового регулирования общественных отношений, вы­ходящих за пределы исключительного ведения РФ и совместного ведения. Однако отметим, что в соответствии с Конституцией РФ экологическое зако­нодательство, а также природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, вопросы владения, пользования, распоряжения природными ресурсами и ряд иных вопросов находятся в со­вместном ведении Российской Федерации и ее субъектов;

- содействие гражданам в реализации экологических прав и законных интересов;

- определение статуса государственных органов субъектов Федерации.

Интересной, но несколько необоснованной, на наш взгляд, представля­ется позиция Ф.Р. Муратшина, отмечающего, что соотношение регионально­го законодательства с федеральным не строится по принципу иерархичности (соподчиненности), они в известной степени равноправны[328]. В данном слу­чае абсолютно непонятно, что автор имеет в виду под «известной степенью равноправия», так как такая позиция противоречит общим положениям тео­рии права. Учитывая, что система нормативных правовых актов обладает ие­рархичностью и федеральные законы обладают большей юридической силой

в сравнении с законами субъектов РФ, данный подход по меньшей мере сле­дует считать ошибочным. Возможно, автор имел в виду, что вне пределов ве­дения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты осуществляют собственное правовое регулирование и в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта бу­дет действовать нормативный правовой акт субъекта РФ. Однако конститу­ционная гарантия невмешательства Российской Федерации в вопросы веде­ния субъектов РФ не исключает иерархичность системы нормативных право­вых актов, тем более что, как мы отмечали ранее, экологическое законода­тельство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъ­ектов.

По мнению И.А. Игнатьевой, региональное законодательство РФ имеет больше возможностей и передовых технологий для развития своего законо­дательства, что способствует развитию и федерального законодательства.[329][330]Оно может получить свое воплощение в федеральном законодательстве пу­тем учета лучших образцов и при том, если оно получит характер всеобщно­сти, а также это возможно путем воздействия на федеральное законодатель­ство норм регионального, которые восполнили пробел федерального.

Подобная ситуация положительным образом влияет на предотвраще­ние перерастания региональных экологических проблем в глобальные эколо­гические вызовы человечеству. Так, решение на региональном уровне острых экологических вопросов предотвращает возникновение экологического кри­зиса.

Если одним из важнейших положений региональной политики в Рос­сийской Федерации является децентрализация власти путем закрепления за субъектами Федерации возможно большего числа полномочий в сфере со-

331

вместного ведения , то основная цель региональной эколого-правовой по­литики - полноценное, в то же время учитывающее региональную специфи­

ку, нормативное правовое регулирование отношений в сфере «общество - окружающая среда». Очевидно, достаточность такого регулирования будет определяться не только учетом местных природно-климатических условий и особенностей, но и уровнем детализации федерального законодательства в указанной сфере.

Нельзя не согласиться с И.А. Игнатьевой, которая справедливо отмеча­ет, что «законы субъектов Российской Федерации по своей структуре, назва­нию и содержанию статей и разделов фактически в большей части копируют федеральные, не только не вводя какой-либо специфики правового регулиро­вания, но и повторяя все недостатки последних. Некоторая самостоятель­ность в законотворчестве при этом бывает связана с экспериментированием, как правило, неудачным, с формой законодательного акта (Экологический кодекс Башкортастана), необоснованным редактированием положений феде­рального законодательства. Такие примеры следует расценивать как негатив­ные, они лишь усугубляют количество законотворческих ошибок современ­ного экологического законодательства»[331].

Тем не менее, одной из особенностей правового регулирования являет­ся стремление к восполнению на уровне субъектов РФ пробелов правового регулирования экологических отношений.

Известно, что для окружающей среды характерна закономерная неод­нородность, простирающаяся как по вертикали (в виде иерархии географиче­ских систем), так и по горизонтали (в виде зональной географической измен­чивости).

В числе основных (правообразующих) факторов в регионах следует выделить: экономический, экологический, географический, демографиче­ский, социокультурный, ценностно-психологический. В процессе создания системы региональных правовых актов законодатель, ориентируясь на реше­ние какой-либо одной проблемы, принимает во внимание лишь наиболее

мощный фактор (как правило экономический), не учитывая действие иных социальных факторов[332][333].

Очевидно, что эколого-правовая политика субъектов РФ может рас­сматриваться сейчас как один из факторов, определяющих развитие феде­ральной эколого-правовой политики. В одних случаях может иметь значение сам комплекс новых региональных законов, играющих важное значение для уяснения необходимости углубленного правового регулирования тех или иных отношений; в других - этому могут послужить конкретные подходы к законодательному решению экологических проблем.

C этой точки зрения несомненно, что эколого-правовая политика субъ­ектов может задать импульс для развития эколого-правовой политики России в целом, способствует обозначению наиболее слабых сторон механизма ее реализации, выявляет пробелы правового регулирования общественных эко­логических отношений, а следовательно, определяет ближайшие перспекти­вы для федеральной эколого-правовой политики.

Учитывая вышесказанное и с учетом необходимости планомерной борьбы с современными глобальными экологическими вызовами человечест­ву, считаем своевременным и положительным провозглашение в качестве наиболее актуальных задач (приоритетов) правовой политики в Российской Федерации:

- устранение пробельности российского законодательства;

- повышение степени согласованности в системе нормативно-правовых актов;

- совершенствование механизмов реального обеспечения и защиты

334

прав и законных интересов человека и гражданина .

Достижение этих задач способствует одновременно искоренению со­временных глобальных экологических вызовов человечеству, а также при­чин, условий и факторов, способствующих их возникновению (распростра­

нению). Интересным в свете данного исследования кажется предложение Ю.С. Шемшученко о разработке экологической Конституции Земли в форме общего Экологического кодекса планеты как одного из возможных способов совершенствования экологического законодательства в общепланетарном масштабе[334].

2. Совершенствование правоприменения в экологической сфере.

Качество и эффективность экологического правотворчества в значи­тельной мере зависит от реального воплощения в конкретной деятельности компетентных органов и применения ими экологических норм, а значит, при­знав важность качественной законодательной работы, нужно отметить, что сегодня наиболее значимыми являются еще качество правоприменения и ка­чество правосудия. Именно в этих сферах взаимодействия человека и госу­дарства, власти и общества происходит реальная оценка всех государствен­ных усилий, формируется отношение конкретного человека к Российскому государству в целом. Неслучайно Экологическая доктрина Российской Феде­рации подчеркивает необходимость создания эффективного правового меха­низма обеспечения сохранения природной среды и экологической безопасно­сти, а также совершенствования правоприменительной практики[335].

Правоприменительная практика представляет собой единство властной деятельности компетентных органов, направленной на вынесение индивиду­ально-конкретных предписаний, и выработанного в ходе такой деятельности правового опыта.

Если определить главные, стратегические направления правопримени­тельной практики в области борьбы с современными глобальными экологи­ческими вызовами человечеству, то они сводятся к тому, чтобы поднять на качественно новый уровень работу всех правоприменительных органов, су­щественно активизировать их деятельность по охране экологических интере­сов личности, обеспечению экологической безопасности и экологического

порядка, профилактике экологических правонарушений, борьбе с экологиче­ской преступностью.

Для реализации данных направлений, на наш взгляд необходимо:

А. Оптимизировать правовые принципы организации деятельности органов государственной власти в области охраны окружающей среды и ис­пользования природных ресурсов.

В Федеральном законе РФ «Об охране окружающей среды» закреплено 23 принципа деятельности федеральных органов власти, органов государст­венной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления[336], на наш взгляд, излишне громоздко. Так, обязательность соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду, обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека и соблюдения права каждого на получение дос­товерной информации о состоянии окружающей среды, а также участия гра­ждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окру­жающую среду, в соответствии с законодательством можно было бы объеди­нить в один принцип. Сохранение биологического разнообразия по смыслу входит в охрану, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности. Аналогично обстоит дело и с обеспе­чением снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельно­сти на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социаль­ных факторов. Данное положение уже подразумевается в принципе, который направлен на устойчивое развитие благоприятной окружающей среды и со­четает в себе интересы экологические, экономические и социальные. Также возможно участие всех лиц в решении задач, направленных на охрану окру­жающей среды: органов государственной власти Российской Федерации, ор­ганов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов ме­

стного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объедине­ний, юридических и физических лиц. Последний вызывает также вопрос с толкованием.

Кроме того, некоторые из принципов можно отнести к функциям орга­нов государственной власти, например, такой как «организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологи­ческой культуры».

Оптимизация правовых принципов организации деятельности органов государственной власти позволит повысить эффективность деятельности данных органов.

Б. Четкое нормативное закрепление разграничения компетенции орга­нов государственной власти Российской Федерации между собой, а также органов государственной власти Российской Федерации и органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации.

По мнению М.Х. Бахаева, «во многом состояние российского экологи­ческого законодательства предопределяет недостаточную эффективность контроля и надзора в сфере охраны окружающей среды и природопользова­ния».[337] В.П. Виноградов, соглашаясь в целом с данной позицией, причину видит в несовершенстве природоохранного законодательства в части разгра­ничения полномочий между федеральными органами исполнительной вла­сти, а также между федеральными и региональными органами, дублирование полномочий различных органов, а также отсутствие должного информацион­ного обмена[338].

А.А. Дятлов, подчеркивая несовершенство системы государственных органов, отметил, что построение системы государственного регулирования исходя из концепции фрагментарности привело к ухудшению окружающей среды в России[339].

Основное количество проблем связано с закреплением в федеральных законах полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ. Так, например, в Федераль­ном законе «Об охране окружающей среды» не закреплено полномочие орга­нов государственной власти субъектов РФ на участие в экологической экс­пертизе. При этом в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об

„ ^341

экологической экспертизе» такое полномочие закреплено в ст. 6 .

Закрепляя тождественные полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры; обеспечение населения достоверной информацией о состоянии ок­ружающей среды; экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду), Федеральный закон «Об охране окру­жающей среды» не определяет способы и степень участия данных органов по указанным вопросам[340][341].

Часть актов экологического законодательства определяют полномочия (компетенцию) органов государственной власти в сфере тех или иных эколо­гических отношений, делая ссылки на Конституцию РФ без видимой на то причины либо юридически неграмотно сформулированные. При обращении к Конституции РФ в определении полномочий органов государственной власти в ст. 7 Федерального закона «О животном мире» используется весьма не­удачная формулировка, что создает двусмысленность при уяснении ее со­держания. В ней буквально установлено, что «в соответствии с Конституцией Российской Федерации разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и

среды его обитания определяется настоящим Федеральным законом».[342]Иными словами, возможным смыслом данного положения может быть то, что Конституция РФ предусмотрела создание рассматриваемого Федерально­го закона и закрепила за ним определение указанных полномочий. Разумеет­ся, ничего подобного в Конституции РФ нет. Следовательно, смысл ст. 7 Фе­дерального закона «О животном мире» должен быть иным: Закон руково­дствуется в этом случае соответствующими подходами к решению вопроса, определенными Конституцией. Но тогда и формулировка этой статьи должна быть совершенно другой, чтобы действительно соответствовать Конституции и не вызывать противоречивых толкований[343]. Можно предложить следую­щую формулировку: «настоящий федеральный закон определяет разграниче­ние полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания согласно по­ложениям Конституции РФ, регулирующим федеративные отношения».

Отдельно следует сказать об институте соглашений между федераль­ными органами и органами субъектов о передаче части полномочий. Инсти­тут соглашений о передаче полномочий оставался до последнего времени не­востребованным применительно к сфере охраны окружающей среды. М.И. Васильева считает, что заключение подобных соглашений позволит не толь­ко повысить эффективность управленческой деятельности в сфере охраны окружающей среды, но и изменить экологическое законодательство[344]. В фе­деральном законе должно быть прямо указано, что определенные отношения или полномочия регулируются соглашениями. Однако такой практики нет - ни один экологический закон прямо не отсылает к соглашениям. Наличие же или отсутствие договора с центром, а также разный набор закрепленных в договорах прав и возможностей ставят регионы в неравное положение.

Кроме того, известны случаи, когда Министерство природных ресурсов и экологии РФ настаивает на заключении соглашений о взаимодействии, но при этом финансирование федеральных структур (территориальных органов) должно происходить из бюджета субъекта. Министерство также выступает с требованием о создании единого органа в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Администрации субъектов не могут отказаться от заключения подобного соглашения ввиду отсутствия процеду­ры его заключения.

Если институт соглашений будет сохранен, то большей ясности с раз­граничением полномочий можно было бы достичь, например, посредством формулирования в федеральных законах перечней исключительной компе­тенции федеральных органов и органов власти субъектов РФ. А за пределами таких перечней стороны могли бы в гибком режиме посредством заключения договоров и соглашений разграничить и передать полномочия. Также следу­ет установить четкий порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов договоров и соглашений о передаче части полномо­чий между федеральными органами исполнительной власти и органами ис­полнительной власти субъектов РФ. Необходимо определить и правовое по­ложение соглашений о взаимодействии, потому что подобное соглашение не предусмотрено действующим законодательством.

В настоящее время субъекты РФ активно формируют собственное эко­логическое законодательство. В связи с этим следует обратить внимание на необходимость строгого соблюдения соответствия принимаемых норматив­ных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере использова­ния природных ресурсов и охраны окружающей среды федеральному зако­нодательству.

Принимая во внимание вышеуказанный факт, а также факты наруше­ния экологического законодательства государственными служащими, мы считаем, что необходимо повышать эффективность прокурорского надзора за соблюдением экологического законодательства всеми субъектами, прежде

всего повысить эффективность деятельности природоохранной прокуратуры, активизировать ее контрольно-надзорную и координирующую роль в систе­ме правоохранительных органов, что позволит поднять профилактическую работу в отношении современных глобальных экологических вызовов чело­вечеству на новый уровень.

В. Совершенствовать ведомственное правотворчество. В процессе практической деятельности обычно обнаруживаются пробелы и противоре­чия в законодательстве, ошибки в его реализации, отсутствие необходимых правоконкретизирующих и интерпретационных положений, другие погреш­ности и негативные явления правового регулирования, создающие благопри­ятные условия для возникновения современных глобальных экологических вызовов человечеству.

Г. Улучшать юридическую технику, тактику и методику всех типов (видов, подвидов) правотворческой практики.C учетом современных гло­бальных экологических вызовов человечеству в современных условиях больше внимания следует уделять экологической и другим важнейшим ее функциям, а также четкости и ясности принимаемых правотворческих реше­ний. В рамках правоприменения накапливается личный и социально­правовой опыт, вырабатываются многие эффективные средства и тактиче­ские приемы, оптимальные варианты юридических действий и процедурных требований, которые нуждаются в глубоком и всестороннем научном осмыс­лении.

Д. Совершенствовать судебную практику. Заметим, что органы судеб­ной власти, обладают, по сути, уникальной информацией о качестве предла­гаемого государством правового регулирования экологических обществен­ных отношений. Суды общей юрисдикции, арбитражные суды, применяя экологические нормативные правовые акты, консолидируют информацию о состоянии правоприменительной практики в экологической сфере, но, к со­жалению, в силу сложившихся стереотипов недостаточно активно реагируют на несовершенное качество законов. Вместе с тем, именно комплексный ана­

лиз правоприменительной практики мог бы позволить судам выявить наибо­лее проблемные сферы правового регулирования и активизировать свою роль в их корректировке, в том числе совершенствуя систему реализации своего права законодательной инициативы.

Формирование судебной практики по привлечению к юридической от­ветственности за совершение некоторых экологических преступлений (эко­цид, экологический терроризм, экологическая война и т.п.) позволило бы снизить экологическую преступность и устранить некоторые из современных глобальных экологических вызовов человечеству, либо предупредить их воз­никновение. Ведь отсутствие в мире практики привлечения к ответственно­сти по данным составам, хотя сами действия, как мы отмечали ранее, в ряде случаев возможно было бы так квалифицировать, позволяет лицам, совер­шающим их, уйти от ответственности, а другим лицам повторять данные действия.

Е. Повышать уровень профессионализма и ресурсообеспеченности правоприменителей. Для правоприменительной деятельности требуется вы­сокий профессионализм и ресурсообеспеченность, то есть правопримени­тельная деятельность (как и в целом юридическая практика) в той или иной степени должна обеспечиваться мерами материального, организационного, кадрового, научного и иного характера.

Правоприменительная деятельность требует соответствующей профес­сиональной подготовки и квалификации субъектов, использования специаль­ных приемов и средств юридической техники и тактики, достижения необхо­димой производительности труда, развития инициативы и самостоятельно­сти, кооперации и интеграции, учета общественного мнения, внедрения на­учно обоснованных норм рабочего времени и иных условий труда. Недоста­ток профессионализма у субъектов-правоприменителей должен компенсиро­ваться за счет привлечения к участию в работе соответствующих специали­стов.

Для борьбы с современными глобальными экологическими вызовами человечеству важным представляется необходимость укрепления законности и правопорядка, искоренение формализма и бюрократизма в деятельности правоохранительных органов, улучшение их организационной структуры, материально-технического и финансового обеспечения. Особенно актуальны вопросы комплектования, правильной расстановки, воспитания, юридическо­го обучения, социальной и правовой защищенности сотрудников государст­венных и правоохранительных органов, в частности, природоохранной про­куратуры, экологической милиции и т.п.

Ж. Развивать правовой мониторинг. Эффективность действующей в государстве системы законодательства (в том числе и экологического) тесно связана с проблемой наблюдения, контроля за ее качеством, а также улучше­ния последнего. В свою очередь развитие государства обусловливает и изме­нение системы законодательства. Оценить состояние экологического законо­дательства, выявить его пробелы, коллизии, степень эффективности и дости­жения задач, адекватность и соответствие современным реалиям можно с помощью правового мониторинга. В научной литературе сложилось 3 основ­ных подхода к пониманию правового мониторинга:

- правовой мониторинг - это деятельность, которая направлена на на­блюдение, систематизацию, а также оценку законодательства и правоприме­нительной деятельности (Н.Н. Толмачева, О.Ю. Еремина, Ю.Я. Чайка и др.)[345];

- правовой мониторинг - это система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать результаты законопроект­ной деятельности, качество нормативных правовых актов, эффективность их практического действия (Д.Б. Горохов, Е.И. Спектор, М.Е. Глазкова)[346];

- правовой мониторинг - это динамичный, организационный и право­вой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления хозяйствования, проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права (Л.В. Тихомирова, М.Ю. Тихо­миров, Е.Б. Долгова, А.В. Тлупова)[347].

Принимая во внимание различные подходы к правовому мониторингу, мы все же отмечаем главное - его полезность и необходимость для совер­шенствования в нашем случае экологического законодательства. Выявление пробелов, коллизий, оценка эффективности, соответствие современным реа­лиям жизни и т.п. - это те аспекты, установление которых позволит устра­нить причины, условия и факторы возникновения (распространения) совре­менных глобальных экологических вызовов человечеству, которые обуслов­лены несовершенством экологического законодательства.

3. Повышение уровня экологической и правовой культуры субъектов экологических правоотношений. Взаимосвязь современных глобальных эко­логических вызовов человечеству и экологической культуры мы подробно исследуем далее. Поэтому, исключая повторение, заметим лишь, что от уровня профессиональной культуры законодателей, работников правоприме­нительной сферы, судей, юристов зависит в целом результативность работы тех или иных органов.

Подготовка специальных кадров имеет важное значение для правопри­менительной деятельности. Учебные заведения, воспитывая и обучая в своих стенах людей, наделенных властными полномочиями, реально влияют на их внутреннюю правовую культуру и мировоззрение, которое после государст­венно ориентированного на этом этапе развития России трансформируется в конституционное или гуманитарно-правовое мировоззрение. В этой связи необходимо усилить экологический компонент подготовки специалистов,

ввиду важности экологических знаний при принятии управленческих реше­ний, касающихся вмешательства в окружающую среду.

Положительным и эффективным средством достижения поставленной цели повышения экологической и правовой культуры можно считать органи­зацию высокоэффективной просветительской работы. Например, после изда­ния экологических нормативных правовых актов их содержание широко ос­вещать в средствах массовой информации, давать их официальное и доктри­нальное разъяснения, проводить социологические измерения знаний норма­тивно-правовых предписаний и оптимальности их реализации, проводить глубокое и всестороннее обобщение материалов правоприменительной прак­тики и т. и.

Совершенствование практики в области реализации права граждан вы­ражается в формировании у них осознанного уважения к экологическому праву, соблюдении своих экологических обязанностей, законных экологиче­ских интересов, стремлении к активному и законопослушному поведению.

Таким, образом, совершенствование правового регулирования в облас­ти охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в целях борьбы с современными глобальными экологическими вызовами человечест­ву требует проведения комплекса постоянно действующих организационно- технических, экономических и других мероприятий. Одним из путей совер­шенствования данного правового регулирования является повышение его эффективности, которая определяется через состояние экологического зако­нодательства, соответствие полученного результата первоначальным целям, а также выбор и использование средств, способствующих наиболее полному и быстрому достижению результата. Основными путями повышения эффек­тивности правового регулирования в сфере борьбы с современными глобаль­ными экологическими вызовами человечеству являются совершенствование экологического правотворчества, правоприменения в экологической сфере, а также повышение уровня экологической и правовой культуры субъектов экологических правоотношений.

<< | >>
Источник: Захаров Александр Вячеславович. ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА И ПРАВА В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННЫХ ГЛОБАЛЬНЫХ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ВЫЗОВОВ ЧЕЛОВЕЧЕСТВУ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Тамбов - 2015. 2015

Еще по теме § 3. Стратегия и тактика правового регулирования в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в условиях современных глобальных экологических вызовов человечеству:

  1. СОДЕРЖАНИЕ
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. § 1. Современные глобальные экологические вызовы человечеству как правовая реальность
  4. § 2. Правовая политика в области охраны окружающей среды и исполь­зования природных ресурсов и ее роль в устранении современных гло­бальных экологических вызовов человечеству
  5. § 3. Стратегия и тактика правового регулирования в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в условиях современных глобальных экологических вызовов человечеству
  6. § 1. Формирование эколого-правовой культуры как превентивная мера в отношении современных глобальных экологических вызовов человечеству
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -