Понятие и виды государственного устройства. Россия как федеративное государство

Форма государственного устройства — это национальное и ад­министративно-территориальное строение публичной власти, спо­собы взаимоотношений составных частей государства, а равно спо­собы межгосударственного единения.

• из каких административно-территориальных и национально­территориальных образований состоит государство, каково поло­жение этих образований и в каких взаимоотношениях они нахо­дятся между собой и с центральными органами власти;

• находится ли данное государство в том или ином единении с другими государствами.

С учетом этих факторов различают унитарные государства, фе­дерации и иные формы государственного единения. Каждая из этих форм имеет свои особенности. Рассмотрим их подробнее.

Унитарныім является единое (цельное) государство, состоящее из административно-территориальных и национально-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти. Такое государство неделимо — его составные части (департаменты, области, края, губернии, графства, округа и др.) являются исключительно адми­нистративно-территориальными или национально-территориальными образованьями, не обладают ни суверенитетом, ни другими призна­ками государства.

Унитарное государство может быть централизованным или децентра­лизованным, т.е. допускающим значительную самостоятельность тех или иных составных частей. B его составе возможны автономии в виде, на­пример, Уйгурского автономного района в Китае, Баян-Ульгейского аймака в Монголии, Южного региона в Судане, Каракалпакской рес­публики в Узбекистане. Но такие образования, по сути, не являются государствами, остаются своеобразными территориальными единицами в составе единого, унитарного государства.

Это наиболее простая и экономичная форма государственного устройства, применяемая в Англии, Бельгии, Италии, Испании,

Китае, Финляндии, Японии и во многих других странах современ­ного мира.

Федерация есть союз двух и более государств, объединяющий их в союзное государство. Она представляет собой наиболее прочную форму глубокого единения двух и более государств с образованием нового, союзного государства, призванного осуществлять полномо­чия совместного (общего) характера, делегированные ему объеди­нившимися государствами. Такое единение в принципе происходит добровольно, чаще всего в многонациональных странах с тем, что­бы, с одной стороны, сохранить национальную государственность своих народов, с другой — объединить их ресурсы и усилия для со­вместной внутренней и внешней деятельности.

Федерация — сложное государство, в котором внутри союзного государства функционируют государства — члены федерации. B со­юзном государстве верховная законодательная, исполнительная, судебная и контрольно-надзорная власть осуществляется федераль­ными органами. Пределы полномочий последних определяются в федеративном договоре между государствами, вступившими в феде­ративный союз. Такой федеративный договор считается учреди­тельным документом государства со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Иначе говоря, в федерации не союзное государство наделяет субъек­тов федерации теми или иными полномочиями, а, наоборот, субъекты федерации делегируют ему часть своих полномочий. И это закрепляется именно в федеративном договоре или в другом равнозначном юридиче­ском документе. Конституции и иные законы, не говоря уже о всевоз­можных соглашениях между центром и регионами, основываются именно на учредительном документе федерации.

Территория федеративного государства состоит:

• из территорий субъектов федерации;

• из федеральной территории, принадлежащей исключительно со­юзному государству; на федеральную территорию (например, фе­деральный округ в США, федеральный округ в Бразилии) распро­страняется юрисдикция только союзного государства.

Субъекты федерации, известные под разными названиями (штаты в США и Бразилии, земли в Германии, провинции в Аргентине, провин­ции и княжества в Пакистане и т.д.), сохраняют свою территорию и самостоятельность. На их территориях федеральные органы строго ог­раничены юрисдикцией, делегированной по федеративному договору и конституцией. Во всем остальном законодательная, исполнительная, судебная и иная власть принадлежит самому субъекту федерации, осу­ществляется ее собственными органами. В США, например, каждый штат имеет обширное гражданское, налоговое, земельное, уголовное и иное законодательство, свою судебную систему, свои силовые структу­ры. По Конституции Соединенных Штатов Бразилии каждый штат имеет свою конституцию, сохраняет за собой все полномочия, которые не переданы Союзу (ст. 8, 18—19).

Как сложное государство, федерация предполагает функциони­рование законодательных, исполнительных, судебных и контроль­но-надзорных учреждений на нескольких уровнях — на союзном, республиканском (земельном, провинциальном и др.), на админи­стративно-территориальном. Многослойный характер носит и дей­ствующий в стране нормативно-правовой массив, причем на уровне субъектов федерации он может быть и «разношерстным», т.е. со­держащим разные по содержанию правовые акты. Все это требует не только согласованности усилий государственных структур, но и значительных дополнительных затрат финансовых и иных матери­альных ресурсов страны. Тем не менее ныне федеративными явля­ются многие государства — Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Гер­мания, Пакистан, США и т.д.

Под конфедерацией понимается союз двух и более государств, который объединяет их для совместного обеспечения некоторых общих интересов без создания нового, союзного государства.

• в данном случае не предполагается создание союзного госу­дарства и, стало быть, это не отражается на суверенитете объ­единяющихся государств;

• союз заключается для совместного достижения определенных, ограниченных целей в ту или иную историческую эпоху и, следовательно, носит временный характер;

• все участники союза считаются полнокровными субъектами международных отношений;

• если даже создаются некоторые межгосударственные структу­ры, то они не имеют своей, «союзной» территории.

Конфедерация не имеет единого законодательства, единой ар­мии, единой налоговой системы, единого бюджета, а равно собст­венной территории, находящейся в ее исключительной юрисдик­ции. Ее члены на своих территориях осуществляют власть само- стоятелъно: имеют свое гражданство, национальное законодатель­ство, собственные налоговую и банковскую систему. Акты, прини­маемые на конфедеративном уровне, нуждаются в одобрении выс­шими органами власти членов конфедерации. Bооруженные силы конфедерации состоят из воинских контингентов, направляемых ее членами в распоряжение объединенного командования.

Bозможно создание конфедеративных органов по внешнеполи­тическим, оборонным и иным общим делам, призванных коорди­нировать усилия объединившихся государств в соответствующих областях. Конфедеративные органы могут выполнять функции по единению денежных систем, таможенных правил и кредитной по­литики. На эти цели создается специальный общеконфедеративный бюджет.

Как показывает история, конфедерации недолговечны. Они ли­бо по достижении общих целей распадаются, как это случилось с Австро-Bенгерским союзом в 1867—1918 гг., либо превращаются в федерацию, как это произошло в Северной Америке (США) и ныне происходит в Швейцарии.

Кроме федерации и конфедерации, мировой цивилизации из­вестны иные формы государственного единения — различные со­дружества, региональные союзы и т.д. Давно существует Британ­ское содружество, образовавшееся при распаде Британской импе­рии.

До Октябрьской революции 1917 г. в России неизменно была унитарная форма государственного устройства. Удельные княжест­ва, централизованное русское государство и российская империя — это унитарные государства, существовавшие в России на протяже­нии многих веков. Они не вступали в федеративные или конфеде­ративные отношения с какими-либо другими государствами. С их стороны не наблюдались и стремления пользоваться иными фор­мами государственного единения, если не считать некоторые сугубо военные союзы с теми или иными странами.

Идею федерации в России на свое вооружение впервые взяли большевики осенью 1919 г., выступавшие до этого в принципе за унитарное, единое и целостное государство. Когда после февраль­ской буржуазно-демократической революции на территории быв­шей царской империи образовалось множество различных госу­дарств, большевики увидели в федерализме средство, путь к объе­динению. Из-за развернувшегося движения народов бывшей импе­рии за создание (возрождение) своей национальной государствен­ности они начали говорить сначала о возможности, а потом о необ­ходимости в стране федеративного устройства государства.

B Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой 12 (25) января 1918 г. III Bсероссийским съездом Советов в качестве своеобразного учредительного документа, провозглаша­лось: «Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских на­циональных республик». B дальнейшем взгляды большевиков неод­нократно менялись, но в конечном счете была выработана доселе неизвестная конструкция «двухэтажной» федерации — внизу Рос­сийская Федерация с автономными республиками, областями и ок­ругами, наверху — союзное государство, куда входила эта Федера­ция наряду с другими союзными республиками.

По Конституции РФ 1993 г. Россия вновь объявляется федератив­ным государством, состоящим из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов федерации (ст. 1 и 5). Но это опять новая, не изведанная в мировой практике конструкция, рассчитанная неизвест­но на что — не то на низведение национальных республик, объявив­ших себя суверенными государствами, до уровня обыденных админи­стративно-территориальных единиц, не то на возведение областей, краев, некоторых городов России в ранг государств.

Эта неопределенность не только не исчезает, а, напротив, уси­ливается, когда в Конституции РФ все указанные выше «субъекты Федерации» объявляются равноправными между собой и во взаи­моотношениях с федеральными органами власти и подчеркивается, что такое федеративное устройство основывается на территориаль­ной и государственной целостности, на единстве системы государ­ственной власти (ст. 4 и 5). При разграничении предметов ведения за «субъектами Федерации» вся полнота государственной власти оставляется только по вопросам, не имеющим решающего значения ни в экономике, ни во внутренней и внешней политике, ни во многих других сферах жизни. И не случайно многие ученые, поли­тики, общественные деятели высказывают мнение, что Россия пока не перешла на подлинно федеративные начала своего государствен­ного устройства.

В печати нередко отмечается приверженность высших структур власти федеративному устройству России. Однако реальные дела свидетельствуют о другом. Так, в Федеративном договоре от 31 мар­та 1992 г. предусматривалось, что «он становится составной частью (самостоятельным разделом) Конституции Российской Федерации. Изменения и дополнения в этот раздел Конституции Российской Федерации вносятся с согласия республик в составе Российской Федерации, подписавших настоящий Договор. Каждая республика в составе Российской Федерации сохраняет за собой право как под­писать настоящий Договор, так и регулировать свои отношения по разграничению полномочий с федеральными органами государст­венной власти Российской Федерации в соответствии с Конститу­цией Российской Федерации и Конституцией этой республики в составе Российской Федерации» (ст. 8). Однако в действительности этого не произошло.

В Протоколе к Федеративному договору от 30 марта 1992 г. отмеча­ется согласие на «предоставление не менее 50% мест в одной из палат высшего Законодательного органа Российской Федерации» республи­кам, но эта договоренность тоже осталась не выполненной.

По Федеративному договору предметы ведения и полномочия разных групп субъектов федерации определены неодинаково, а Конституция РФ отказалась и от этой договоренности. В Федера­тивном договоре речь идет о «суверенных республиках в составе Российской Федерации», тогда как в Конституции РФ ничего по­добного не содержится. По Федеративному договору «земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответст­вующих республик» (ст. 3), в то время как Конституция РФ отказа­лась от подтверждения этого фундаментального положения. По Фе­деративному договору республики (государства) в составе Россий­ской Федерации передают (относят) в ведение федеральных органов определенные полномочия, а Послание Президента РФ от 16 фев­раля 1995 г. исходит из обратного, подчеркивая: «мы пошли на зна­чительное расширение прав республик, краев, областей и автоно­мий». Перечень таких фактов, свидетельствующих об истинных по­мыслах нынешней центральной власти, можно продолжить без осо­бого труда. Они являются подтверждением тенденций не к федера­лизму, а к укреплению унитаризма.

Нельзя не заметить также необоснованности попыток связать любой унитаризм с жесткой централизацией и командными мето­дами управления, а децентрализацию власти и формирование мест­ного (муниципального) самоуправления выдавать за федерализм.

Унитаризм не требует обязательного сосредоточения власти в центре; в демократическом обществе он не только не исключает, а, напротив, предполагает наличие широких полномочий региональ­ных и местных административно-территориальных образований, муниципального самоуправления, а равно и развитие культурно­национальной автономии для национальных меньшинств.

Bсего этого не бывает в недемократическим государстве с федера­тивным устройством. Поэтому не следует смешивать две проблемы, од­на из которых относится к федерализму, другая — к децентрализации власти, культурно-национальной автономии и местному самоуправле­нию в любом демократическом государстве (в унитарном и в федера­тивном). Смешивание их может способствовать как раз тенденциям к отходу от федеративных начал и усилению унитаризма в России.

У народов страны глубоко укоренилось тяготение к граждан­скому единству, понимание необходимости и преимущества совме­стного бытия. Должны быть найдены адекватные формы сохране­ния государственного единения, обеспечивающие уважение к об­щепризнанному и неотчуждаемому праву каждого народа на само­определение, причем, разумеется, без великодержавных и национа­листических притязаний.