<<
>>

ГЛАВА 3.ПРОБЛЕМЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ, Федеративным договором, конституциями и уставами субъектов РФ, договорами Российской Федерации с отдельными субъектами РФ о разграничении предметов ведения и полномочий.
Перечисленные нормативно-правовые акты но отношению к Конституции РФ носят подчиненный характер и должны соответствовать ее положениям в части, устанавливающей конституционно- правовой статус субъектов РФ. Это означает, что субъекты федерации не вправе устанавливать свой правовой статус, идущий вразрез с основными положениями федеральной конституции.
В научной литературе содержится достаточно подробный анализ правового статуса субъектов федерации, вытекающего из положений Конституции РФ. Поэтому мы, в первую очередь, сконцентрируем внимание на анализе учредительных документов субъектов РФ и договоров Российской Федерации с отдельными субъектами РФ в части их правового статуса, не нашедших достаточного освещения в науке конституционного права.
Конституционно-правовой статус субъектов РФ, равно как и Российской Федерации, вытекает из установленных федеральной конститу цией общих принципов федеративного устройства России. 11есмотря на то, что Конституция РФ устанавливает разные виды субъектов федерации, которые условно можно разделить на три группы - республики, имеющие статус государства, государственно-территориальные и государственно- национальные образования, существует ряд конституционных положений, устанавливающих одинаковые для всех субъектов РФ основы их правового статуса. В общем виде они представлены следующим образом:
Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ (1, ст. 5, ч. 1).
Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (1, ст. 5, ч. 4).
Каждый субъект федерации имеет свою территорию. Это положение вытекает из части 1 ст. 67 Конституции РФ, согласно которой территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов.
Субъекты федерации имеют свое законодательство, которое является составной частью правовой системы Российской Федерации. Республика имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство (1, ст. 5, ч. 2). Это означает, что учредительные документы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ принимаются ими самостоятельно. При этом законы и иные нормативно- правовые акты субъектов РФ> принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, должны соответствовать федеральному законодательству (1, ст. 76, ч. 2). Вне предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения субъекты РФ самостоятельно осуществляют собственное правовое регулирование (1, с г. 76, ч. 4). В случае противоречия между федеральным законом и нормативно- аравовым актом субъекта РФ, изданным по вопросам ведения субъектов федерации, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (1, ст. 76, ч. 6). Субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают и образуют свои органы государственной власти (1, ст.
1!, ч. 2). Есть только два конституционных требования, которые они при этом должны соблюдать. Во-первых, система государственных органов субъектов РФ устанавливается ими в соответствии с основами конституционного строя, что означает принципы народовластия, разделения и самостоятельности трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной. Во-вторых, система органов власти строится в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
До принятия федерального закона был издан ряд указов Президента Российской Федерации, касающихся организации государственной власти в субъектах РФ. Указ Президента РФ от 22 октября 1993 г. утвердил Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов на период поэтапной конституционной реформы, определившее, что государственную власть в указанных субъектах РФ осуществляют органы представительной и исполнительной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. Представительный орган государственной власти избирается в количестве не более 50 депутатов, работающих, как на штатной, так и на общественной основе, сроком на два года. Органом исполнительной власти является администрация (правительство) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного OKpvi^, формируемое главой соответствующей администрации (37).
Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. внес уточнение относительно законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, согласно которому количество депутатов, работающих на штатной оплачиваемой основе не может превышать двух пятых от общего числа депутатов (43).
Указ Президента РФ от 5 октября 1995 г. признал недопустимым нарушение Конституции РФ субъектами федерации при формировании их органов государственной власти и предложил впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации воздержаться от принятия нормативных правовых актов субъектов РФ, устанавливающих принципы организации и систему органов государственной власти в субъектах РФ (48).
Принятый 22 сентября 1999 г. федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определил общие принципы деятельности органов государственной власти субъектов РФ, которые являются общими для всех субъектов федерации, независимо от их видов. Ото - государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение ее суверенитета на всю территорию России; верховенство Конституции РФ и федерального законодательства; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления (Ст. 1, ч. 2 закона). (Российская газета, 1999,19 октября).
6. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (1, ст. 73). Это положение вытекает из конституционного принципа федеративного устройства России, а именно, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ и означает, что субъекты федерации вне указанных предметов ведения самостоятельно определяют свои предметы ведения и полномочия.
Субъекты федерации не вправе в одностороннем порядке изменять свой статус. Для этого требуется взаимное согласие Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом, который пока не принят (1, ст. 66, ч. 5).
Субъекты федерации не имеют права выхода из состава России. Такой возможности Конституция РФ не предусматривает.
Таким образом, предпринятый нами и в отечественной юриспруденции (М.В. Баглай, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, С.Н. Кухтик) правовой анализ, показывает, что, несмотря на конституционно-правовые различия субъектов федерации. Конституция РФ устанавливает много общего в их правовом статусе: все они находятся в правовом состоянии членства в составе федерации; субъекты РФ равны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и равны между собой; все субъекты федерации обладают элементами учредительной власти; территория субъекта РФ не может быть изменена без его согласия; субъекты федерации не имеют права выхода из состава России; на все субъекты РФ распространяется суверенитет Российской Федерации и федеральная юрисдикция. Следовательно, предоставляя равные права субъектам РФ, федеральный центр стремиться к унификации федеративных отношений, выработке единого подхода ко всем частям федеративного государства. КОНСТИТУЦИОННО закрепленное равноправие субъектов федерации способствует в определенной степени установлению единообразия в федеративных отношениях и укреплению единства Российской Федерации.
Рассматриваемые основополагающие конституционные положения указывают на равный конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации. Однако это не значит, что различные виды субъектов федерации не имеют особенностей своего статуса. Конституция РФ содержит перечень таких особенностей относительно республик. Они сводятся к следующему. Во-первых, республики являются государствами (1, ст. 5, ч. 2). Во-вторых, республики имеют свои конституции (К ст. 5, ч. 2). В- третьих, республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации (1, ст. 68, ч. 2). В-четвертых, республики в соответствии с законом РФ от 28 ноября 1991 г. (с дополнениями и изменениями) имеют свое гражданство. Из этой правовой нормы не вытекает двойное гражданство, так как гражданами республик в составе РФ являются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики (5, ст. 2). Кроме того, республики имеют право на свою государственную символику, включающую в себя Государственный герб, Государственный флаг и Государственный гимн. Каждая республика имеет также свою столицу.
Из перечисленных особенностей конституционно-правового сгатуса республики обращает на себя внимание дискуссионность вопроса о гражданстве республик. Как уже отмечалось, официальная точка зрения заключается в том, что наличие у физического лица 1ражданства Российской Федерации и гражданства республики не означает, что оно обладает двойным гражданством. Другими словами, наряду с общепризнанным толкованием института гражданства, признается и особое, как и в некоторых других федерациях (США, ФРГ), "внутреннее" гражданство. При этом не может быть такого правового положения, при котором гражданин республики не является одновременно гражданином Российской Федерации. Однако в вопросах гражданства республик имеется множество неурегулированных аспектов, в частности, возникают вопросы о том, может ли физическое лицо приобрести гражданство республики до вступления в гражданство Российской Федерации, может ли физическое лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не принимать гражданство республики, где оно проживает, или же оно получаст его автоматически. Если последнее так, то имеет ли такое лицо право отказаться от республиканского гражданства. В случае положительного решения в законодательстве вопроса о приобретении гражданства республики физическим лицом до вступления в фажданство Российской Федерации, "внутреннее" гражданство республики имеет возможность перейти в плоскость "внешнего" 1ражданства, а, следовательно, это повысит правовой статус республик и приблизит их к субъектам международного права, что будет иметь негативные последствия для федерации в целом. Трудно не согласиться также с выводом ученых в области конституционного права (Н.Ф. Воробьев, Р.В. Михайлов), что наличие республиканского гражданства стимулирует в целях выравнивания статусов субъектов РФ процессы введения собственного гражданства в краях и областях. Вместе с тем, нам представляется, что в условиях современной российской действительности повсеместное введение собственного гражданства будет неизбежно означать угрозу целостности России, подрывать ее территориальное единство. Относительно уже имеющегося гражданства республик желательным было бы принятие соответствующих дополнений в федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", которые бы законодательно урегулировали рассматриваемые пробелы в институте гражданства.
Республики в составе Российской Федерации обладают международной правосубъектностью. Они вправе выступать в качестве участников международных отношений и внешнеэкономических связей, если это не противоречит федеральному законодательству. Как уже говорилось выше, некоторые республики провозгласили себя самостоятельными участниками международного права, закрепив тем самым в своих конституциях статус суверенного государства. Однако такою статуса Конституция РФ им не предоставляет. Конституция РФ отнесла координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации к предметам совместного ведения, а федеральный закон от 2 декабря 1998 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" ее конкретизировал (Российская газета, 1999, 16 января). Последний указал на то, что субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ, федеральным законодательством и договорами между органами юсу дарственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными
образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты РФ с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять также связи с органами государственной власти иностранных государств (Ст. 1). Органы государственной власти субъектов РФ в пределах предоставленных им полномочий имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами и право на заключение с ними соглашений, которые не могут содержать положения, противоречащие федеральной конституции, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ, федеральному законодательству (Ст. 2). Проект соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемого органами государственной власти субъекта РФ, не позднее чем за месяц до подписания представляется для согласования в Министерство иностранных дел Российской Федерации, а при необходимости и в другие федеральные органы исполнительной власти. В случае возникновения разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъекта РФ в отношении проекта соглашения применяются согласительные процедуры в соответствии с законодательством Российской Федерации (Ст. 4). Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта РФ, не являются международными договорами (Ст. 7). Субъекты РФ, в целях реализации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, по согласованию с Министерством иностранных дел, пользуются правом открывать свои представительства за пределами Российской Федерации и вправе давать разрешение на открытие на своей территории представительств субъектов иностранных федеративных государств и административно-территориальных образований иностранных государств. Такие представительства не обладают статусом дипломатических представительств и на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции (Ст. 10).
Настоящий закон внес ясность в между народную правосубъектность республик и других субъектов РФ, определил ее пределы и поставил в этом отношении все субъекты РФ в равные условия, независимо от их видов. После выхода федерального закона законодательство субъектов Российской Федерации в части, относящейся к международным и внешнеэкономическим связям, должно быть приведено в соответствие с федеральным законодательством.
Имеют особенности своего конституционно-правового статуса автономии. Сюда входят Еврейская автономная область и 10 автономных округов. Все они являются национальными государственными образованиями, отличающимися своим национальным составом и бытом населения. Особенность их конституционно-правового статуса состоит в том, что они могут входить в состав Российской Федерации в качестве ее равноправных субъектов либо непосредственно, либо через край или область, составными частями которых они являются. Еврейская автономная область, входившая ранее в состав Хабаровского края, была выведена из его состава и включена в Российскую Федерацию непосредственно. Чукотский автономный округ также выделился из Магаданской области и непосредственно вошел в состав Российской Федерации. Остальные автономные округа входят в состав РФ через края и области. Это порождает известную сложность во взаимоотношениях автономного округа с краем или областью, в состав которой он входит. Получается, что субъект федерации входит в состав другого, равноправное с ним субъекта. На это противоречие обращают внимание не только российские, но и зарубежные исследователи, в частности М. Лесаж, который подчеркивает, что объяснить вхождение автономного округа одновременно в состав другого субъекта одними историческими особенностями как результатом исторического наследия невозможно. Юридического обоснования данной ситуации не существует. Проблема, на его взгляд, состоит в том, что в большинстве автономных округов титульная нация представляет собой меньшинство населения и если предоставлять каждому национальному меньшинству, проживающему в Российской Федерации, автономный статус, то число субъектов РФ значительно возрастет. Может быть, лучшим путем было бы развитие различных форм культурной автономии без обязательного предоставления особого территориального статуса автономности национальным меньшинствам (1309, с. 13-14).
Чтобы разрешить указанное противоречие Конституция РФ предусматривает, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (1, ст. 66, ч. 4). Толкование части 4 ст. 66 по этому вопросу дал Конституционный Суд Российской Федерации своим постановлением от 14 июля 1997 года (80) и мы этого вопроса уже касались в первой главе диссертации. Однако при этом остались неясными такие вопросы: как целое (край, область) может быть равноправным со своей частью (автономным округом), какой объем полномочий имеют органы государственной власти края, области на территории автономного округа, как устранить дублирование осуществления конституционных полномочий органами государственной власти края, области с органами государственной власти, входящего в их состав автономного округа и др.
В отсутствие федерального закона об автономной области, автономном округе уставы некоторых субъектов федерации предприняли попытку в общем виде осуществить собственное правовое регулирование указанной сферы. Так, например. Устав Тюменской области установил правовые основы отношений области с входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. Отношения между органами государственной власти области и автономных округов в соответствии с ним строятся на основе принципов самостоятельности области и автономных округов как субъектов Российской Федерации в осуществлении государственной экономической и социальной политики в пределах их полномочий, установленных Конституцией РФ, федеральным законодательством и уставами области и округов; взаимоинформированности, координации и согласованности действий, затрагивающих общие интересы; соблюдения договоров и соглашений и ответственности за их выполнение (183, ст. 13). Устав разграничил полномочия органов государственной власти области и автономных округов. На территории автономных округов органы государственной власти области осуществляют полномочия, закрепленные за ними федеральными законами; полномочия федеральных органов исполнительной власти, переданные для реализации органам исполнительной власти области, по согласованию с автономными округами; совместные полномочия области и автономных окру гов, реализация которых в соответствии с договорами осуществляется органами государственной власти области; полномочия, делегируемые органами государственной власти округов (183, ст. 14). Устав определил предметы совместного ведения области и автономных округов, которые должны определяться договором между ними. К совместному' ведению области и округов могут быть отнесены выработка общей стратегии в ценовой политике, налогообложении, образовании валютных и других общеобластных денежных фондов; совместные действия по вопросам обеспечения населения продовольствием, товарами народного потребления, новыми технологиями; разработка и реализация на основе долевого участия общеобластных программ по согласованному перечню; образование общей долевой собственности области, автономных округов и Российской Федерации на территории области; выработка и реализация единых подходов по вопросам, затрагивающим интересы области и автономных округов в сфере культуры, образования, здравоохранения, градостроительства, охраны природы, транспорта, связи и т.н.; осуществление совместного правового регулирования в области недропользования в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством; карантин, борьба с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; установление единого порядка регистрации и учета актов гражданского состояния (183, ст. 15). Однако Устав Тюменской области не определяет компетенцию органов государственной власти области и компетенцию органов государственной власти округов в предметах их совместного ведения, что требует дальнейшего правового урегулирования этих вопросов, используя договорный процесс.
Устав также предусмотрел возможность в целях координации деятельности органов государственной власти области и автономных округов проводить совместные заседания их законодательных (представительных) органов, создание общею совета этих органов и административного совета области и округов (183, ст. 17).
Правовые акты областных органов государственной власти, принятые в пределах их полномочий обязательны для исполнения на всей территории области. Иные правовые акты области действуют на территории автономных округов в случае их одобрения (ратификации) соответствующими органами государственной власти автономных округов. Совместные правовые акты области и округов также действуют на всей территории области. Законы и иные нормативно-правовые акты автономных округов не могут противоречить уставу области, договорам между органами государственной власти области и автономных округов, правовым актам областных органов государственной власти, принятых в пределах разфаничения полномочий, отнесенных к их ведению договорами и соглашениями области и округов (183, ст. 18).
Анализируемые правовые нормы Устава Тюменской области, впервые в России установившие правовые основы взаимоотношений области и автономных округов, не во всем совершенны. Остаюсь неясным, каким образом может область осуществлять на территории округов полномочия, закрепленные за ней федеральным законом и полномочия федеральных органов исполнительной власти, переданные для реализации органам исполнительной власти области, если федеральное законодательство устанавливает общие для всех субъектов федерации принципы и нормы правового регулирования; как требование непротиворечия законов и иных нормативно-правовых актов автономных округов законодательству? Тюменской области согласуется с установленным Конституцией РФ принципом равноправия субъектов федерации.
Устав Ханты-Мансийского автономного округа, входящего в состав Тюменской области, в сфере взаимоотношений округа и области в значительной степени повторяет основные положения Устава Тюменской области. Однако он акцентирует внимание на том факте, что на территории округа действуют только те правовые акты органов государственной власти Тюменской области, которые приняты ею в пределах полномочий, переданных округом области (19 К ст. 31). Возможности одобрения или ратификации правовых актов Тюменской области Устав Ханты-Мансийского автономного округа не предусматривает. Это означает, что округ осуществляет собственное правовое регулирование вне предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения как любой другой субъект Российской Федерации. Кроме того, устав округа, в отличие от Устава Тюменской области, существенно ограничил полномочия, передаваемые округом органам государственной власти области и не содержит правовых норм относительно предметов совместного ведения области и округа. Отсюда вытекает, что округ не устанавливает с Тюменской областью предметов совместного ведения. Полномочия органам государственной власти области могут передаваться только по вопросам защиты экономических интересов округа в федеральных органах государственной власти, реализации общеобластных программ, согласованных и утвержденных в соответствующем порядке, координации действий в сфере управления энергоснабжением, средствами связи, авиационным, речным, железнодорожным и трубопроводным транспортом, охраны общественного порядка и гражданской обороны (191, ст. 28). Эти правовые нормы ограничивают правовое регулирование и управление на территории округа со стороны органов государственной власти Тюменской области. Данное противоречие может быть урегулировано принятием предусмотренного в
Конституции РФ федерального закона об автономной области, автономном округе (1, ст. 66, ч. 3) и вытекающими из него договорами и соглашениями между органами государственной власти края, области и органами государственной власти автономного округа.
Проведенный анализ показывает, что конструкция субъекта федерации, входящего в другой субъект РФ, оказалась не идеальной. И здесь нельзя не согласиться с исследователем С.А. Авакьяном, полагавшим* что в данном случае возможны три варианта развития событий. Первый - выход одних автономных округов из краев, областей и их непосредственное вхождение в состав Российской Федерации. Второй - упразднение других автономных округов и их превращение в национальные административные районы в составе соответствующих краев и областей. Третье - сохранение сегодняшнего стату са автономных округов в расчете на то, что руководители субъектов федерации сумеют договориться и закрепить отношения округа с областью, краем в учредительных документах субъектов РФ (1198, с. 134).
Особенностью конституционно-правового статуса краев, областей, городов федерального значения является то, что все они есть государственно-территориальные образования в составе Российской Федерации, которым в соответствии с Конституцией РФ придан статус субъектов федерации (1, ст. 65, ч. 1). На них распространяются все перечисленные выше характерные признаки конституционно-правового статуса субъектов РФ, независимо от их видов.
В этой группе субъектов РФ определенную особенность имеет правовой стагус города федерального значения Москвы. Согласно закону Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. "О статусе столицы Российской Федерации", в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации органы государственной власти города Москвы предоставляют в установленном законом порядке федеральным органам государственной власти Российской Федерации, представительствам субъектов РФ.
дипломатическим представительствам иностранных государств земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги; обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий; участвуют в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития города Москвы; участвуют в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории города; согласовывают проект генерального плана развития города с федеральными органами государственной власти Российской Федерации (12, ст. 4). Последнее ставит город Москву, как субъект федерации, в неравное положение с другими субъектами РФ, которые не обязаны согласовывать с федеральным центром такие планы своего развития.
Затраты города Москвы, связанные с осуществлением им функций столицы, полностью компенсируются за счет субвенций из республиканского бюджета Российской Федерации, за счет платежей за предоставляемые городом услуги, вносимых федеральными органами государственной власти, представительствами субъектов РФ, а также дипломатическими представительствами иностранных государств в Российской Федерации (12, ст. 6).
Здания, строения, сооружения, находящиеся на территории города Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ, Генеральная прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ, а также земельные участки, на которых расположены указанные здания, находятся в федеральной собственности (12, ст. 8).
Земельные участки, находящиеся в собственности города Москвы, предоставляются органами государственной власти города Москвы для размещения зданий, строений и сооружений, необходимых для выполнения полномочий федеральными органами государственной власти РФ. Эти земельные участки в установленном законом порядке приобретаются федеральными органами государственной власти в федеральную собственность или предоставляются им в аренду (12, ст. 9). В таком же порядке предоставляются в аренду находящиеся в собственности города Москвы здания, строения, сооружения и помещения представительствам субъектов РФ, дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации, если иное не установлено международным договором РФ (12, ст. 10).
Проект Устава города Москвы в части осуществления городом Москвой функций столицы Российской Федерации согласовывается с высшим законодательным органом РФ и Президентом Российской Федерации. В том же порядке в устав вносятся изменения и дополнения (12, ст. 12).
Многие из рассматриваемых положений понижают правовой статус города Москвы, как субъекта Российской Федерации, по сравнению с другими субъектами РФ. Нам представляется, что таких противоречий можно избежать в случае отмены предоставленного столице статуса субъекта федерации. Кроме того, обращает на себя внимание и такой противоречивый факт, как один субъект федерации, каким является город Москва, может быть одновременно и административным центром другого субъекта федерации - Московской области.
При всем разнообразии характерных признаков конституционно- правового статуса субъектов Российской Федерации, в его основе лежат предметы ведения субъектов РФ и компетенция субъектов РФ по предметам совместного ведения, вытекающие из основополагающего принципа российского федерализма - разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. При этом вне пределов ведения
Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (К ст. 73).
Особенностью федеральной конституции является тот факт, что она не устанавливает предметы ведения субъектов Российской Федерации, а ограничивается приведенным выше положением. Следовательно, конституционно-правовой статус субъектов РФ устанавливается не только Конституцией Российской Федерации, но и учредительными документами РФ, так как последние перечисляют собственные предметы ведения. Они зависят от двух обстоятельств. Во-первых, к какому виду субъектов РФ относится данный регион. Во-вторых, каким видится данному субъекту РФ федеративное устройство России и какой бы тип отношений он желал бы с ней иметь. Проанализируем предметы ведения республик.
Один из наиболее удачных примеров разграничения предметов ведения представляет Конституция Республики Мордовия. Все сс основные положения по указанному вопросу вытекают из Конституции Российской Федерации и устанавливаемых ею основополагающих принципов российского федерализма. Конституция Республики Мордовия к ведению республики отнесла:
а) принятие и изменение Конституции Республики Мордовия, республиканских законов и иных нормативных правовых актов Республики Мордовия, контроль за их соблюдением;
б) установление системы органов государственной власти и местного самоуправления Республики Мордовия, порядка их формирования, организации и деятельности;
в) государственную собственность республики и управление ею;
г) ад\ганистративно-территориальное устройство Республики Мордовия;
д) бюджет Республики Мордовия;
е) установление налогов и сборов в соответствии с федеральным законодательством;
ж) организацию и деятельность государственной службы Республики Мордовия;
з) осуществление международных и внешнеполитических отношений республики;
и) государственные награды и почетные звания Республики Мордовия;
к) решение других вопросов, не отнесенных в соответствии с Конституцией РФ к ведению Российской Федерации и к полномочиям РФ по предметам совместного ведения (137, ст. 61).
Относительно международных и внешнеэкономических связей республики Конституция Мордовии указывает, что республика является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей, соглашений с субъектами Российской Федерации, если это не противоречит Конституции РФ (137, ст. 60, с. 3).
По перечисленным предметам ведения Республика Мордовия обладает на своей территории всей полнотой государственной власти (137, ст. 60, ч. 1), осуществляет собственное правовое регулирование (137, ст. 63, ч. 1), ее законы и нормативно-правовые акты, изданные по предметам собственного ведения, обладают юридическим верховенством (137, ст. 63, ч. 2).
Конституция Республики Адыгея дополнительно к предметам ведения, перечисленным в Конституции Мордовии, ввела заключение Федеративного договора, межпарламентских и межправительственных соглашений; представительство Республики Адыгея в международных организациях: защиту государственного правового статуса республики; гражданство Республики Адыгея; установление и регулирование экономических, а также научных и культурных связей с зарубежными странами; государственные символы Республики Адыгея; установление отношений собственности, порядка владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами и водами (127, ст. 53). Последнее Конституцией РФ отнесено к вопросам совместного ведения. Относительно гражданства Республики Адыгея ее конституция устанавливает, что оно приобретается и прекращается в соответствии с федеральными законами и законами республики. Гражданин Республики Адыгея является одновременно 1ражданином Российской Федерации, а также может иметь гражданство другого государства в соответствии с законом или международным договором Российской Федерации. Адыгея в пределах своих полномочий гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами (127, ст. 57).
Конституция Кабардино-Балкарской Республики дополнительно к выше перечисленным предметам ведения республик отнесла государственное устройство, территорию и статус Кабардино-Балкарской Республики; защиту ее государственности; охрану государственного порядка, прав и свобод граждан; разработку и утверждение государственных программ экономического и социального развития республики; руководство жилищным и коммунальным хозяйством, торговлей и общественным питанием, бытовым обслуживанием населения, жилищным строительством, благоустройством городов и других населенных пунктов, дорожным строительством и транспортом; руководство народным образованием, культурными и научными организациями и учреждениями Кабардино- Балкарской Республики, здравоохранением, физической культурой и спортом, социальным обеспечением; охрану памятников истории и культуры (132, ст. 66). Такое определение предметов ведения Кабардино-Балкарской Республики представляется не совсем удачным. Республика не может самостоятельно определять свой статус. Он устанавливается Конституцией РФ и конституцией республики. Защита прав и свобод граждан, вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения, социального обеспечения находятся в совместном ведении Российской Федерации и республики. Кабардино-Балкария может иметь только свою компетенцию в этих общих предметах ведения, но ей не предоставлено право переносить их в свое исключительное ведение.
Конституция Республики Удмуртия, как и конституции некоторых других республик, не содержит подробного перечня предметов ведения республики. Однако здесь указывается, какие вопросы не могут быть переданы в ведение федеральных органов государственной власти. Среди них - принятие, изменение Конституции Удмуртской Республики и республиканских законов, контроль за их соблюдением; определение административно- территориального устройства республики; решение вопросов гражданства Удмуртской Республики; законодательство о государственной и муниципальной службе в Удмуртской Республике; определение республиканской политики и принятие республиканских программ в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития (142, ст. 67, ч. 2).
Конституция Республики Башкортостан также не перечисляет предметы ведения республики. Они содержатся в Договоре республики с Российской Федерацией о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Дополнительно к предметам ведения Республики Башкортостан договор отнес обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств; решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами; обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности; вопросы судоустройства, прокуратуры, адвокатуры и нотариата в соответствии с законодательством Республики Башкортостан и Российской Федерации; помилование лиц, осужденных судами республики (92, ст. 3). Все эти предметы ведения, отнесенные договором к предметам ведения Башкортостана, являются предметами совместного ведения РФ и ее субъектов, за исключением вопросов судоустройства, прокуратуры, осуществления помилования. Судоустройство и прокуратура находятся в ведении Российской Федерации, а осуществление помилования - прерогатива Президента РФ.
Конституция Республики Татарстан, также как и Конституция Башкортостана, не содержит перечня предметов ведения республики. Они определены в Договоре Татарстана с Российской Федерацией о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Здесь к ведению Республики Татарстан дополнительно отнесены защита прав и свобод человека и гражданина; вопросы адвокатуры и нотариата; осуществление правового регулирования административных, семейных, жилищных отношений, отношений в области охраны окружающей среды и природопользования; помилование лиц, осужденных судами республики; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами (91, ст. 2). Перечисленные сферы согласно Конституции РФ находятся в совместном ведении федерации и ее субъектов.
Договор с Республикой Саха (Якутия) также ряд предметов совместного ведения передал в исключительное ведение республики. Среди них - установление перечня и размеров ставок республиканских и местных налогов и сборов; решение вопросов адвокатуры и нотариата (94, ст. 2). Кроме того. Конституция Республики Саха (Якутия) из предметов совместного ведения в ведение республики перенесла установление отношений собственности, порядка владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами и водами, охраны окружающей среды; руководство народным образованием, культурными и научными организациями и учреждениями республики, здравоохранением, физической культурой и спортом, социальным обеспечением; охрану памятников истории и культуры (138, ст. 38). Дополнительно к предметам ведения республики, кроме перечисленных выше, отнесены определение и проведение социально- экономической, демографической и народонаселенческой политики; формирование валютного фонда; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера (138, ст. 38).
Перенесение в одностороннем порядке предметов совместного ведения Российской Федерации в предметы ведения республик в конституциях республик, равно как и в договорах РФ с республиками о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, противоречит федеральной конституции. Российская Федерация вправе в соответствии с договорами и соглашениями передавать республикам часть своих полномочий и компетенцию по предметам совместного ведения, но она не вправе передавать сами эти предметы совместного ведения либо предметы исключительного ведения РФ в ведение республик. Эти договоры и соглашения не могут изменять или поправлять федеральную конституцию. Такое положение порождает асимметричный характер Российской Федерации, создает дополнительные льготы и привилегии для отдельных субъектов РФ и порождает тем самым противоречия современного российского федерализма. Поэтому вряд ли можно считать данную практику правомерной. Передача полномочий должна ограничиваться только теми полномочиями, которые принадлежат органам исполнительной власти. Это вытекает из Конституции РФ, согласно которой федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти также могут передавать им осуществление части своих полномочий (1, ст. 78, ч. 2,3). Из этих правовых норм следует, что передаваться могут лишь полномочия органов исполнительной власти и то только их часть. К сожалению, только лишь 4 июня 1999 г. был принят федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", в то время как
значительная часть договоров и соглашений с субъектами РФ была уже заключена. Закон внес определенную ясность в пределы этой взаимной передачи полномочий органами государственной власти Российской Федерации и регионов. Согласно нему договор по разграничению предметов ведения и полномочий может быть заключен при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора; при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения - с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона. Договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации. Предметами договора могут быть конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами; условия и порядок осуществления разграничения договором полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора. Согласно закону проект договора до его подписания Президентом Российской Федерации направляется для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и в Совет Федерации, а результаты его рассмотрения учитываются при решении вопросов о подписании договора. Ранее заключенные договоры и соглашения с субъектами РФ подлежат приведению в соответствие с настоящим законом в течение трех лет со дня его вступления в силу. До этого времени они применяются в части, не противоречащей данному закону (Российская газета, 1999, 30 июня).
Из сказанного можно сделать, по крайней мере, три важных вывода. Во- первых, федеральный центр, наряду с договорным урегулированием компетенции по предметам совместного ведения, стал отдавать предпочтение и законодательному урегулированию, которое поставлено на первое место, что позволяет унифицировать и в определенной степени выровнять имеющуюся асимметрию в правовом статусе различных видов субъектов РФ. Во-вторых, закон четко определил пределы договорного процесса с субъектами РФ и поставил его в конституционные рамки. В- трстьих, законодательно ограничиваются действия ранее заключенных договоров и соглашений в случаях их противоречия данному закону. Следовательно, по мере усиления центральной власти существенно снижается поле для достижения политических компромиссов между федеральным центром и регионами за счет нарушения конституционных установлений, имевших место ранее в практике федеративных отношений, и утверждается симметричный характер Российской Федерации. Учредительные документы других субъектов РФ, какими являются края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, в большинстве своем, содержат перечень предметов ведения перечисленных субъектов федерации. Всс они исходят из конституционного положения о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения субъект федерации обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Как уже говорилось, Конституция РФ не устанавливает предметов ведения субъектов Российской Федерации. Поэтому перечисленная группа субъектов РФ по-разному определила предметы своего ведения. Так, например, Устав Пензенской области к собственному ведению отнес принятие, изменение и дополнение Устава Пензенской области, законов и иных нормативных правовых актов области, контроль за их соблюдением; установление в соответствии с федеральными законами системы органов государственной власти Пензенской области, порядка их организации и деятельности; формирование органов государственной власти области; определение административно- территориального деления Пензенской области; регулирование в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в области, контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении; областную государственную собственность и управление ею, разработку, утверждение и исполнение программ социально-экономического развития Пензенской области; финансовое, валютное, кредитное регулирование по вопросам, относящимся к ведению области; областной бюджет, областные налоги, сборы, пошлины и тарифы на оплату услуг предприятий и организаций, находящихся в областной собственности, областные внебюджетные и валютные фонды; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды в части, отнесенной к ведению Пензенской области; международные, внешнеэкономические и межрегиональные связи; государственную и муниципальную службу в Пензенской области (173, ст. 15).
Устав Красноярского края дополнительно к предметам ведения края отнес краевые программы социально-экономического, государственно- политического и иного развития (146, ст. 14. п. "д"). Устав Приморского края включил в предметы собственного ведения экономическое регулирование в сфере материального производства в пределах, установленных федеральными законами, и правовое регулирование развития непроизводственной сферы; краевые энергетические, транспортные, коммуникационные, информационные, инженерные и иные системы жизнеобеспечения (147, ст. 28, п. "з'\ V). Устав Костромской области к предметам ведения области также отнес учреждение государственных наград и почетных званий Костромской области (159, ст. 26, п. 44р"). Устав Ростовской области в ведение области включил осуществление государственного регулирования цен на товары (услуги), регистрацию предприятий с иностранными инвестициями, решение иных вопросов, связанных с предпринимательской деятельностью, в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством (176, ст. 9, п. 9). Устав Челябинской области предусмотрел возможность оспаривать полностью или частично федеральные правовые акты, которые перераспределяют в одностороннем порядке предметы ведения и полномочия в пользу федеральных органов власти, не соответствуют федеральным полномочиям в сфере совместного ведения, ущемляют полномочия области (185, ст. 17, ч. 2).
Значительно расширили предметы ведения субъекта федерации, по сравнению с перечисленными выше краями и областями. Калужская область и город федерального значения Москва. В Калужской области среди ее предметов ведения дополнительно перечислены право контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов области; право управления предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в собственности области; право содержания собственных органов охраны правопорядка и общественной безопасности; право осуществления законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации (159, ст. 6, ч. 1, 2).
Устав города федерального значения Москвы дополнительно к предметам ведения Москвы отнес учет граждан, проживающих в Москве, составление и ведение списка избирателей; вопросы труда и занятости населения; развития и поддержки предпринимательства; жилищный фонд города: инженерное и коммунальное обеспечение; энергетику и энергоснабжение; благоустройство территории Москвы и охрану окружающей среды; координацию и развитие промышленности города; оптовую и розничную торговлю, услуги населению, городские транспорт и связь; строительство и реконструкцию, градостроительное законодательство Москвы; городские радио, телевидение.? печать и информацию; представительство города в федеральных органах государственной власти и за рубежом; сохранение городских исторических и культурных памятников, развитие городских традиций и обрядов (165, ст. 15, п. "в", "л - ф", "ц'\ "щ").
Перечисленные предметы ведения краев, областей, городов федерального значения в целом не нарушают конституционно-правовые нормы в этой части и вытекают из них. Вместе с тем ряд субъектов федерации к своим предметам ведения отнес такие сферы деятельности, которые им исключительно принадлежать не могут, так как являются предметами ведения Российской Федерации или предметами совместного ведения РФ и ее субъектов. Так, например. Устав Приморского края к собственным предметам ведения отнес коллизионное право, относящееся к ведению РФ (147, ст. 28, п. "л"). Устав Белгородской области отнес к ведению области из ведения РФ областную государственную безопасность и управление сю; согласование назначения на должности и освобождения от должности руководителей федеральных территориальных органов управления (151, ст. 19, п. "д%\ "и"). Устав Костромской области из предметов совместного ведения РФ и ее субъектов к предметам ведения области отнес защиту прав и свобод человека, установление порядка землепользования, социальную защиту населения (160, ст. 6, п. "в*\ "и", "к"). Приведенные правовые нормы в одностороннем порядке расширяют предметы ведения краев и областей. Однако, следует отметить, в данных субъектах федерации, в отличие от республик, такая практика прослеживается в гораздо меньшей степени.
Ряд уставов областей и автономных округов не перечисляют предметов собственного ведения. Это уставы Архангельской, Брянской, Волгоградской, Вологодской, Иркутской, Калининградской, Нижегородской, Новгородской, Омской, Пермской, Псковской, Саратовской, Сахалинской, Смоленской, Тамбовской, Тюменской, Читинской, Ярославской областей, Коми- Пермяцкого автономного округа. Они ограничились указанием, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти. Такой подход, нам представляется, не совсем удачным. Поскольку Конституция РФ не определяет предметы ведения субъектов РФ, то учредительные документы последних их должны установить. Российская Федерация предоставила возможность своим субъектам самостоятельно устанавливать предметы собственного ведения вне предметов ведения РФ и предметов совместного ведения, что является важной составляющей правового статуса субъектов федерации.
Конституционно-правовой статус субъектов РФ прослеживается также в договорах и соглашениях Российской Федерации с ее субъектами. Так, например, договор о разграничении предметов ведения и полномочий со Свердловской областью от 12 января 1996 г. определяет компетенцию органов государственной власти Свердловской области по предметам совместного ведения РФ и области. К ней отнесены осуществление правового регулирования по предметам совместного ведения, определенным договором, в соответствии с федеральными законами; обеспечение приведения нормативных правовых актов областных органов исполнительной власти в соответствии с настоящим договором; установление в соответствии с федеральными законами условий лицензирования природопользования на территории Свердловской области; участие в реализации федеральных программ по развитию минерально- сырьевой базы, конверсии оборонных предприятий, структурной перестройке экономики и развитии аграрно-промышленного комплекса; участие в решении кадровых вопросов при назначении руководителей федеральных предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории Свердловской области; оказание в соответствии с законодательством РФ содействия оборонным предприятиям в реализации их продукции (97, ст. 4).
До принятия федерального закона по конкретному предмету совместного ведения либо в случае неполного урегулирования федеральным законом полномочий федеральных и областных органов государственной власти по предмету совместного ведения Свердловская область осуществляет собственное законодательное регулирование по указанному предмету ведения. Мосле принятия соответствующего федерального закона, законы и иные нормативные правовые акты Свердловской области приводятся в соответствие с федеральным законом. Законы и иные нормативные правовые акты Свердловской области, не приведенные в соответствие с федеральным законом, применению не подлежат (97, ст. 5).
Составной частью договора со Свердловской областью стали соглашения о разграничении полномочий по предметам совместного ведения между органами исполнительной власти Российской Федерации и Свердловской области. Так, например, соглашение о разграничении полномочий в вопросах бюджетных взаимоотношений от 12 января 1996 г. установило, что Свердловская область получает в качестве финансовой помощи долю федеральных налогов из федерального бюджета на основании ежегодных соглашений между Министерством финансов РФ и Правительством Свердловской области для финансирования расходов в пределах соответствующих ассигнований, утверждаемых в федеральном бюджете на текущий финансовый год (Ст. 3). Соглашение о разграничении полномочий в сфере кредитно-финансовой политики определило, что Свердловская область самостоятельно распоряжается финансовыми ресурсами бюджета области, средствами внебюджетных фондов, инвестиционных фондов, заемными средствами (Ст. 1). Соглашение в сфере управления государственной собственностью представило перечень государственных предприятий и учреждений, передаваемых в государственную собственность Свердловской области (Приложение к соглашению). Соглашение о разграничении полномочий по обеспечению законности, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью к компетенции Свердловской области отнесло установление численности милиции общественной безопасности на основе нормативов, утвержденных Министерством внутренних дел РФ; создание, реорганизацию и ликвидацию по согласованию с МВД РФ подразделений милиции общественной безопасности, содержащейся за счет областного бюджета; разработку и обеспечение реализации комплексных региональных программ по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности, но борьбе с преступностью; содействие развитию и укреплению материально- технической базы органов внутренних дел и т.п. (Ст. 4). Соглашение о разграничении полномочий в сфере науки, высшего и среднего профессионального образования определило компетенцию Свердловской области. Она состоит в том, что Правительство Свердловской области содействует безвозмездной передаче учреждениям науки, высшего и среднего профессионального образования, общеобразовательным учреждениям объектов собственности (земли, основных фондов и иного имущества) в бессрочное оперативное управление; участвует в учредительстве отдельных государственных учреждений науки, высшего и среднего профессионального образования; способствует установлению льготного налогообложения учреждений науки, высшего и среднего профессионального образования и льготных тарифов для них на энергоносители, коммунальные и другие услуги; принимает участие в формировании контрольных цифр приема в высшие и средние профессиональные учебные заведения на обучение за счет средств федерального бюджета; согласовывает кандидатуры на должность руководителя учебного заведения, избираемого в установленном порядке (Ст. 2). Соглашение о разграничении полномочий в области агропромышленного комплекса к компетенции Свердловской области отнесло обеспечение стабильного развития агропромышленного комплекса и увеличения производства сельскохозяйственной продукции в условиях рыночной экономики, создание необходимых организационно- экономических условий для повышения эффективности работы агропромышленного комплекса на основе совершенствования производственно-экономических отношений и производи гельных сил, развития различных форм собственности и хозяйствования; оказание содействия в развитии предприятий и организаций агропромышленного комплекса, подведомственных Российской Федерации на территории Свердловской области; обеспечение рационального использования выделенных из федеральных источников средств и ресурсов (Ст. 2). Соглашение о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами определило, что распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Свердловской области, предоставление в пользование (в том числе в аренду), а также передача в муниципатьную и частную собственность производятся Правительством Свердловской области в соответствии с законодательством Российской Федерации и Свердловской области (Ст. 5). По такому же типу составлены и другие соглашения Свердловской области с Российской Федерацией. Они позволяют четче, чем это сделано в Конституции РФ, Уставе Свердловской области, Договоре РФ со Свердловской областью, определить компетенцию органов государственной власти области по предметам совместного ведения.
Договор с Калининградской областью, учитывая ее географическое положение, к компетенции органов государственной власти области по предметам совместного ведения дополнительно отнес регулирование, в соответствии с федеральным законодательством, вопросов миграции на территории области, оказание содействия переселяющимся на территорию области лицам, ранее состоявшим в гражданстве СССР, проживающим или находящимся на территории Литвы, Латвии или Эстонии; участие в создании особой экономической зоны в Калининградской области, обеспечение функционирования ее администрации, а также осуществление отдельных функций администрации особой экономической зоны в соответствии с федеральным законодательством (98, ст. 3).
Договор с Краснодарским краем к компетенции его органов государственной власти отнес исполнение федерального законодательства по вопросам совместного ведения, принятие на его основе законов и иных нормативных правовых актов края, контроль за их применением; участие в разработке и реализации федеральных программ по предметам совместного ведения (100, ст. 3). Шесть соглашений, заключенных Правительством РФ и администрацией края в различных сферах конкретизировали компетенцию органов исполнительной власти края по предметам совместного ведения.
Договор с Сахалинской областью компетенцию ее органов определил следующим образом. Сахалинская область осуществляет правовое регулирование по предметам совместного ведения в соответствии с федеральным законодательством; устанавливает в соответствии с федеральным законодательством условия лицензирования
природопользования и других видов деятельности на территории Сахалинской области; участвует в реализации федеральных программ по развитию сырьевой базы, структурной перестройке экономики и развитию агропромышленного комплекса; участвует в создании особой экономической зоны Сахалинской области, обеспечивает функционирование ее администрации в соответствии с федеральным законодательством: участвует в решении кадровых вопросов при назначении руководителей предприятий, организаций, учреждений, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Сахалинской области, если иное не установлено федеральным законодательством (107, ст. 5).
Такие же подходы к разграничению компетенции в предметах совместного ведения применяются в договорах и соглашениях с другими субъектами Российской Федерации. Все они учитывают особенности конкретного субъекта и в соответствии с ними разграничивают компетенцию по предметам совместного ведения. Однако, как уже говорилось выше, договорный процесс между Российской Федерацией и ее субъектами является незавершенным и в настоящее время приостановлен. Между тем с учетом принятия федеральных законов, предусмотренных Конституцией РФ, он вывел бы федеративные отношения в России на новый уровень и позволил бы сделать процессы формирования современного российского федерализма необратимыми.
Таким образом, конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации зависит от того, к какому виду относится данный субъект федерации - к республике, государственно-национальному или к государственно-территориатьному образованию. Именно с этим связаны особенности конституционно-правового статуса субъектов федерации, который является равным для всех субъектов федерации, так как Конституция РФ и федеральное законодательство устанавливают одинаковые для всех принципы федеративных отношений. Известная асимметричность субъектов федерации связана с особенностями их конституционно-правового статуса и другими особенностями субъектов РФ - экономическими, социальными, геофафическими, природными, климатическими, национальными и т.п.
Анализ конституционно-правового статуса субъектов федерации позволяет сделать вывод о том, что он устанавливается не только Конституцией Российской Федерации. Субъекты РФ имеют право самостоятельно устанавливать свой статус в соответствии с конституционными положениями в своих учредительных документах. Элементы конституционно-правового статуса прослеживаются также в договорах и соглашениях Российской Федерации с ее субъектами. Следовательно, нормативно-правовая база статуса субъектов федерации довольно обширна. Но ее нельзя считать исчерпывающей. Отсутствует федеральный закон об автономной области, автономном округе, желательными являются разработка и принятие федеральных законов, устанавливающих особенности правового статуса республик, государственно-национальных и государственно-территориальных образований, четко определяющих пределы их предметов ведения. Чтобы преодолеть сложившуюся практику одностороннего расширения полномочий субъектов РФ, представляется необходимым в специальном федеральном законе предусмотреть два очень важных положения. Во- первых, любой договор между Российской Федерацией и ее субъектами после его заключения должен представляться на ратификацию в Совет Федерации. Во-вторых, закрепить в императивной форме верховенство федерального закона в случае коллизии между договором и федеральным законом. Все это вместе взятое поставит правовой заслон одностороннему расширению предметов ведения и полномочий субъектами федерации, что имеет место в их собственном правотворчестве и ведет к неоправданному повышению конституционно-правового статуса субъектов РФ.
ГЛАВА 4.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ЕДИНСТВА СИСТЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Как уже отмечалось, конституционное законодательство России состоит из двух уровней - федерального и уровня субъектов РФ. Относительно последнего некоторые исследователи предлагают использовать термин "региональное законодательство" (1401, с. 8 - 9). Нам представляется он не совсем удачным. Традиционно иод регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Исходя из данного определения, регион может совпадать с границами территории субъекта РФ, а может и объединять территории нескольких субъектов федерации, что и имеется в реальной российской действительности. Отсюда можно сделать вывод о том, что на территории таких регионов России действует законодательство нескольких субъектов РФ, а не региона. Поэтому более точным в нашем случае будет применение термина не "региональное законодательство", а "законодательство субъекта РФ". Следовательно, говоря о двух уровнях конституционного законодательства, мы имеем ввиду его федеральный уровень и уровень субъекга федерации.
Законодательство федеративного государства, включая и его конституционную отрасль, представляет собой единую систему. Вне этой единой системы оно существовать не может, так как, в противном случае, реальным становится распад страны и обретение ее субъектами полного государственного суверенитета. Противоречия между двумя уровнями конституционного законодательства создают законодательные предпосылки для распада государства. Разумеется, эти законодательные предпосылки не могут являться правовыми, так как противоречат естественному конституционному праву. Россия, как государство, собиралась в течение столетий многими поколениями людей и первостепенной задачей нынешнего поколения является сохранение ее территориальной целостности и утверждение суверенитета РФ на всей ее территории. Это необходимо иметь в виду при формировании двухуровневой системы конституционного законодательства России. Тем более, что эта система законодательства после принятия Конституции РФ 1993 года фактически создается заново.
В настоящее время осуществлен переход от союзно-республиканской к федеративной структуре законодательства. При этом, если раньше, в условиях существования СССР, Российская Федерация осуществляла практически все текущее законодательство, то с заключением Федеративного договора и принятием новой Конституции РФ по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти, последние издают законы РФ, а по вопросам совместной компетенции - федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. По предметам собственного ведения субъекты федерации самостоятельно осуществляют правовое регулирование. Все это на практике означает перераспределение значительной части законодательных функций от центра к регионам.
В этой связи первостепенное значение приобретают вопросы вертикального построения системы конституционного законодательства России с учетом ее федеративного устройства. Здесь необходимо обратить внимание на ряд основополагающих принципов функционирования данной системы. К таким принципам можно отнести, во-первых, двухуровневое построение конституционного законодательства, в котором выделяются "правовые поля" федерации и субъектов РФ; во-вторых, обеспечение необходимого единства двух подсистем единой системы конституционного законодательства; в-третьих, использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования нормативных правовых актов, как по линии федерации, так и по линии ее субъектов.
Наиболее важным с точки зрения нашего исследования является принцип обеспечения единства двухуровневой системы конституционного законодательства России. Единство системы конституционного законодательства характеризуется следующими конституционными признаками. Во-первых, закреплением юридического верховенства Конституции РФ на всей территории страны. Во-вторых, определением сфер исключительной и совместной компетенции федерации и ее субъектов. В- трстьих, установлением приоритетов законодательства РФ и ее субъектов. В- четвертых, гарантированностью самостоятельности субъектов РФ в сфере законодательства. В-пятых, введением договоров и соглашений между РФ и ее субъектами в число источников конституционного права и возможностью в этой связи договорно-правового регулирования внутрифедеративных отношений. В-шестых, определением общей процедуры разрешения юридических споров и коллизий путем отнесения к ведению РФ федерального коллизионного права. Все перечисленное составляет правовую основу обеспечения единства двух уровней конституционного законодательства Российской Федерации. Разумеется, ведущее место в этой основе принадлежит Конституции РФ и ее правовому ре1улированию федеративных отношений.
Первостепенное значение для двухуровневой системы конституционного законодательства РФ имеют положения Конституции РФ о ее юридическом верховенстве. В нашем случае это означает, что основные законы субъектов РФ, каковыми являются их конституции и уставы, должны соответствовать или не противоречить Конституции России. Последняя уделила внимание вопросам ее соотношения с основными законами субъектов федерации. Уго выразилось в четком определении самих этих основных законов - конституции республик и уставы других субъектов федерации, в указании на то, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ, в определении принципов федеративного устройства России, в высшей юридической силе, прямом действии и применении на всей территории Российской Федерации Конституции РФ. Последнее на практике означает, что в случае противоречий между нормами основных законов субъектов РФ и нормами Конституции РФ применяются положения Конституции Российской Федерации. Заметим, что положения, касающиеся вопросов соотношения Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, урегулированы в федеральной конституции с помощью достаточно общих формулировок. Это объясняется, с нашей точки зрения, сложностью проблем федеративного устройства России, деликатным подходом к их решению в современных российских условиях.
Конституция РФ не ставит вопросов о пределах соответствия конституций и уставов субъектов федерации Основному закону страны, не определяет^ каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких не противоречить ей. Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции Российской Федерации направлено на обеспечение претворения в жизнь основных принципов конституционного строя России, а именно, народовластия; федеративного правового социального государства; разделения властей; идеологического п политического многообразия: признания и гарантированное™ местного самоуправления; соблюдения и защиты прав и свобод человека и фажданина; признания и защиты равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности; прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны. Вне этого перечня субъекты федерации самостоятельно определяют свои конституционные устои. Перечисленное в данной сфере служит двум основным целям - созданию условий существования России как целостного единого федеративного государства и обеспечению самостоятельности субъектов РФ. Вместе с тем следует отметить ряд нерешенных проблем в указанной сфере, связанных с имеющимися противоречиями в вопросах соответствия основных законов субъектов федерации Конституции РФ, о которых речь шла в предыдущих главах. В научной литературе отмечены следующие причины такой ситуации: опережающее развитие конституционного законодательства в отдельных субъектах РФ по сравнению с конституционным законодательством Российской Федерации; длительный перерыв в работе Конституционного Суда; отсутствие механизма приведения положений конституций и уставов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ; наблюдающиеся в некоторых республиках тенденции чрезмерной суверенизации, а подчас и сепаратистские устремления (1282, с. 61; 1197, с. 78; 1438, с. 72).
Соглашаясь с данными утверждениями, необходимо, на наш взгляд, обратить внимание и на такой вопрос, не находящий пока освещения в науке конституционного права, каким образом должно быть обеспечено соответствие конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации. В нашем случае - в части, касающейся основ конституционного строя. Означает ли это, что в конституциях и уставах субъектов РФ они должны быть текстуально и полностью воспроизведены? Более подробный анализ настоящей проблемы содержится в следующей главе. Однако здесь необходимо высказать ряд предварительных замечаний и обратить внимание на следующие обстоятельства. Во-первых, на наш взгляд, основы конституционного строя могут устанавливать только государства, обладающие государственным суверенитетом. Однако, как уже шла речь в настоящем разделе, концептуально до конца не выдержанная в Конституции РФ модель российского федерализма, не дает возможности с большой долей уверенности высказаться о наличии суверенитета республик (государств) в составе Российской Федерации. Это главная проблема в определении конституционных устоев республик, с которой сталкивается законодатель. Во-вторых, имеющиеся различия между конституциями и уставами субъектов федерации в плане их формы и существующие в этой сфере диску ссии относительно того, что те и другие являются основными законами субъектов РФ, не позволили выработать единые подходы к закреплению основ конституционного строя в субъектах РФ и их определенной унификации. В-третьих, на конституционном уровне не закреплена правовая норма, указывающая на то, имеют ли право субъекты федерации устанавливать, кроме федеральных, свои конституционные основы. Поэтому , наряду с перечисленными выше причинами нерешенных проблем в вопросах соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации, необходимо обратить внимание и на то, что конституционная модель российского федерализма и связанные с ней проблемы в определении конституционных устоев федеративного государства не выдержаны концептуально до конца. Последнее указывает и на наличие правовых предпосылок проблемы соответствия основных законов субъектов РФ Конституции России.
Разумеется, что простое перечисление в конституциях и уставах субъектов РФ правовых норм федеральной конституции, как уже отмечалось в науке конституционного права (1358, с. 16), делает излишне громоздкой всю законодательную систему страны. Однако, учитывая всю значимость правовых норм, касающихся основ конституционного строя для упрочения единства Российской Федерации, ее территориальной целостности и особенно их учредительный характер, на наш взгляд, такое перечисление является просто необходимым. Такой подход является характерным для всех конституций республик, за исключением Республики Калмыкия, и для некоторых уставов других субъектов федерации. В Республике Калмыкия ее основной закон называется Степным Уложением. И хотя некоторые исследователи (В.Н. Сииюков) восторженно отзываются о таком учредительном акте республики и его символическом значении для всей правовой системы федеративного государства, позволяющей обеспечить на практике принципы федеративного устройства России (1378, с. 338 - 339), нам представляется такой подход республиканского законодателя к своему учредительному акту не оправданным, идущим в разрез с Конституцией РФ, определившей, что республики имеют свои конституции.
Если унификация законодательства субъектов РФ и копирование федеральных норм в целом вызывает возражения, то в основах конституционного строя, как уже говорилось выше, это является вполне правомерным. Поэтому, по нашему мнению, основы конституционного строя Российской Федерации, должны находить свое полное текстуальное воспроизведение в конституциях и уставах субъектов РФ. В данном случае под соответствием основных законов субъектов РФ Конституции России мы понимаем воспроизведение в конституциях и уставах субъектов федерации основ конституционного строя РФ. При таком закреплении основ конституционного строя Российской Федерации в учредительных актах субъектов РФ, на наш взгляд, в обязательном порядке должны иметься указания на следующие принципиально важные обстоятельства. Во-первых, конституции и уставы субъектов РФ должны закрепить положения о нахождении субъекта федерации в составе России. Однако это положение содержится, как уже отмечалось в предыдущих главах, не во всех конституциях республик. Во-вторых, в учредительные акты субъектов РФ необходимо включить нормы о верховенстве и высшей юридической силе Конституции РФ. В ряде республик (Татарстан, Якутия, Башкортостан, Тыва) в качестве правовой основы отношений республик и Российской Федерации объявляются Федеративный договор, другие двусторонние договоры и соглашения. В-третьих, в конституциях и уставах субъектов РФ важно закрепить положение об обязанности их государственных органов, органов местного самоуправления, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации. К сожалению, большинство республиканских конституций такой обязанности не содержат. Перечисленные выше положения укрепили бы юридическое верховенство федеральной конституции по отношению к конституциям и усгавам субъектов РФ и положительно сказались бы на единстве двухуровневой системы конституционного законодательства России.
Теоретический анализ проблемы соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции России заставляет нас обратить внимание и на такой, не рассматриваемый в науке конституционного права вопрос, как учредительность правовых норм, касающихся конституционных устоев субъектов РФ. Очевидно, что правовые нормы, устанавливающие основы конституционного строя на федеральном уровне, являются учредительными. Перечисление их в конституциях и уставах субъектов РФ означает потерю ими такого качества. Не обладающие полным государственным суверенитетом субъекты федерации, не вправе самостоятельно учреждать основы конституционного строя. Они могут только закрепить в своих конституциях и уставах основы конституционною строя, учрежденные на федеральном уровне. Однако, учитывая определенную самостоятельность субъектов федерации в рамках конституционных установлений, субъекты РФ могут устанавливать свои конституционные устои, не противоречащие федеральной конституции, обеспечивать правовое наполнение федеральных норм. В этом случае такие правовые нормы могут носить учредительный характер. И такие правовые нормы уже имеются в учредительных актах субъектов РФ, например, положения о выражении государственными органами субъектов РФ воли многонационального народа, о добровольном и равноправном сотрудничестве всех слоев населения и граждан всех национальностей, об учреждении в республиках государственных языков и т.п.
Вместе с тем учредительное™ правовых норм, регулирующих конституционные устои субъектов РФ, не может распространяться на определение конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Это объясняется тем, что, во-первых, конституционно-иравовой статус субъектов РФ в значительной степени уже определен Конституцией России, а во-вторых, все субъекты РФ учредила сама Российская Федерация. Другими словами, субъект федерации не может сам себя учредить. Однако в соответствии с Конституцией РФ субъекты федерации вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения определяют свои предметы ведения и обладают по ним всей полнотой государственной власти. Последнее является важнейшей составляющей конституционно- правового статуса субъекта РФ, о котором речь шла в третьей главе. Разумеется, нормы, определяющие эти предметы ведения, также не могут быть учредительными.
Самостоятельное определение в конституциях и уставах собственных предметов ведения субъектами РФ показывает, что в данной сфере от учредительных актов субъектов РФ нельзя требовать их соответствия Конституции России, которая отнесла тгот вопрос к ведению субъектов федерации. Здесь уместнее применить термин "не противоречие" Конституции РФ. Под ним в приведенном выше случае понимается уже не строгое соответствие, имеющимся в Конституции РФ, правовым нормам, а соответствие положений конституций и уставов субъектов РФ в части, касающейся предметов собственного ведения, идеям и принципам Федеративного устройства России, заложенным в федератьной конституции. Относительно предметов ведения субъектов РФ Российская Федерация предоставила им остаточные полномочия, не регламентируя их. Непротиворечие конституций и уставов субъектов РФ Конституции России в указанной сфере будет достигнуто при соблюдении, по крайней мере, двух основных условий. Во-первых, предметы ведения субъектов РФ не могут выходить за рамки конституционно-правового статуса субъектов федерации. Во-вторых, предметы ведения субъсктов РФ должны определяться вне предметов ведения РФ и предметов совместного ведения.
Дискуссионным в науке конституционного права является вопрос предметов совместного ведения. Тем не менее для определения конституционно-правового статуса субъектов РФ он чрезвычайно важен, так как субъекты федерации, наряду с Российской Федерацией имеют свою компетенцию по предметам совместного ведения, которая вместе с предметами собственного ведения составляет одну из основ конституционно-правового статуса субъектов РФ. Диску ссионность проблемы совместного ведения состоит в том, что федеральная конституция не определила компетенцию РФ и компетенцию субъектов РФ по предметам совместного ведения. Она содержит лишь перечень вопросов, подлежащих разграничению. Последнее может быть проведено двумя путями - федеральными законами по каждому предмету совместного ведения или соответствующими договорами и соглашениями федерального центра с конкретным субъектом РФ. И тот, и другой путь не являются идеальными. Относительно законодательного урегулирования есть опасность того, что федерация может занять все "правовое поле" предмета совместного ведения, мало что оставив субъекту РФ. Что касается второго пути, то Российская Федерация, обладающая полным государственным суверенитетом, не может быть с субъектом РФ, не обладающим таким суверенитетом, равными договаривающимися сторонами. Здесь также существует опасность расширения компетенции РФ по предмету' совместного ведения за счет компетенции субъекта федерации. В данном случае, на наш взгляд, необходимо разработать строгий юридический механизм согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения и проектов договоров и соглашений между Российской Федерацией и субъскггами РФ.
Согласование этих процессов в рамках общей системы конституционного законодательства может быть достигнуто благодаря применению ряда строгих правил. Во-первых, органы государственной власти РФ и ее субъектов обязаны действовать строго в пределах их компетенций, установленных на конституционном уровне. При этом очень важным являлось бы закрепление в Конституции РФ запрета на игнорирование общегосударственных интересов Российской Федерации и интересов ее субъектов, признаваемых законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ должны направлять законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ проекты федеральных законов по предметам совместного ведения. Законодательные органы субъектов федерации рассматривают проекты этих законов и дают по ним свои замечания, которые в обязательном порядке учитываются при доработке и обсуждении законопроектов в Федеральном Собрании РФ. В- третьих, договоры и соглашения РФ с субъектами федерации не могут поправлять федеральную конституцию и федеральное законодательство, а вытекать из их положений. В этом случае можно избежать споров между федеральным це1гтром и регионами в проблемах компетенции и утвердить принцип, согласно которому вопросы совместного ведения требуют и совместного регулирования Российской Федерации и ее субъсктов.
Поскольку Конституция РФ не определяет компетенции РФ и компетенции субъектов РФ по предметам совместного ведения, то, на наш взгляд, в конституциях и уставах субъектов РФ следовало бы текстуально воспроизвести в этой части положения федеральной конституции, как это и сделано во многих учредительных актах субъектов РФ. Этим обеспечивается соответствие в данной сфере конституций и уставов субъектов федерации Конституции РФ. При этом было бы уместным в конституциях и уставах закрепить положения о том, что компетенция субъектов РФ по предметам совместного ведения определяется соответствующими федеральными законами, договорами, соглашениями между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, договорам и соглашениям, принятым по предметам совместного ведения. В некоторых учредительных актах субъектов РФ такие правовые нормы закрепляются.
Особое место в конституционном праве России принадлежит институту прав и свобод человека и гражданина. Поскольку ему в настоящем исследовании посвящена отдельная глава, здесь нам предстоит высказать ряд предварительных замечаний, имеющих, на наш взгляд, принципиальное значение. Суть их сводиться к тому, что в правовом государстве, которое декларируется в Конституции РФ, должна быть создана и закреплена в праве цельная и непротиворечивая концепция прав человека. Для федеративного государства, в котором существует двухуровневая система конституционного законодательства, это является тем более важным, так как не всегда удается обеспечить согласованность конституционных норм в учредительных актах субъектов федерации с Конституцией РФ. Это на практике может привести, и, к сожалению, приводит, к разной степени гарантированности и защищенности прав и свобод личности на территории субъектов РФ. Поэтому обеспечение соответствия правовых норм конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ является задачей более чем актуальной.
Значительное место в обеспечении прав и свобод человека и гражданина отводится государственным органам. Последнее является особенно значимым в условиях современной России, характеризующейся незавершенностью здесь процессов формирования гражданского общества, которое не в полной мере может себя защитить от всевластия государства. Поэтому с этой точки зрения весьма важными, на наш взгляд, в правовом сгатусс личности являются три основных положения, в той или иной мере закрепленные в конституционном законодательстве России, включая се регионы. Это, во-первых, обязанность государства признать права и свободы человека. Другими словами, государство lie является творцом прав человека, оно не наделяет своих граждан этими правами, а лишь признает их в качестве неотъемлемых. Здесь законодательство не создает право, а выражает его. Во-вторых, государство обязано соблюдать права человека, взять на себя ответственность воздерживаться от вмешательства в сферу частных интересов. В-третьих, существует обязанность государства защищать права и свободы человека, причем она распространяется на все органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также на органы местного самоуправления.Однако эти принципиально важные и значимые для соблюдения и обеспечения защиты прав и свобод человека общей теории права были воплощены не во всех конституциях и уставах субъектов РФ.
Соответствие учредительных актов субъектов РФ Конституции России в части, касающейся прав и свобод человека и гражданина, должно обеспечиваться с учетом федеративной природы Российского государства. Это означает - с учетом предметов ведения федерации, предметов совместного ведения и предметов ведения субъсктов РФ. Как известно, к предметам исключительного ведения России относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. К предметам совместного ведения отнесена только защита прав человека. Предметы ведения субъектов федерации Конституция РФ не перечисляет. Однако это не означает, что в принимаемых законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ по определенным их конституциями и уставами предметам собственного ведения могут умаляться или отчуждаться отдельные права и свободы личности. В последнем случае такие правовые нормы будут противоречить федеральной конституции, которая признает основные права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения.
Регулирование прав и свобод личности Конституция РФ отнесла к ведению Российской Федерации. Это означает, что Российская Федерация не только признала естественные права и свободы человека и гражданина, главным образом личные, политические и коллективные, но и учредила социально-экономические права. Другими словами, права и свободы человека первого и третьего поколения Россия признала, а права человека второго поколения - социально-экономические - учредила. Следовательно, под регулированием прав и свобод личности следует понимать признание и учреждение государством прав и свобод человека и гражданина. При таком подходе очевидна учредительность второго поколения прав человека. Однако это не означает, что и другие права и свободы не являются учрежденными государством. Раз оно их признаю, то последнее означает, что оно их учредило и предоставило своим гражданам в духе естествснно- правовой и позитивистской трактовки. Здесь законодательство не создаю право, а выразило его. Поэтому, на наш взгляд, правовые нормы о всех основных правах и свободах в Конституции РФ носят учредительный характер.
Учитывая разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве, следует отметить, что правовые нормы о правах и свободах человека и гражданина, закрепленные в конституциях и уставах субъектов РФ, не могут носить учредительного характера, поскольку к совместному ведению и к ведению субъектов федерации Конституция РФ не отнесла их регулирование, а ограничилась только их защитой. Следуя духу и букве Конституции РФ, в учредительных актах субъектов РФ по этой причине имеют место быть только правовые нормы, касающиеся защиты прав и свобод человека и гражданина. Однако, учитывая особую значимость правового статуса личности в любом государстве и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, абсолютное большинство конституций республик и отдельные уставы других субъектов РФ закрепили провозглашенные в Конституции РФ основные права и свободы. С этим, на наш взгляд, следует согласиться. Поэтому в данном случае под соответствием правовых норм, касающихся прав личности, конституций и уставов субъектов РФ Конституции России следует понимать их текстуальное воспроизведение в учредительных актах субъектов РФ. А правовые нормы конституций и уставов, относящиеся к защите прав и свобод человека и гражданина в субъектах федерации должны не противоречить Конституции России. Кроме рассмотренного выше, субъекты РФ применили и другие подходы к закреплению института прав и свобод человека и фажданина в своих конституциях и уставах. При этом одни из них не полностью воспроизвели основные права и свободы, гарантированные в Российской Федерации, другие включили только основополагающие нормы федеральной конституции о правах и свободах, третьи указали на тот факт, что в данном субъекте РФ гарантируются все права и свободы, признаваемые в Российской Федерации. Такие подходы к закреплению прав и свобод человека и гражданина также, на наш взгляд, соответствуют Конституции России. Однако, нам представляется, что в последних случаях необходимо соблюсти ряд принципиально важных условий. Они сводятся к следующим. Во-первых, конституции и уставы субъектов РФ не должны содержать правовых норм умаляющих, отменяющих или искажающих первоначальный смысл прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ. Во-вторых, исходя из определенных Конституцией РФ предметов совместного ведения России и ее субъектов, учредительные акты субъектов РФ в обязательном порядке должны содержать правовые нормы, указывающие на обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов федерации защищать права и свободы человека и фажданина и правовые нормы, гарантирующие обеспечение равного правового статуса личности в субъектах РФ. В третьих, в тех конституциях и уставах субъектов федерации, где не полностью воспроизведены нормы федеральной конституции, должны быть включены положения о том, что в данных субъектах РФ признаются основные права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ и не отрицаются или умаляются другие общепризнанные права и свободы личности. В этих случаях мы можем вести речь о соответствии и непротиворечии конституций и уставов субъектов РФ федеральной конституции в области прав и свобод человека и гражданина. Однако не во всем учредительные акты субъектов РФ соответствуют перечисленным выше критериям, о чем речь в следующем разделе настоящего исследования.
Значительная часть конституций и уставов субъектов РФ посвящена системе их органов государственной власти. Эти правовые нормы, в отличие от выше перечисленных, носят учредительный характер, так как в соответствии с Конституцией РФ система органов государственной власти субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно. Это означает, что субъекты РФ самостоятельно в своих конституциях и уставах учреждают органы государственной власти. Из последнего не вытекает, что в данном случае не может действовать требование соответствия или непротиворечия указанных правовых норм Конституции Российской Федерации. Здесь необходимо иметь в виду два принципиально важные конституционные требования в отношении установления системы органов государственной власти субъектов РФ. Во-первых, Конституция РФ отнесла установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это на практике означает, что такие общие принципы должны быть установлены федеральным законом, который уже принят. Конституции и уставы объектов РФ, в части касающейся, должны соответствовать федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 22 сентября 1999 года. Во-вторых, система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. Это означает, что государственная власть в субъектах РФ должна опираться на принципы демократического федеративною правового государства с республиканской формой правления, единства системы государственной власти, а также на принципы осуществления государственной власти на
основе ее разделения на законодательную, исполнительную, судебную ветви
•«г*' /
и вытекающую из этого самостелъность их органов.
Вместе с тем, исходя из учредительного характера правовых норм, характеризующих систему органов 1Ч>сударственной власти субъектов РФ, нельзя делать вывод о том, что при формировании органов государственной власти субъекты РФ должны копировать федеральную схему взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, устанавливать единообразие для всех субъектов РФ. Здесь мы имеем дело с единообразием в принципах построения органов государственной власти и разнообразием форм их организации. Поэтому практически каждый субъект РФ имеет свои особенности в организации системы органов государственной власти, различия в конституционном и уставном правовом статусе глав субъектов федерации, законодательных (представительных), исполнительных органов, конституционных и уставных судов и их должностных лиц. И с этим следует согласиться.
Соответствие правовых норм конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации в части, касающейся системы органов государственной власти субъектов РФ, определяется непротиворечием организации органов государственной власти субъектов РФ общим принципам, установленными Конституцией РФ и федеральным законодательством. Здссь, по нашему мнению, в конституциях и уставах субъектов РФ должны быть учтены следующие обстоятельства. Во-первых, организация и деятельность государственной власти субъектов федерации должны строиться с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Во-вторых, организация и деятельность органов государственной власти субъектов РФ не могут выходить за пределы конституционно-правового статуса субъектов РФ, установленном на федеральном уровне. Практика реализации этих требований в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ рассматривается нами в третьем разделе настоящего исследования.
Исходя из проведенного анализа, можно сделать ряд основных выводов. Единство системы конституционного законодательства России определяется наличием в ней ряда системообразующих факторов, которые сводятся к следующим. Во-первых, к предмету и методу правового регулирования, который охватывает две основных сферы общественных отношений - охрану прав и свобод человека и устройство государства и государственной власти. Во-вторых, к функциональной общности правовых норм конституционного законодательства, которая должна обеспечивать согласование функционирования двух уровней конституционного законодательства Российской Федерации. В-третьих, к наличию на конституционном уровне правового механизма* обеспечивающего единство конституционного законодательства и верховенство Конституции Российской Федерации. Все это вместе взятое позволяет говорить в теоретическом плане о единстве двух уровней конституционного законодательства в федеративном государстве. Проблемы единства системы конституционного законодательства России вытекают из нечеткости формулировок и общего характера самих конституционных норм федеральной конституции, стремления субъектов РФ к расширению своего конституционно-правового статута, идущего в разрез с положениями Конституции РФ, наличием сепаратистских тенденций в некоторых регионах России.
<< | >>
Источник: ГОШУЛЯК Виталий Владимирович. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И УСТАВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ. ДИССЕРТАЦИЯна соискание ученой степени доктора юридических наук. Пенза - 1999. 1999

Еще по теме ГЛАВА 3.ПРОБЛЕМЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

  1. 1.2 Разграничение предметов ведения в Российской Федерации
  2. 3.1 Обеспечение соответствии актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
  3. Сравнительная таблица положений конституций федеративных государств, устанавливающих соотношение федерального законодательства и нормативных актов субъектов.
  4. § 2. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правотворчества
  5. § 3. Факторы, оказывающие влияние на формирование правовых систем субъектов Российской Федерации
  6. Глава 1. §3. Источники избирательного права Российской Федерации
  7. ГЛАВА 2.КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ
  8. ГЛАВА 1.ВЫБОРЫ И РЕФЕРЕНДУМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  9. ГЛАВА 2.ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
  10. § 2.2. Правовые основы международного сотрудничества Европейской полицейской организации и Российской Федерации
  11. § 2. Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации: понятие, основные этапы становления, вопросы теории и содержание.
  12. § 1. Правовое качество законов о выборах в субъектах Российской Федерации
  13. Тема 23 Конституционные основы судебной власти в Российской Федерации
  14. Глава 3. ГАРАНТИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В СВЕТЕ ПРАВОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  15. ГЛАВА 2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -