§ 1. Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией

Первым антикоррупционным нормативно-правовым актом нового рос­сийского законодательства стал Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1992 года^[149], нормы которого со­ставили основу готовившихся законопроектов «О борьбе, с коррупцией», «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Указ констатировал (и это соответствовало изложенным ранее теоретиче­ским представлениям о сущности исследуемого явления), что коррупция в ор­ганах власти и управления ущемляет конституционные права и интересы граж­дан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует дея­тельность государственного аппарата, извращает принципы законности, пре­пятствует проведению экономических реформ. Учитывая это, на период до принятия Закона о государственной службе в Российской Федерации Президент РФ постановил:

1. Руководителям органов власти и управления в Российской Федерации провести в течение 1992 года аттестацию всех государственных служащих, максимально используя ее возможности для укрепления государственного ап­парата, улучшения работы по подбору, подготовке и расстановке кадров, пре­дупреждению коррупции.

2. Запретить служащим государственного аппарата:

- заниматься предпринимательской деятельностью;

- оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием, своего служебного положения в осу­ществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграж­дение, услуги и льготы;

106

- выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть пове­ренным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе;

— самостоятельно или через представителя принимать участие в управ­лении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответст­венностью или иными хозяйствующими субъектами.

3. Установить для государственных служащих обязательное предоставле­ние при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движи­мом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера.

Причем непредставление сведений, указанных в п. 3 (либо умышленное предоставление неполной, недостоверной или искаженной информации), в со­ответствии с Указом было основанием для отказа в назначении лица на долж­ность в государственном аппарате, а нарушение остальных требований Указа- основанием для освобождения данного лица от занимаемой должности либо привлечения его к иной ответственности, установленной действовавшим на тот момент законодательством.

Контроль за исполнением данного Указа Президент РФ возложил на Кон­трольное управление своей Администрации.

Однако, как справедливо отмечается в литературе, Указ во многом ока­зался неэффективным, поскольку не последовало четкого законодательного ре­гулирования целого комплекса вопросов, связанных с государственной служ­бой, не был детально проработан механизм исполнения и контроля за соблюде­нием записанных в Указе положений. В частности, совершенно не исполнялось требование о декларировании доходов, имущества и обязательств финансового характера^[150].

107

Эти аспекты были урегулированы лишь Указом Президента России «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Россий­ской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности госу­дарственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведе­ний о доходах и имуществе» от 15 мая 1997 года¹³¹.

2 июля 1993 г. был принят Указ Президента № 981 «О загранкомандиров­ках должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной вла­сти», которым соответствующей категории лиц запрещены служебные поездки за границу за счет предприятий, учреждений и граждан (за исключением осу­ществляемым на взаимной основе по договоренности между соответствующи­ми органами РФ и иностранных государств), а также рекомендовано данным лицам не осуществлять выезд из РФ по личным делам за счет принимающей стороны либо частных лиц¹⁵².

Принятие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года¹⁵³ явилось важным и на сего­дняшний день самым значительным актом развития отечественного законода­тельства, направленного на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы.

В статье 11 данного Закона закреплены ограничения, связанные с госу­дарственной службой. Большинство из них носит антикоррупционный харак­тер, и в этой части отечественное законодательство соответствует международ­ным стандартам.

Закон имеет важное значение по двум причинам. Во-первых, в нем дается определение таких терминов, как «государственная должность» (в том числе, «государственные должности категорий “А”, “Б”, “В”»), «государственная служба», «государственный служащий» и некоторых других понятий, чрезвы- ^ιsιСм.: Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 20. - Ст. 2239.

¹³²См.: Российская газета. - 1993. - 6 июля.

^ιs3См.: Собрание законодательства РФ. - 1995. -№ 31. - Ст. 2990 (Федеральным законом от 7 ноября 2000 года № 135-ФЗ в настоящий Федеральный закон внесены изменения, а в Феде­ральном законе от 18 февраля 1999 года № 35-ФЗ подл. 2 п. 4 ст. 6 настоящего Федерального закона изложен в новой редакции).

108

чайно важных для всего законодательства о борьбе с коррупцией. Во-вторых, Закон определил принципы государственной службы, обязанности и ограниче­ния для исполняющих ее лиц. Они хотя и не являются достаточными, но в оп­ределенной степени способствуют предотвращению коррупции в системе госу­дарственной службы.

Статья 3 данного Закона определяет государственного служащего как гражданина Российской Федерации, исполняющего в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по «государственной должности государст­венной службы» за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Рос­сийской Федерации.

Однако примечательно, что понятия «государственная должность» и «го­сударственная должность государственной службы», согласно данному Закону, имеют разное значение. К «государственной службе» относится исполнение должностных обязанностей лишь лицами, замещающими «государственные должности государственной службы» (категории «Б» и «В»), Должности же категории «А» выделяются в группу просто «государственных должностей». Значит, для двух этих групп должностных лиц устанавливаются различные правовые режимы.

Так, например, на лиц, замещающих «государственные должности», не распространяется ряд запретов и ограничений, установленных для лиц, заме­щающих «государственные должности государственной службы».

Государственными должностями категории «А» являются должности, ус­танавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, устава­ми субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации), для непосредственного исполнения полномочий госу­дарственных органов (например, Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов за-

109 конодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, де­путаты, министры, судьи и другие).

Под государственными должностями категории «Б» понимаются должно­сти, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, за­мещающих должности категории «А», Поэтому государственная служба на должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или из­бираются соответствующие лица, замещающие государственные должности ка­тегории «А».

Государственные должности категории «В» учреждаются государствен­ными органами для исполнения и обеспечения полномочий этих органов (пол­ный перечень государственных должностей всех трех категорий приводится в Реестре государственных должностей государственной службы Российской Федерации).

C целью предотвращения злоупотреблений должностным положением, ст. 11 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» устанавливает для государственных служащих ряд существенных ограничений. Так, п. 1 указанной статьи запрещает государственным служащим:

- быть членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установлен­ном федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через до­веренных лиц;

- быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в госу­дарственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо ко­торый непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

- принимать без разрешения Президента Российской Федерации награ­ды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;

по

- выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с государственными органами иностранных государств, международными орга­низациями;

- использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться струк­туры политических партий, религиозных, общественных объединений, за ис­ключением профессиональных союзов.

Государственным служащим запрещается также использовать в неслу­жебных целях средства материально-технического, финансового и информаци­онного обеспечения, другое государственное имущество и служебную инфор­мацию.

Кроме того, ст. 11 Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации» установила для государственных служащих запрет «зани­маться другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и ицой творческой деятельности». Но, как показала практика, оговорка о педаго­гической, научной и иной творческой деятельности, сделанная при формули­ровке данного запрета, оказалась прекрасной «лазейкой» для получения долж­ностными лицами от всевозможных коммерческих и иностранных организаций на 'законном основании всевозможных «гонораров» за чтение лекций, написа­ние книг, оказание научных консультаций и т. п. Причем в ряде случаев разме­ры таких гонораров могли многократно превосходить размер установленного законом вознаграждения государственного служащего, выплачиваемого ему из бюджетной системы Российской Федерации (это стало причиной нескольких коррупционных скандалов, одним из примеров которых было «дело писателей» - разбирательство по поводу получения несколькими лицами, занимавшими в

Ill

свое время государственные должности, в том числе Анатолием Чубайсом и Альфредом Кохом, гонораров в размере нескольких десятков тысяч долларов за написание книги о приватизации в России)^[151][152].

В связи с тем, что прямую угрозу возникновения коррупционных отно­шений представляет собой принятие государственным служащим от физиче­ских и юридических лиц вознаграждений (подарков, денежного вознагражде­ния, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов и т. п.), ст. 11 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» запретила получение государственным служащим таких вознаграждений в свя­зи с исполнением (пусть даже законным) своих должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию. Заметим, что данная норма не совсем со­гласуется с нормой Гражданского кодекса, ст. 575 («Запрещение дарения») ко­торого делает исключение в отношении «обычных подарков», стоимость ко­торых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оп­латы труда¹¹⁵.

Налицо ситуация, когда один нормативно-правовой акт (Гражданский ко­декс Российской Федерации), пусть и в косвенной форме (путем исключения из запрета), разрешает государственным служащим принимать «обычные подар­ки», в то время как другой нормативно-правовой акт (Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации») запрещает это де­лать.

Комментируя ст. 575 ГК РФ, Ю.В. Голик пишет: «Под высокопарные ре­чи депутатов законодатель практически закрепил коррупцию как норму пове­дения, придав ей вид законного поведения... Можно наговорить много разных

112

слов, но суть записанного от этого не изменится: брать можно, но осторож­но и понемногу»^[153]. И с этим трудно не согласиться.

Меры, направленные на контроль за доходами государственного служа­щего и имуществом, принадлежащим ему на праве собственности, сформули­рованы в ст. 12 Закона «Об основах государственной службы Российской Фе­дерации».

Пункт 1 указанной статьи устанавливает, что «гражданин при поступле­нии на государственную службу, а также государственный служащий в соот­ветствии с федеральным законом ежегодно обязаны представлять в органы го­сударственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и иму­ществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения»^{1 s7}.

Нормы, регулирующие ответственность государственного служащего за нарушения требований Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации», сформулированы в ст. 14 данного Закона. Такая ответствен­ность ограничивается одним из следующих видов дисциплинарных взысканий:

- замечание;

- выговор;

- строгий выговор;

- предупреждение о неполном служебном соответствии;

- увольнение.

Косвенно антикоррупционный характер носят и некоторые положения ст. 21 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», ко­торая устанавливает условия поступления на государственную службу и нахо­ждения на ней.

113

В соответствии с п. 3 указанной статьи гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случа­ях:

- близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государ­ственным служащим, если их государственная служба связана с непосредст­венной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

- наличия гражданства иностранного государства, за исключением слу­чаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

- отказа от представления сведений о полученных им доходах и имуще­стве, принадлежащем ему на праве собственности.

Законодательством предусмотрены различные виды ответственности за коррупционные правонарушения. Однако дисциплинарная ответственность (например, в виде выговора или предупреждения) или гражданско-правовая от­ветственность (например, в виде признания ничтожным договора дарения госу­дарственному служащему предмета, стоимость которого превышает 5 мини­мальных размеров оплаты труда, и возвращения сторон такого договора к пер­воначальному положению) представляются чересчур мягкими и неэффектив­ными в борьбе с коррупцией.

Динамика дальнейшей нормотворческой работы была такова: 11 января 1995 г. Указом Президента был утвержден «Реестр государственных должно­стей федеральных государственных служащих»¹⁵⁸; 6 июня 1996 г. принят Указ Президента № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государст­венной службы»¹⁵⁹; 12 августа 1996 г. Генеральной прокуратурой РФ во испол­нение Указа № 810, дано Указание «О мерах по усилению борьбы с коррупци- ^tj8Указ Президента РФ «О Реестре государственных должностей федеральных государст­венных служащих» от 11 января 1995 г. Кв 33 (с изменениями от 13 июня, 9 августа 1995 г„ 12 апреля 1996 г., 19 января 2000 г., 26 ноября 2001 г.) // Справочно-правовая система «Га­рант-максимум с региональным законодательством». - 2004. - 31 января.

^,wСм.: Российская газета. - 1996. - 11 июня. Сейчас данный Указ действует в редакции Ука­за Президента РФ от 27 июня 2000 г. № 1192 (См.: Российская газета. - 2000. - 30 июня).

114

ей, прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе»^[154]; 8 апреля 1997 г. издан Указ Президента № 305 «О первоочередных мерах по предупреждению коррупции и сокращению бюджет­ных расходов при организации закупки продукции и сокращению расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»’^[155]; 29 сентября то­го же года Генеральная Прокуратура РФ дала очередное Указание № 59/1 «О принятии дополнительных и неотложных мер по пресечению организованной преступности и проявлений коррупции»^[156]; 8 января 1998 г. был принят Феде­ральный закон № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Фе­дерации»^[157]; 6 мая 1999 г. - Федеральный закон № 397-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»^[158][159]; 12 августа 2002 г. - Указ Президента № 885 «Об ут­верждении общих принципов служебного поведения государственных служа­щих» (его положения в основном соответствуют тем, которые включаются в содержание соответствующих международных документов)¹⁶³; 19 ноября 2002 г. - Указ Президента РФ № 1336 «О федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)”»^[160].

Постановлением Государственной Думы от 23 февраля 2000 года № 115- III ГД учреждена Комиссия по борьбе с коррупцией в составе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации^[161].

115

27 мая 2003 г. был принят Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе госу­дарственной службы Российской Федерации», предусмотревший следующие виды госслужбы;

а) государственную гражданскую;

б) военную службу;

а) правоохранительную службу^[162].

Наконец, Указом Президента РФ «О Совете при Президенте Российской

Федерации по борьбе с коррупцией» от 24 ноября 2003 г. № 48^[163] учреждены:

а) Совет при Президенте РФ по борьбе с коррупцией;

б) Комиссия по противодействию коррупции;

в) Комиссия по разрешению конфликта интересов^[164][165].

Совет при Президенте РФ по борьбе с коррупцией учрежден в качестве совещательного органа в целях оказания Президенту содействия в реализации его конституционных полномочий (в его состав входят руководители централь­ных органов исполнительной, законодательной и судебной властей федерации).

Комиссия по противодействию коррупции⁷¹ создана в целях подготовки предложений по предупреждению и пресечению коррупции в федеральных ор­ганах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления (ее состав утверждается Президентом).

116

Комиссия па разрешению конфликта интересов создана для урегулиро­вания проблемных ситуаций, когда личная заинтересованность государствен­ных служащих влияет или может повлиять на объективное исполнение ими должностных обязанностей^{[166][167][168]}.

Во исполнение Федеральной программы «Реформирование государствен­ной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» принят Указ Президента РФ «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государ­ственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной службы» от 10 ап­реля 2004 г?⁷³. Данным Указом размеры должностных окладов по отдельным должностям, замещаемым федеральными государственными служащими в цен­тральных аппаратах федеральных министерств и федеральных служб, находя­щихся в ведении Правительства Российской Федерации, в центральных аппара­тах федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим аппа­ратах федеральным министерствам, увеличены в несколько раз.

В результате денежное вознаграждение федерального министра без учета надбавок вырастает в 5 раз (почти до 90 тысяч рублей в месяц), заместителей министра, начальников департаментов и отделов - в 5-12 раз, а сотрудников, находящихся на низших ступенях чиновничьей иерархии, - в 3,6-4 раза. К этим

E

суммам будут добавляться выплаты за выслугу лет и т. п. Сами оклады чинов­ников вырастут максимум в 1,5 раза, а остальное повышение произойдет за счет 174

«ежемесячного денежного поощрения»

Параллельно динамике нормотворческой работы на уровне центральной законодательной и исполнительной властей, антикоррупционная деятельность

117 осуществлялась на ведомственном уровне¹⁷⁵, уровне субъектов федерации¹⁷⁶, общественных организаций¹⁷⁷.

Ответственность за коррупционные правонарушения - это, в соответст­вии с международным правом, главным образом уголовная ответственность. Это обстоятельство учтено и российским законодательством¹⁷⁸.

Тем не менее в Уголовный кодекс Российской Федерации термин «кор­рупция», а тем более одноименный состав преступления, включен не был. В связи с этим отнесение тех или иных составов преступлений к «коррупцион- ^17sСм., напр.: Положение ЦБР от 16 декабря 2003 г. № 242-П «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах» // http.√∕www.garant.ru∕hotlaw∕files∕f300114,rtf; Приказ Госкомимущества РФ от 17 июля 1996 г. № 137 «О мерах по укреплению дисциплины в системе Госкомимущества России», который официально опубликован не был (См.: Справочно-правовая система «Гарант-максимум с ре­гиональным законодательством». - 2004. - 31января); Приказ Федеральной авиационной службы РФ от 19 июня 1996 г. № 15 «Об организации выполнения Указа Президента Россий­ской Федерации "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы"», текст которого официально опубликован не был (См.: Справочно-правовая система «Гарант- максимум с региональным законодательством». - 2004. - 31 января); Методические рекомен­дации о порядке бухгалтерского учета операций, связанных с проведением торгов (конкурсов) на закупку продукции (товаров, работ и услуг) для государственных нужд (утв. Минфином РФ 22 марта 1999 г.)// Нормативные акты для бухгалтера. - 1999. -№ 10. - С. 2-3.

¹⁷⁶ См., напр.: Закон Республики Башкортостан от 13 октября 1994 года № 25/36 «О борьбе с коррупцией» (с изменением, внесенным в ст. 9 Законом РБ от 25 декабря 1996 г. № б2-з) // http://www.bashedu.ru7konkurs/kusimov/html/94101301 .html; Закон Калининградской области «О депутатских расследованиях в Калининградской области» от 23 мая 2002 г, // http:/Avww.rosbalt.ru/2002/9/16/szfo/politics/63860.html; Распоряжение губернатора Нижего­родской области от 13 ноября 2003 г. № 1184-р «О создании Комиссии по борьбе с корруп­цией при Администрации губернатора Нижегородской области» !! Нижегородские новости. - 2004. - 24 марта; Постановление администрации Нижегородской области от 11 июня 1999 г. № 190 «О комплексной Программе мер по предотвращению коррупции в Нижегородской области» // Справочно-правовая система «Гарант-максимум с региональным законодательством». - 2004. - Зіянваря.

¹⁷⁷ См., напр.: Основы принципов Кодекса делового поведения, разработанные российской Торгово-промышленной палатой при участии российско-американского Комитета по разви­тию делового сотрудничества (КРДС) ∕∕ http://www.bisnis.doc.gov/bisnis/country/codebusru.htm

¹⁷⁸ См., напр.: Борков В.Н. Получение взятки; вопросы квалификации; Автореф, дис... канд. юрид. наук. ~ Омск, 2002; Лямин М.В. Использование криминалистических методов при расследовании взяточничества в правоохранительных органах: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003; Тайбаков А.А. Проблемы предупреждения и профилактики корыстной преступности. - Петрозаводск, 2000.

118

ным», как справедливо замечается авторами, пишущими на эту тему, до сих пор является доктринальным^[169].

Составы преступлений, являющихся по своей сути коррупционными, рас­средоточены законодателем в различных главах и даже различных разделах Особенной части. Некоторые из этих составов являются коррупционными только при наличии определенных обстоятельств либо квалифицирующих при­знаков (например, в случае, если они совершены из корыстной заинтересован­ности).

Некоторые из преступлений могут признаваться либо не признаваться коррупционными в зависимости от того, какое содержание вкладывается в тер­мин «коррупция» - широкое либо узкое его толкование. Исходя из этого, не­возможно очертить некоторое строго определенное количество преступлений как «коррупционные»^[170].

Большая часть «безусловно-коррупционных» составов сосредоточена в главе 30 («Преступления против государственной власти, интересов государст­венной службы и службы в органах местного самоуправления») Уголовного кодекса РФ. Наиболее важные из них определяются ст. 290 и 291, устанавли­вающими ответственность за получение и дачу взятки.

Для правильного применения ст. 290 и 291 (равно как и для применения целого ряда других статей главы 30 УК РФ, предусматривающих наказание за преступления, субъектами которых являются должностные лица) существенное значение имеет ч. 1 Примечания к ст. 285 УК РФ: «должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специ­альному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно- хозяйственные функции в государственных органах, органах местного само-

119

управления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Воо­руженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формиро­ваниях Российской Федерации»¹⁸¹,

Кроме того, в соответствии с ч. 2 Приложения к ст. 285 УК РФ «под ли­цами, занимающими государственные должности Российской Федерации, в статьях настоящей главы и других статьях настоящего Кодекса понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Фе­дерации, федеральными конституционными законами и федеральными закона­ми для непосредственного исполнения полномочий государственных орга­нов»¹⁸². А в соответствии с ч. 3 Приложения к указанной статье «под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, в статьях настоящей главы и других статьях настоящего кодекса понимаются ли­ца, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномо­чий государственных органов»¹⁸³. И, наконец, ч. 4 Приложения к ст, 285 УК РФ определено, что «государственные служащие и служащие органов местного са­моуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную от­ветственность по статьям настоящей главы в случаях, специально предусмот­ренных соответствующими статьями»¹⁸⁴.

Часть 1 ст. 290 («Получение взятки») УК РФ устанавливает ответствен­ность за «получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного харак­тера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия долж­ностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать ^ιsιУголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года // Собрание законода­тельства РФ. — 1996. - № 25. - Ст, 2954.

¹⁸²Там же.

¹⁸¹ Там же.

¹⁸⁴Там же.

120

таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попус­тительство по службе».

Для лиц, виновных в совершении данного преступления, устанавливается наказание в виде штрафа в размере от семисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осу­жденного за период от семи месяцев до одного года либо лишения свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или за­ниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

В случае, если взятка получена должностным лицом «за незаконные дей­ствия (бездействие)», применению подлежит ч. 2 указанной статьи, в качестве наказания за нарушение которой предусмотрено лишение свободы на срок от трех до семи лет с лишением права занимать определенные должности или за­ниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Деяния, предусмотренные ч. 1 или 2 ст. 290 УК РФ, совершенные лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государ­ственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, наказываются лишением свободы на срок от пяти до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или занимать­ся определенной деятельностью на срок до трех лет.

Наконец, ч. 4 указанной статьи предусматривает ряд квалифицирующих признаков. При наличии любого из них либо их совокупности деяния, преду­смотренные ч. 1, 2 или 3 ст. 290 УК РФ, наказываются лишением свободы на срок от семи до двенадцати лет с конфискацией имущества или без таковой. Примечание к данной статье специально оговаривает, что «крупным размером взятки признаются сумма денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера, превышающие триста минимальных разме­ров оплаты труда».

Получение взятки не может быть совершено само по себе, без соверше­ния другим лицом преступления, охватываемого термином «дача взятки». По­скольку составы двух этих преступлений находятся в отношениях так называв-

121

мого необходимого соучастия, закономерным было включение в УК РФ и от­ветственности за преступление, предусмотренное ст. 291 («Дача взятки»). Часть 1 данной статьи предусмотрела за дачу взятки должностному лицу лично или через посредника наказание в виде штрафа в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или ино­го дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправитель­ные работы на срок от одного года до двух лет, либо арест на срок от трех до шести месяцев, либо лишение свободы на срок до трех лет,

В случае, если взятка дается должностному лицу за совершение им заве­домо незаконных действий (бездействие) или неоднократно, такое преступле­ние наказывается штрафом в размере от семисот до одной тысячи минималь­ных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от семи месяцев до одного года либо лишением свобо­ды на срок до восьми лет.

В соответствии с примечанием к данной статье «лицо, давшее взятку, ос­вобождается от уголовной ответственности, если имело место вымогательство взятки со стороны должностного лица или если лицо добровольно сообщило органу, имеющему право возбудить уголовное дело, о даче взятки».

Несомненно, антикоррупционным является состав преступления «ком­мерческий подкуп». Установление ответственности за это преступление стало новеллой нового УК РФ¹⁸⁵.

У коммерческого подкупа есть важное отличие от вышеуказанных пре­ступлений: взяткополучателем при коммерческом подкупе являются субъекты частного права. Значит, в отличие от ст, 290 УК РФ, субъектом преступления, предусмотренного ст. 204 УК РФ, является не публичное лицо, а лицо, выпол­няющее управленческие функции в коммерческой или иной организации. В со­ответствии с ч. 1 Примечания к ст. 201 УК «выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации в статьях настоящей главы

^|>5 Более подробно об этом см,: Сумачев А.В. Преступления против интересов службы в ком­мерческих и иных организациях: Лекция. - Тюмень, 2000.

122

признается лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию вы­полняющее организационно-распорядительные или административно- хозяйственные обязанности в коммерческой организации независимо от формы собственности, а также в некоммерческой организации, не являющейся госу­дарственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением».

Пункт 1 ст. 204 УК РФ устанавливает ответственность за незаконную пе­редачу лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение действий (без­действия) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением. Одновременно в ст. 204 УК РФ предусмотрена уголовная ответст­венность и для лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации и незаконно получившего деньги, ценные бумаги, иное имущество, а равно незаконно пользовавшееся услугами имущественного ха­рактера, за совершение действий (бездействия) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением.

Примечание к ст. 204 УК РФ специально оговаривает, что «лицо, совер­шившее деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей ста­тьи, освобождается от уголовной ответственности, если в отношении его имело место вымогательство или если это лицо добровольно сообщило о подкупе ор­гану, имеющему право возбудить уголовное дело».

В феврале 2000 года Пленум Верховного Суда РФ рассмотрел правопри­менительную практику по делам, связанным со взяточничеством и коммерче­ским подкупом. Результатом такого рассмотрения стало принятие постановле­ния «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подку­пе» от 10 февраля 2000 года № 6 ¹⁸⁶.

Данным постановлением Верховный Суд РФ обратил внимание ниже­стоящих судов на то, что к представителям власти следует относить лиц, осу- ¹⁸⁶См.: Российская газета. - 2000. - 23 февраля.

123

ществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наде­ленных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также орга­низациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодатель­ных органов государственной власти субъектов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судьи феде­ральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочия­ми работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД России и ФСБ России, состоящие на государственной службе аудиторы, госу­дарственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении воз­ложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспече­нию безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями).

Помимо ст. 204, 290 и 291, в УК РФ содержится упоминание и о ряде других преступлений, относящихся к проблеме коррупции. Прежде всего, та­кими преступлениями являются злоупотребление должностными полномочия­ми (ст. 285 УК РФ) и Служебный подлог (ст. 292 УК РФ).

Содержание понятия «злоупотребление должностными полномочиями» шире, чем содержание гипотетического понятия «коррупция». Так, например, не могут быть признаны коррупционными такие виды злоупотребления долж­ностными полномочиями, которые совершаются должностным лицом без нали­чия корыстной заинтересованности. И все же в значительном количестве случа­ев, злоупотребление должностными полномочиями имеет именно коррупцион­ный характер.

Часть 1 ст. 285 УК РФ предусматривает, что «использование должност­ным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и по-

124

влекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или орга­низаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, - на­казывается штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров опла­ты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за пе­риод от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет».

В случае, если это деяние было совершено лицом, занимающим государ­ственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправле­ния, в соответствии с частью 2 ст. 285 УК РФ за него устанавливается наказа­ние в виде штрафа в размере от пятисот до восьмисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до восьми месяцев либо лишения свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься опре­деленной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

При этом, если «деяния, предусмотренные частями 1 или 2 ст. 285 УК РФ, повлекли тяжкие последствия, они наказываются лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или занимать­ся определенной деятельностью на срок до трех лет».

Статья 292 УК РФ устанавливает, что «служебный подлог, то есть внесе­ние должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в офи­циальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности, - нака­зываются штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо обязательными работами на срок от ста вось-

125 мидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет».

К сожалению, практика применения судами ст. 285 и 292 УК РФ Верхов­ным Судом РФ не обобщалась. В последний раз высшая судебная инстанция го­сударства высказала свои рекомендации по применению статей Уголовного ко­декса, устанавливающих ответственность за злоупотребление должностными полномочиями и служебный подлог, еще в марте 1990 года, когда было принято Постановление Пленума Верховного Суда СССР «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» от 30 марта 1990 года^[171]. Однако Верховный Суд РФ, рассмотрев данное Постановление в феврале 2000 года на уже упомянутом выше Пленуме, признал, что ряд его по­ложений остается применимым и для сегодняшней судебной практики^[172].

В тексте УК РФ есть еще одна антикоррупционная статья - ст. 289 («Не­законное участие в предпринимательской деятельности»), которая согласуется с п. 1 ст. 11 Закона «Об основах государственной службы Российской Федера­ции», запрещающим государственному служащему «состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено феде­ральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией», а также «заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц». Цель установления такого ограничения очевидна: препятствовать установлению каких-либо имуществен­ных отношений между государственным служащим и конкретной коммерче­ской организацией, что может повлечь целый комплекс коррупционных по­следствий. Типичным случаем нарушения данного ограничения является обла­дание государственным служащим долей, пакетом акций, а также его участие в

126

уставном капитале какой-либо коммерческой организации. C одной стороны, такое участие в капитале коммерческих организаций подпадает под определе­ние предпринимательской деятельности, данное в ст. 2 Гражданского кодекса РФ: «.. .самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направ­ленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистриро­ванными в этом качестве в установленном законом порядке»^[173]. C другой сто­роны, наличие у лица пакета акций либо доли в уставном капитале коммерче­ской организации, как правило, означает его право участвовать в управлении данной организацией. Запрет, установленный ст. 11 Закона «Об основах госу­дарственной службы Российской Федерации», мог бы вызывать значительные сложности для тех лиц, которые занимались предпринимательской деятельно­стью до занятия ими государственной должности. Для подобных случаев дан­ным Законом предусмотрена возможность сохранить принадлежащую бизнес­мену собственность, передав ее на время прохождения государственной служ­бы в доверительное управление под гарантию государства.

¹ Основные положения о доверительном управлении содержатся в главе 53

Гражданского кодекса РФ. Согласно ст. 1012 ГК РФ «по договору доверитель­ного управления имуществом одна сторона (учредитель управления) передает другой стороне (доверительному управляющему) на определенный срок иму­щество в доверительное управление, а другая сторона обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах учредителя управления или указан- I ного им лица (выгодоприобретателя). Осуществляя доверительное управление

имуществом, доверительный управляющий вправе совершать в отношении это­го имущества в соответствии с договором доверительного управления любые юридические и фактические действия в интересах выгодоприобретателя»^[174].

127

Однако чтобы обойти установленный п. 1 ст. 11 Закона «Об основах го­сударственной службы Российской Федерации» запрет, о котором было сказано выше, государственному служащему бывает достаточно приобрести пакет ак­ций, долю в уставном капитале коммерческой организации на некое лицо (на­пример, родственника), которое будет выполнять его прямые поручения по управлению этой долей или пакетом.

Выводы:

1. В «силовую» составляющую отечественного антикоррупционного за­конодательства включено большинство международно-признанных норм. Ос­новной недостаток - дефицит инструментов профилактической направленно­сти, в частности:

- отсутствует специальный независимый орган по противодействию коррупции;

- уровень и система оплаты труда публичных служащих не соответству­ет международным стандартам;

- нет норм, предусматривающих поощрение лиц, информирующих со­ответствующие органы о коррупционных правонарушениях;

- не предусмотрен законодательный механизм защиты информаторов о коррупционных правонарушениях, а также свидетелей и потерпевших;

- отсутствует институт освобождения от наказания лиц, сотрудничаю­щих в расследовании коррупционных деяний;

- практически отсутствуют учебные и образовательные антикоррупци­онные программы;

- в недостаточной степени законодательно обеспечена открытость фор­мирования и исполнения государственного бюджета;

- не в полной степени обеспечены гарантии свободных и честных выбо- ров ;

¹⁹¹См.; 14 декабря - выборы в Государственную Думу. Депутат, открой личико - 3. Изда­тельский дом «Провинция» продолжает акцию «За честного депутата!» // Проспект. - 2003. - 18 февраля.

128

- не в полной степени применяется система раскрытия финансового по­ложения должностных лиц высшего звена;

- отсутствуют эффективные парламентские средства контроля за дея­тельностью органов исполнительной власти^[175].

2. Тем не менее при всех недостатках в России сформировалась опреде­ленная система антикоррупционного законодательства. Однако она настолько неэффективна^[176], что по индексу восприятия коррупции Транспаренси Интер­нешнл в 2003 году Россия поделила малопочетное 86-е место с Мозамбиком^[177][178].

3. Возможно, основной причиной отечественной коррупции является не столько отсутствие законодательных инструментов борьбы с ней, сколько не-

- І95

достаток политическом воли на деле противодействовать этому социальному злу, а также отсутствие четкого представления о приоритетах в механизме та­кого противодействия.

Дополнительное подтверждение этих выводов - сопоставление наличия правовых антикоррупционных инструментов в Грузии и России, на Украине и в России с уровнем коррупции в названных государствах^[179], а также высказыва-

129

ния рада экспертов. Так, М. Чернышов полагает, что «сегодня требования к безупречной службе чиновников содержатся в 140 нормативных актах феде­рального уровня, причем в 25 из них особо оговаривается такой пункт, как че­стность должностного лица. Выходит, что в действующих (точнее бездейст­вующих) нормах как бы все уже есть, и когда кто-то говорит, что для привлече­ния потерявшего совесть чиновника к ответственности нет правовой базы или юридических оснований, то это сознательная ложь, кстати, по закону также на-

197

казуемая» .

И, наверное, во многом правы заместитель председателя Комиссии по борьбе с коррупцией Государственной Думы РФ В.М. Минаков и директор программы «Объединенные исследовательские центры по изучению организо­ванной преступности и коррупции в Евразии при Американском университете» ВЛ. Бровкин.

По словам В.М. Минакова, «законодательство - это не самый сильный рычаг в борьбе с коррупцией. Мы должны, прежде всего, говорить об условиях, порождающих коррупцию... В вопросе о коррупции очень многое зависит от политической воли бороться с нею»^[180][181].

Согласно эмоциональному суждению В.Н. Бровкина «историческая тра­гедия России в том, что класс ее предпринимателей - это выходцы из «совково­го» номенклатурного инкубатора. Их надменность и самоуверенность не знает границ. Их подражание дикому Западу лишь показывает, насколько мало они знают и понимают ценности западной цивилизации. Они построили свой капи- I тализм в отдельно взятом городе или даже только в центре города, где сверкает

реклама и носятся «мерседесы». Наплевательское отношение новой элиты к судьбе простых людей поразительно. Этой коррумпированной постсоветской, но на деле пронизанной номенклатурными ценностями элите, совершенно чуж­до чувство патриотизма. Им абсолютно наплевать, что Россия слабеет, что про-

130

изводство сокращается уже девять лет, что численность населения сокращается, а смертность растет...

Никогда за всю постпетровскую историю России не было элиты, настоль­ко чуждой патриотизму, как сейчас»^[182].

131