§ 2. Таможенно-правовая политика как составная часть системы обеспечения экономической безопасности Российской Федерации

Необходимо отметить, что в настоящее время в условиях нестабильности экономики таможенная политика в целях осуществления своих защитных функций опирается на административные методы. В основном, с их помощью наше государство может отрегулировать торговый и платежный балансы, снизить внешнеторговый дефицит, учесть секторы, нуждающиеся в валютных «вливаниях», перераспределить денежные средства с целью рационального их использования. Административными методами решаются вопросы уступок в области ограничений ввоза товаров на условиях паритета, а также вопросы применения специальных методов для отмены дискриминации по отношению к тем странам, которые сотрудничают с нами.

Представленные определения таможенной политики, в большинстве своем, носят экономическую направленность, сводят ее к внешнеэкономической деятельности государства, целью которой становится обеспечение его экономических интересов через наиболее эффективное применение инструментов таможенного контроля и регулирования товарообмена на таможенной территории России, решение торгово-политических задач, обеспечивающих защиту российского рынка, поощрение развития национальной экономики, создание оптимальных условий для взаимовыгодного сотрудничества с другими государствами. Справедливо будет заметить, что решение данных задач возможно только на нормах права, которые должны отличаться четкостью, логичностью, обоснованностью и отвечать требованиям таможенного законодательства.

Одним из факторов, влияющих на содержательную сторону таможенной политики, выступают геополитические риски, оказывающие отрицательное воздействие на развитие национальной экономики, без учета которой не будут в полной мере защищены как экономические интересы государства в таможенной политике, так и интересы регионов, где нередко не учитываются возможности региональных производителей.

Содержание таможенной политики определяется многими составляющими, привносимыми в нее из других сфер жизнедеятельности общества и государства, и как отдельное направление государственной политики не может рассматриваться вне других направлений государственной политики, тесно взаимодействует с ними и находится в их подчинении. Такое отношение обусловлено тем, что на формирование и реализацию таможенной политики оказывают влияние различные властные силы, среди которых могут быть как государственные, общественные, деловые структуры, так и иные, действующие как внутри страны, так и за ее пределами.

Целями таможенной политики Российской Федерации принято считать реализацию торгово-политических задач по защите российского рынка, по стимулированию развития национальной экономики; обеспечение эффективного использования инструментов таможенного контроля и регулирования товарообмена на таможенной территории и т. д. Какими бы ни были цели таможенной политики, несмотря на их экономическую направленность, они, по своей сути, носят политический характер, направлены на защиту национальной экономики и создание условий для взаимовыгодного международного сотрудничества.

Кроме того, Россия принимает участие в международном сотрудничестве по таможенным вопросам в области таможенного регулирования. В связи с этим правотворчество необходимо считать самостоятельной задачей таможенной политики (эффективность таможенной политики как одного из элементов внутренней экономической деятельности государства зависит от способности законодателя разрабатывать и реализовывать нормы таможенного права по принципу их соответствия и сбалансированности в сфере экономики между государством и субъектами внешнеэкономической деятельности).

моженно-правовой политики^[61].

Таможенная политика, выступая одним из важнейших инструментов в решении проблем национальной безопасности, рассматривается и как особый вид социального управления, заключающийся в воздействии на элементы общества и государства для эффективного их функционирования. Исходя из вышеизложенного, рассмотрение таможенной политики только с экономических позиций, недостаточно корректно, так как может привести к подмене терминов и потере ее основных сущностных черт и характеристик.

Кроме того, считаем обоснованным отказаться от понимания таможенной политики как исключительной функции государства по ограничению деятельности субъектов государственными органами и структурами. В таможенной сфере реальное влияние на таможенную политику оказывают и коммерческие объединения, предприниматели, политические партии и движения.

Таким образом, для достижения целей обеспечения экономической безопасности все направления таможенной политики должны быть объективированы и отражены в нормативно-правовой базе.

Учитывая, что для большинства представленных формулировок характерны как недостаточное раскрытие сущности исследуемого понятия, так и смысловая перегруженность, стремление включить в него все составляющие таможенной политики, а также отсутствие законодательно закрепленного понятия «таможенная политика», считаем необходимым сформулировать такое определение.

Таможенная политика - это система мер, осуществляемых уполномоченными органами государственной власти, направленных на реализацию экономической политики государства методами и средствами таможенного регулирования, с целью обеспечения экономической безопасности Российской Федерации.

Эффективность таможенной политики напрямую зависит от соответствия идее баланса интересов государства с интересами субъектов внешнеэкономической деятельности в экономической сфере.

В настоящее время, в условиях преобразования мирового политического и экономического пространства в единую зону перемещения товаров, услуг, капиталов, ресурсов (человеческих, интеллектуальных, материальных и т. д.), в условиях действия Таможенного союза России, Беларуси, Казахстана, особенно значимым является анализ угроз, подрывающих национальные интересы в сфере экономики и отрицательно влияющих на проводимую государством таможенную политику.

В общем смысле угроза - это непосредственный конкретный вид опасности или совокупность условий и факторов, создающих опасность кому-либо или чему-либо. Понятие «угроза национальной безопасности» была сформулирована в «Стратегии...», где под угрозой национальной безопасности понималась прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства¹. В «Стратегии.» определение угроз национальной безопасности представлено через анализ основных направлений государственной политики в области национальной обороны, государственной и общественной безопасности, устойчивого развития России, повышения качества жизни российских граждан, развития науки, технологии и образования, здравоохранения^{[62] [63].}

Состояние национальной безопасности страны напрямую зависит от экономического потенциала и эффективности функционирования системы обеспечения национальной безопасности, поэтому угрозы экономической безопасности являются угрозами национальной безопасности, а угрозы национальной безопасности служат угрозами экономической безопасности.

Исследование угроз экономической безопасности в литературных источниках показывает неоднозначность подходов к их определению¹. Под угрозами экономической безопасности понимаются явления и процессы, оказывающие негативное воздействие на хозяйство страны, ущемляющие экономические интересы личности, общества, государства . Необходимо заметить, что угрозы не являются постоянными, они то появляются, то исчезают, то увеличиваются, то уменьшаются, становясь невидимыми, при этом изменяется и их значимость для экономической безопасности.

Угрозы экономической безопасности можно классифицировать по различным основаниям : по источнику (внутренний, расположенный на территории России, внешний - за ее пределами); по природе возникновения - вызванные государственной политикой, специально организованные иностранными государствами, исходящие от конкурирующих субъектов; по вероятности возникновения - реальные угрозы (могут возникнуть в любой момент), потенциальные (могут возникнуть при определенных условиях); по возможности прогнозирования - прогнозируемые (кризис) и непрогнозируемые (стихийные бедствия); по величине нанесенного ущерба (катастрофические, глобальные); по последствиям (всеобщие - задействована вся территория России и локальные - отражаются на каком-либо отдельном объекте). ^{[64] [65] [66]}

Выявление и анализ угроз на определенном этапе экономического развития позволяет выделить «приоритеты» безопасности, не являющиеся постоянными и подверженные изменениям в зависимости от ситуации и степени угрозы. С изменением угрозы, например ее возрастанием, вытекают и потребности в ее нейтрализации, таким образом формулируется цель обеспечения экономической безопасности.

Одним из первых концептуальных документов, обратившим внимание на выявление и анализ возможных угроз экономической безопасности, была Государственная стратегия экономической безопасности, в который были представлены наиболее вероятные угрозы экономической безопасности: повышение уровня бедности; деформированность структуры российской экономики; неравномерный рост социально-экономического развития регионов; криминализация общества и хозяйственной деятельности.

Выработка мер по предотвращению угроз экономической безопасности страны в этот период показала положительные результаты. Основные итоги проведенной работы были представлены в «Стратегии...», где отмечалось, что в целом сформированы предпосылки для надежного предотвращения внутренних и внешних угроз национальной безопасности, динамичного развития и превращения Российской Федерации в одну из лидирующих держав по уровню технического прогресса, качеству жизни населения, влиянию на мировые процессы.

Несмотря на успехи в области обеспечения национальной безопасности, актуальными угрозами в экономической сфере остаются следующие: сохранение экспортно-сырьевой модели развития национальной экономики; снижение конкурентоспособности и высокая зависимость важнейших сфер национальной экономики от внешнеэкономической конъюнктуры, что в дальнейшем может привести к ситуации контролирования иностранными государствами внутреннего рынка страны; ухудшение состояния сырьевой базы промышленности и энергетики; неравномерное развитие регионов и прогрессирующая трудонедостаточность; низкая защищенность национальной финансовой системы; углубление имущественного расслоения общества; криминализация экономических отношений, сохранение условий для коррупции и криминализации незаконной миграции. Особую значимость приобретает угроза дефицита топливно-энергетических, водных и биологических ресурсов, принятие дискриминационных мер и усиление недобросовестной конкуренции в отношении России, а также кризисные явления в мировой финансово-банковской системе.

Отметим, что границы между внешними и внутренними угрозами не всегда носят четкий характер, часто наступательное агрессивное поведение других государств, реализующих свои национальные интересы в сфере финансов, экономики, торговли, опосредованно влияет на внутреннее состояние той страны (на ее финансы, экономику и др.), на которое направлена эта агрессия.

С изменением политической, экономической ситуации в России, мире изменились и сами угрозы, влияющие на развитие экономики государства. Сегодня в структуре угроз акцент сместился с внешних угроз на внутренние, то есть заложенные в самом механизме функционирования российской экономики. В последние годы происходит замена внешних угроз, например, при опасном открытом военном противодействии, вооруженном конфликте на первый план выступают угрозы экономического и информационного содержания.

Основными источниками угроз экономической безопасности в таможенной сфере служит несовершенство таможенно-тарифной политики (таможеннотарифного механизма), приоритет фискальной функции в ущерб административной и правоохранительной функциям; коррупция в таможенных органах; проблема взаимодействия таможенных и иных органов исполнительной власти при осуществлении таможенного контроля; несовершенство таможенного законодательства в условиях действия ТС, единого экономического пространства, действия единого таможенного тарифа; недостаточность материально-технической базы.

Например, по поводу несовершенства таможенно-тарифного механизма М. В. Ванин отмечал, что «...таможенно-тарифной политики у нас нет, она у нас бессистемная, разрозненная. .Многое из того, что было заложено в тарифе, не действовало тогда и не действует по сей день»^[67]. Основные таможенные сборы поступают с подакцизных товаров, которые идут массовым потоком на российский рынок, а товары, поступающие от отечественных предприятий, не реализуются, предприятия разоряются. Акциз и НДС являются косвенными налогами и на сегодняшний день - одни из основных источников пополнения таможенными органами доходной части бюджета. Например, по данным официального сайта ФТС России, в 2012 г. в общем объеме перечислений в доход федерального бюджета (что составило 6579,25 млрд. руб.) наибольший удельный вес приходился на НДС (65 %).

А. М. Болов, соглашаясь с М. В. Ваниным, подчеркивал, что на протяжении последнего десятилетия в России наблюдался лихорадочный переход таможеннотарифной политики из одной крайности в другую. Каждое изменение структуры Правительства сопровождалось изменением ставок таможенных пошлин (до трех раз в год на отдельные товары). Из опыта зарубежных стран следует, что первый экономический эффект от введения таможенных пошлин проявляется только через 7 лет, а «... в России мы практически не можем оценить эффект ни одного из свода ставок, принятых за это время, к тому же часто члены Правительства отстаивают интересы той отрасли хозяйства, которую они представляли до этого»^[68]. Можно сделать предположительный вывод по поводу уже вступившего в силу пакета документов по единому тарифному и нетарифному регулированию, в условиях действия ТС, Единого таможенного тарифа (далее ЕТТ) и Единой товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности ТС (далее ЕТН ВЭД ТС), что экономический эффект, а также несовершенство отдельных положений проявится по истечении примерно 10 лет.

Остается серьезной проблемой деятельность таможенных служб, нацеленная в основном на формирование доходной части федерального бюджета, собираемость таможенных платежей и налогов, в то время как административная и правоохранительная деятельности, конкретно направленные на обеспечение экономической безопасности, отходят на второй план. В подтверждение вышеизложен- ного, приведем данные ФТС России о перечислении средств в федеральный бюджет, где на первом плане стоят цифры, показывающие суммы отчисления в бюджет¹. Необходимо понимать, что хотя пополнение бюджета и является одной из основных задач таможенных органов, и опосредованно направлено на решение проблем экономической безопасности, тем не менее, это далеко не единственная задача.

Одной из значимых проблем в деле обеспечения экономической безопасности выступает коррупция^{[69] [70] [71], которая на сегодняшний день приобрела все признаки общественного квазиинститута, чья деятельность направлена на разрушение основ нормального функционирования государства, отвлечение ресурсов и нанесение ущерба экономике. Коррупция является одним из наиболее опасных факторов общественной жизни, деструктивно влияющим на состояние не только экономической безопасности, но и национальной безопасности государства в целом.}

По мнению В. В. Олейника и соавторов, «...в системе угроз экономической безопасности коррупция вышла на первый план, что обусловлено ее масштабностью и системно-деструктивным характером воздействий на общественные и эко-

3

номические отношения, а также на экономику в целом» .

Воздействие коррупционных процессов на коммерческую составляющую участников внешнеэкономической деятельности выражается в теневом обороте финансовых ресурсов, многочисленных «серых» схемах импортно-экспортного товарооборота, уходе от налогов, отмывании доходов, полученных преступным путем, многочисленных «откатах». Примером тому может служить крупный коррупционный скандал в Федеральном государственном унитарном предприятии РОСТЭК - государственном монополисте в области оказания брокерских услуг на таможне¹.

Не обошла коррупция и таможенную сферу. Так, например, согласно статистике ФТС, за 1 квартал 2014 г. было возбуждено 80 уголовных дел, по преступлениям коррупционной направленности возбуждено 49 уголовных дел (35 - в отношении 20 должностных лиц таможенных органов, 14 - в отношении взяткодателей)^{[72] [73].}

Борьба с коррупцией в таможенной сфере сопряжена с определенными трудностями при выявлении такого плана нарушений, так как одна и другая стороны имеют заинтересованность в сохранении данных связей. Для таможенника - это получение дополнительного (нередко систематического) вознаграждения, для субъекта внешнеторговой деятельности - облегчение прохождения таможенных формальностей, снижение уровня легитимно уплачиваемых таможенных платежей (путем занижения таможенной стоимости, недостоверного декларирования). Известны ситуации, при которых конкретные должностные лица таможенных органов «курируют» предпринимательские структуры, оказывая им соответствующие услуги, разумеется, не безвозмездно^[74]. Кроме традиционных проявлений коррупции в таможенной сфере выявляются факты непосредственного участия должностных лиц таможенных органов в коммерческой деятельности для извлечения личной и корпоративной выгоды; предоставления льгот для своей корпоративной группы с отвлечением государственных ресурсов; злоупотребления служебным положением в процессе лицензирования, квотирования экономической деятельности при осуществлении других форм ведения рыночной экономики^[75].

Ряд угроз прослеживается при взаимодействии таможенных и иных органов исполнительной власти, иных организаций и ведомств (например, контролирующих, коммерческих и др.) при ввозе товаров и транспортных средств на территорию России из-за недостаточности в обеспечении современными информационными технологиями, среди которых:

- невозможность установления подлинности документов, выданных коммерческими организациями без наличия образцов бланков, оттисков печатей, подписей лиц, уполномоченных выдавать данные документы;

- отсутствие у таможенных органов информации на момент выпуска товаров, полученной непосредственно из контролирующих органов (например, Роспотребнадзор, Ростехрегулирование и др.), ведет к неоднозначной оценке их достоверности; проверке правильности оформления документов;

- формальность проведения проверки документов и сведений при таможенном оформлении товаров;

- в связи с вводом электронного декларирования и отсутствия пакета документов на бумажном носителе, подразделениям правоохранительного блока таможенных органов приходится запрашивать оригиналы документов непосредственно у участника ВЭД, что приводит к расшифровке цели и может вызвать затруднения при сборе доказательств при выявлении нарушений.

Некоторые угрозы экономической безопасности связаны с вступлением России в ТС, в результате чего были сняты все внутренние таможенные посты (на российско-белорусской и российско-казахстанской границах), таможенный контроль был переведен на внешние границы ТС. Это должно было инициировать появление смешанного контроля с российским участием, чего, по сути, не произошло. Как отмечает А. И. Суздальцев, «фактически Россия в очередной раз передает контроль над своими внешними рубежами соседям, рассчитывая на их честность»¹. Далее он замечает, что «начало функционирования ТС возродило в Казахстане и Белоруссии надежды на быстрые прибыли. Оживляются старые контрабандные схемы, проводятся расчеты и оживляются маршруты. Снятие таможенного контроля с российских границ откроет «окно возможностей» для масштабной товарной интервенции. В связи с этим обращает на себя внимание активизация таможенных служб РБ и РК...» .

Снятие таможенного контроля повлекло за собой значительный рост преступной деятельности субъектов ВЭД, являющихся резидентами Республики Казахстан (далее РК). Это подтверждается увеличением количества ввозимых на территорию региона наркотических средств, а также следует из анализа товарных партий, ввозимых с территории РК. В результате совместных совещаний Регионального управления федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, Главного управления внутренних дел РФ, Правового управления Федеральной службы безопасности РФ по Алтайскому краю было установлено, что значительное количество товаров, типичной страной происхождения которых является Китайская Народная Республика, стало ввозиться под видом и по документам в виде товаров, произошедших из РК, при этом проверить достоверность предъявляемых документов при таможенном контроле в пунктах пропуска Российской Федерации не представляется возможным. Данные факты свидетельствуют о том, что товары, в большинстве своем, не являются произведенными на территории РК, а документы, полученные на эти товары, являются фальсифицированными, то есть, имеет место незаконность полученных документов.

Имеется достаточно оснований полагать, что товары, произведенные в Узбекистане, Таджикистане, Кыргызстане, при простейшей замене товаросопроводительных документов на документы, подтверждающие их статус товаров ТС, ^{[76] [77] попадают в Россию как товары, произведенные (выращенные, переработанные) в РК, тем самым бюджет Российской Федерации недополучает значительные суммы денежных средств (таможенных платежей). Данная схема с высокой степенью вероятности может использоваться и для контрабандного ввоза в Россию наркотических средств, так как в отношении товаров ТС таможенный контроль упрощен, при этом в документах указывается подставной отправитель товара из РК.}

В то же время на рынке услуг по доставке товаров народного потребления из КНР в Россию появились предложения по доставке товаров с таможенным оформлением в РК на подставные фирмы, стоимость доставки товаров народного потребления по предлагаемой схеме на 20-30 % дешевле, чем легальная доставка товаров из Китая в Россию транзитом через РК. Данные факты могут свидетельствовать о формировании трансграничных преступных групп с участием граждан России и Казахстана, как в приграничных районах РК с КНР, так и в местах таможенного оформления больших объемов товаров народного потребления из КНР в РК (г. Алма-Ата, Алмаатинская область).

Особую обеспокоенность вызывает проблема недопоступления в бюджет денежных потоков от внешнеторговой деятельности; а также регламент работы первого на территории Содружества Независимых Государств (далее СНГ) наднационального интеграционного органа - Евразийской экономической комиссии (ранее Комиссия Таможенного союза (КТС))^[78], где решения по принципиальным вопросам должны приниматься в формате консенсуса. Однако перечень подобных «принципиальных вопросов», по словам Президента Белоруссии А. Лукашенко, достиг шестисот пунктов, что делает работу органа бессмысленной. Формат консенсуса, процедура его организации как надгосударственного затягивает решение вопросов, требующих незамедлительного ответа. По словам А. И.

Суздальцева, «...фактически Россия, чей рынок является основным для Таможенного союза, оказалась в роли младшего партнера у двух транзитных государств»¹.

Одной из значимых проблем в условиях действия ТС является отсутствие интегрированной информационной системы, а также базы данных, подобной «Мониторинг-Анализ», предоставляющей возможность доступа (анализа и контроля) к процессам доставки товаров под таможенным контролем, для анализа товаропотоков на территории ТС. Есть сомнения в адекватности информации, заложенной в базах данных национальных таможенных комитетов реальным товарным потокам, пересекающим внешние границы ТС (например, таможенные органы РК не в полном объеме вносят информацию в базу данных о транзите товара, поступающего из третьих стран). Отсутствие достоверной и полной информации в режиме реального времени создает дополнительные возможности преступным сообществам совершать противоправные действия и не позволяет в полной мере осуществить контроль над участниками внешнеэкономической деятельности при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу ТС, предотвратить другие правонарушения. По справедливому замечанию А. Ф. Ноздрачева, таможенная политика должна содействовать обеспечению экономической безопасности страны^{[79] [80].}

Научно-теоретическая дискуссионность положения о роли таможенной политики в современном мире, сведение последней к внешнеэкономической деятельности государства, не учитывающей правотворческую, политическую, социальную направленность; отсутствие законодательного закрепления положений, касающихся вопросов таможенной политики; влияние геополитических рисков и угроз не позволяют в полной мере использовать ее потенциал в сфере обеспечения экономической безопасности. Для достижения целей обеспечения экономической безопасности все направления таможенной политики должны быть концептуально объективированы.

Таким нормативным правовым документом может выступать Концепция таможенной политики Российской Федерации. Концепция должна представлять собой документ стратегического планирования, содержащий систему взаимосвязанных взглядов по вопросам таможенной политики.

Кроме того, она должна формироваться на основе состояния и перспектив развития экономики страны, правовых норм Конституции РФ, законов и других нормативных правовых актов органов государственной власти, общепризнанных принципов и норм международного права. Реализация Концепции должна быть направлена на обеспечение скоординированной деятельности органов государственной власти, общественных организаций и граждан, в соответствии с их правовыми статусами в таможенной сфере, а также составлять основу научнотеоретических, организационных, практических задач целенаправленного развития таможенной политики, с учетом системного подхода.

Концепция должна ориентироваться на современное состояние, проблемы и перспективы развития таможенной политики, стратегические цели и задачи, основные направления деятельности уполномоченных органов по выделенным проблемным вопросам, механизм правовой реализации положений концепции (например: мероприятия правового обеспечения; организационные мероприятия; методические, информационные).

Разрабатывая Концепцию таможенной политики, необходимо оценивать результаты существующей таможенной политики и ориентировать ее на решение перспективных задач государства, прежде всего, в области социальноэкономических проблем, в целях обеспечения экономической безопасности. Задачи, стоящие перед обеспечивающими структурами, должны отличаться гибкостью и быстрой переориентированностью на негативный фактор с целью его предотвращения. В Концепции таможенной политики необходимо закрепить порядок отслеживания влияния таможенной политики на экономику страны. Во исполнение Концепции таможенной политики должны быть приняты новые нормативные правовые акты или внесены изменения и дополнения в действующее законодательство.

Период реализации Концепции таможенной политики должен строиться с учетом реальных потребностей государства в данный момент. Например, в настоящее время, в условиях вступления России во Всемирную торговую организацию (далее ВТО) таможенная политика, связанная с отказом от массового использования жестких административных мер, а также мер тарифного и нетарифного регулирования, создания режима таможенного сервиса в формах упрощения таможенных процедур приведет к созданию требуемых правилами ВТО благоприятных экономических и организационных условий для ведения национального и международного бизнеса.

Таким образом, Концепцию таможенной политики необходимо строить, исходя из требований современного экономического мироустройства с учетом интересов каждой страны, без ущерба национальной безопасности в целом (на высоком уровне государственного, таможенного и правоохранительного контроля). В основу Концепции таможенной политики должны быть положены приоритетные направления развития системы обеспечения экономической безопасности, включая механизмы разработки и реализации федеральных государственных программ экономического развития Российской Федерации.

Принятие Концепции таможенной политики послужит не только ориентиром, организующим началом для органов государственной власти в разработке основных направлений таможенной политики, но и придаст юридическую завершенность самому процессу формирования экономической политики государства. Поэтому следующая глава посвящена организационно-правовому обеспечению экономической безопасности.