§ 2. Антикоррупционные законопроекты

Одним из первых внесенных на рассмотрение Федерального Собрания РФ законопроектов был проект закона «О борьбе с коррупцией», разработан­ный в Комитете Госдумы по безопасности. Он имеет несколько версий, так как изменялся в результате обсуждений и восприятия замечаний.

Госдума трижды принимала данный Закон и трижды он отклонялся Сове­том Федерации. C четвертой попытки барьер, установленный Советом Федера­ции, был преодолен, но Президент наложил вето. Взамен отклоненного проекта Президент внес на рассмотрение в Государственную Думу свой проект закона «О борьбе с коррупцией»^[183]. Однако 9 сентября 1998 г. он был отклонен зако­нодателями^[184]’.

Судя по информации, размещенной на официальном сервере Государст­венной Думы^[185], сейчас в стадии разработки находятся три базовых антикор­рупционных законопроекта^[186]:

1) «О противодействии коррупции» (последний вариант первой законо­дательной инициативы Комитета по безопасности)^[187];

2) «Основы законодательства об антикоррупционной политике»^[188] (в

132

первоначальном наименовании - «Основы антикоррупционной политики»);

3) «О предупреждении злоупотребления властью или служебными пол­номочиями на верхнем уровне управления государством»^[189].

1) Проект федерального закона «О противодействии коррупции»

В преамбуле указаны задачи гипотетического закона: защита прав и сво­бод человека и гражданина, общественных интересов, безопасности государст­ва; способы их решения:

- создание условий для неподкупности лиц, занимающих государствен­ные и муниципальные должности, а также иных приравненных к ним лиц;

- консолидация правовых средств, направленных против коррупции;

- обеспечение четкой правовой регламентации деятельности системы органов государственной власти; законности и гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней;

- совершенствование структуры аппарата, кадровой работы и процеду­ры принятия решений, обеспечивающих защиту прав и законных интересов фи­зических и юридических лиц;

- обеспечение неотвратимости юридической ответственности за совер­шенное коррупционное правонарушение либо правонарушение, связанное с коррупцией;

- недопустимость для должностных лиц органов государственной вла­сти занимать должности в органах управления хозяйствующих субъектов, в том числе на безвозмездной основе.

Глава 1 («Общие положения») состоит из 6статей.

Статья 1 «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе» определяет понятия: «коррупция (коррупционные отношения)», «пас­сивный» и «активный» подкуп, «коррупционный акт», «коррупционное пове-

133

дение», «коррупционное правонарушение», «правонарушение, связанное с кор­рупцией», «субъекты коррупции (коррупционеры)».

Статья 2 «Правовое регулирование отношений в сфере противодействия коррупции» имеет бланкетный характер, отсылая решение соответствующих проблем к нормам будущего Закона и имеющимся актам антикоррупционного законодательства. Статья 3 «Основные принципы противодействия коррупции» во многом дублирует положения, включенные в текст преамбулы (например, консолидация правовых средств, направленных на противодействие корруп­ции). Статья 4 «Полномочия Российской Федерации в области противодействия коррупции» во многом дублирует положения, содержащиеся в ст. И, 71, 72 Конституции и положения, включенные в тексты договоров по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации,

Статья 5 «Сфера применения настоящего Федерального закона» имеет декларативный характер, вновь формулируя нормы уже имеющихся актов за- * конодательства и, вместо детальной проработки механизма международного сотрудничества по борьбе с коррупцией, ограничивается положением, не имеющим практического значения: «Российская Федерация в соответствии с международными договорами сотрудничает в сфере противодействия корруп­ции с иностранными государствами, их правоохранительными органами, спе­циальными службами и судами, а также международными организациями».

I Статья 6 «Субъекты коррупционных правонарушений и иных правона­

рушений, связанных с коррупцией» состоит из длинного перечня лиц, сгруппи­рованных по двум категориям:

1) лица, несущие ответственность за совершение коррупционных право­нарушений и иных правонарушений, связанных с коррупцией;

2) иные лица, приравненные к лицам, выполняющим государственные или муниципальные функции.

Что представляют собой лица первой категории, возможно догадаться

134

только при их сопоставлении с лицами, отнесенными ко второй: в действи­тельности лица первой категории - это те, которые выполняют государст­венные или муниципальные функции.

Кроме того, совершенно непонятно, почему разработчики законопроекта исключили частных лиц из перечня субъектов коррупционных правонаруше­ний, Если исходить из перечня лиц, все-таки включенных в содержание ст.6, то ее название следовало бы скорректировать (вариант - «Понятие «публичное» должностное лицо»). Корректировка, кроме того, предполагает, что по между­народному праву понятие «публичное должностное лицо» шире по объему, чем понятие «должностное лицо» в соответствии с российским законодательством.

Так, в соответствии со статьей 2 Конвенции ООН против коррупции «публичное должностное лицо» это любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, ад­министративном или судебном органе Государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица; любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве Государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого Государства- участника; любое другое лицо, определяемое в качестве «публичного должно­стного лица» во внутреннем законодательстве Государств».

Глава 2 «Противодействие коррупции» состоит из пяти статей. В наличии статьи 7 «Меры по противодействию коррупции» отсутствует практическая не­обходимость, поскольку даже в семантическом смысле название главы и назва­ние соответствующего параграфа равноообъемны.

В других статьях создатели законопроекта предусмотрели следующие меры противодействия: в ст, 8 - специальные требования к лицам, занимающим определенные (указанные в законопроекте) должности или претендующим на занятие таких должностей (но эти меры совпадают с теми, которые названы в

135

уже действующем антикоррупционном законодательстве России)', в ст.

Глава 3 претендует на регламентацию ответственности за коррупционные правонарушения. Но из трех содержащихся там статей только одна (ст. 14) предусматривает новую меру ответственности для системы действующего законодательства (ликвидация юридического лица, причастного к совершению коррупционного правонарушения).

Глава 4 содержит заключительные положения.

Таким образом, поскольку законопроект не предусматривает новые и эффективные средства борьбы с коррупцией в сравнении с теми, которые содержатся в уже действующем законодательстве, необходимость в при­нятии такого рода закона отсутствует.

Обратим внимание, что эта оценка законопроекта в основном соответст­вует той, которая дана в ряде имеющихся экспертных заключений^[190].

Например, в официальном отзыве Правительства РФ говорится: «Суще­ственным недостатком законопроекта является противоречивый и декларатив­ный характер его содержания. Предполагая создание условий для противодей­ствия коррупции, проект дублирует антикоррупционные положения, закреп­ленные в действующих законодательных актах... Большинство понятий, содер-

136

жащихся в законопроекте, носит неопределенный, ненормативный характер, смысл и назначение которых могут быть подвергнуты сомнению»^[191].

А популярная «Независимая газета» заявила: «По существу, он просто списан со всех других законопроектов на эту тему, которые уже в течение деся­тилетия циркулируют в нашем парламенте.

2)Проект федерального закона

«Основы законодательства об антикоррупционной политике»

В преамбуле законопроекта более адекватно и применительно к между­народно-признанной доктрине оценивается общественная опасность коррупции («коррупция представляет серьезную угрозу национальной безопасности, функционированию публичной власти на основе права и закона, верховенству закона, демократии и правам человека, равенству и социальной справедливо­сти; затрудняет экономическое развитие и угрожает основам рыночной эконо­мики»).

Отсюда - более корректное определение задач и целей законопроекта:

а) необходимость обеспечения надлежащего государственного управления;

б) укоренение демократических начал, гласности и контроля в деятельно­сти государственных и муниципальных органов власти, укрепления доверия граждан к власти;

137

в) утверждение принципа бескорыстного и ответственного служения лиц, наделенных публичным статусом, гражданам, народу и государству;

г) самоограничение власти;

д) создание стабильных правовых основ предупреждения коррупции и совершенствования национального законодательства с учетом норм междуна­родного права о противодействии коррупции.

Законопроект состоит из пяти глав (Глава первая «Общие положения», вторая - «Система мер реализации антикоррупционной политики», третья - «Антикоррупционные стандарты приоритетных сфер правового регулирования антикоррупционной политики», четвертая - «Международное сотрудничество в сфере антикоррупционной политики», пятая - «Заключительные положения») и 37 статей.

В содержание Главы 1 включено 9 статей.

Статья 1 «Антикоррупционная политика как предмет правового регули­рования» по названию и содержанию в большей степени соответствует фраг­менту из учебника по уголовному праву и не имеет практического значения.

Статья 2 определяет основные понятия, использованные в законопроекте.

Коррупция, по мнению разработчиков, - это «подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное предоставле­ние такой выгоды указанному лицу».

Думается, такая дефиниция имеет существенные недостатки технико­юридического характера, а в концептуальном отношении не вполне соответству­ет представлению о коррупции, которое сложилось на международном уровне.

О недостатках технико-юридического характера следует сказать от­дельно.

138

Во-первых, по мнению разработчиков, должностное лицо является кор­рупционером, если действует в личных интересах или интересах своих близких. Но «близкие» — это не правовое понятие, а потому использование этого терми­на порождает вопрос: какая категория лиц является «близкими» или «неблиз­кими»?

Во-вторых, в дефиниции говорится о «любом незаконном использовании лицом своего публичного статуса». Эта формулировка тоже порождает вопрос: а возможна ли коррупция без незаконного использования лицом своего пуб­личного статуса? Думается, что нет. Если нет, то прилагательное «незаконное» не должно присутствовать в дефиниции.

Есть в законопроекте и недостатки концептуального характера.

Во-первых, его создатели неоправданно ограничили круг субъектов кор­рупционных правоотношений только публичными должностными лицами.

Так, Межамериканским соглашением от 29 марта 1996 г., в частности, коррупция определяется как «предложение или предоставление, прямо или косвенно, правительственному должностному лицу или человеку, который на­ходится на государственной службе, предметов денежно-кредитного значения или другой выгоды в виде подарка, покровительства, обещания или преимуще­ства для себя или для любого третьего лица или объекта в обмен на любое дей­ствие или бездействие при выполнении служебных полномочий должностным лицом; любое действие или бездействие при выполнении служебных полномо­чий правительственным должностным лицом или человеком, который находит­ся на государственной службе, в целях незаконного извлечения выгоды для се­бя или для третьих лиц»^[192].

Гражданско-правовая конвенция о борьбе с коррупцией Совета Европы определила коррупцию как «просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязан-

139

ности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего пре­имущества или обещания такового»²¹¹.

Значит, субъектами коррупционного правоотношения является не только публичное должностное лицо, но и любое другое, преследующее цель получения необоснованного преимущества. Таковым может быть как физическое, так и юридическое лицо; лицо как политическое (например, политическая партия, фракция в парламенте), так и корпоративное. Более того, субъектами корруп­ционных правоотношений, согласно международному праву, являются все ли­ца, связанные отношениями соучастия.

Во-вторых, разработчики необоснованно полагают, что коррупция за­ключается в предоставлении преимущества «незаконно». Получается, что если должностное лицо действует/бездействует в пределах своей компетенции, то коррупционером не является. Это также не соответствует международному праву. Не случайно в упоминавшейся Конвенции Совета Европы вместо терми­на «незаконное» используется фраза «ненадлежащее преимущество или обеща­ние такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности».

В-третьих, разработчики законопроекта необоснованно полагают, что в качестве коррупционного следует квалифицировать только такое деяние со стороны должностного лица, когда оно преследует цель получения выгоды для себя и упоминавшихся «своих близких». В международных актах используется фраза «для себя или для третьих лиц». Таким образом, лицами, в интересах ко­торых совершаются коррупционные деяния должностного лица, могут быть как «близкие», так и, скажем, «далекие»; лица физические и юридические, полити­ческие и корпоративные.

Наконец, в-четвертых, разработчики необоснованно ограничили круг субъектов коррупционных правоотношений только теми, в которых участвуют публичные должностные лица, поскольку в соответствии с Конвенцией Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, подписанной Россией,

³¹¹См. § 2 Главы 2 диссертации.

140

коррупционными являются также правоотношения, в которых участвуют должностные лица так называемого частного сектора.

Другое, взаимосвязанное с первым, важное понятие, включенное в пере­чень основных понятий законопроекта, - «лица, имеющие публичный статус». Таковыми, согласно ст. 2, являются «лица постоянно, временно или по специ­альному полномочию выполняющие должностные или служебные обязанности в органах государственной власти и местного самоуправления, государствен­ных и муниципальных учреждениях, а также лица, выполняющие управленче­ские функции в государственных и муниципальных предприятиях или в неком­мерческих (в том числе, иностранных и международных) организациях, не яв­ляющихся государственными органами, органами местного самоуправления Российской Федерации или их учреждениями».

Опять возникают вопросы. Например, что такое «некоммерческие орга­низации, не являющиеся государственными органами, органами местного са­моуправления Российской Федерации или их учреждениями»! В чем разница между выполнением должностных и служебных обязанностей?

На наш взгляд, более точным и проработанным в технико-юридическом отношении является определение того же понятия, содержащееся в Конвенции ООН против коррупции. Согласно ст. 2 Конвенции это:

1) любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судеб­ном органе на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты тру­да, независимо от уровня должности этого лица;

2) любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предос­тавляющее какую-либо публичную услугу.

В других (по мнению разработчиков, основных) понятиях, включенных в содержание ст. 2 («коррупционное правонарушение», «меры реализации анти­коррупционной политики», «антикоррупционный мониторинг», «антикорруп­ционная экспертиза правовых актов», «антикоррупционные стандарты», «субъ-

141

екты антикоррупционной политики», «субъекты коррупционных правонаруше­ний», «предупреждение коррупции», «коррупциогенный фактор», «показатели коррупционной пораженности»), практическая необходимость отсутствует, по­скольку они в логическим плане «выводимы» из базового понятия коррупции и, кроме того, детализируются в других статьях законопроекта.

Содержание ст. 3 («Цели и задачи антикоррупционной политики»), ст. 4 («Принципы антикоррупционной политики») и ст. 5 («Приоритетные сферы правового регулирования антикоррупционной политики») в основном соответ­ствует общепризнанной антикоррупционной доктрине, но вряд ли носит норма­тивный характер.

Отсутствует необходимость в наличии ст. 6, («Правовая основа антикор­рупционной политики»), поскольку она воспроизводит одну из аксиом отечест­венной правовой системы: «Правовую основу анатикоррупционной политики составляют Конституция Российской Федерации, нормы настоящего Федераль­ного закона и других федеральных законов, законов субъектов Российской Фе­дерации, иных нормативных правовых актов, предусматривающих меры преду­преждения коррупции, пресечения коррупционных правонарушений и ответст­венности за них».

Содержание ст. 7 «Система субъектов антикоррупционной политики» также состоит из аксиоматичных положений типа: «Народ Российской Федера­ции осуществляет свою власть в формировании антикоррупционной политики непосредственно на референдуме, а также через органы государственной вла­сти и местного самоуправления» (п. 1), «в систему субъектов антикоррупцион­ной политики входят органы, управомоченные разрабатывать и принимать нормативные правовые акты в сфере антикоррупционной политики...» (п. 2).

Статьей 8 сделана попытка осуществить классификацию коррупционных правонарушений на гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступ­ки, административные правонарушения и преступления.

На наш взгляд, явным недоразумением является отнесение так называе­мых гражданско-правовых деликтов к коррупционным правонарушениям, по-

142 скольку никаких гражданско-правовых коррупционных правонарушений нет и быть не может.

Существует аксиоматичное теоретическое положение, что правонаруше­ние в сфере гражданских отношений (деликт) создает основание для граждан­ско-правовой ответственности, правонарушение в сфере дисциплинарных от­ношений - основание для дисциплинарной ответственности, в сфере админист­ративных отношений - для административной, в сфере уголовных отношений - для уголовной. И если создатели законопроекта имели в виду, например, случаи нарушения правил дарения, предусмотренных главой 32 Гражданского кодекса, в виде принятия должностным лицом подарка, то, в зависимости от его разме­ра, оно рассматривается либо как дисциплинарное, либо как уголовное право­нарушение.

Если все-таки имеет смысл осуществить классификацию коррупционных правонарушений, то было бы логично их подразделить на наказуемые:

а) в дисциплинарном;

б) административном;

в) уголовном порядке.

Впрочем, на наш взгляд, такая классификация представляет в основном теоретический, а не практический интерес. Вряд ли такое деление уместно в тексте законодательного акта.

Единственно возможный способ классификации (во всяком случае применительно к сферам административных и уголовных правоотношений) - это перечисление конкретных статей Кодекса РФ об административных пра­вонарушениях и Уголовного кодекса, что и сделано разработчиками законо­проекта. Однако к моменту завершения работы над диссертацией в админи­стративном и уголовном законодательстве произошел ряд изменений. В ре­зультате, например, статья 5.2 КоАП РФ («Вмешательство в работу избира­тельной комиссии, комиссии референдума»), включенная в перечень статей,

143

предусматривающих ответственность за коррупционные правонарушения,

212 утратила силу .

В случае, если такой перечень все-таки будет присутствовать в тексте действующего антикоррупционного закона, это приведет к «удорожанию» за­конотворческого процесса ввиду необходимости постоянно данный закон кор­ректировать в связи с изменениями в дисциплинарном, административном и уголовном законодательстве.

Содержание ст. 9 «Субъекты коррупционных правонарушений» состоит из не имеющих конкретно-юридического значения и сомнительных в теорети­ческом отношении положений.

Например, в п. 1 этой статьи декларируется: «Субъектами коррупцион­ных гражданско-правовых деликтов в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и настоящим законом по решению суда могут быть признаны физические и юридические лица», в то время как по решению суда ни физические, ни юридические лица не могут быть признаны субъектами кор­рупционных правоотношений.

По п. 5 ст. 198 Гражданского процессуального кодекса РФ (а не Граждан­ского) единственно, что может сделать суд, так это вынести решение:

а) об удовлетворении иска;

б) об отказе в удовлетворении иска полностью или в части;

в) указать на распределение судебных расходов, срок и порядок обжало­вания решения суда²¹³.

В Главу вторую «Система мер реализации антикоррупционной политики» включено 8 статей: ст, 10 «Меры предупреждения коррупционных правонару­шений», ст. 11 «Меры пресечения коррупционных правонарушений», ст. 12 «Меры ответственности за коррупционные правонарушения», ст. 13 «Меры

²¹²См.: Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законода­тельные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об основ­ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» от 4 июля 2003 г. № 94-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 27 (Ч. II).-Ст. 2708.

¹¹¹См.: Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 46. - Ст. 4532.

144

возмещения вреда, причиненного коррупционными правонарушениями», ст. 14 «Антикоррупционная экспертиза правовых актов», ст. 15 «Антикоррупционный мониторинг», ст. 16 «Отчеты о состоянии коррупции и реализации мер анти­коррупционной политики», ст. 17 «Антикоррупционные программы».

Одно только перечисление наименований статей свидетельствует о том, что разработчики включили в содержание данной главы перечень основных, притом общепризнанных, инструментов противодействия коррупции.

В статье 10 перечислены следующие меры предупреждения коррупцион­ных правонарушений:

- мониторинг коррупционных правонарушений в целом и отдельных их видов;

- разработка антикоррупционных стандартов, препятствующих возник­новению или ограничивающих интенсивность либо сферу действия явлений, способствующих совершению коррупционных правонарушений;

- антикоррупционная экспертиза правовых актов;

- пропаганда антикоррупционных стандартов;

- содействие гласности и открытости решений, принимаемых лицами, имеющими публичный статус, если иное прямо не предусмотрено законом;

- опубликование отчетов о состоянии коррупции и реализации мер ан­тикоррупционной политики;

- антикоррупционные образование и воспитание;

- оказание государственной и муниципальной поддержки формирова­нию и деятельности общественных объединений, создаваемых в целях, преду­смотренных Федеральным законом;

- установление льгот для государственных и муниципальных служащих, связанных с длительностью безупречной службы;

- установление нормативных перечней государственных должностей и должностей по государственной и муниципальной службам, а также службе в государственных и муниципальных предприятиях, замещение которых заире-

145

щено или ограничено для лиц, имеющих судимости за коррупционные престу­пления либо преступления, связанные с коррупционными, или подвергавшихся административным либо дисциплинарным взысканиям за иные коррупционные правонарушения, до истечения установленных нормативными правовыми акта­ми сроков действия соответствующих взысканий;

- ведение обособленных регистров лиц, в том числе юридических, кото­рые в соответствии с судебными решениями подвергнуты мерам юридической ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

- предостережение о недопустимости совершения коррупционных пра­вонарушений;

- представление органа дознания, следователя, прокурора и частное оп­ределение (постановление) суда по уголовным делам о необходимости устра­нения причин и условий, способствовавших совершению коррупционных пре­ступлений.

Однако перечень наименований статей, о котором мы упоминали выше, не совпадает с мерами, которые перечислены в ст. 10 и теми, содержание кото­рых раскрыто в последующих статьях главы второй.

Так, меры пресечения коррупционных правонарушений (ст. 11), меры от­ветственности (ст. 12), меры возмещения вреда (ст. 13), отчеты о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики (ст. 16), антикор­рупционные программы (ст. 17) хотя и включены в содержание главы второй, но не значатся среди мер предупреждения коррупционных правонарушений, названных в статье 10. Напротив, из числа 13-ти мер предупреждения корруп­ционных правонарушений, перечисленных в ст. 10, поясняется содержание только двух: антикоррупционнная экспертиза правовых актов (ст. 14) и анти­коррупционный мониторинг (ст. 15).

Главой третьей «Антикоррупционные стандарты приоритетных сфер пра­вового регулирования антикоррупционной политики» перечисляются (с раскрытием содержания) основные, из числа международно-признанных, приоритетные направления антикоррупционной политики: сфера реализации

146

права на референдум, избирательных прав и деятельности партий (ст. 18); госу­дарственной власти, государственной и муниципальной служб (ст. 19); службы в коммерческих и иных организациях (ст. 20); нормотворчества (ст. 21); судеб­ной и правоохранительной деятельности (ст. 22); бюджетного процесса и бюд­жетного кредитования (ст. 23); кредитно-банковской деятельности (ст. 24); эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг (ст. 25); приватиза­ции государственного и муниципального имущества (ст. 26); осуществления государственных и муниципальных закупок (ст. 27); лицензирования отдель­ных видов деятельности, регистрации юридических лиц, экспертизы и серти­фикации продукции и услуг (ст. 28); предоставления и получения зарубежной финансовой и гуманитарной помощи (ст. 29).

Так, по мнению разработчиков данного законопроекта, антикоррупцион­ными стандартами в сфере реализации права на референдум, избирательных прав и деятельности партий (ст. 18) являются устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, конституциями или уставами субъектов Российской Федерации, федеральным законодательством:

«1) гарантии на:

равное участие в составе избирательных комиссий представителей канди­датов на соответствующие должности с момента выдвижения таких кандида­тов;

2) запреты на:

предоставление кандидатами на соответствующие должности или от их имени в качестве подарков избирателям во время проведения избирательной кампании либо лицам, имеющим право на участие в референдуме, в период его проведения, имущества, прав на него, услуг или льгот имущественного харак­тера; использование кандидатами на должности органов государственной вла­сти или местного самоуправления финансовой и иной поддержки юридических и физических лиц за исключением случаев, прямо предусмотренных федераль­ным законодательством;

использование в случаях и порядке, прямо предусмотренных федераль-

147

ным законодательством, во время избирательной кампании кандидатами на со­ответствующие должности своего публичного статуса и связанных с ним воз­можностей для достижения целей избирательной кампании; отнесение к кон­фиденциальной информации данных об имуществе, обязательствах имущест­венного характера, доходах и расходах кандидатов на замещение соответст­вующих должностей в органах государственной власти и местного самоуправ­ления, их супругов и близких родственников; участие в составе комиссий рефе­рендума, а также в составе избирательных комиссий по выборам на соответст­вующие должности лиц, имеющих или когда-либо имевших судимость за кор­рупционные преступления, а также преступления, связанные с коррупционны­ми, либо подвергавшихся административным или дисциплинарным взысканиям за совершение коррупционных правонарушений; регистрацию в качестве кан­дидатов на соответствующие должности лиц, имеющих или когда-либо имев­ших судимость за коррупционные преступления, а также преступления, связан­ные с коррупционными».

Согласно четырехтомному академическому изданию Словаря русского языка «Стандарт - это типовой образец, которому должно удовлетворять что- либо по размерам, форме, качеству»^[193].

Являются ли «типовыми образцами» меры, перечисленные в ст. 18? Ду­мается, что нет. Они были бы таковыми при условии автоматического их вклю­чения в те нормативные акты, о которых говорится в начале текста ст. 18.

В действительности содержанию главы третьей в большей степени соот­ветствовало бы название «Основы правого регулирования приоритетных на­правлений антикоррупционной политики». Но дедо-то не столько в недостатках редакционного плана, сколько в изъянах концептуального уровня.

Например, основное содержание ст. 19 «Антикоррупционные стандарты в сферах государственной власти, государственной и муниципальной служб» об­разует перечисление ограничений и запретов, однако отсутствуют такие обще-

148

признанные профилактические меры, как внедрение кодексов поведения, по­ощрение государственных служащих за информирование о коррупционном по­ведении, внедрение программ защиты информаторов, приведение денежного вознаграждения государственных служащих в соответствии с тем, которое применяется к оплате труда служащих частного сектора.

Статьей 22 «Антикоррупционные стандарты в сфере судебной и правоох­ранительной деятельности» проигнорировано такое эффективное международ­но-признанное средство борьбы с коррупцией, как законодательное закрепле­ние возможности предоставления иммунитета от уголовного преследования лицу, которое существенным образом сотрудничает в расследовании коррупци­онных преступлений.

Статьей 24 «Антикоррупционные стандарты в сфере кредитно­банковской деятельности», с одной стороны, определяется совершенно нере­альное ограничение на «максимальные размеры банковских операций с налич­ными денежными средствами, осуществляемых без установления источника происхождения таких средств», но, с другой, игнорируется важнейшее анти­коррупционное положение, применимое к данной сфере - недопустимость в от­казе от сотрудничества с правоохранительными органами со ссылкой на бан­ковскую тайну.

Глава четвертая «Международное сотрудничество в сфере антикоррупци­онной политики» представляет собой комплекс либо декларативных, либо фрагментарных положений.

Например, явно декларативными, не имеющими практического значения, являются положения, из которых состоит содержание ст. 30 «Правовая основа международного сотрудничества в сфере антикоррупционной политики»:

«1. Международное сотрудничество Российской Федерации в сфере анти­коррупционной политики регулируется в соответствии с Конституцией Россий­ской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными за­конами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, об-

149

щепризнанными принципами и нормами международного права и международ­ными договорами Российской Федерации.

2. Международные договоры Российской Федерации в сфере антикор­рупционной политики, заключаемые от имени Российской Федерации, подле­жат ратификации в случаях и порядке, установленном законодательством Рос­сийской Федерации».

В то же время, казалось бы, основная для данной главы ст, 33 «Правовая помощь по уголовным и гражданским делам о коррупционных правонарушени­ях» не предусматривает даже те рамочные меры, которые содержатся в дейст­вующих международных договорах и Конвенции ООН против коррупции.

Глава пятая законопроекта содержит заключительные положения.

Таким образом, законопроект представляет собой своеобразную, в техни­ко-юридическом плане несовершенную и, к сожалению, не полную кодифика­цию теоретических идей в сфере противодействия коррупции, а потому в целом вряд ли соответствует целям и задачам антикоррупционной политики, провозглашенным разработчиками законопроекта в ст. 3:

- снижению уровня коррупции и обеспечению защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства от угроз, связанных с коррупцией;

- предупреждению коррупционных правонарушений;

- созданию правового механизма, препятствующего подкупу лиц, имеющих публичный статус;

- созданию правового механизма, препятствующего подкупу граждан при проведении референдума и выборов в органы государственной власти и местного самоуправления;

- обеспечению ответственности за коррупционные правонарушения во всех случаях, прямо предусмотренных нормативными правовыми актами;

- возмещению вреда, причиненного коррупционными правонарушениями;

- формированию антикоррупционного общественного сознания;

- содействию правовой реформе, направленной на снижение неопреде­ленности правовых установлений и ограничение необоснованной свободы ус-

150

мотрения правоприменителей;

- содействию реализации прав граждан и организаций на доступ к ин­формации о фактах коррупции и коррупциогенных факторах, а также на их свободное освещение в средствах массовой информации;

- созданию стимулов к замещению государственных должностей, долж­ностей государственной и муниципальной служб неподкупными лицами.

На наш взгляд, эмоциональную, но вполне точную оценку законопроекту дал начальник Управления Мэра города Москвы К.Б. Норкин, выступая на «Круглом столе «Борьба с коррупцией: состояние и законодательное обеспече­ние» 30 мая 2001 г. в ИНИОН РАН:

«По моим наблюдениям из тех, кто занимается проблемами коррупции, примерно 20 процентов действительно заинтересованы в искоренении корруп­ции. 60 процентов - это ученые, которым все равно, есть коррупция или нет. Важно, что есть рабочие места. Они могут изучать коррупцию профессиональ­но, хорошо. Завтра размножение тараканов, - они тоже профессионально будут это изучать. Это нужные люди, но это ученые. И, наконец, 20 процентов - это люди, которые хотят обозначить свое участие в борьбе с коррупцией. Им даже хорошо, что есть коррупция. Им важно обозначить участие.

Так вот, на самом деле, так, как написаны эти «Основы», если они вдруг станут законом, то это будет на руку только тем людям, которые хотят обозна­чить свое участие в борьбе с коррупцией... я твердо убежден, что потенциально может быть хорошая антикоррупционная политика, но она совсем не противо­речит наличию при этом коррупции. И наоборот: может не быть коррупции, и одновременно антикоррупционной политики»²¹⁵.

²¹¹«Борьба с коррупцией: состояние и законодательное обеспечение»: Материалы Стено­граммы заседания круглого стола, организованного Институтом научной информации по общественным наукам РАН совместно с Аналитическим управлением Аппарата Государст­венной Думы при участии Аппарата комитета Государственной Думы по безопасности, со­стоявшегося 30 мая 2001 г. в ИНИОН РАН Hhttp://wbase.duma.gov.ru:8080/law?d&nd= 981600383⅛c=%EF%F0%EE%E5%EA%F2+%E7⅜E0%EA⅛EE⅜ED%E0+%EE+%EF%F0%EE %F2⅜E8%E2%EE¾E4%E5%E9%Fl⅜F2⅜E2%E8¾E8+%EA%EE⅜F0⅜F0%F3%EF⅜F6%E8 %E8Λsrc=fa

151

3) Проект федерального закона «О предупреждении злоупотреб­ления властью или служебными полномочиями на верхнем уровне управления государством»

Как это усматривается уже из названия, данный законопроект принципи­ально отличается от двух предыдущих. В краткой Пояснительной записке авто­ры точно определили его стратегическую направленность: «Законопроект под­готовлен с учетом осознания того, что системную коррупцию, захлестнувшую Россию, наскоком - путем фронтальной «кавалерийской атаки» - ограничить не удастся.

Для искоренения причин массовой, «низовой» коррупции потребуются поэтапные комплексные меры и, в первую очередь, последовательное рефор­мирование системы государственного управления, постепенная дебюро­кратизация сферы предпринимательства и повышение в несколько раз оп­латы труда сотен тысяч чиновников.

Напротив, сколько-нибудь ощутимых результатов и реального огра­ничения коррупции станет возможным достичь, если «честная» власть сумеет в этом деле начать с себя, поскольку безусловный приоритет здесь - коррупция в высших эшелонах власти.

На верхнем уровне управления государством в органах исполнительной, законодательной и судебной власти ответственные функции выполняет группа лиц, в отношении которых уже сегодня в целом решены вопросы материального и морального вознаграждения за их труд и которые находятся в привилегиро­ванном положении по сравнению с основной массой чиновников.C принятия мер по предупреждению злоупотребления властью или служебным положением (коррупции) в отношении лиц, занимающих эти должности, и представляется целесообразным, политически и морально оправданным, начать борьбу с тоталь­ной коррумпированностью российских органов власти»²¹⁴. ^[194]

152

Отметим, такая аргументация вполне логична и возражений не вызывает. Более того, она подтверждается обзором антикоррупционной политики, подготов- ленной Комиссией Европейских Сообществ. Там, в частности, говорится: «Борьба и предотвращение коррупции могут только тогда быть успешны, когда все час­ти общества соглашаются, что это обязательно. Однако самый важный сигнал к этому должен поступить от лидеров и лиц, принимающих решения непосред­ственно. Публичным агентам затруднительно действовать беспристрастно, объективно и исключительно в общественных интересах, если высшие пред­ставители страны не продвигают антикоррупционные стандарты, а их пове­дение не соответствует таким стандартам»^[195].

Заметим попутно, что реальное осуществление антикоррупционной поли­тики, с учетом степени пораженности российского общества коррупционным злом, может быть связано с нацеленностью именно на «верхний» уровень управления государством. Ситуация в Сербии в данном отношении во многом сходна с российской. В заявлении Сербской радикальной партии она характе­ризуется так: «Правительство не может бороться с преступностью и коррупци­ей, поскольку это означало бы борьбу с собственным народом»^[196].

Понимание приоритетности нацеленности антикоррупционной политики на «верхний» уровень управления государством усиливается и среди известных российских политиков^[197].

Законопроект состоит из пяти глав и 26 статей. Глава 1 «Общие положения» состоит из трех статей.

Статья 1 «Цепи и задачи настоящего Федерального закона» в содержатель­ном отношении соответствует методологии, изложенной в Пояснительной записке, но имеет технико-юридический недостаток. По сути в ней идет речь либо только о

153

целях, либо только о задачах, но не о том и другом одновременно; «Целями и зада­чами настоящего Федерального закона являются предупреждение злоупотребления властью или служебными полномочиями из корыстной или иной личной заинтере­сованности, в том числе сопряженного со взяточничеством и хищениями, со сто­роны лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, го­сударственные должности субъектов Российской Федерации и некоторых иных категорий лиц, указанных в настоящем Федеральном законе, а также организация деятельности по предупреждению коррупции на верхнем уровне управления государством».

Как видим, и в качестве задач, и в качестве целей называются «предупрежде­ние злоупотребления властью или служебными полномочиями», а также организа­ция деятельности по предупреждению коррупции «на верхнем уровне управления государством», в то время как семантические значения слов «задача» и «цель» существенно различны.

Согласно четырехтомному академическому словарю русского языка «Задача - то, что требует выполнения, разрешения»^[198], а «цель - то, к чему стремятся, чего хотят достичь».

C учетом этого редакция указанной статьи могла бы выглядеть следующим образом: «Цель Федерального закона^[199][200]- противодействие коррупции на приори­тетном направлении антикоррупционной политики посредством создания систе­мы мер профилактики коррупции на верхнем уровне управления государством» 222

Такая редакция хотя и более лаконична, но более точно соответствует тому, к чему стремились разработчики (кстати, они очень хорошо изложили это в Поясни­тельной записке).

В статье 2 «Государственные должности или иные полномочия, на кото-

154

рые распространяется действие настоящего^[201] Федерального закона» дан перечень лиц, которые действительно составляют «верхний уровень управления государст­вом»:

- члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, депутаты (члены) законодательных (представительных) собраний субъектов Российской Федерации;

- судьи Конституционного Суда Российской Федерации, судьи федераль­ных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов, судьи кон­ституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации;

- Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Россий­ской Федерации и его заместители;

- Председатель Центрального банка Российской Федерации и его замести­тели;

- Председатель Счетной палаты Российской Федерации, его заместитель;

- аудиторы Счетной палаты Российской Федерации;

- Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации и его заместите­ли;

- Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации;

- Уполномоченный по этике в органах власти Российской Федерации;

- Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители, чле­ны Коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации и их заместители;

- члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и члены избирательных комиссий субъектов Российской Федерации;

- Руководитель Администрации Президента Российской Федерации и его заместители, начальники главных управлений Администрации Президента Российской Федерации;

- руководители федеральных министерств и ведомств и их заместители,

155

члены коллегий федеральных министерств и ведомств;

- руководители (выборные и назначаемые) органов управления субъ­ектов Российской Федерации;

- полномочные представители Президента Российской Федерации в феде­ральных округах и федеральные инспектора по федеральным округам;

- представители Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, в отношении которых принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении указанными обществами («золотой акции»), и в органах управления акционерных обществ, ак­ции которых закреплены в федеральной собственности.

Статьей 3 адекватно и с учетом к мирового опыта противодействия кор­рупции определена система специальных органов предупреждения злоупот­реблением властью или служебными полномочиями «на верхнем уровне управле­ния государством».

Такими органами, по замыслу разработчиков, должны стать:

- Уполномоченный по этике в органах власти Российской Федерации;

-Комиссия по борьбе с коррупцией Федерального Собрания Россий­ской Федерации и комиссии по борьбе с коррупцией законодательных собра­ний субъектов Российской Федерации;

- квалификационные коллегии судей;

-Главное контрольное управление Президента Российской Федерации;

- контрольные подразделения и кадровые аппараты Правительства Россий­ской Федерации и иных органов исполнительной власти в пределах своей ком­петенции.

Соответственно, предполагается, что суды, органы прокуратуры и правоохра­нительные органы в пределах своей компетенции также осуществляют предупре­ждение злоупотребления властью или служебными полномочиями на верхнем уровне управления государством.

Главой 2 предусмотрены следующие дополнительные требования, в срав-

156 нении требованиями, предусмотренными иным федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации для со­ответствующих категорий должностных лиц и лиц, претендующих на замещение указанных должностей и осуществление соответствующих полномочий, и послед­ствия их несоблюдения:

-К замещению соответствующих должностей не допускаются лица, в отношении которых судом Российской Федерации выносился обвинительный приговор за совершение умышленного имущественного, должностного или слу­жебного преступления (ст. 5);

- Такие лица обязаны предоставлять ежегодно сведения о своих доходах, а также - супругов, детей и иных лиц, проживающих с ними совместно в период нахождения на службе и в течение трех лет после освобождения от государствен­ной должности или от осуществления соответствующих полномочий (ст. 6);

-Они не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью (ст. 7), кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если тако­вая не наносит ущерб государственной службе, выполняемым служебным обя­занностям и не используется как средство подкупа или необоснованного обогаще­ния этих лиц (это представляется сомнительным с учетом отечественной практики)^[202];

. - Запрещается принятие в связи со своим официальным статусом, свя­занными с ним авторитетом и возможностями не предусмотренных законодатель­ством материальных, нематериальных благ и преимуществ от государственных и муниципальных органов, организаций, а также от иных некоммерческих и ком­мерческих организаций, в которых указанные лица не выполняют соответст­вующие функции, а также от физических лиц, в том числе в течение трех лет по­сле прекращения исполнения соответствующих полномочий, ухода на пенсию, за исключением подарков, имеющих символическое значение или полученных при проведении протокольных мероприятий (правда, остается неясным, как отли-

157

чить подарки, имеющие символическое значение, от не имеющих такового значе­ния); получение гонораров за официальные публикации и выступления, в каче­стве должностного лица с использованием информации, которая могла быть по­лучена только в процессе исполнения служебных полномочий;

- Члены семьи этого лица не вправе принимать подарки и иное вознагра­ждение в какой бы то ни было форме от физических и юридических лиц, с ко­торыми указанное должностное лицо связано по службе или в связи с исполне­нием им иных официальных обязанностей;

- Денежные средства, поступившие на банковский счет без ведома указан­ного лица, а также средства, полученные им в связи с выполнением соответст­вующих функций, подлежат в трехдневный срок после их обнаружения перечис­лению на специальный счет органам государственного казначейства с представ­лением письменного объяснения об обстоятельствах поступления таких средств;

- Они обязаны в 7-дневный срок безвозмездно сдать государству подарки, полученные ими при проведении протокольных мероприятий, и подарки, неза­конно полученные членами их семей при указанных в данной статье обстоятель­ствах, а также возместить в тот же срок стоимость льгот и преимуществ, которыми необоснованно воспользовались они и члены их семей, в специальный государственный фонд, в порядке, определяемом Прези­дентом Российской Федерации;

- Лицам, входящим в состав «верхнего уровня управления государст­вом» и членам их семей запрещается открывать счета в банковских учреждени­ях, находящихся за пределами Российской Федерации, открывать счета на предъявителя (без указания сведений о клиенте) и заключать гражданско- правовые сделки не под своим именем (ст. 10);

- Они обязаны не допускать конфликт публичных (служебных) и сво­их личных, в том числе корпоративных и политических, интересов, о возник­шем либо вероятном конфликте интересов они незамедлительно письменно докладывают органу (руководителю), указанному в ст. 6 Федерального зако­на, который определяет возможность участия данного лица в выработке и

158

принятии соответствующего решения.

Глава 3 посвящена определению компетенции Уполномоченного по этике в органах власти Российской Федерации.

В статье 16 обоснованно констатируется, что должность Уполномо­ченного по этике в органах власти Российской Федерации учреждается в це­лях повышения эффективности совместной деятельности органов государст­венной власти и институтов формирующегося гражданского общества по пре­дупреждению злоупотребления властью. В отличие от предыдущих законопро­ектов, которые во многом дублировали нормы уже действующего законода­тельства, разработчики анализируемого законопроекта позаботились о том, чтобы деятельность вновь учреждаемого института Уполномоченного по этике дополнила существующие средства защиты публичных интересов, не отменяла и не влекла пересмотр компетенции государственных органов в соответствую­щей сфере.

Предполагается, что Уполномоченный организует государственный и обще­ственный контроль за соблюдением установленных Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами требований и ограничений в отношении лиц, осуществляющих полномочия органов власти, в первую очередь, на верхнем уровне управления государством.

Он обеспечивает должное реагирование органов государственной власти на ставшие известными ему факты нарушения этических норм, связанных с злоупот­реблением властью или служебными полномочиями (в необходимых случаях уголовно-правовыми средствами), принимает меры к возмещению ущерба, причи­ненного физическим и юридическим лицам, восстановлению нарушенных таким поведением прав и свобод граждан и авторитета органов власти Российского го­сударства.

Уполномоченный вносит в органы законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти представления:

— о создании парламентской комиссии по расследованию фактов зло­употребления властью или служебными полномочиями, о проведении проверки

159

(расследования), в том числе финансовой и налоговой, по фактам нарушения этических норм как лицами, составляющими «верхний уровень управления го­сударством», членами их семей, так и иными служащими органов государствен­ной власти, и привлечении виновных в злоупотреблении властью или служеб­ными полномочиями к дисциплинарной, административной или уголовной от­ветственности;

- об отстранении от исполнения полномочий любого такого лица на период проверки (расследования) до вынесения решения судом либо иным компетентным органом;

- о возмещении ущерба, причиненного физическим или юридическим ли­цам злоупотреблением властью или служебными полномочиями в органах вла­сти, и восстановлении нарушенных этими действиями (бездействием) прав и сво­бод граждан;

- о проведении экспертного исследования нормативных правовых актов и подготовке компетентного заключения;

- об устранении причин и условий, способствующих коррупции в феде­ральных органах власти и органах власти субъектов Российской Федерации, нару­шению этических норм их должностными лицами и иными служащими, а также привлечении к правовой ответственности должностных лиц, не принявших свое­временных мер по их выявлению и устранению;

- о внесении субъектами права законодательной инициативы предложе­ний об изменении и дополнении федерального законодательства и законодатель­ства субъектов Российской Федерации.

В случаях несоответствия требованиям, установленным Федеральным зако­ном, непринятия или невыполнения установленных в нем ограничений Уполно­моченный может приостановить осуществление полномочий любого лица, ука­занного в ст. 2 Федерального закона, и внести представление Президенту Рос­сийской Федерации или иному компетентному органу об отстранении данного лица от осуществления своих полномочий.

Он собирает и использует в своей работе обобщенные сведения о дохо-

160 дах, имуществе и имущественных обязательствах лиц, замещающих государст­венную должность или осуществляющих иные полномочия, указанные в ст. 2 Фе­дерального закона, и справки о соблюдении ограничений. Он же формирует и хра­нит соответствующий банк данных, которые представляются для опубликования средствам массовой информации и по мотивированному запросу всем заинтересо­ванным лицам.

Для исполнения своих полномочий Уполномоченный запрашивает от го­сударственных органов и их должностных лиц необходимые ему сведения, доку­менты и материалы, проводит самостоятельно или совместно с компетентными го­сударственными органами проверку деятельности государственных органов и должностных лиц, получает объяснения от государственных служащих и иных лиц, осуществляющих полномочия органов государственной власти, знакомит­ся с уголовными, гражданскими делами и делами об административных право­нарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовного дела.

В круг его обязанностей предполагается вменить организацию участия граждан, государственных и негосударственных организаций и предприятий (в частности, религиозных объединений, политических партий и движений) в разра­ботке и реализации антикоррупционной политики, укреплении этических основ публичной службы.

Согласно ст, 17 «Основания и порядок назначения Уполномоченного по этике», он назначается на должность и освобождается от должности Федеральным Собранием Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Уполномоченный по этике не может являться депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представи­тельного) органа субъекта Российской Федерации, находиться на государственной службе. Он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом поли­тической партии или иного общественного объединения, преследующего полита-

161

ческие цели.

Назначаясь на 5 лет, он обладает неприкосновенностью в течение всего сро­ка полномочий. Он не может быть без согласия Федерального Собрания при­влечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в су­дебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением слу­чаев задержания его на месте преступления, а также подвергнут личному дос­мотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномоченного распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и слу­жебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.

Ежегодно до 1 июля года, следующего за отчетным, Уполномоченный по этике направляет доклад о состоянии этики в органах власти Российской Федера­ции Президенту, Федеральному Собранию, Правительству, Конституционному Суду, Верховному Суду и Генеральному прокурору Российской Федерации.

По отдельным вопросам предупреждения злоупотребления властью или служебными полномочиями Уполномоченный по этике может направлять Прези­денту Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации специальные доклады (ст. 19).

При Уполномоченном по этике в целях оказания консультативной помощи предполагается создать экспертный Совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области противодействия коррупции в органах власти и укрепления этических основ публичной службы (ст. 21).

Содержание главы 4 «Комиссия по борьбе с коррупцией Федерального Соб­рания Российской Федерации и комиссии по борьбе с коррупцией законодатель­ных собраний субъектов Российской Федерации, взаимодействию этих органов с Уполномоченным по этике» во многом дублирует нормы Положения о деятельно­сти уже существующей Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания

162

Российской Федерации по борьбе с коррупцией²²⁵.

Было бы рационально, вместо включения в законопроект специальной главы, предусмотреть в главе, посвященной деятельности Уполномоченного по этике, краткую отсылочную норму в такой, например, редакции: «Уполномоченный по этике координирует свою работу с деятельностью парламентских антикоррупцион­ных органов федерации и ее субъектов».

Что же касается наделения Комиссии по борьбе с коррупцией полномо­чиями по производству парламентских расследований по фактам злоупотребле­ния властью или служебными полномочиями со стороны лиц, указанных в ст. 2 проекта Федерального закона; осуществления парламентского контроля за про­изводством расследования по уголовным делам о преступлениях, связанных с коррупцией на «верхнем уровне управления государством», имеющих большое общественное значение (ст. 22 законопроекта), то это было бы целесообразно уре­гулировать специальным законом о парламентском контроле.

В последней главе - главе 5 содержатся «Заключительные и переходные по­ложения».

Таким образом, рассмотрев эти три законопроекта, можно прийти к следующим выводам:

1. Анализ основных антикоррупционных законопроектов позволяет су­дить о том, что их низкое качество коррелируется с неудовлетворительной ра­ботой в сфере противодействия коррупции в целом.

Причина низкого качества законопроектных работ диагностируется в те­зисах доклада первого заместителя директора по научной работе Научно- исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации В.Н. Лопатина (входит в коллектив создателей законопроекта «Основы законодательства об антикор­рупционной политике») «Современное состояние и перспективы антикорруп-

²²ⁱКомиссия по борьбе с коррупцией в составе Государственной Думы Федерального Собра­ния Российской Федерации 3-го созыва образована Постановлением Государственной Думы от 23 февраля 2000 года № 115-Ш ГД (см. § 1 Главы 3 диссертации).

163

ционного законотворчества в России» так: «Есть три опасности в самом нор­мотворчестве'. первая - дешевизна законотворчества, вторая - неконкретность законов, третья - в том, что нормы, устанавливающие наказание за взятки, сами новые взятки и порождают.

Подготовка закона в Госдуме стоит 4 тысячи рублей. Нужно собрать группу специалистов, не один месяц проводить экспертизы, мониторинг... В ре­зультате за такую цену получают, как правило, либо дешевый и слабый про­дукт, либо поручают подготовку чиновникам ведомства, а уж они-то создают закон под себя.

Законы, подготовленные ведомствами, как правило, неконкретны, не со­держат процедур и механизмов их реализации, отдавая это на откуп самим ве­домствам. Чиновники же специально насаждают немыслимое количество барь­еров, чтобы было за что брать мзду»^[203].

Это суждение «высвечивает» один из аксиоматичных приоритетов в оте­чественной антикоррупционной политике, согласующийся с другими результа­тами диссертационного исследования: в условиях рыночной экономики необ­ходимо оплачивать труд в публичном секторе по рыночным ценам.

Если это условие не будет соблюдено, трудно рассчитывать доброкачест­венные законотворческие разработки и успешную реализацию международно­признанных антикоррупционных концепций.

Данное положение представляется ключевым применительно к борьбе с «низовой коррупцией».

2. Коррупция - сложнейшее явление и, как показала практика законо­творческих работ, проблема противодействия коррупции не может быть решена посредством создания единого антикоррупционного кодекса. Необходим ком­плекс нормативных актов, который должен вводиться в действие постепенно^[204].

3. Необходим механизм «запуска» комплекса антикоррупционных инст-

164

рументов, в качестве которого вполне мог бы выступить будущий федеральный закон «О предупреждении злоупотребления властью или служебными полно­мочиями на верхнем уровне управления государством».

Данный законопроект является наиболее проработанным в технико­юридическом плане и имеет первоочередное значение в стратегии противодей­ствия отечественной коррупции^[205].

Дополнительно к соображениям о первоочередности принятия именно такого рода закона, сделанным в ходе анализа соответствующего законопроек­та, сошлемся на интервью с заместителем председателя комиссии Государст­венной Думы по борьбе с коррупцией П. Бурдуковым. Применительно к про­блеме коррупции, связанной с вывозом капиталов из России он пояснил: «Для возвращения денег необходимо прежде всего желание первого лица государст­ва. Спецслужбы все знают. Будет команда - все деньги будут выявлены и воз­вращены. После Гражданской войны даже при слабых тогда силовых органах много денег, «уехавших» за кордон, было возвращено.

У нас этот вопрос затягивается. Почему? Не исключаю, что его специаль­но «затягивают» высшие чиновники, замешанные в утечке капитала. И это не­удивительно, коль скоро у нас к ответственности привлекаются не те, кто выносит деньги коробками из-под ксерокса, а те, кто их задержал».^[206]

C этим суждением перекликается вывод экспертов Транспаренси Интер­нешнл, которые пишут о труднооспоримости материалов о коррупции в Адми­нистрации Президента РФ, Правительства, Центрального Банка России^[207].

В том же ключе суждение ЛИ. Шершнева, президента «Ассоциации безопасности» на заседании «круглого стола» 30 мая 2001 года по теме «Борьба

165

с коррупцией: состояние и проблемы законодательного обеспечения», органи­зованном Институтом научной информации по общественным наукам РАН со­вместно с Аналитическим управлением Аппарата Государственной Думы при участии Аппарата комитета Государственной Думы по безопасности: «власть - это форма собственности. Китайцы об этом сказали еще тысячу лет назад, власть - это товар, имеющий свой прибавочный продукт, свою добавленную стоимость, и только проблема в величине»^[208][209].

В таком плане сложно согласиться с контраргументацией, изложенной в Письме Правительства РФ от 12 августа 2003 г. № 5547π-∏17 «Заключение по проекту федерального закона № 317699-3 «О предупреждении злоупотребления властью или служебными полномочиями на верхнем уровне управления госу­дарством». Основной аргумент Правительства - несогласованность положений законопроекта с системой действующего законодательства, включая нормы, регламентирующие права человека лиц, составляющих «верхний уровень 232

управления государством» , в то время как основная задача как раз и состоит в том, чтобы привести в соответствие действующее законодательство с законо­дательным механизмом запуска комплекса международно-признанных, апро­бированных на практике антикоррупционных инструментов.

Права человека - не есть неограниченная свобода поступать, как вздума­ется. Это хрупкий баланс между личной свободой и общественной необходи­мостью^[210]. Применительно к решению проблемы противодействия коррупции международная и внутригосударственная практика идет по пути «уступок» в пользу общественной необходимости, предусматривая такие, например, чрез­вычайные инструменты, как раскрытие банковской тайны, поощрение и защиту

166

осведомителей, ограничение иммунитетов, допуск результатов оперативной разработки в качестве доказательств по уголовным делам коррупционного ха­рактера.

167