§ 3. Феномен коррупции в глобальной правовой системе

Параллельно осмыслению необходимости борьбы с коррупцией отдель­ными учеными, отдельными государствами и группами государств теоретиче­ская и практическая деятельность осуществлялась на глобальном уровне (в первую очередь, в рамках институционной системы ООН).

По-видимому, первым правовым результатом растущей всеобщей озабо­ченности стало включение в Венскую конвенцию о праве международных до­говоров 1969 г. статьи 50 («Подкуп представителя государства»), которой в ка­честве основания признания договора недействительным предусмотрено: «Если согласие государства на обязательность для него договора было выражено в ре­зультате прямого или косвенного подкупа его представителя другим участво­вавшим в переговорах государством, то первое государство вправе ссылаться на такой подкуп как на основание недействительности его согласия на обяза­тельность для него такого договора»^[115].

В дальнейшем Организация Объединенных Наций возвращалась к вопро­су о коррупции при изучении других проблем.

В частности, в принятый Генеральной Ассамблеей 17 декабря 1979 г. Ко­декс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка была включе­на специальная антикоррупционная ст. 17 в такой редакции:

«Должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают какие- либо акты коррупции. Они также всемерно препятствуют любым таким актам и борются с ними.

Комментарий:

а) Любой акт коррупции, как и любое другое злоупотребление властью, несовместим со служебным статусом должностного лица по поддержанию пра­вопорядка. К любому должностному лицу по поддержанию правопорядка, со­вершившему акт коррупции, закон должен применяться в полной мере, по­скольку правительства не могут ожидать от граждан соблюдения ими правопо-

90

рядка, если они не могут или не хотят обеспечивать соблюдение законности их собственными должностными лицами и в рамках их собственных учреждений.

б) Хотя понятие коррупции должно определяться в соответствии с на­циональным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или не­совершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причи­не этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обеща­ний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие.

с) Выражение «акт коррупции», о котором говорилось выше, следует no­us нимать как охватывающее попытку подкупа» .

В начале 90-х годов феномен коррупции был признан ООН в качестве важного специального вопроса.

В феврале 1994 года Офисом ООН по контролю за наркотиками и пре­дупреждению преступности завершена разработка Глобальной программы против коррупции^[116][117], с учетом и во исполнение которой 16 декабря 1996 года принята Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупци­ей и взяточничеством в международных коммерческих операциях, содержание которой полностью согласуется с положениями Рекомендаций ОСЭР от 23мая 1994 года.

Генеральная Ассамблея ООН приняла 12 декабря 1996 года Междуна­родный кодекс поведения государственных должностных лиц^[118], нормы кото­рого согласуются с идеями Межамериканского соглашения против коррупции от 29 марта 1996 года. Наиболее важные обязательства должностных лиц по данному Кодексу:

- сообщать о своих деловых, коммерческих или финансовых интересах,

91

которые могут привести к коллизии личных интересов и интересов службы;

- не пользоваться в личных целях государственными денежными сред­ствами, собственностью, услугами или информацией, полученной государст­венными должностными лицами при исполнении или в результате исполнения ими своих служебных обязанностей;

- не использовать в личных целях прежнее служебное положение после ухода со своих официальных должностей;

- объявлять или сообщать сведения о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведения об активах или обязательствах супруга (супруги) и/или иждивенцев;

- не добиваться и не получать, прямо или косвенно, любых подарков или других знаков внимания, которые могут повлиять на выполнение должно­стных функций;

- не разглашать сведения конфиденциального характера, если исполне­ние обязанностей или потребности правосудия не требуют иного, даже после ухода со службы;

- не использовать должностное положение для целей политической и иной деятельности.

Также во исполнение Глобальной программы своей резолюцией 54/128 от 17 декабря 1999 года Генеральная Ассамблея поручила Специальному комитету по разработке Конвенции против транснациональной организованной преступ­ности включить в текст проекта Конвенции положения, предусматривающие меры по борьбе с коррупцией^[119].

Конвенция ООН против транснациональной организованной преступно­сти принята резолюцией 55/25 от 15 ноября 2000 года Генеральной Ассамблеи и открыта для подписания с 12по 15 декабря 2000 года в Палермо (Италия)^[120].

92

Она предусмотрела, в частности;

- криминализацию коррупции публичных должностных лиц;

- принятие таких мер, какие могут потребоваться, с тем, чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния участие в качестве сообщника в со­вершении такого преступления;

- ответственность юридических лиц, совершающих подкуп публичных должностных лиц;

- принятие мер для предупреждения и выявления коррупции среди пуб­личных должностных лиц и наказания за нее;

- содействие применению концепции «добросовестности» публичных должностных лиц и предоставлению достаточной независимости компетент­ным органам в их деятельности по предупреждению и выявлению коррупции среди публичных должностных лиц и наказанию за нее.

Генеральная Ассамблея ООН приняла 4 декабря 2000 года решение о раз­работке эффективного международно-правового документа против коррупции «независимо от Конвенции Организации Объединенных Наций против транс­национальной организованной преступности»^[121][122], а 20 декабря того же года в ре­золюции «Предупреждение коррупции и незаконного перевода средств и борь­бы с ними и репатриация незаконно переведенных средств в страны происхож­дения» вновь заявила об осуждении ею коррупции, взяточничества, отмывания денег и незаконного перевода средств, призвав к принятию на международном и национальном уровнях дальнейших мер по борьбе с коррупцией и взяточни­чеством в международных деловых операциях и к международному сотрудни-

135 честву в поддержку этих мер \

На состоявшемся в феврале 2002 года в Вене первом Межучрежденче­ском координационном совещании ООН по борьбе с коррупцией приняты пер-

93

воначальные меры по улучшению координации деятельности в этой области.

31 октября 2003 г. текст данной Конвенции принят Генеральной Ассамб­леей¹³⁷, а 9 декабря того же года в городе Мерида (Мексика) открылась Поли­тическая конференция высокого уровня для подписания этого всемирного меж­дународного договора. Только в течение двух дней работы Конференции Кон­венция была подписана более чем 80 государствами (в том числе и Россией¹³⁸). Предположительно менее, чем в течение двух лет, она вступит в силу¹³⁹.

Принятие и подписание этого договора, аккумулирующего теоретические достижения, международную и внутригосудрственную практику противодейст­вия коррупции, - выдающееся достижение¹⁴⁰.

В Послании Генерального секретаря ООН состоявшемуся политическому форуму было замечено: «Мы прошли долгий путь. До начала 1990-х годов кор­рупция едва ли упоминалась когда-либо в официальных кругах, несмотря на то, что все о ней знали. Понадобились огромные усилия и упорство многих людей,- чтобы повысить уровень понимания разлагающего воздействия коррупции на

«

¹³⁶ См.: Организация Объединенных Наций. Доклад Генерального секретаря о работе Орга­низации. Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Пятьдесят седьмая сессия. Допол­нение № 1 (А/57/1). - Нью-Йорк, 2002, - С. 33.

¹³⁷ Генассамблея ООН приняла конвенцию против коррупции // ИТАР-ТАСС

¹³¹См.: Распоряжение Президента Российской Федерации «О подписании Конвенции Орга­низации Объединенных Наций против коррупции» от 6 декабря 2003 г. № 581-рп // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 50. - Ст. 4884.

¹³⁹ Россия подписала Конвенцию ООН против коррупции // http://www.un.org/russian/news/ ful Istoryne ws.asp7news ID= 1343

¹⁴⁰ Оценку значения Конвенции российскими авторами см.: Интервью с В.

94

общество и чтобы вопрос о борьбе с этим злом был поставлен в глобальную по-

141

вестку дня» ,

Конвенция^[123][124] обобщила теоретические представления о сферах общест­венной жизни, угрозу которым составляет коррупция:

- стабильность и безопасность общества;

- демократические институты и ценности;

- этические ценности и справедливость;

- устойчивое развитие и правопорядок.

Она зафиксировала всеобщее понимание того, что коррупция взаимосвя­зана с другими опаснейшими социальными явлениями: организованной пре­ступностью и отмыванием криминальных доходов.

Конвенция - это внушительный по объему,^[125] междисциплинарный по своему характеру документ. В аналитическом плане содержание Конвенции можно разделить на две части - общую и особенную. Часть общая - это преам­була и «Общие положения» (Глава I). Часть особенная - это последующие гла­вы (со II по VIII).

Закономерно то, что часть особенная начинается с Главы II, посвященной мерам по предупреждению преступности. Норма данной главы имеет принци­пиальный характер - осуществление профилактических антикоррупционных мер «в соответствии с принципами своей правовой системы». C учетом этого называются обязательные элементы профилактики коррупции:

- наличие независимого органа или органов, ответственных за проведе­ние антикоррупционной политики (ст. 6);

- создание в публичном секторе таких систем приема на работу, прохо­ждения службы, продвижения по службе и выхода в отставку, которые учиты-

95

вают: безупречность работы, справедливость и способности; особые процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, особенно уяз­вимых с точки зрения коррупции; ротацию таких должностных лиц; необходи­мость выплаты надлежащего вознаграждения и установление справедливых окладов (с учетом уровня экономического развития государства); осуществле­ние образовательных и учебных антикоррупционных программ; усиление про­зрачности в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности, а также в финансировании политических партий; предотвращение конфликта интересов (ст.

Другие важные составляющие профилактики:

- внедрение кодексов поведения;

- установление мер и систем, способствующих тому, чтобы публичные должностные лица сообщали соответствующим органам о коррупционных дея­ниях;

- создание мер и систем, обязывающих публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации о внеслужебной деятель­ности, занятиях, инвестициях, активах и о дарах или выгодах, в связи с кото­рыми может возникать коллизия интересов;

- определение системы ответственности за нарушение соответствующих правил (ст. 8).

Комплекс взаимосвязанных норм регламентирует профилактические ме­ры в отношении публичных закупок и управление публичными финансами (ст. 9), состоящие в:

- конкурсном заключении контрактов на государственные закупки;

- публичном и своевременном распространении информации о закупоч­ных процедурах и условиях;

- применении эффективных систем внутреннего контроля и систем об­жалования;

- обязательности в обстановке прозрачности: составлении национально­го бюджета, представлении отчетов о поступлениях и расходах, применении

96 эффективной системы стандартов бухгалтерского учета, аудита и надзора.

Естественная составляющая перечисленной системы мер - обеспечение сохранности бухгалтерских книг, записей, финансовых ведомостей или другой документации, касающейся публичных расходов и доходов, и воспрепятствова­ние фальсификации такой документации.

Применительно к частному сектору (ст. 12) предписаны:

- необходимость усиления стандартов бухгалтерского учета и аудита;

- обеспечение того, чтобы частные организации обладали достаточными механизмами внутреннего контроля в целях предотвращения создания неофи­циальной отчетности, использования поддельных документов либо преждевре­менного уничтожения бухгалтерской документации.

Специально оговорена обязательность отказа в освобождении от нало­гообложения в отношении расходов, представляющих собой взятки, или других расходов, понесенных в целях содействия коррупционным деяниям.

Создатели Конвенции предусмотрели участие общества в антикоррупци­онной политике (ст. 13).

В частности, государства должны содействовать активному участию от­дельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирую­щие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углуб­ления понимания обществом факта существования, причин и опасного характе­ра коррупции, а также создаваемых ею угроз посредством таких мер, как:

- усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процес­сы принятия решений;

- обеспечение для населения эффективного доступа к информации;

- проведение мероприятий по информированию населения, способст­вующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции;

- осуществление программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах;

- уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опублико-

97

вания и распространения информации о коррупции.

Каждое государство должно принимать необходимые меры, чтобы соот­ветствующие органы по противодействию коррупции были известны населе­нию, обеспечивать доступ к таким органам для представления им сообщений, в том числе анонимно, о любых случаях, которые могут рассматриваться в каче­стве представляющих собой какое-либо из коррупционных преступлений.

Наконец, с учетом действующих международных нормативных актов^[126] и практики их применения в сфере противодействия отмыванию денежных средств или другого имущества, полученного преступным путем, такое проти­водействие статьей 14 Конвенции было также расценено как необходимая со­ставляющая профилактики коррупции.

Глава Ш «Криминализация и правоохранительная деятельность» предна­значена для унификации национальных законодательств.

В соответствии со ст. 15 во всех государствах-участниках должны быть признаны в качестве уголовно-наказуемых деяний:

«а) обещание, предложение или предоставление публичному должност­ному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного пре­имущества для самого должностного лица или иного физического или юриди­ческого лица, с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо дейст­вие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;

Ь) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем, что­бы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при

98 выполнении своих должностных обязанностей».

В соответствии со ст. 16 те же деяния являются уголовно-наказуемыми, если они осуществляются HHOCIpaHHblM публичным должностным лицом, должностным лицом публичных международных организаций либо в отноше­нии иностранного публичного должностного лица, должностного лица публич­ных международных организаций.

Согласно ст. 17 Конвенции должны быть признаны преступными умыш­ленные действия, представляющие собой «хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование публичным должностным лицом в целях из­влечения выгоды для себя самого или другого физического или юридического лица какого-либо имущества, публичных или частных средств, или ценных бу­маг, или любого другого ценного предмета, находящихся в ведении этого пуб­личного должностного лица в силу его служебного положения».

Во исполнение ст. 18 каждое государство должно рассмотреть вопрос о целесообразности криминализации «злоупотребления влиянием в корыстных целях».

Такое злоупотребление, согласно Конвенции, это совершенное умышленно:

«а) обещание, предложение или предоставление публичному должност­ному лицу или любому другому лицу, лично или через посредников, какого- либо неправомерного преимущества, с тем, чтобы это публичное должностное лицо или такое другое лицо злоупотребило своим действительным или предпо­лагаемым влиянием с целью получения от администрации или публичного ор­гана Государства-участника какого-либо неправомерного преимущества для первоначального инициатора таких действий или любого другого лица;

Ь) вымогательство или принятие публичным должностным лицом или любым другим лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомер­ного преимущества для себя самого или для другого лица, с тем, чтобы это публичное должностное лицо или такое другое лицо злоупотребило своим дей­ствительным или предполагаемым влиянием с целью получения от админист­рации или публичного органа Государства-участника какого-либо неправомер-

99

ного преимущества».

Статья 18 предписала рассмотреть вопрос о целесообразности кримина­лизации злоупотребления служебным положением (конвенционный состав пре­ступления аналогичен составу преступления, предусмотренному ст. 285 Уго­ловного кодекса РФ^[127]).

Статья 20 рекомендует криминализовать так называемое незаконное обо­гащение, неизвестное российскому уголовному законодательству: «значитель­ное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его за­конные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».

Статьями 21 и 22 рекомендовано криминализовать подкуп и хищение в частном секторе.

Статьей 23 предписана обязательность криминализации отмывания дохо­дов, полученных в результате коррупционных правонарушений. Статьей 24 ре­комендовано рассматривать в качестве уголовно-наказуемого деяния укрыва­тельство, если лицу известно, что соответствующее имущество получено в ре­зультате коррупционных правонарушений. Статья 25 возложила на государства обязательство предусмотреть в качестве уголовно-наказуемого деяния воспре­пятствование осуществлению правосудия в отношении коррупционных престу­плений.

Статьей 26 определена ответственность юридических лиц. Она может быть уголовной, гражданско-правовой или административной (с учетом прин­ципов соответствующей внутригосударственной правовой системы). Статьей 27 предусмотрена обязательность криминализации соучастия в коррупционных преступлениях и рекомендовано рассмотреть вопрос о квалификации в качестве уголовно наказуемого деяния покушение на совершение коррупционного пре­ступления.

Статьи 28-42 предусмотрели комплекс чрезвычайных силовых средств борьбы с коррупцией: возможность установить субъективную сторону из «объ-

IOO

ективных фактических обстоятельств дела» (ст, 28); более длительный срок давности в отношении коррупционных преступлений (ст. 29); сбалансирован­ность между любыми иммунитетами или юрисдикционными привилегиями, предоставленными публичным должностным лицам в связи с выполнением ими своих функций, возможностью, в случае необходимости, осуществлять эффек­тивное расследование и уголовное преследование и выносить судебное реше­ние в связи с коррупционными преступлениями (ст. 30); возможность отстра­нения обвиненного должностного лица в коррупционном преступлении от вы­полнения его обязанностей (ст. 30); обязательность конфискации доходов; не­допустимость отказа сотрудничать с правоохранительными органами, ссылаясь на банковскую тайну (ст. 31); специальные меры защиты свидетелей, экспер­тов, потерпевших и информаторов (ст. 32-33); обязательность обеспечения права потерпевших от коррупционных деяний компенсировать причиненный ущерб (ст. 35); учреждение специальных независимых органов (органа) по борьбе с коррупцией (ст. 36); возможность смягчения наказания и даже пре­доставление иммунитета обвиняемому, который «существенным образом со­трудничает в расследовании или уголовном преследовании в связи с каким- либо преступлением, признанным таковым в соответствии с настоящей Кон­венцией»; применение программы защиты таких лиц (ст. 37); сотрудничество между публичными органами (ст. 38), публичными органами и частным секто­ром в сфере борьбы с коррупцией (ст. 38-39); учет вынесенных в иностранных государствах обвинительных приговоров в отношении лиц, виновных в корруп­ционных деяниях (ст. 41).

Глава IV (ст. 43-50) регламентирует международное сотрудничество.

Помимо стандартных положений относительно порядка оказания право­вой помощи и экстрадиции, которые обычйо включаются в договоры о борьбе с преступлениями международного характера, создатели Конвенции опять-таки включили в данную главу ряд чрезвычайных положений: инициативный обмен информацией о коррупционных правонарушениях без запроса об оказании пра­вовой помощи; недопустимость отказа в предоставлении соответствующей ин-

IOl

формацией со ссылкой на банковскую тайну; выдача подозреваемого, обвиняе­мого либо осужденного на время; назначение внутригосударственного специ­ального органа, ответственного за получение и исполнение запросов об оказа­нии правовой помощи³⁴⁶; возможность передачи уголовных дел, если это отве- 147

чает интересам правосудия ; возможность проведения совместных расследо­ваний правоохранительными органами нескольких сотрудничающих госу­дарств; необходимость применения специальных методов расследования (на­пример, так называемые контролируемые поставки, электронное и другие фор­мы наблюдения, агентурные операции), результаты применения которых должны приниматься судами в качестве доказательств по делу.

Важнейшее значение для целей Конвенции имеет Глава V («Меры по возвращению активов»^{[128][129][130]}), включающая ст. 51-59.

Статья 52, посвященная мерам предупреждения и выявления переводов доходов от коррупционных преступлений, наряду с мерами профилактики, применимым к противодействию отмывания криминальных доходов, обязала государства осуществлять более жесткие меры контроля в отношении счетов, которые пытаются открыть или которые ведутся лицами, обладающими или обладавшими значительными публичными полномочиями, членами их семей и тесно связанными с ними партнерами или от имени любых вышеперечисленных лиц. Такие более жесткие меры контроля, призваны выявлять подозрительные операции для целей представления информации о них компетентным органам (но они не должны толковаться как препятствующие или запрещающие финан­совым учреждениям вести дела с любым законным клиентом).

Кроме того, п. 6 этой же статьи рекомендует государствам обязать своих публичных должностных лиц, имеющих интерес либо право подписи, либо об-

102

падающих полномочиями в отношении финансового счета на иностранной тер­ритории, сообщать об этом своим компетентным органам, а также вести отчет­ность относительно таких счетов, а также предусмотреть санкции за невыпол­нение такими должностными лицами соответствующих обязанностей.

Государства обязаны на взаимной основе:

- обеспечивать возможность доступа в свои суды другим государствам- участникам для заявления гражданских исков с целью возвращения доходов, извлеченных в результате коррупционных преступлений (ст. 53);

- принимать такие меры, какие могут потребоваться, чтобы позволить своим компетентным органам приводить в исполнение постановления о конфи­скации, вынесенные судами другого государства-участника;

- принимать такие меры, которые необходимы национальным органам, в пределах их юрисдикции, выносить постановления о конфискации имущества иностранного происхождения;

- рассматривать вопрос о принятии таких мер, какие могут потребовать­ся, чтобы создать возможность для конфискации такого имущества без вынесе­ния приговора в рамках уголовного производства по делам, когда преступник не может быть подвергнут преследованию по причине смерти, укрывательства или отсутствия или в других соответствующих случаях;

- принимать такие меры, какие могут потребоваться, с тем, чтобы по­зволить своим компетентным органам замораживать или налагать арест на имущество согласно постановлению о замораживании или аресте, которое вы­несено судом или компетентным органом запрашивающего государства- участника, если там содержатся для этого разумные основания и будет в конеч­ном итоге вынесено постановление о конфискации;

- рассматривать вопрос о принятии дополнительных мер для сохранения имущества для целей конфискации (например, на основании иностранного по­становления об аресте или предъявления уголовного обвинения в связи с при­обретением подобного имущества).

Статьи 55-58 подробно регламентируют процедуру возвращения доходов

103

в государство, потерпевшее ущерб от коррупционных преступлений.

Глава VI содержит комплекс норм относительно технической помощи и обмена информацией (ст. 60-62), предусматривая конкретные требования: к подготовке персонала, ответственного за борьбу с коррупцией; к взаимной тех­нической помощи (особенно в интересах развивающихся стран); к сбору и ана­лизу информации о коррупции и обмену такой информацией.

Более того, в соответствии с п. 3 ст, 61 государствам придется ограничить свой суверенитет и поставить свою антикоррупционную политику под между­народный контроль: «Каждое государство должно рассмотреть вопрос о возможности осуществления контроля за своей политикой и практическими мерами по борьбе с коррупцией, а также проведения оценки их эффективно­сти».

Создатели Конвенции, использовав опыт стран - членов Совета Европы и ОЭСР, позаботились и о создании механизмов ее осуществления (ст. 63-64 Главы VII).

Главным звеном такого механизма должна стать ежегодно созываемая Конференция государств - участников Конвенции для проведения обзора хода ее осуществления и разработки мер по усилению эффективности.

Основное положение заключительной Главы VIII - оговорка о возможно­сти каждому государству-участнику применять более строгие или суровые ме­ры для предупреждения коррупции и борьбы с ней, чем предусмотренные Кон­венцией.

Таким образом, обобщая все ранее изложенное, можно прийти к следую­щим выводам:

- Конвенция ООН для отдельного государства в концептуальном плане имеет значение всесторонней, международно-санкционированной, апробиро­ванной на практике, эффективной стратегии борьбы с коррупцией и, следова­тельно, - борьбы за демократию, права человека, утверждение верховенства права и устойчивое развитие;

- динамика нормотворческой работы, посвященная феномену корруп-

104

ции, соответствовала объективным закономерностям взаимодействия внутриго­сударственного и международного права;

~ теоретические идеи о необходимости и возможности борьбы с кор­рупцией, о способах борьбы с ней, зародившись во внутригосударственных правовых системах, постепенно получали нормативное признание в междуна­родных правовых системах;

- с принятием Конвенции ООН антикоррупционные идеи получили все­общее признание и как бы «второе рождение», поскольку им на новом, более высоком уровне познания, суждено возвратиться во внутригосударственное за­конодательство, побуждая его к совершенствованию.

105