§ 1. Феномен коррупции в правовой системе ОЭСР и межамериканской правовой системе

Международное право - это нормативным образом обобщенный опыт развития человечества.^[98] Именно поэтому изучение международных норм, от­носящихся к коррупции, несомненно, представляет большой теоретический и научно-практический интерес.

Впервые феномен коррупции получил значительное международно­правовое признание в первой половине 90-х годов 20 века, когда 23 мая 1994 г, по призыву США^[99] Советом Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) были приняты Рекомендации по мерам борьбы со взяточниче­ством в международных деловых операциях. Рекомендации пересмотрены 23 мая 1997 г.^[100]

Крупным шагом на пути теоретического осмысления сущности корруп­ции и необходимости борьбы с ней стало Межамериканское соглашение против коррупции, подписанное в Каракасе (Венесуэла) 29 марта 1996 года. Оно стало первым международным договором, посвященным феномену коррупции, и од­новременно таким международным документом, в котором получили призна­ние важнейшие теоретические идеи, впервые закрепленные в Рекомендациях ОЭСР. Их можно разделить на две группы.

Первая относится к характеристике общественной опасности коррупции:

62

- коррупция подрывает легитимность общественных институтов власти, наносит удар по обществу, его моральным устоям и правосудию, а также все­стороннему развитию народов;

- борьба с коррупцией укрепляет демократические институты, предот­вращает дисбаланс в экономике, нарушения в государственном управлении и нанесение вреда моральному облику общества (попутно заметим, что это по­ложение полностью согласуется с основными выводами, содержащимися в предыдущих параграфах);

- коррупция нередко является инструментом, используемым организо­ванной преступностью для достижения своих целей;

- в некоторых случаях коррупция имеет международный размах, и эф­фективная борьба с ней требует от государств скоординированных действий;

- существуют постоянно растущие связи между коррупцией и доходами, полученными от незаконной торговли наркотиками, что подрывает моральные устои общества и угрожает законным интересам коммерческой и финансовой деятельности и обществу на всех уровнях¹⁰¹.

Вторая группа теоретических идей относится к сфере осмысления спосо­бов борьбы с этим социальным злом.

Важнейшее достижение авторов Соглашения заключается в том, что в его текст были включены положения профилактической направленности. Так, ст. 6 («Профилактические меры») определялось, что стороны согласились рассмот­реть вопрос о применении определенных мер в пределах их правовых систем, чтобы создавать, поддерживать и укреплять:

1. Нормы поведения для правильного, честного и надлежащего выполне­ния государственных полномочий. Эти стандарты должны быть предназначены для предотвращения конфликтов интересов и гарантировать надлежащее со­хранение и использование ресурсов, вверенных правительственным должност­ным лицам. Кроме того, они должны также устанавливать меры и системы,

'⁰¹См.: Межамериканское соглашение против коррупции // http://law.vl.ru/comipt/att4.html

63

требующие от правительственных должностных лиц сообщать соответст­вующим компетентным органам о выявленных в деятельности государствен­ных органов фактах коррупции. Такие меры должны поддерживать доверие общества к деятельности государственных служащих и деятельности прави­тельства в целом.

2. Механизмы, чтобы привести в исполнение такие нормы поведения.

3. Инструкции правительственному персоналу, чтобы гарантировать надлежащее понимание ими их обязанностей и этических норм, лежащих в ос­нове их деятельности.

4. Системы регистрации дохода, имущества и обязательств лиц, которые исполняют государственные функции на определенных пастах в соответствии с законом и там, где это необходимо, опубликования результатов регистрации.

5. Системы государственного найма и поставки товаров и услуг, которые обеспечивают открытость, справедливость и эффективность таких систем.

6. Сбор информации о доходах правительства и внедрение системы кон­троля, которые сдерживают коррупцию.

7. Законы, которые не допускают благоприятного налогового режима для физических и юридических лиц в отношении расходов, сделанных в нарушение антикоррупционных законов сторон - участниц Соглашения.

8. Системы защиты государственных служащих и частных граждан, доб­росовестно сообщающих об актах коррупции, включая защиту данных об их личности в соответствии с конституционными и основными принципами внут­ренних правовых систем сторон.

9- Органы надзора, применяющие современные механизмы предотвра­щения, обнаружения, наказания и искоренения коррупционных действий.

10. Сдерживание взяточничества внутренних и иностранных правитель­ственных должностных лиц такими механизмами, которые обеспечивают госу­дарственным и другим типам предприятий содержание книг и записей, подроб­но и тщательно отражающих приобретение и распределение имущества и

64

имеющих достаточно внутренних средств бухгалтерского контроля, чтобы дать возможность их служащим выявить коррумпированные действия.

11. Механизмы, поощряющие участие гражданского общества и непра­вительственных организаций в действиях по предотвращению коррупции.

12. Изучение дополнительных профилактических мер, которые учиты­вают взаимосвязь между равной компенсацией и неподкупностью на государ­ственной службе.

Таким образом, получили признание идеи о недостаточности только си­ловых технологий борьбы с коррупцией. Одна из таких идей изложена в иссле­довании экспертов Программы развития ООН следующим образом: «Коррупция не является проблемой, которая может быть решена посредством односторонних мер. Так, уголовное право попросту ищет гнилые яблоки или плохую рыбу, что­бы наказать их, но в данном случае этого недостаточно. Конечно, государство нуждается в установлении вероятности наказания крупных коррумпированных чиновников, хотя цель соответствующих законодательных положений - при­влечь внимание и получить общественную поддержку, а не решить вышеупомя­нутую проблему»^[101].

Соглашением был предусмотрен и комплекс силовых антикоррупцион­ных мер.

Во-первых, дан перечень действий, составляющих коррупцию (ст. IV):

- вымогательство или принятие, прямо или косвенно, правительствен­ным должностным лицом или человеком, который находится на государствен­ной службе, предметов денежно-кредитного значения или другой выгоды в ви­де подарка, покровительства, обещания или преимущества для себя или для любого третьего лица или объекта в обмен на любое действие или бездействие при выполнении служебных полномочий должностным лицом;

- предложение или предоставление, прямо или косвенно, правительст­венному должностному лицу или человеку, который находится на государст-

65

венной службе, предметов денежно-кредитного значения или другой выгоды в виде подарка, покровительства, обещания или преимущества для себя или для любого третьего лица или объекта в обмен на любое действие или бездействие при выполнении служебных полномочий должностным лицом;

- любое действие или бездействие при выполнении служебных полно­мочий правительственным должностным лицом или человеком, который нахо­дится на государственной службе, в целях незаконного извлечения выгоды для себя или для третьих лиц;

- незаконное использование или умышленное сокрытие имущества, по­лученного от любой деятельности, указанной в этой статье;

- участие в качестве организатора, подстрекателя, сообщника или со­участника по факту или иным другим способом в совершении или попытке со­вершения преступления или в любом объединении или заговоре о совершении преступления или в любом действии из числа вышеперечисленных.

Во-вторых, Соглашение предусмотрело чрезвычайные силовые средства борьбы с коррупцией в международном плане.

Статьей VΠI («Международное взяточничество») Соглашение обязало стороны запрещать и наказывать предложение или предоставление, прямо или косвенно, ее гражданами, людьми, имеющими постоянное проживание на дан­ной территории, и юридическими лицами, расположенными там же, прави­тельственному должностному лицу другого государства предметов денежно- кредитного значения или другой выгоды в виде подарка, покровительства, обещания преимущества по любой экономической или коммерческой сделке, в обмен на любое действие или бездействие в порядке выполнения служебных полномочий должностным лицом.

Статьей же IX («Незаконное обогащение») предусмотрена неизвестная российскому уголовному законодательству презумпция виновности должност­ного лица, которое не в состоянии разумно объяснить происхождение своих доходов: «В соответствии с Конституцией и основными принципами своей пра­вовой системы каждое Государство-участник, которое еще не сделало этого,

66

должно предпринять необходимые меры для установления в своем законода- ■ тельстве в качестве преступления крупного увеличения средств правительст­венного чиновника, которое он не может разумно объяснить в рамках закон­ных заработков при осуществлении своих функций».

В-третьих, в целях расширения круга участников Соглашения разработ­чики силовых технологий позаботились о том, чтобы придать содержанию до­говора элемент гибкости, включив в его текст перечень деяний, которые в пер­спективе должны рассматриваться как коррупционные преступления.

Такой перечень дан в ст. XI («Прогрессивное развитие»):

- неправомерное использование правительственным должностным ли­цом или человеком, находящимся на государственной службе, для его собст­венной выгоды или любого третьего лица любого вида секретной или конфи­денциальной информации, которую должностное лицо или человек, находя­щийся на государственной службе, получил в связи со своей деятельностью или при ее осуществлении;

- неправомерное использование правительственным должностным ли­цом или человеком, находящимся на государственной службе, для его собст­венной выгоды или третьего лица любого вида имущества, принадлежащего го­сударству, фирме или учреждению, в которых государство имеет свою долю собственности и к которому данное должностное лицо имеет доступ в силу служебного положения;

- любое действие или бездействие любого человека, который лично, че­рез третью сторону или как посредник стремится получить такое решение от ор­гана государственной власти, посредством которого он незаконно получает для себя или для другого лица любую выгоду или доход независимо от того, вредит или нет такое действие или бездействие государственной собственности;

- переадресование правительственным должностным лицом с целями, не связанными с первоначально предназначенными, для его собственной выго­ды или выгоды третьего лица, любого движимого или недвижимого имущества, сумм денег или ценных бумаг, принадлежащих государству, независимому

67

юридическому лицу или индивидууму, которые данное должностное лицо по­лучило в силу служебного положения в целях управления, попечения или по другим причинам.

В пересмотренных Рекомендациях по мерам борьбы со взяточничест­вом в международных деловых операциях от 23 мая 1997 г. специально отме­чено, что они приняты с учетом «недавних событий и тенденций, способст­вующих дальнейшему углубленному пониманию сферы борьбы с подкупом

103 должностных лиц» .

В результате получило развитие понимание общественной опасности коррупции и способов борьбы с ней. По отношению к первому аспекту в Реко­мендациях сказано, что коррупция не только порождает серьезные моральные и политические проблемы, но и искажает условия международной конкуренции. Применительно ко второму аспекту изложен комплекс силовых и профилакти­ческих технологий, подлежащих применению к противодействию коррупции.

Из числа профилактических мероприятий первоочередное значение име­ют требования к бухгалтерскому учету и созданию внутренних механизмов контроля деятельности компаний. Что касается основных требований к бух­галтерскому учету, то признано необходимым:

- добиваться от компаний ведения точного учета полученных и израс­ходованных ими сумм с указанием того, по какому поводу происходит получе­ние и расходование средств. Должен быть введен запрет на совершение компа­ниями скрытых сделок или ведение ими неучтенных счетов;

- требовать от своих компаний раскрытия материальных потенциальных обязательств в предоставляемых финансовых отчетах;

- применять адекватные санкции за пропуски, фальсификации и зло­употребления в сфере бухгалтерского учета;

¹⁰³См.: Конвенция по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций и соответствующие документы. - С. 25-33.

68

- требовать от аудиторов, выявивших признаки возможного незаконного акта подкупа, докладывать об этом руководству компаний или контрольным органам корпораций в случаях, если таковые имеются;

- рассмотреть возможность предъявления требования к аудитору докла­дывать о признаках вероятного факта взяточничества компетентным органам.

В связи с этим необходимо поощрять:

- разработку и принятие соответствующих механизмов внутреннего контроля компаний, включая стандарты поведения;

- включение в ежегодные отчеты компаний сведений о механизмах внут­реннего контроля, в том числе о тех, которые препятствуют взяточничеству;

- создание контрольных органов, независимых от руководства компа­ний, например, аудиторских комитетов при советах директоров или наблюда­тельных советах;

- предоставление каналов информации для использования лицами, не желающими нарушать профессиональные или этические стандарты по указа­нию или под давлением со стороны вышестоящих руководителей, и для защиты этих лиц.

Особое внимание в Рекомендациях уделено профилактическим меро­приятиям в области государственных закупок. Суть таких мероприятий состо­ит в следующем:

- обеспечении прозрачности государственных закупок;

- принятии таких актов законодательства, которые должны позволить властям отстранять от участия в тендерах на получение государственных кон­трактов предприятия, имеющие стремление подкупить должностное лицо ино­странного государства;

- включении положения о борьбе с коррупцией в контракты на закупки, финансируемые за счет средств двусторонней помощи.

Мероприятия, относящиеся к силовым технологиям, предназначены для унификации правоохранительных отраслей государств - членов ОЭСР. В связи с этим специально выделены элементы активного взяточничества как уголовно

69

наказуемого деяния: «обещание или предоставление любых ненадлежащих платежей или иных преимуществ, прямо или косвенно, или через посредников должностному лицу в его личных интересах или для третьего лица с целью вы­нудить такое лицо совершить определенные действия или проявить бездейст­вие в связи с выполнением своих официальных обязанностей в целях получения или сохранения деловой выгоды взяткодателем»^[102].

Определено понятие «должностное лицо»: «любое лицо, занимающее на­значаемую или выборную должность в органе законодательной, исполнитель­ной или судебной власти иностранного государства или в международной ор­ганизации или любое лицо, отправляющее государственные функции или зада­ния в иностранном государстве»^[103][104].

Определено понятие взяткодателя: «любое лицо, действующее от собст­венного имени или от имени любого юридического или физического лица»'⁰⁶.

В связи с более глубоким осмыслением общественной опасности корруп­ции в текст пересмотренных Рекомендаций включено специальное положение, согласно которому «подкуп должностного лица иностранного государства для получения или сохранения деловых выгод - это преступление, независимо от суммы или конечного результата взятки или отношения к взяточничеству, за­крепленному в местных обычаях, или терпимости к взяткам со стороны мест­ных властей»^[105].

Положения Рекомендаций получили юридическое закрепление в Конвен­ции по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при со­вершении международных деловых операций, подписанной в 1997 году 28 странами - членами Организации экономического сотрудничества и развития и пятью странами, не входящими в эту Организацию. Эти страны взяли на себя обязательство принимать все необходимые меры для объявления преступлени-

70

ем по закону подкуп должностных лиц иностранных государств при осуществ­лении международных деловых операций¹⁰⁸.

В тексте Конвенции содержится специальная ссылка на то, что она при­нята, «отражая положения Пересмотренных рекомендаций в отношении мер борьбы с коррупцией при проведении международных деловых операций»¹⁰⁹.

Таким образом, первые специализированные правовые инструменты по борьбе с коррупцией стали создаваться на региональном уровне и в рамках межрегиональной организации со сравнительно небольшим количеством госу­дарств-участников^{1 10}.

Развитие международного нормотворчества и содержание международ­ных норм соответствовали динамике теоретических идей, выработанных на внутригосударственных уровнях.

В дальнейшем феномен коррупции подвергся более серьезному осмысле­нию в регионе Совета Европы.

^,м Там же. - С. 7-17.

¹⁰⁹ Обзор состояния исполнения обязательств государств по Конвенции см.: Addressing the Challenges of International Bribery and Fair Competition 2003. The Fifth Annual Report Under Section б of the International Anti-Bribery and Fair Competition Act of 1998 H U.S, Departament of Commerce International Trade Administration. - 2003. - July.

¹¹⁰ По состоянию на 1998 г. в состав ОЭСР входило 27 государств (См.: Конвенция по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств... - С. 14).

71