§ 1. История и география коррупции (сравнительно-правовой аспект)

История коррупции - это история человеческой цивилизации. Нельзя не согласиться с мнением Г.Л. Курбатова, что «Коррупция существует с древней­ших времен в качестве одной из наихудших и в то же время широко распро­страненных форм человеческого поведения, которая наносит огромный ущерб работе государственного аппарата и обществу в целом.

Известный французский деятель эпохи Просвещения Шарль Монтескье писал: «Известно по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею.. .»³⁹.

Великие античные ученые-мыслители Платон и Аристотель в своих рабо­тах не раз упоминали о разлагающем и разрушающем воздействии злоупотреб­ления властью и взяточничества на экономическую, политическую и нравст­венно-психологическую сферы жизни общества.

Аристотель стал первым, кто рассмотрел коррупцию на системном уров­не. В работе «Политика», посвященной государственности, он определил кор­рупцию не просто как совокупность фактов правонарушений, а как явление, оказывающее серьезное воздействие на государство, и в критическом случае способное привести если не к гибели, то к его вырождению. Примером такого «вырожденного», «неправильного» государства, где коррупция поражает самые высшие структуры власти, по мнению Аристотеля, является тирания ⁴⁰.

¹⁸Курбатов Г.Л. Мировая коррупция и Россия // Актуальные проблемы борьбы с преступно­стью: Материалы международной научно-практической конференции / Под общ, ред. В.П. Сальникова. - СПб., 2002. - С. 241.

³⁹ Монтескье Ш. Избранные сочинения.-M., 1955. - С. 289.

⁴⁰ См.: Аристотель. Собрание сочинений; В 4 т. - M., 1983. - Т. 4. - С. 150.

21

Коррупция была актуальной проблемой в римском обществе.

Феодальный период ознаменовался появлением на политической арене новой силы - церкви. Забрав власть у государства, церковь приобрела и его по­роки.

Наиболее яркие примеры «церковной коррупции» того времени связаны с деятельностью католической церкви Западной Европы. Папский престол поль­зовался огромной духовной и светской властью: он короновал императоров и королей, но мог и лишить их короны; назначал на высшие духовные должности и возводил в высший духовный сан; санкционировал разводы коронованных особ (а это имело важнейшее значение при заключении династических браков). Таков далеко не полный перечень проявлений власти папы римского, злоупот­ребление которой приносило огромные доходы. Средневековая история знает не многих священнослужителей на посту папы, чье имя не было запятнано ма­лопривлекательными фактами взяточничества, подкупа, фаворитизма.

Так, папа римский Александр VI (1492-1503 гг.) вошел в историю как представитель самых коррумпированных должностных лиц католической церк­ви. По свидетельству историков, на следующий день после похорон, на его мо­гильной плите появилась надпись; «Александр продал ключи, продал престол и Христа: впрочем, он мог их продать, поскольку прежде купил»^[42].

Период, предшествующий промышленной революции в Западной Евроде, обозначил конфликт между зарождающимся классом буржуазии и церковью. Результатом произошедших общественных изменений стала трансформация системы власти - отделение светской власти от духовной, и, таким образом, от­деление церкви от государства. Церковь утратила главенствующее значение,

которое имела в феодальном обществе. Утратив власть, церковь перестала быть «эпицентром» коррупции.

Укрепление роли государства повлекло разрастание бюрократического аппарата, которое сопровождалось увеличением случаев незаконного использо­вания государственной власти в личных целях.

Кардинальной трансформации подверглась этика социального поведения. Безраздельное господство церковных догм над умами людей сменилось новой психологией собственника и предпринимателя. Естественно, еще более остро обозначился конфликт частных интересов с интересами государства^[43].

Вопрос коррупции в той или иной форме затрагивался в работах таких известных общественных деятелей, философов и мыслителей, как Г.Г. Гроций, Т. Гоббс, Ж.-Ж. Руссо и др. Так, Г.Г. Гроций указывал на противоречивость действий гражданина, «...находящегося на службе государства и нарушающего закон ради своей ближайшей выгоды, тем самым подрывая основу государства и, как следствие, основу своего собственного благополучия»^[44].

Проблема коррупции, хотя и в различной степени, свойственна и сейчас всем современным государствам. География коррупции наглядно характеризу­ется индексом восприятия коррупции в Глобальном докладе международной неправительственной организации Транспаренси Интернешнл^[45].

Таблица 1

Из приведенной таблицы видно, что десять первых мест среди государств с минимальным уровнем коррупции занимали: Финляндия, Исландия, Дания, Новая Зеландия, Сингапур, Швеция, Нидерланды, Австралия, Норвегия, Швей­цария. В десятку наиболее пораженных коррупцией стран входят: Ангола, Азербайджан, Камерун, Грузия, Таджикистан, Мьянма, Парагвай, Гаити, Ниге­рия, Бангладеш (самое коррумпированное государство согласно многолетним измерениям)^[46].

Поскольку наиболее «чистыми» в коррупционном отношении в являются относительно небольшие по размеру территории и численности населения го­сударства, то в методологическом плане представляется целесообразным про­вести сравнительный анализ антикоррупционной политики и наличия соответ­ствующих инструментов борьбы с коррупцией в сопоставимых в этом плане го­сударствах: с одной стороны, из группы стран-лидеров по коррупционной «чистоте», а с другой, - из группы стран-аутсайдеров.

Такими примерно сопоставимыми государствами, представляющими максимальный интерес в контексте задач настоящего диссертационного иссле­дования, являются Нидерланды и Грузия.

Нидерланды. Проблема коррупции и мошенничества стала постоянной в политической и административной повестке для этого государства лишь в те­чение последнего десятилетия. Однако за этот, относительно короткий период создана система национальной честности, которая постоянно развивается. Шаг за шагом в данную систему включались все новые антикоррупционные правила и институты^[47].

То, что проблемы коррупции не привлекали к себе особого внимания в этой стране, было обусловлено сложившимся общественным мнением: корруп­ция - явление, актуальное для других частей мира, но не для Нидерландов. Один из самых больших коррупционных скандалов в голландской политике имел место в 1976 году.

Стало известно, что принц Бернард пробовал влиять на правительствен­ную политику по военным контрактам в обмен на 1,1 млн, долларов США от американской компании «Локхид». После расследования независимой комис­сией этого инцидента, правительство ясно дало понять, что поведение принца было сомнительным и неподобающим. Это понизило его роль как представите­ля голландского бизнеса, ограничило возможность маневрировать в военных кругах. Однако это не привело к уголовному расследованию, а в целом этот

прецедент не стал поводом для серьезных дебатов о коррупции и честности в политике и бизнесе.

Отношение к проблеме изменилось в начале девяностых годов прошлого века под влиянием множества факторов.

Во-первых, это случаи обнаружения политической коррупции и скандалы в других европейских странах, особенно в Италии. Они показали потенциаль­ную важность проблемы коррупции для стран, подобных Нидерландам, и про­демонстрировали огромное отрицательное влияние, которое коррупция может оказать на законность установленных политических систем.

Во-вторых, в голландской области Лимбург выявлено множество случаев местной и региональной коррупции с участием строительных компаний.

В-третьих, министерство юстиции, ответственное за борьбу против ор­ганизованной преступности, все больше убеждалось в заинтересованности пре­ступных группировок во вложении большого количества криминальных средств в юридически законный бизнес и во взаимосвязи легализации незакон­ных доходов с коррупцией.

Климат изменился. СМИ и общественное мнение стали более обеспоко­енными различными аспектами общественной честности. За этим последовал ряд инициатив, нацеленных на обсуждение формирования стратегии общест­венной честности.

Существенным шагом вперед стала инициатива нижней палаты голланд­ского парламента, адресованная правительству, заключающаяся в принятии не­которых мер, нацеленных на обеспечение честности в системе государственной службы (1996 г.). Конкретно это касалось следующих аспектов:

- работы вне публичной службы;

- получения подарков и иных выгод;

- процедур относительно информирования о ненадлежащем поведении и возможной коррупции;

- ротации лиц на должностях, наиболее восприимчивых к коррупции;

- назначения конфиденциального чиновника в правительственных структурах.

В конце 1999 года, после дальнейших обсуждений в парламенте, Мини­стерство внутренних дел подготовило документ с некоторыми новыми мерами обеспечения честности, которые, в частности, касались «внутреннего финансо­вого раскрытия» и «общественного раскрытия внешних позиций».

В 2000 году был запланирован ряд изменений в законодательстве, кото­рые касались:

- • включения дополнительных антикоррупционных статей в Уголовный кодекс;

- обеспечения оснований для регулирования финансового раскрытия, раскрытия работы вне публичной службы;

- разработки общих инструкций государственной службы;

- обеспечения возможности обнаружить и дисквалифицировать компа­нии, признанные виновными в коррупции, посредством отстранения от буду­щего участия в конкурсах на получение государственных заказов;

- информирования и обучения государственных служащих этичному поведению;

- назначения конфиденциальных чиновников во все министерства для консультирования в области этичного поведения;

- других мер, чтобы продвинуть высокие стандарты поведения и по­мочь предотвращению коррупции, включая идентификацию и информирование о конфликте интересов, особенно в областях финансового управления, почто­вой публичной занятости, получения подарков и иных выгод;

- усовершенствования административных процедур принятия решений, включая устранение условий против коррупции при конкурсах на государст­венные контракты;

- проведения политики раскрытия: все государственные служащие должны раскрыть менеджерам свои внешние позиции, если это имеет отношение к их работе;

- введения процедур информирования о ненадлежащем поведении и возможной коррупции;

- внутреннего контроля для поддержания и улучшения этичного пове­дения на государственной службе и контроля за аудиторскими отделами мини­стерств для поддержания честности через обнаружение областей риска и рас­крытия индивидуальных случаев мошенничества или коррупции;

- дисциплинарных процедур в случае нарушения стандартов государст­венной службы, с диапазоном санкций - от выговора и финансового взыскания до сокращения отпуска и отстранения от должности;

- тщательного расследования случаев ненадлежащего поведения.

В 2000 и 2001 годах Министерство внутренних дел Нидерландов инфор­мировало парламент о том, что министерства уделили много внимания нормам, кодексам и процедурам, чтобы обеспечить честность, однако предпринято не­достаточно усилий в сфере контроля и реализации, а культурные аспекты не привлекли того внимания, которое они заслуживают.

Конкретная оценка Министерства состояла в следующем.

1) Все министерства действительно регистрируют работу вне публич­ного сектора.

2) Получение подарков и выгод регулируется в соответствии с цирку­ляром Министерства внутренних дел (подарок с ценностью больше, чем 100 гульденов, не может быть принят).

3) Все министерства имеют процедуры для того, чтобы сообщать о ненадлежащем поведении и возможной коррупции, однако в министерских уч­реждениях недостаточное внимание уделено работе по ротации на должностях, которые наиболее восприимчивы к коррупции.

4) Министерства назначили конфиденциальных чиновников, которые в большинстве случаев выполняют совещательную функцию и функцию сбора информации.

5) Министерства имеют различную политику относительно проверки кандидатов на государственную службу, в связи с чем Министерству внутрен-

них дел следует разработать однородную процедуру и предложить ее централь­ному правительству.

6) Развитие антикоррупционной политики в местных органах власти является не всесторонним. Многие муниципальные правительства испытывают недостаток в антикоррупционных процедурах и инструкциях.

7) Политика честности в полицейском секторе включает Бюро рассле­дования, Национальный кодекс поведения, учитывающие важность честности, необходимость обучения и образования для усиления чувства долга у полицей­ского персонала, регистрацию занятий за пределами службы; центр экспертизы честности.

8) Существует норма, в соответствии с которой политические партии должны обнародовать подарки на сумму свыше 10 000 гульденов, однако было сделано предложение ужесточить требования относительно допустимой суммы подарков, а также ужесточить санкции.

В настоящее время система национальной честности Нидерландов состо­ит из эффективно действующих законодательных и исполнительных учрежде­ний, правил финансирования политических партий, Высшего аудиторского ин­ститута, судебной власти, гражданской службы, полиции и прокуратуры, ом­будсмена, органов расследования, средств массовой информации, гражданского общества, местных правительств и национальной стратегии.

Тем не менее, по состоянию на 2001 год Нидерланды не имели всех эле­ментов системы национальной честности (применительно к стандартам Транс- паренси Интернэшнл).

В сфере функционирования исполнительной власти отсутствовали требования о раскрытии доходов чиновников высокого уровня; не было норм относительно конфликта интересов; отсутствовали регистры подарков и госте­приимства, не было регистрационного учреждения.

В сфере законодательной власти отсутствовали те же элементы.

В сфере финансирования политических партий имелся существенный пробел в регулировании финансирования деятельности политических партий;

отсутствовали нормы, упорядочивающие партийные расходы; не проводились расследования независимыми институтами,

В сфере гражданской службы отсутствовала система регистрации по­дарков и гостеприимства; не было регистрационного учреждения.

В сферах полиции и прокуратуры деятельность полицейских учрежде­ний контролировалась в недостаточной степени; не применялись специальные способы расследования коррупционных правонарушений.

Кроме того, в Нидерландах отсутствовало независимое антикоррупцион­ное бюро по защите гражданского общества против коррупции.

Грузия. Размах коррупции в Грузии представители правительственных и неправительственных организаций, большинство представителей грузинского общества оценивают как такой, который способен подвергнуть опасности дальнейшее политическое, экономическое и социальное развитие страны.

«Многочисленные исследования свидетельствовали, что опасно высок уровень коррупции в полиции, в таможенной службе, в судах - именно в тех органах, которые и должны бы быть ответственными в первую очередь за эф­фективную борьбу с коррупционными правонарушениями. Согласно данным, полученным Центром исследования Коррупции, 83,6% респондентов полагают, что нет ни одной сферы общественной жизни, свободной от коррупции. По данным Европейского Банка Реконструкции и Развития, 36,8% грузинских фирм практикуют подкуп должностных лиц (это наиболее высокий показатель среди всех 20 Центрально-европейских и стран бывшего Советского Союза).

Тот же самый обзор показывает, что средний «налог взятки» составляет 8,10% ежегодного дохода грузинских фирм»^[48].

Внутреннее антикоррупционное законодательство состоит из ряда зако­нодательных актов.

Основной антикоррупционный акт — Уголовный кодекс, вступивший в силу с 1 января 2000 года. Он содержит несколько положений, которые преду­сматривают ответственность за активное и пассивное взяточничество в сферах не только публичного, но и частного сектора. Однако в соответствии с Кодек­сом, его положения не распространяются на иностранных должностных 50 лиц .

Статья 338 Уголовного кодекса определяет пассивное взяточничество как принятие должностным лицом денег, ценных бумаг, собственности или любого другого материального преимущества, чтобы действовать или воздержаться от действия в осуществление его/ее функций в пользу взяткодателя. Пассивное взяточничество наказуемо лишением свободы сроком до пяти лет.

Принятие незаконных подарков квалифицируется как правонарушение, отличное от получения взятки (ст. 340). Ответственность за это правонаруше­ние - штраф или исправительные работы или лишение права занимать соответ­ствующую должность либо заниматься определенным видом деятельности.

Указанные санкции применяются в контексте Закона о конфликте инте­ресов и коррупции в сфере государственной службы^[49][50], который был принят в 1997 году в целях предотвращения и подавления коррупции. Он содержит оп­ределения «публичное должностное лицо», «коррупции в публичном секторе», «коррупционное правонарушение», «конфликт интересов в публичном секто­ре» и «подарок». Согласно Закону, публичные должностные лица обязаны дек­ларировать их собственность. Для этой цели создано Информационное агентст­во по собственности и финансовым декларациям публичных должностных лиц. Публичные должностные лица могут быть наказаны в дисциплинарном порядке вплоть до отстранения их от выполнения своих должностных обязанностей, ли­бо в порядке уголовном (в зависимости от тяжести правонарушения).

Статья 339 Уголовного кодекса определяет активное взяточничество как вымогательство взятки должностным лицом. Ответственность за такое взяточ­ничество - штраф (или исправительные работы) или различные виды лишения свободы.

Согласно грузинскому законодательству, взяткодатель может быть осво­божден от уголовной ответственности, если он был объектом вымогательства или если добровольно сообщил органу расследования относительно дачи взятки.

Активные и пассивные коммерческие взятки квалифицируются как спе­циальные составы преступлений по ст. 221 Уголовного кодекса. В соответствии с пунктом 1 этой статьи незаконная передача денег, ценных бумаг или других материальных преимуществ, незаконно предоставленных человеку, который занимает руководящее положение в предприятии, для того, чтобы это лицо ис­пользовало свое официальное положение в пользу взяткодателя, наказывается различными видами лишения свободы и лишением специальных прав. Подоб­ные санкции применимы и к тем лицам, которые принимают взятку.

Отмывание денежных средств или иного имущества, полученных неза­конным путем, криминализовано ст. 194 Уголовного кодекса. Санкции за это преступление - штрафы или/и лишение свободы. Статья 194 не определяет по­нятие «первичное правонарушение». Поэтому любой вид легализации незакон­ного дохода (включая те, которые происходят от коррупции) считается уголов­но-наказуемым.

В Уголовном кодексе отсутствуют специальные положения, криминали­зующие торговлю влиянием.

Грузинскому законодательству неизвестна концепция уголовной ответст­венности юридических лиц. Оно не предусматривает иных санкций, кроме уго­ловных, которые могут быть применены к физическим лицам, занимающим ру­ководящие должности в структуре юридического лица, за активное взяточниче­ство и отмывание денежных средств или иного имущества, полученных неза­конным путем.

Грузия подписала Уголовно-правовую и Гражданско-правовую конвенции Совета Европы о борьбе с коррупцией, но ни одно из этих соглашений не было ратифицировано^[51].

Указом Президента от 24 мая 1998 г. № 350 утверждено Положение об информационном бюро имущественного и финансового положения должност­ных лиц^[52].

Указом Президента от 10 июля 1998 г. № 413 определен порядок декла­рирования должностными лицами имущественного и финансового состояния, введена в действие Инструкция технически правильного заполнения должност­ными лицами деклараций об имущественном и финансовом состоянии^[53].

В июле 2000 г. Президент принял Декрет, учреждающий Группу разра­ботки Национальной антикоррупционной программы. Проект Программы опубликован в ноябре 2000 года. В этом документе обращается внимание, что коррупция глубоко проникла во все сферы экономической и социальной жизни, включая функционирование исполнительной и законодательной властей, Пра- вительства. В Программе признается, что парламентские мандаты используют­ся для того, чтобы лоббировать частные интересы и избегать ответственности за коррупцию и другие правонарушения.

Этот документ содержит предложения об усовершенствовании системы администрации, укрепления контроля, бюджетной системы, системы сбора на­логов, развития антикоррупционной активности неправительственных органи­заций и т. д.

Проект предусматривает учреждение Агентства по координации анти­коррупционной политики с Президентом Грузии. Данное Агентство будет не­сти ответственность за осуществление контроля этой политики, а также как за сотрудничество с гражданским обществом и соответствующими международ­ными программами. Агентство не будет выполнять функции уголовного или

Индекс восприятия коррупции 2003 ⁴⁶

35

судебного расследования. Однако предполагается, что если правоохранитель­ные органы окажутся не в состоянии осуществить свои антикоррупционные функции, то возможно будет уполномочить Агентство провести предваритель­ное расследование серьезных коррупционных правонарушений, совершенных высокопоставленными правительственными должностными лицами⁵⁵.

По законодательству Грузии многочисленная категория лиц пользуется иммунитетом от уголовной ответственности. Согласно Конституции, это пар­ламентарии, судьи, члены Конституционного Суда, Председатель и члены Вер­ховного Суда.

Президент Грузии имеет «личный иммунитет», который защищает его от ареста или уголовных слушаний.

Для некоторых высокопоставленных чиновников предусмотрена проце­дура импичмента: Президента, Председателя Верховного Суда, членов прави­тельства, Генерального прокурора, председателя Контрольной палаты, членов правления Национального банка в случаях нарушения Конституции, государст­венной измены или преступлений, наказуемых смертной казнью.

В соответствии с Законом о парламентских выборах от 1995 года канди­даты в депутаты парламента пользуются парламентскими иммунитетами. Орга­ном, ответственным за лишение этих иммунитетов является Центральная изби­рательная комиссия.

По Органическому закону о прокуратуре, Генеральный прокурор, его за­местители, руководители следственных подразделений прокуратуры, другие должностные лица Генеральной прокуратуры (всего 13 должностных лиц) пользуются иммунитетом от ареста, задержания, от вторжения в жилье, авто­мобиль, служебное помещение без согласия парламента.

Кроме того, несколько категорий лиц (включая членов Парламента, ми­нистров и глав местных властей) имеют иммунитет от дисциплинарной ответ- ^ssСм.: Вступительное слово Президента Грузии Эдуарда Шеварднадзе к публикации «Ос­новных направлений Национальной антикоррупционной программы» и текст «Основных на­правлений Национальной антикоррупционной Программы Грузии» см.: http √Λvww. corruption, ge∕program-ru.ρhp3

36 ственности в соответствии с Законом о конфликте интересов и коррупции в го­сударственной службе^[56].

В результате изучения феномена коррупции в правовой системе Грузии Группа государств по борьбе с коррупцией (далее - ГРЕКО) рекомендовала^[57]:

- Быстро принять всестороннюю национальную стратегию антикорруп­ции, определяя приоритеты для действий, объединяя деятельность всех органов и улучшая понимание должностных лиц и широкой публики в опасности кор­рупции, формируя потребность сотрудничать с правоохранительными властями в деле обнаружения расследования и сбора доказательств по делам о корруп­ции;

- Те должностные лица, которые регулярно входят в контакт с публи­кой, должны быть опознаваемыми;

- Учредить механизм координации, объединяющий усилия всех орга­нов, ответственных за предотвращение, обнаружение и расследование корруп­ции;

- Установить процедуры поддержки усилиям менеджеров по предот­вращению случаев коррумпированного или неэтичного поведения, включая обучение и образование;

- Предусмотреть введение форм независимой проверки подразделений государственных учреждений, связанных с мерами по обеспечению честности их руководством (например, форма «совета координирования» с включением в него государственных должностных лиц и представителей общественных орга­низаций);

- Устанавливать строгие критерии подбора и проводить проверку чест­ности всех принятых на государственную службу, особенно если она связана с доступом к государственным секретам. Правоохранительные органы и судеб­ные власти должны быть подчинены особенно строгим процедурам подбора;

37

- Предусмотреть политику ротации на особо чувствительных к корруп­ции постах в целях сокращения потенциала коррупции;

- Ввести Кодексы поведения во всех правительственных подразделени­ях и органах, используя Примерный кодекс Совета Европы, включенный в текст Рекомендаций Комитета Министров R (2000) 10 . Кроме того, все пуб­личные должностные лица обязаны пройти курс обучения по Кодексам поведе­ния и другим применимым правилам этики, а также инструкциям, связанным с их служебной деятельностью;

- Ввести внутренние инспекционные единицы во все подразделения и органы;

- Необходимо введение во всех подразделениях и органах внешних на­блюдательных советов в соответствии с предложениями, разработанными Ми­нистерством по налогам и сборам;

- Продолжить сотрудничество с неправительственными организациями в форме более структурированного диалога;

— Рассмотреть возможность учреждения независимого специализиро­ванного подразделения по расследованию коррупции, Предполагается, что все правоохранительные и другие власти будут обязаны сообщать этому подразде­лению о любых подозрениях в коррумпированном поведении. Случаи корруп­ции, как только они выявлены в ходе предварительного расследования, должны передаваться в вышеуказанное подразделение, которое продолжит и углубит расследование до степени, необходимой для предъявления обвинения. Созда­ние этого подразделения позволит оптимизировать сбор и анализ данных, ка­сающихся коррупции, подготовить точную статистику;

- Подобрать руководителя и персонал такого специализированного под­разделения по расследованию коррупции с самой большой осторожностью, чтобы гарантировать их самую высокую честность; чтобы подразделение было открыто для независимого исследования, составлять ежегодный доклад о дос­тигнутых результатах его деятельности, который будет доступен широкой пуб­лике; подразделение должно быть эффективным и иметь юридические полно-

38

мочия для того, чтобы требовать информацию, помощь и сотрудничество от всех правительственных отделов и органов. Подразделение должно также быть уполномочено на использование специальных методов ведения следствия, дос­тупных в грузинской правовой системе, с должным уважением к конституци­онным и иным юридическим гарантиям и установление близко рабочих отно­шений со специализированной единицей, которую рекомендуется создать в структуре прокуратуры;

- Обеспечить органам, отвечающим за расследование, и специальному независимому подразделению доступ к оборудованию, необходимому для осу­ществления новых методов ведения следствия;

- Установить механизм по проверке правильности деклараций о собст­венности и доходах публичных должностных лиц.

- Создать орган в структуре прокуратуры, специализирующийся исклю­чительно на делах о коррупции и с более активной ролью в стратегии антикор­рупции (например, через инициирование уголовно-правовых процедур на осно­ве деклараций публичных должностных лиц); обеспечить создание специаль­ных обучающих программ для прокуроров и следователей, специализирующих­ся на борьбе с коррупцией, включая обучение этическим аспектам;

- Принять необходимые меры, чтобы гарантировать адекватный уро­вень вознаграждения лицам, занятым в сфере борьбы с коррупцией, установить справедливые и объективные дисциплинарные процедуры;

- Гарантировать адекватную защиту свидетелей и сотрудников уголов­ной юстиции, которые сообщают и сохраняют доказательства, необходимые для осуждения коррупционеров;

- Организовать должное изучение прокурорами анонимных сообщений относительно коррупции, несмотря на то, что такие сообщения не являются ос­нованием для открытия формального расследования;

- Внести изменения в национальное законодательство, чтобы умень­шить число категорий лиц, пользующихся иммунитетом от уголовных рассле­дований (в частности, необходимо отказаться от иммунитетов кандидатов в

39

члены парламента);

- Отменить те положения грузинского законодательства, которые тре­буют согласия на отказ от иммунитетов ответственным органом в случае, если виновный застигнут на месте преступления.

Как видим, и в Нидерландах, и в Грузии антикоррупционный инструмен­тарий стал формироваться в течение последнего десятилетия, что обусловлива­ет существование определенных проблем в области совершенствования анти­коррупционной системы. Тем не менее, Грузия, в отличие от Нидерландов, яв­ляется одной из наиболее коррумпированных стран мира.

Эти обстоятельства позволяют прийти к следующему выводу, уровень коррупции во многом определяется степенью эффективности институтов демо­кратии в конкретной стране. Данный вывод согласуется с полемически сфор­мулированной мыслью У. Черчиля о том, что демократия - «это самая плохая политическая система, если бы не было других»⁵⁸.

C Другой стороны, можно прийти к другому, взаимосвязанному с первым, выводу: демократия - обязательная предпосылка эффективной борьбы с кор­рупцией.

Опыт этих и других иностранных государств⁵⁹ подтверждает, что созда­ние и сохранение реальной демократии невозможно без создания и осуществ­ления системы мер борьбы с коррупцией⁶⁰. Справедливо пишут авторы извест­ной монографии «Бюрократия и коррупция в Европе»: «Коррупция, ударяя по

⁵⁸ Цит. по; Democracy and corruption in Europe. - London; Washington, 1997. - P. 2.

⁵⁹ Cm., naπp.: Evaluation Report on Estonia Adopted by GRECO at the 6th Plenary Meeting (Stras­bourg, 10-14 September 2001) H Public Greco Eval I Rep (2001) 7E Final First Evaluation Round; First Evaluation Round. Evaluation Report on Latvia Adopted by GRECO at its 9th Plenary Meet­ing (Strasbourg, 13-17 May 2002) ∕∕ Public Greco Eval. I Rep. (2002) 2E Provisional; Evaluation Report on the United Kingdom Adopted by GRECO at its 6th Plenary Meeting (Strasbourg, 10—14 September 2001) ∕∕ Public Greco Eval I Rep (2001) 8E Final First Evaluation Round; Evaluation Report on Germany Adopted by GRECO at its 8th Plenary Meeting (Strasbourg, 4-8 March 2002) ∕∕ Public Greco Eval I Rep (2001) 12E Final FirstEvaluation Round.

⁶⁰ Такой вывод согласуется и с результатами, полученными экспрертами Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития (См., напр.: Хелман Д С. Лови момент, при­хвати немного государства. Скупка государства, коррупция и влияние в странах с переход­ной экономикой / Д.С, Хелман, Д. Джонс, Д. Кауфман // Рабочие документы по исследова­нию экономической политики Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития. - 2000. - Сентябрь.

40

самым корням демократии, ставит под угрозу ценности системы. Коррупция заменяет частными интересами общественный интерес, подрывает правление закона и отрицает принципы равенства и прозрачности в пользу некоторых ак­торов, обладающих секретным и привилегированным доступом к обществен­ным ресурсам»⁶¹.

Значит, борьба с коррупцией - это одновременно и борьба за демокра-

62

тию .

^й| Там же.-С.б

⁶²Этот вывод также согласуется с экспертными исследованиями, проведенными в рамках ООН (См., напр.: Corruption and Good Governance. Discussion paper 3 ∕∕ Management Develop­ment and Governance Division Bureau for Policy and Programme Support United Nations Devel­opment Programme New York. -1997, Juli.

Г РОССИЙСКАЯ------------------------------------------------------------------------------- !

⁴¹ L°¾?⅜