Понятие оптимизации как средства повышения эффективности механизма обеспечения национальной безопасности

В контексте заявленной темы сразу обратим внимание на содержание п. 32 в главе IV «Обеспечение национальной безопасности» Стратегии национальной безопасности 2015 года: «Состояние национальной безопасности напрямую зависит от степени реализации стратегических национальных приоритетов и эффективности функционирования системы обеспечения национальной безопасности»^[561].

Таким образом, эффективность функционирования системы (с нашей точки зрения, механизма) обеспечения национальной безопасности ставится во главу угла; в этом направлении и будет рассматриваться оптимизация механизма обеспечения национальной безопасности. Считаем, что оптимизация является именно средством повышения эффективности механизма обеспечения национальной безопасности, и вот почему.

Если обратиться к словарям, то под средством понимаются приемы, способы, действия для достижения чего-либо; то, что служит какой-либо цели, необходимо для достижения, осуществления чего-либо (в нашем случае - эффективности)^[562].

Изложенное в определенной степени, если и не отождествляет, то обнаруживает сходство средства с понятием процедуры, процесса как способа действия. Во всяком случае, не возлагая на себя ответственность за терминологическую чистоту понятий средства и процедуры (процесса), в настоящей работе они будут употребляться как равнозначные и взаимозаменяемые (в том числе и для благозвучия).

Переходя непосредственно к понятию «оптимизация» отметим, что оно производно от понятия «оптимальный», то есть наиболее благоприятный, наилучший (например, создание оптимальных условий)^[563].

Произошло это понятие от лат. optimus (наилучший) и толкуется как процесс приведения системы в наилучшее (оптимальное) состояние; улучшение какого-либо процесса для достижения его максимальной эффективности (подчеркнуто нами - авт.).

Следовательно, оптимизация (и как процесс, и как средство) имеет своей целью повышение эффективности и достижение ее максимума в тех или иных процессах или явлениях.

Вот, что пишет по этому вопросу Д.Ю. Любитенко: «Под оптимизацией, в широком смысле слова, обычно понимается нахождение наилучшего (из множества возможных) варианта решения задачи при заданных требованиях, ограничениях. В частности, оптимизацией управления называют «процесс, состоящий в определении пути достижения цели управления при наилучших (обычно минимальных или максимальных) значениях показателей, характеризующих этот процесс, например, за минимальный промежуток времени, с наибольшим экономическим эффектом, с максимальной точностью»^[564]. Здесь автор также под оптимизацией понимает некий процесс.

По нашему мнению, общетеоретический подход к уяснению эффективности вообще и эффективности механизма обеспечения национальной безопасности, в частности, целесообразно начать с понятия эффективности права как основного регулятора любого механизма. В этой связи такая категория, как эффективность права (правовое обеспечение) в

юридической науке традиционно отождествляется с правильностью, оптимальностью, целесообразностью и обоснованностью^[565].

К примеру, С. Пелевин в 70-е годы прошлого века, рассуждая об эффективности, писал, что «эффективность правовых норм определяется как адекватность средств правового регулирования и способов применения права тем общественным отношениям, на регулирование которых оно направлено, в соответствии с целью, отвечающей объективным условиям развития общества»^[566]. Автор отмечает взаимообусловленность средств и целей в определении эффективности правовых норм.

Надо сказать, что основы классической концепции эффективности права в отечественной правовой науке были заложены еще в работах В.В. Глазырина, В.И. Никитинского и И.С. Самощенко, рассматривавших эффективность правовых норм как соотношение между целями, которые ставил перед собой законодатель, и результатами, наступившими в ходе

₃

практики нормативно-правового регулирования^[567].

В рамках такого подхода, по сути, главным критерием и индикатором эффективности правовой нормы является степень реализации соответствующей цели, результативность в ее узком понимании, как приемлемую для субъектов правового регулирования степень достижения поставленных задач.

Теперь представим краткий обзор точек зрения современных авторов по рассматриваемому вопросу. Так, Л.А. Морозова под эффективностью правового регулирования понимает «соотношение между результатом правового регулирования и стоящей перед ним целью»^[568]. Здесь

подчеркивается именно соотношение целей и результатов, что, конечно же, вполне обоснованно.

Практически аналогичное определение содержится в коллективной работе авторов под редакцией А.С. Пиголкина, Ю.А. Дмитриева^[569].

В свою очередь, Г.Н. Манов, говоря об эффективности актов применения права, пишет, что она «связана с определением целей издания данного акта, результатов его действия, соизмерением результатов с целью и неизбежными издержками. Полная эффективность правоприменительного акта достигается, когда все его цели - и ближайшие, и отдаленные, и конечные - достигнуты с минимальным ущербом для общества, небольшими экономическими затратами, в оптимальные сроки»^[570]. В этом случае упор делается на достижение целей правового акта.

Как считает Л.И. Спиридонов, «эффективность всегда связана с получением результата, являющегося следствием сознательной деятельности человека». При этом результат «всегда представляет собой реализованные затраты»^[571] (а в этом случае - на результат - авт.).

По этому поводу заметим, что в науке выделяется две группы целей: правовые и неправовые. К числу последних относятся социальные, политические, идеологические, экономические и другие цели. При этом, как считают некоторые ученые, оценка эффективности права в современных условиях требует учета только правовых целей. К примеру, по мнению В.В. Лапаевой, «целью права является согласование социальных интересов»^[572].

Размышляя о цели права в контексте его эффективности, А.И. Хорошильцев пишет следующее: «Отметим необходимость разграничения цели права как явления в целом и цели, составляющих его элементов, в

частности, отдельных отраслей, институтов права и правовых норм.

Действительно, такое соотношение эффективности права в целом и отдельной его нормы имеет место быть, мы же полагаем, что классической дефиницией «эффективность права», следует считать определение, данное в свое время представителями так называемой «целевой концепции эффективности», суть которого состоит «в соотношении фактического результата действия норм права и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты»^[574]; оно конкретно, кратко и в то же время всеобъемлюще.

Для полноты изложения изучаемой проблематики отметим также так называемую «полезную» концепцию эффективности правовых норм, согласно которой под их эффективностью понимается «действенность, результативность, то есть способность оказывать влияние на общественные отношения в определенном, полезном для общества направлении»^[575],

«эффективность права есть его осуществимость, которая предопределятся общеизвестностью, понятностью и непротиворечивостью правовых норм, их системностью, соразмерностью социальных целей норм и юридических средств достижения этих целей, обеспеченностью права действенной системой органов правосудия и других правоохранительных органов»^[576].

Надо сказать и о том, что для современных исследований эффективности права характерны плюралистические (интегративные) подходы.

Так, по мнению С.А. Жинкина, определение эффективности норм законодательства включает целый ряд аспектов: «целевой (функционально­целевой): соотношение между целями нормы и реально наступившими результатами; аксиологический: степень соответствия норм

основополагающим социальным ценностям - свободе, порядку, иерархичности, справедливости и т.д.; социальный: соответствие норм балансу социальных интересов, способствование снижению уровня деструктивной, социально вредной конфликтности в данной сфере отношений, этнической или иной социальной группе; экономический: обеспечение экономической выгоды, экономического роста, облегчение справедливого доступа к экономическим благам и их обороту; психологический: степень личностного развития, степень духовной и материальной самореализации личности, которые обеспечивает соответствующая группа нормативных предписаний. Психологический аспект эффективности норм законодательства включает также степень формирования у конкретных индивидов и их групп активной гражданской позиции, внутренней солидарности с соответствующими нормами, желания их добровольно соблюдать, исполнять, использовать или применять»^[577]. Думается, отдельные из названных автором аспектов эффективности норм

законодательства могут быть признаны критериями таковой.

О.В. Шмалий эффективность, в частности, административно-правовой нормы видит в том, «насколько выраженное в ее диспозиции правило поведения способствует достижению целей правового регулирования общественных отношений в определенных социально-экономических условиях. Указанные цели как выявленные в результате нормотворческой деятельности социальные потребности выступают детерминантой правового воздействия. Объективизация цели достигается путем правоприменительной деятельности, в результате которой норма права обретает конкретную форму реализации»^[578]. Здесь вновь подчеркивается роль и значение целей для эффективности действия норм права.

Также в этом подходе можно говорить о сочетании правотворческого и правоприменительного аспекта, которые одинаково важны при оценке эффективности права (его норм, институтов и др.).

В.А. Юсупов полагает, что «проблема эффективности применения права включает ряд вопросов организационно-правового характера: эффективность применения норм права, эффективная организация работы государственных органов, выработка эффективных актов и быстрота их доведения до адресатов, эффективность воспитательного воздействия на управляемые субъекты»^[579]. И с этим мнением следует полностью согласиться, поскольку в нем отражается комплексность в оценке эффективности права.

В свою очередь, М.Н. Шрамкова пишет: «Для того чтобы демонстрировать приемлемые показатели эффективности, право нуждается в определенной внешней среде. Если показатели последней «неблагоприятны», действуют в пику правовым механизмам и последние не могут преодолеть это «сопротивление среды», то и результаты правового регулирования будут

определяться не правовым управленческим параметром, а совершенно иными неюридическими факторами»^[580]. Вот только не совсем ясно, что понимается автором под «иными неюридическими факторами».

В определенной степени является новаторским и такое мнение М.Ю. Осипова: «Возникает необходимость пересмотра традиционного понятия эффективность действия норм права, эффективность правового регулирования, эффективность реализации права, эффективность правоприменения. Иными словами возникает необходимость выработки отечественной юридической наукой иных критериев эффективности тех или иных правовых явлений, нежели, чем простое соотношение цель - результат»^[581].

Представляется, что при оценке эффективности правовых норм механизма обеспечения национальной безопасности высказанный подход (методика) вполне приемлем и заслуживает поддержки, ибо дает возможность его комплексного и системного исследования.

Вместе с тем, анализ мнений по проблеме эффективности правовых норм (правового регулирования, правоприменительных актов и т.д.) позволяет говорить о том, что не всегда корректно сводить эффективность права только к проблеме соответствия целей, закрепленных законодателем, реально наступившим результатам. Весьма интересный, с научной точки зрения, подход в этом плане демонстрирует М.Ю. Осипов, считая, что необходима новая методика оцени эффективности действующего законодательства: «подобная методика предполагает исследование правовых явлений не с позиции цель - результат, а с несколько иной позиции, которая предполагает: а) раскрытие смысла и назначения того или иного правового

явления в правовой системе общества; б) анализ функций данного правового явления в правовой системе; в) оценка значимости данных функций для общества в целом, для субъектов права; г) выявления последствий взаимодействия данного правового явления с иными правовыми явлениями, образующими правовую систему; д) оценка значимости последствий взаимодействия данного правового явления, с иными правовыми явлениями, образующими правовую систему; е) качественно-количественная оценка последствий взаимодействия данного правового явления, с иными правовыми явлениями, образующими правовую систему; ж) выявление и оценка возможных ошибок и неточностей при конструировании и осуществлении того или иного правового явления; з) учет ошибок, допущенных при конструировании и осуществлении того или иного правового явления; и) составление многомерных шкал эффективности действующих правовых явлений; к) осуществление хронологического мониторинга динамических элементов правовой системы, к которым относятся: правовое регулирование, правотворчество, правореализация, правоприменение; л) учет всех независящих от сознания человека факторов, влияющих на содержание динамических элементов правовой системы: на правовое регулирование, правотворчество, реализацию права, правоприменение»^[582].

Со своей стороны предлагаем выделять следующие критерии комплексной оценки эффективности права:

- соотношение между целями правовой нормы и реально наступившими результатами, то есть ее результативность;

- соответствие нормы права социальным ценностям и интересам (потребностям).

Следовательно, применительно к механизму обеспечения национальной безопасности, его эффективность будет определяться условиями, относящимися к правовым нормам, его закрепляющим (их качеству, системности, адекватности общественным отношениям, а в целом - к качеству законодательства); к деятельности реализующих его властных субъектов - правоприменительных органов (органов исполнительной власти, судов, прокуратуры, органов местного самоуправления и т.д.), а также к особенностям правосознания и поведения субъектов, правомерно реализующих свои права и интересы в рамках соответствующего механизма или нарушающих его требования.

Такой вывод в решающей степени обусловлен эффективностью и самой национальной безопасности. К примеру, исследуя факторы эффективности национальной безопасности, Т.Е. Бейдина и О.В. Лобцова пишут, что эту систему «можно определить следующими параметрами: 1) оптимальная институциональная структура органов власти, обеспечивающих достижение политической стабильности; 2) наличие двустороннего (со стороны государства и со стороны общества) контроля за дестабилизирующим коррупционным фактором, ведущим к кризису системы власти; 3) оптимизация процесса принятия и реализации решений в сфере обеспечения национальной безопасности, в том числе и на региональном уровне; 4) совершенствование всей пирамиды власти с точки зрения руководства, управления и контроля взаимоотношений личности, общества и государства»^[583].

В целом соглашаясь с позицией этих авторов, тем не менее, считаем существенным упущением в таком подходе умолчание роли и значения институтов гражданского общества в повышении эффективности национальной безопасности. Как и при выведении так называемых

«конфликтогенных критериев», которые являются, по их мнению, основными характеристиками состояния национальной безопасности (уровень безработицы, децильный коэффициент, темпы роста потребительских цен, размер государственного долга и т.д.), когда о названных нами институтах гражданского общества речь также не идет^[584].

С нашей точки зрения, уровень зрелости гражданского общества и его институтов, их роль и значение в обеспечении (именно) национальной безопасности достаточно велика. Другое дело, что в нашем государстве она пока не так значительна, хотя, полагаем, всемерно растет.

Итак, налицо взаимообусловленность оптимизации и эффективности: оптимизация является важнейшим средством повышения эффективности, а эффективность, в свою очередь, напрямую зависит от оптимизации (как средства и процесса улучшения, создания оптимальных условий).

Возвращаясь непосредственно к механизму обеспечения национальной безопасности, делаем вывод о том, что оптимизация механизма национальной безопасности есть не самоцель, а необходимое средство повышения его эффективности. В этом ракурсе можно употребить и термин «условие» повышения эффективности, как самого механизма обеспечения национальной безопасности, так и обеспечения национальной безопасности в целом (в конечном итоге).

И в заключение одно замечание: оптимизация - настолько обширное понятие и включает в себя столько, в частности, направлений (наряду с формами, методами, средствами и т.д.), что в рамках настоящей работы целесообразным становится рассмотрение только отдельных ее направлений, что и будет предпринято в следующем параграфе настоящей главы.

4.2.