Эволюция правового обеспечения национальной безопасности в Российском государстве[51]
Вопросы правового обеспечения безопасности в любом государстве на различным этапах его становления и развития являются ключевыми, поэтому мнение отдельных авторов о том, что вопросы безопасности в российском государстве до XIX века не регулировались вообще[52], представляется нам не вполне обоснованным.
Как справедливо отмечает Р.С. Мулукаев, рассматривая вопросы безопасности государства в исторической перспективе, в содержании этого понятия есть величины постоянные и переменные. К постоянным величинам следует отнести наличие внешних и внутренних угроз безопасности государства, которые сопровождают его в процессе развития. К переменным величинам относятся конкретные формы проявления угроз безопасности государства, которые связаны с историческими условиями, складывающимися в тот или иной период[53]. А также с уровнем правового регулирования обеспечения безопасности, добавим мы.Подтверждением тому, что вопросы безопасности, включая и ее правовое регулирование, являлись ключевыми в политике Российского государства уже с момента его образования, служат многочисленные древнерусские и межгосударственные документы. В древнерусских источниках[54] и административно-управленческой практике идея безопасности воплощается в комплексе мер, направленных на защиту от внешних и внутренних врагов, а также на поддержание общего порядка.
Вопросам обеспечения безопасности перемещения судов с целью осуществления торговли был посвящен договор Руси с Византией 912 года; договором 945 года было предусмотрено наличие специальных документов, на основании которых удостоверялась мирная цель пребывания на территории иного договаривающегося государства, а также установлена возможность предоставления иной стороной необходимого количества вооруженных сил с целью решения внешнеполитических проблем[55].
Следовательно, можно сделать вывод о том, что уже в Х веке безопасность государства оценивалась с точки зрения единства внутригосударственного и международного аспектов ее обеспечения.
Русская Правда[56], как первый русский памятник письменного права, содержала ряд статей об охране собственности, в том числе княжеской; вопросы безопасности общины, как внутри ее, так и за ее пределами, решались миром, общим собранием домохозяев под руководством старосты - выборного начальника общины[57].
Кроме того, Русская правда закрепила основы пожарной безопасности, в частности, путем установления сурового наказания за умышленные поджоги: поджигатель и его семья обращались в рабство, а их имущество передавалось в казну[58].
Названные (и ряд других) источники позволяют выделить первый этап в становлении и эволюции безопасности в Российском государстве, который характеризовался тем, что:
- предпринимались попытки сформулировать основные угрозы безопасности;
- безопасность рассматривалась на внутригосударственном и международном уровнях;
- закреплялись первоначальные механизмы по обеспечению безопасности, в том числе и путем сотрудничества в этом вопросе с другими государствами;
- имела место дифференциация видов безопасности (в частности, выделялась пожарная безопасность).
В результате возможен вывод о том, что на данном этапе (X - XI вв.) происходит зарождение правового регулирования безопасности и закрепляются основы для его дальнейшего развития.
Второй период (с начала XII по начало XVI вв.) в истории российского государства на фоне многочисленных военных конфликтов характеризовался как период становления многонационального суверенного государства, сопровождавшийся многочисленными внутренними и внешними военными конфликтами.
В данный период продолжилось дальнейшее оформление законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности. В частности, в Судебнике 1497 г. была предусмотрена смертная казнь за поджог[59].
Здесь следует пояснить, что значение названного юридического акта трудно переоценить, поскольку на протяжении столетий в русском государстве города строились из древесины, что делало их чрезвычайно пожароопасными.
Так, по свидетельству Н.М. Карамзина, «вся Москва представила зрелище огромного пылающего костра под тучами густого дыма. Деревянные здания исчезли, каменные распались, железо рдело как в горнице, медь текла. Рёв бури, треск огня, и вопль людей от времени до времени был, заглушаем взрывами пороха, хранившегося в Кремле и других частях города. Спасали единственно жизнь: богатство праведное и неправедное гибло. Царские палаты, казна, сокровища, иконы, древниехартии, клинки, даже мощи святых истлели»[60]. Совокупность нескольких пожаров, бушевавших в Москве с середины апреля по конец июня1547 года, уничтожила 1/3 построек Москвы, погибло более 1 700 человек[61]. Как реакция на большой пожар в Москве в 1547 года царем Иваном IV был издан указ, возложивший на московских жителей обязанность иметь во дворах и на крышах домов бочки с водой; для приготовления пищи строить печи и очаги на огородах и пустырях вдали от жилых строений.
В свою очередь, в Судебнике 1550 года безопасность получает свое дальнейшее развитие. В частности, выделяются составы преступлений, посягающих на личную, общественную и имущественную безопасность: душегубство (убийство), татьба (кража), разбой, хулиганство, дебоширство, похищение людей, холопов и т.д.[62]. В Судебнике были прописаны следующие субъекты преступлений относительно безопасности: «государский убийца» (лишивший жизни своего господина), «крамольник» (изменник, предатель, мятежник), «церковный тать», «подымщик» (подстрекатель к восстанию); «зажигалыцик» (поджигатель).
Новшеством того времени было закрепление ответственности должностных лиц за отказ в правосудии, вынесение неправосудного решения, судебный подлог и лихоимство, а также сдачу города неприятелю.
Безусловно, Судебник 1550 г., как памятник русского права, внес существенный вклад и в развитие правового обеспечения безопасности в Российском государстве.
Примечательно, что во времена царствования Ивана Грозного начали формироваться специальные государственные органы (и общественной) безопасности, состоявшие из опричнины и регулярного стрелецкого войска[63].
Наряду с изложенным, в начале XVII в.
в целях обеспечения безопасности на местах и охраны общественного порядка в 146 городах с уездами на основе Разрядного приказа с утверждения царя и Боярской думы были назначены специальные должностные чины - воеводы[64].В частности, каждый воевода получал из приказа наказ, определявший круг его деятельности. Он управлял вверенной ему территорией, осуществлял охрану феодальной собственности, боролся с укрывательством беглых, с нарушением казенного интереса (корчемства), со всяким нарушением порядка вообще (бой, пожар, мор), ведал городовым и дорожным делом, надзирал за уголовным и гражданским судом губных и земских старост.
Воеводы обязаны были принимать меры против запрещенных игр и соблазнительных зрелищ, искоренять раскол, заботиться о том, чтобы прихожане посещали церковь и говели своевременно.
Следующим важным памятником отечественного права является Соборное Уложение царя Алексея Михайловича 1649 года[65], глава II которого «О государьской чести, и как его государьское здоровье оберегать» была непосредственно посвящена вопросам обеспечения безопасности. Пользуясь современной терминологией, под национальной безопасностью здесь понималось состояния защищенности от: а) посягательств на национальный суверенитет путем создания вооруженных формирований, преступного сговора с иными государствами, уничтожения населенных пунктов; б) посягательств на личность главы государства (безопасность которого считалась неотделимой от безопасности государства в целом).
Важно заметить, что Соборное Уложение 1649 г. содержало достаточно систематизированные для того времени правовые нормы, регламентировавшие обеспечение безопасности. По нашему мнению,
принятием данного правового акта завершился второй этап в становлении правового регулирования безопасности в Российском государстве, который характеризовался следующим:
- на законодательном уровне продолжилось формирование основных угроз безопасности Российского государства, но, в отличие от предыдущего периода, они были более дифференцированы и структурированы;
- были предприняты меры по созданию механизма обеспечения безопасности путем создания соответствующей нормативной базы и государственных органов, ответственных за ее реализацию (опричнина, стрелецкое войско, воеводы и т.д.);
- в нормативных актах происходит выделение преступлений против государства, государственной власти в отдельную от других уголовных правонарушений группу с ужесточением наказания за их совершение.
Как результат, на данном этапе происходит дальнейшая структуризация безопасности, ее специализация в отдельный институт и правовое обеспечение.
Продолжая исследование по заявленной теме, отметим, что по мере становления в России неограниченной монархической власти с конца XVII до середины XIX веков наблюдается концептуальное оформление безопасности и ее дальнейшее правовое обеспечение (третий этап). Это проявляется в том, что нормативно-правовая основа обеспечения безопасности формируется по таким направлениям, как охрана государственной тайны, контроль за правильностью поведения подданных и выполнением ими всех фискальных и служебных обязательств, контроль за публицистикой и научно-издательской деятельностью, «надсмотр» за иностранцами, борьба с распространителями ложных слухов, раскольниками и другим[66].
Следует сказать и о том, что в силу многонационального состава нашего государства значительное внимание уделялось и обеспечению безопасности отдельных наций, населяющих Российскую империю. Так, в именном указе от 26 декабря 1695 г. впервые в российской истории на государственном уровне было запрещено «чинить казней и пыток сибирским ясачным инородцам ни по каким делам без доклада государям, об охранении их от обид и налогов и притеснений, о посылке приказчиков для ясачного сбора людей добрых по выбору градскому и о наблюдении, чтобы они ясашных людей не грабили, запрещенными товарами не торговали и вина не курили и не продавали»[67]. В манифесте Петра I от 11 марта 1710 г. было также запрещено «чинить обиды украинскому народу»[68].
Наряду с этим, в продолжение развития мер по обеспечению противопожарной безопасности в 1710 году Петром I был издан Указ «О построении домов в Санкт-Петербурге с соблюдением всевозможных предосторожностей от огня» и при Адмиралтействе на постоянной основе была создана пожарная команда. Кроме того, указом «О неукоснительном прибытии войск на пожары» от 1711 года было законодательно закреплено использование регулярных войск при тушении пожаров, а в 1718 г.
впервые создано специализированное противопожарное подразделение для борьбы с пожарами с использованием речных мелкосидящих судов, оборудованных брандспойтами[69].Кроме того, в период царствования Петром I были предприняты попытки правового регулирования и экологической безопасности, а именно: издан именной указ от 22 февраля 1709 г. «О наблюдении московским
обывателям чистоты на дворах и на улицах, о свозе всякого помету за Земляной город и содержании мостовой в исправности»[70].
Примечательно, что для обеспечения безопасности в Российском государстве времен Петра I был приспособлен и институт фискальства. Так, Указом 5 марта 1711 г., Сенату предписывалось выбрать обер-фискала, человека умного и доброго, какого бы звания он ни был, который должен над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, «тако ж в сборе казны и прочаго». Обер-фискал привлекал обвиняемого, «какой высокой степени ни есть», к ответственности перед Сенатом и там его уличал. Доказав свое обвинение, фискал получал половину штрафа с уличенного; но и недоказанное обвинение запрещено было ставить фискалу в вину, даже досадовать на него за это «под жестоким наказанием и разорением всего имения»[71].
В 1715 году на смену Соборному Уложению 1649 года был принят Воинский устав[72], содержавший статьи, посвященные обеспечению безопасности по следующим направлениям:
- политические или государственные преступления (главы: 3, 6, 17): вооруженный бунт, измена, замысел убить государя, возмущение против него, взятие в плен монарха, осуждение намерений и действий царя, открытие пароля, переговоры с врагом, сведения об укреплении, совершение которых каралось смертью или каторгой;
- воинские преступления (главы: 4 - 15): дезертирство и разные уклонения от службы, которые наказывались отправлением на галеры, кнутом, шпицрутенами. Наказание за сдачу крепостей, укреплений и за мародерство, особенно во время стихийных бедствий, карались смертной казнью;
- преступления против спокойствия, общественного порядка, благочиния: драки, содержание притонов, подозрительные сборища, укрывательство преступников, присвоение ложных прозвищ, нецензурные высказывания, распевание непристойных песен карались смертной казнью.
Впервые в статье 18 Воинского устава было закреплено возложение на военнослужащих обязанности по обеспечению безопасности государства. В частности, получили официальное закрепление обязанности по защите государства и защите главы государства от любых посягательств, в том числе от государственной измены (Артикул 124).
Вопросам обеспечения экономической безопасности был посвящен целый ряд именных указов Петра I: указ от 28 января 1716 г. «О винном курении», регламентировавший оборот алкоголя, указ от 24 января 1718 г. «О взимании пошлины с возов, прибывающих в Москву», указ от 3 октября 1720 г. «О государственных сборах» и другие[73].
Особо следует отметить то обстоятельство, что во второй половине XVII - начале XVIII вв. происходит оформление полиции как государственного института по обеспечению безопасности. Так, согласно Инструкции Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру 1718 г. и Регламенту или Уставу Главного Магистрата, органам полиции придавалась роль универсального инструмента для решения самых разнообразных социальных, политических и идеологических проблем[74].
К числу самых разнообразных административных функций, направленных на поддержание общественного порядка, Регламентом Главного Магистрата 1721 г. относились следующие: полиция «споспешествует в правах и в правосудии, раждает добрые порядки и нравоучении, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет,
и принуждает каждаго к трудам и к честному промыслу, чинит добрых досмотрителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне, и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившияся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых росходах и все явныя погрешении, призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных, по заповедям Божиим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках[75]. Более того, в документе определялась роль полиции как «души гражданства и всех добрых порядков и фундаментальной подпоры человеческой безопасности и удобности» (подчеркнуто нами - авт.)[76].
Важную роль в дальнейшей эволюции правового регулирования безопасности в Российской империи сыграл Наказ Екатерины II данный Комиссии (далее - Наказ) о составлении проекта нового Уложения от 30 июля 1767 года[77], согласно которому обеспечение состояния «спокойствия» является естественной потребностью всего народа, проживающего на его территории (пункты 3, 5 преамбулы). Поэтому наличие государственной власти, обеспечивающей подобную безопасность, не влечет за собой ограничения прав лиц на свободу (пункты 10, 13 Главы II данного акта).
Обратим внимание на следующее обстоятельство: в данном документе содержится попытка определить сущность безопасности государства - государственная и общественная «вольность» (возможность осуществления действий, разрешенных в законе); спокойствия лиц на основании предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций. Более того, данный правовой акт закрепил критерий соразмерности и пропорциональности при
использовании государственной власти в качестве ограничения прав лиц в интересах национальной безопасности (пункт 513 главы XX), а также угрозы государственной безопасности (пункты 507 - 513 главы XX).
Безусловно, анализируемый Наказ носил, несомненно, прогрессивный характер, что во многом объясняется тем, что был основан на рецепции положений Декларации прав и свобод человека и гражданина Франции 1789 года (ст. 2 - 6, 12)[78].
Кроме того, в первой половине XIX века принимаются новые правовые акты и учреждаются органы в сфере пожарной безопасности: в 1832 году Николаем был принят Пожарный устав, регламентировавший порядок несения службы в пожарных командах, и Строительный устав, содержавший нормы в сфере пожарной безопасности и правила при строительстве[79]. В 1853 году была принята «Нормальная табель состава пожарной части в городах», закрепивший количественный состав пожарной службы в зависимости от
3 численности населения[80].
Эволюции правового регулирования обеспечения безопасности послужило и Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года[81], где впервые в отечественной правотворческой практике одним из отягчающих обстоятельств совершения преступления была признана угроза посягательства на безопасность государства (пункт 8 статьи 135 Уложения).
В Уложении детально раскрывались составы таких преступлений, как бунт (восстание и заговор совокупности лиц против государства), укрывательство подобного преступления (пункт 271 Уложения); а также посягательство на государственный суверенитет (государственная измена) - попытка передачи государства, его части иному государству,
подстрекательство иностранных государств к действиям против интересов России, раскрытие государственной тайны; содействие иностранным государствам в совершении операций в военное время; умышленное нарушение со стороны должностных лиц дипломатических или иных органов интересов России при заключении договора с иным государством; или умышленное уничтожение указанными субъектами документов, представляющих государственный интерес. Тем самым, данным правовым актом были четко определены возможные угрозы безопасности государства, что в значительной степени обусловливало эффективность мер по ее защите.
Третий этап в правовом обеспечении безопасности в России характеризовался следующими основными чертами:
- на законодательном уровне выделены и систематизированы основные внутренние и внешние угрозы национальной безопасности Российского государства;
- завершено создание механизма обеспечения национальной безопасности путем подготовки соответствующей нормативной базы и учреждения на регулярной основе специализированных государственных органов, ответственных за ее реализацию;
- дифференцированы и урегулированы основные направления обеспечения национальной безопасности - военной, экономической, экологической, демографической, пожарной и т.д.).
Четвертый этап эволюции правового регулирования безопасности был обусловлен двумя противоречивыми тенденциями: с одной стороны, проводимыми в стане масштабными реформами (1861, 1864, 1870 гг.) и целенаправленным противодействием нарастающей революционной деятельности, с другой.
Особенностью названного этапа явилось то, что под воздействием подъема промышленности в Российской империи начинает активно оформляться экономическая безопасность в таких ее проявлениях, как безопасность продовольственная, таможенная и т.д.
Так, согласно принятому в 1892 году Таможенному Уставу тайный ввоз и вывоз запрещенных товаров наказывался конфискацией товаров с наложением денежного взыскания в размере двойной стоимости[82]. В 1895 г. в помощь в борьбе с контрабандой был привлечен Военно-Морской флот России, деятельность которого в данном направлении регламентировалась утвержденной в 1900 г. Инструкцией о порядке остановки, осмотра и задержания, а также отвода и сдачи задержанных судов и грузов[83].
В это же время в стране параллельно, как реакция на развитие революционной ситуации, начинает усиливаться деятельность государства по охране безопасности.
К примеру, Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 года[84] вводился режим особо охраняемых местностей, на территории которых мог быть установлен особый порядок разрешения дел об административных правонарушениях, запрещено проведение собраний, ограничено право на свободное передвижение, временное или постоянное запрещение осуществления торговой или промышленной деятельности (пункты 15, 16 Положения).
Правовой режим военного положения регламентировался введенными в действие 18 июня 1892 года Правилами о местностях, объявляемых состоящими на военном положении[85], в результате введения которого вся полнота власти передавалась военным учреждениям, а к гражданским лицам широко применялись элементы военной юрисдикции.
Уголовное уложение 1903 года (с последующими изменениями от 1904 года в части государственных преступлений - «О бунте против верховной власти и о преступных деяниях против священной особы императора и
членов императорского дома», «О государственной измене», «О смуте») устанавливало суровую юридическую ответственность за посягательство на царскую власть.
Так, по Уложению 1903 года (ст. 99) предусматривалось безальтернативное наказание в виде смертной казни за посягательство «вообще на неприкосновенность священной особы царствующего императора, императрицы или наследника престола»; заключением в крепость наказывалось оскорбление памяти усопших царственных особ. Политические преступления - участие в скопище, собравшемся для выражения неуважения к верховной власти, порицания образа правления, сочувствия бунту или бунтовщикам наказывались заключением в крепость; произнесение речи, составление, хранение, правка сочинений, возбуждающих к неповиновению власти - ссылкой[86].
Характерно, что во время Первой мировой войны санкции за преступления в области военной безопасности ужесточаются. В целях обеспечения безопасности принимаются нормативные акты, устанавливающие военную цензуру: Указ «Об утверждении Временного положения о военной цензуре» и «Перечень сведений и изображений, касающихся внешней безопасности России и её военно-морской и сухопутной обороны, оглашение и распространения коих в печати, в речах или докладах, произносимых в публичных собраниях, воспрещается»[87]. Данными актами в условиях военного времени предусматривались: контроль над издаваемой печатной продукцией; просмотр корреспонденции в целях пресечения разглашения государственных тайн; военная цензура почтовых отправлений, в том числе и телеграмм (за исключением корреспонденции особ императорской фамилии, а также корреспонденции дипломатических и консульских представительств иностранных государств).
С нашей точки зрения, четвертый период эволюции правового регулирования безопасности в Российской империи, просуществовавший вплоть до революционных событий 1917 года, характеризовался, с одной стороны, появлением комплексного правового регулирования экономической безопасности, обусловленной значительным промышленным подъемом Российского государства, с другой стороны, под воздействием революционных событий и военных действий, развитием «чрезвычайного» законодательства, обеспечивающего государственную безопасность в условиях военного времени.
Относительно пятого (советского) этапа развития правового регулирования безопасности в России можно сказать, что он идеологически базировался на ленинской теории социалистической революции, в соответствии с которой основная угроза для первого в мире социалистического государства состояла в сохраняющемся капиталистическом окружении. В результате, внешняя политика в сфере международной безопасности определялась тезисом о враждебности западных держав Советскому Союзу и необходимости использовать их противоречий в целях собственной государственной безопасности[88].
В целях обеспечения государственной безопасности в Конституции РСФСР 1918 года была установлена обязанность граждан по защите социалистического Отечества, а также право трудящихся на защиту революции с оружием в руках[89]. Статья 19 Основного закона в целях охраны завоеваний революции устанавливала всеобщую воинскую повинность - обязанность всех без исключений граждан республики по защите социалистического
отечества, а также предоставленное исключительно трудящимся почетное право защищать революцию с оружием в руках.
В Конституции РСФСР от 11 мая 1925 г. были фактически продублированы нормы, закрепленные Конституцией РСФСР 1918 года: «В целях всемерной охраны завоеваний Великой Рабоче-крестьянской революции, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика признает обязанностью всех граждан Республики защиту социалистического Отечества и устанавливает всеобщую воинскую повинность. Почетное право защищать Революцию с оружием в руках предоставляется только трудящимся; на нетрудовые элементы возлагается отправление иных воинских обязанностей» (статья 10 Конституции)[90].
На официальном уровне понятие «государственная безопасность» было введено в нашей стране в 1934 г. при образовании в составе НКВД Главного управления государственной безопасности, которому были переданы функции ОГПУ при ликвидации последнего.
В 1936 году термин «государственная безопасность» был официально включен в текст Конституции СССР (пункт «и» статьи 14 главы 2) и с того времени начал употребляться в официальных актах органов советского государства[91].
Статья 132 Конституции закрепила положение о том, что всеобщая воинская обязанность является законом, а воинская служба в Рабочекрестьянской Красной Армии представляет почетную обязанность граждан СССР. Статья 133 Конституции конкретизировало данное положение указанием на то, что «защита Отечества есть священный долг каждого гражданина СССР». Кроме того, в Конституции СССР 1936 года
устанавливалась юридическая ответственность граждан за невыполнение конституционного долга по защите Отечества и преступления против государственной безопасности СССР: «Измена Родине: нарушение присяги, переход на сторону врага, нанесение ущерба военной мощи государства, шпионаж - караются по всей строгости закона, как самое тяжкое злодеяние» (статья 133 Конституции).
Заметим, что рассмотренные положения Конституции СССР 1936 года были продублированы в Конституции РСФСР 1937 года.
В годы Великой Отечественной войны законодательство об обороне было дополнено рядом специальных нормативных актов, введённых в особом (чрезвычайном) порядке[92], что объяснялось необходимостью перевода Советских Вооруженных Сил с мирного положения на военное.
Важно отметить, что Советский союз сыграл значительную роль в создании системы обеспечения международной безопасности в послевоенный период. Так, решение о создании новой универсальной международной организации, в качестве цели которой было закреплено «предупреждение угрозы возникновения войны в любом регионе мира и развитие межгосударственного сотрудничества», было принято на Ялтинской (Крымской) конференции глав государств антигитлеровской коалиции.
Во второй половине XX века вопросы обеспечения национальной (государственной) безопасности на конституционном уровне были закреплены в Конституции СССР 1977 года. Впервые выделяется отдельная глава, которая получила наименование «Защита социалистического Отечества». Так, статьей 31 Конституции защита Отечества была отнесена к важнейшим функциям государства и провозглашена делом всего народа: «в целях защиты социалистических завоеваний, мирного труда советского народа, суверенитета и
территориальной целостности государства созданы Вооружённые Силы СССР и установлена всеобщая воинская обязанность»[93].
Анализ содержания Уголовных кодексов РСФСР советского периода (1922, 1926, 1960 гг.) также свидетельствует о том, что безопасность (в первую очередь, государственная) являлась объектом постоянного внимания со стороны советского государства. Это подтверждается, во-первых, динамикой ужесточения ответственности за преступления, совершенные в условиях военного положения; во-вторых, дифференциацией юридической ответственности военнослужащих и гражданских лиц; в-третьих, использованием понятия «общественная опасность» в качестве критерия для определения характера правонарушений и установления соответствующего наказания.
Обобщая вышесказанное, следует сказать, что пятый (советский) период эволюции правового регулирования безопасности в российском государстве, предшествовавший современному этапу развития, характеризовался следующими особенностями:
- в первые годы советской власти наблюдался классовый (идеологизированный) подход к правовому закреплению и применению законодательства в сфере обеспечения безопасности;
- на конституционном уровне получили правовое закрепление вопросы государственной безопасности и роли советского государства и народа в их обеспечении;
- значительное внимание было уделено формированию правового обеспечения международной безопасности, особенно в период Второй мировой войны вплоть до ее окончания;
- при детальном правовом регулировании вопросов безопасности СССР (государственной безопасности) фактически игнорировались такие
важнейшие компоненты национальной безопасности, как безопасность общества и личности.
С распадом СССР начался шестой (современный) этап эволюции правового регулирования безопасности.
В 1992 году впервые в истории Российского государства был принят тематический закон, полностью посвященный вопросам безопасности - Закон Российской Федерации «О безопасности», введенный в действие Постановлением Верховного Совета 5 марта 1992 г., где в статье 1 впервые на официальном уровне было дано понятие безопасности, как «состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз»[94].
Закон закреплял правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определял систему безопасности и ее функции, устанавливал порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности.
К основным объектам безопасности закон впервые в истории российского государства призвал относить личность, ее права и свободы; общество, его материальные и духовные ценности; государство, его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность (выделено нами - авт.).
Кроме того, Закон о безопасности 1992 года определил принципы, систему безопасности; самостоятельный раздел закона был посвящен Совету Безопасности РФ - конституционному органу, осуществляющему подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности.
Наряду с этим, вопросам безопасности был посвящен целый массив законодательства 90-х годов ХХ века. Так, в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» от 1995 года было
впервые закреплено понятие национальной безопасности[95]; также были приняты Федеральный закон от 13 декабря 1996 года «Об оружии»[96]; Федеральный закон от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом»[97]; Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» и другие[98].
Утвержденная Указом Президента РФ Концепция национальной безопасности Российской Федерации 1997 года стала первым нормативноправовым актом, отражающим совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства (национальной безопасности). В Концепции были сформулированы важнейшие направления и принципы государственной политики, касающиеся положения России в мировом сообществе, национальных интересов России, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Концепция стала основой для разработки конкретных программ и организационных документов в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
В соответствии с Концепцией национальной безопасности 1997 года были приняты доктрины обеспечения различных сфер безопасности.
Так, принятая в 2000 году Военная доктрина Российской Федерации (в редакции Указа Президента РФ от 21.04.2000 года[99]), основанная на положениях военной доктрины Российской Федерации 1993 года, конкретизировала применительно к военной сфере установки Концепции национальной безопасности Российской Федерации 1997 года, а именно: основные угрозы военной безопасности, обеспечение военной безопасности, военная организация государства и руководство ею, военно-стратегические основы и другое.
Основанная на положениях Концепции национальной безопасности 1997 года Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утв. Президентом РФ от 9 сентября 2000 г.[100]), как совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, послужила основой формирования государственной политики в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации; подготовки предложений по совершенствованию правового, методического, научнотехнического и организационного обеспечения информационной безопасности Российской Федерации; разработки целевых программ обеспечения информационной безопасности Российской Федерации.
В силу изменений основных приоритетов государственной политики Российской Федерации впоследствии были приняты еще два варианта концептуальных документов в сфере обеспечения национальной безопасности - Стратегия национальной безопасности 2009 года[101] и действующая в настоящее время Стратегия национальной безопасности 2015 3
года[102].
Стратегия национальной безопасности 2009 года закрепляла содержание национальных интересов РФ на долгосрочную перспективу - развитие демократии и гражданского общества, повышение конкурентоспособности национальной экономики; незыблемость конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета РФ; превращение России в мировую державу.
Основными приоритетами национальной безопасности РФ, согласно Стратегии, были названы национальная оборона, государственная и общественная безопасность.
В число стратегических целей национальной обороны включались предотвращение глобальных и региональных войн и конфликтов, стратегическое сдерживание в интересах обеспечения военной безопасности страны.
Как угроза военной безопасности РФ была расценена политика ряда ведущих зарубежных стран, направленная на достижение преобладающего превосходства в военной сфере, в связи с чем был предусмотрен переход к качественно новому облику Вооруженных Сил РФ с сохранением потенциала стратегических ядерных сил, наращиванием количества частей постоянной готовности, совершенствованием оперативной и боевой подготовки войск.
В качестве основных угроз государственной и общественной безопасности Стратегия называла терроризм, экстремизм, разведывательную деятельность иностранных спецслужб, организованную преступность, в связи с чем признавалось необходимым повысить эффективность деятельности правоохранительных органов и спецслужб, создать единую систему профилактики правонарушений, снизить уровень коррумпированности и криминализации общества. Одной из стратегических целей национальной безопасности было провозглашено повышение качества жизни россиян.
В 2010 году был принят Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»[103], в котором существенно были уточнены принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности; закреплены основные цели международного сотрудничества в данной области; расширены функции Президента РФ в части определения основных направлений государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности, принятия мер по защите граждан от противоправных посягательств, противодействовать терроризму и экстремизму; пересмотрены задачи и основные функции Совета безопасности РФ и полномочия Президента РФ по расширению их перечня.
В 2015 году под воздействием новых угроз, возникших перед нашей страной в международной сфере, была принята новая Стратегия национальной безопасности РФ[104]. В ней определены национальные интересы и стратегические национальные приоритеты России, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление национальной безопасности страны и обеспечение ее устойчивого развития на долгосрочную перспективу.
Так, среди национальных интересов России названы укрепление обороны страны, обеспечение незыблемости конституционного строя, суверенитета, государственной и территориальной целостности; укрепление национального согласия, политической и социальной стабильности; повышение качества жизни населения, обеспечение стабильного демографического развития страны; повышение конкурентоспособности национальной экономики; закрепление за Россией статуса одной из лидирующих мировых держав.
Кроме этого, определены основные угрозы государственной и общественной безопасности. В их числе - деятельность иностранных спецслужб, террористических и экстремистских организаций, радикальных общественных объединений и группировок, преступных организаций; коррупция. Очерчены меры по устранению названных угроз.
Также перечислены мероприятия, направленные на повышение качества жизни граждан. Это: обеспечение продовольственной безопасности, доступности комфортного жилья, современного образования и здравоохранения; создание высокоэффективных рабочих мест, повышение качества труда и его оплаты; достойное пенсионное обеспечение и др.
Кроме того, названы меры по обеспечению экономической безопасности страны, а также национальной безопасности в таких сферах, как наука, технологии, образование, здравоохранение, культура, экология.
Наряду с изложенным, были затронуты вопросы проведения Россией активной внешней политики, направленной на обеспечение стратегической стабильности и равноправного стратегического партнерства.
Характеризуя современный этап эволюции правового обеспечения национальной безопасности в российском государстве, можно назвать следующие его особенности:
- в законодательстве РФ 90-х годов ХХ века был закреплен принципиально новый для нашей страны прогрессивный подход к проблеме безопасности, основанный на признании высшей ценности прав, свобод и законных интересов личности и общества;
- впервые в законодательстве было закреплено понятие национальной безопасности России в качестве безопасности ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации
- национальная безопасность РФ закреплена в качестве части международной безопасности применительно к безопасности в границах определенного государства (его государственных границ);
- существенно систематизированы и дифференцированы угрозы национальной безопасности РФ;
- сформирована оптимальная система обеспечения национальной безопасности; создан специальный орган - Совет Безопасности РФ, возглавляемый Президентом РФ, определены его полномочия в указанной сфере.
Подводя итог рассмотрению эволюции правового обеспечения безопасности в российском государстве, следует подчеркнуть, что необходимость в обеспечении безопасности органично связана с возникновением и развитием государства. Функция обеспечения безопасности, и в этом мы согласны с мнением А.А. Фомина, напрямую связана с обеспечением государственных интересов и формированием права посредством, во-первых, санкционирования обычаев, которые
способствовали защите и осуществлению государственных интересов и правопорядка, и, во-вторых, собственно правотворчества (создания новых норм, правил поведения)[105].
В процессе исследования развития правового обеспечения безопасности была выявлена прямая зависимость результата правового закрепления элементов обеспечения таковой от осознания и систематизации государством угроз безопасности на определенном этапе его исторического развития. Так, на подавляющем большинстве этапов исторического развития российского государства приоритетным направлением правового регулирования безопасности являлось обеспечение военной безопасности (изначально предназначенной для захвата и освоения чужих территорий, впоследствии - для поддержания государственной целостности и суверенитета на своей территории и обороны страны).
Таким образом, динамику развития законодательства в сфере обеспечения безопасности вообще и национальной безопасности, в частности, следует рассматривать как адекватную реакцию государства на вновь возникающие угрозы его суверенному существованию, когда государство осознает объективные угрозы безопасности жизненно важным интересам личности, общества и государства и своевременно закрепляет в законодательстве стратегические меры по их устранению.
1.3.
Еще по теме Эволюция правового обеспечения национальной безопасности в Российском государстве[51]:
- § 2. Современные концепции экологической безопасности
- § 2. Формы взаимодействия гражданского общества и государства
- Глава 4. Масштаб криминализации экономики России на фоне тенденции к росту транснациональной преступности.
- ПРОИСXОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
- 1.1. СОЦИАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРАВОСУДИЕ: ПАРАЛЛЕЛЬНОЕ ОБОСТРЕНИЕ ПРОБЛЕМ
- ИСТОРИОГРАФИЯ, ИСТОЧНИКИ И МЕТОДОЛОГИЯ ИЗУЧЕНИЯ ИСТОРИЧЕСКОГО ОПЫТА ФОРМИРОВАНИЯ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
- ГЛАВА ШЕСТАЯ. ФУНКЦИИ И ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ ИХ СТРУКТУРНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА
- ГЛАВА ВОСЬМАЯ. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
- § І.Концепция «совместного производства» безопасности и ее реализация
- §2. Тенденции развития международно-правовой борьбы с терроризмом в проекте Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме
- 2.1. Понятие, признаки и структура организационно-правового механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
- 2.5. Международно-правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в условиях интеграции России в мировое сообщество
- Глава 3. Проблемы правового регулирования условно-досрочного освобождения от наказания в постпенитенциарный период по уголовному законодательству Российской Федерации и Республики Беларусь