Совет Безопасности РФ: становление и развитие, задачи и функции

Следует сразу подчеркнуть, что среди субъектов механизма обеспечения национальной безопасности особый статус имеет Совет Безопасности РФ (далее - Совет Безопасности). Поэтому остановимся на его характеристиках отдельно, начиная с момента становления и вплоть до сегодняшнего дня.

Впервые в нашей стране образование такого органа, как Совет Безопасности, было предусмотрено Законом СССР от 26 декабря 1990 г. № 1861-1^[536], внесшим изменения в Конституцию СССР (Основной Закон), который в тот же день был введен в действие Законом СССР № 1862-1^[537].

В соответствии с названными Законами, согласно новой редакции ст. 113 Конституции СССР 1977 г., Президент СССР возглавил Совет Безопасности СССР.

Члены Совета Безопасности СССР назначались Президентом СССР с согласия Верховного Совета СССР. В состав Совета Безопасности СССР входили высшие государственные должностные лица союзных республик - РСФСР, Украинской ССР, Белорусской ССР, Узбекской ССР, Казахской ССР, Азербайджанской Республики, Республики Кыргызстан, Таджикской ССР, Туркменской ССР^[538], вице-президент СССР, председатель Совета Министров СССР, «силовые» министры СССР и некоторые другие должностные лица ^[539].

На Совет Безопасности СССР возлагалось решение таких задач, как разработка рекомендаций по проведению в жизнь общесоюзной политики в области обороны страны, поддержанию ее надежной государственной, экономической и экологической безопасности, преодолению последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, обеспечению стабильности и правопорядка в обществе.

Обратим внимание на то, что в СССР уже изначально Совет Безопасности являлся конституционным органом; его решения носили рекомендательный характер.

Наряду с этим, по аналогии с Советом Безопасности СССР, в целях решения задач в сфере обеспечения национальной безопасности руководителями отдельных союзных республик, в результате внесения соответствующих изменений и дополнений в их конституции были созданы советы безопасности этих республик.

По мнению бывшего первого заместителя Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации М.А. Митюкова, именно Совет Безопасности СССР явился прообразом российского Совета Безопасности^[540]. Данная точка зрения отражена и в юбилейном выпуске сборника «Совет Безопасности Российской Федерации. 10 лет», посвященном 10-летию образования Совета Безопасности Российской Федерации^[541].

В дальнейшем, законом РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 и поправками к Конституции РСФСР, связанными с учреждением поста Президента, от 24 мая 1991 было установлено, что Президент РСФСР возглавляет Совет Безопасности^[542].

Как пишет М.А. Митюков, Указ Президента Б.Н. Ельцина, вступившего в должность 10 июля 1991, № 9 «О Совете безопасности РСФСР» официально опубликован не был. В изложении его напечатала «Российская газета» 25 июля 1991 года: «Указом Президента РСФСР сформирована при Президенте РСФСР комиссия по разработке предложений по статусу, структуре и порядку деятельности Совета Безопасности РСФСР. Комиссия была призвана реализовать предусмотренное Конституцией

РСФСР «право на создание в структуре «президентской власти» Совета Безопасности»^[543].

Следующий этап становления Совета Безопасности ознаменовался принятием 5 марта 1992 года Верховным Советом Закона Российской Федерации «О безопасности», которым определялись функции, полномочия Совета Безопасности и порядок его формирования. Летом - осенью 1992 года был сформирован персональный состав Совета.

7 мая 1992 распоряжением Президента РФ об организационных мерах по созданию Министерства обороны РФ и Вооруженных Сил РФ для подготовки предложений по расстановке руководящих кадров (включая специалистов из числа гражданских лиц) Министерства обороны, Вооруженных Сил, Министерства безопасности, МВД и Службы внешней разведки создается Высшая аттестационная комиссия при Президенте РФ.

Этим же распоряжением было предписано образовать при Совете Безопасности специальные межведомственные комиссии на постоянной основе «для выработки основных положений военной политики, военной доктрины и военного строительства, а также для организации и координации переговорного процесса с другими государствами, ранее входившими в состав СССР».

3 июня 1992 Президент РФ издал Указ (№ 547) об образовании Совета Безопасности и утвердил Положение о Совете безопасности РФ^[544]. В тот же день его же распоряжением была утверждена структура Аппарата Совета Безопасности, который в соответствии с Положением вошел в состав Администрации Президента РФ.

Первое заседание Совета Безопасности состоялось 20 мая 1992 года. В соответствии с Законом, право решающего голоса в Совете Безопасности

получили пять человек: Президент РФ (он же - председатель Совета), вице­президент РФ, Первый заместитель Председателя Верховного Совета, Председатель Совета Министров (Председатель Правительства) и секретарь Совета Безопасности. При этом четыре постоянных члена Совета Безопасности входили в него по должности, а секретарь назначался Президентом РФ и утверждался в должности Верховным Советом РФ.

7 июля 1992 Президент РФ подписал Указ «О порядке реализации решений Совета Безопасности РФ», в соответствии с которым руководителям федеральных министерств и ведомств, органов государственного управления на местах предписывалось «принимать исчерпывающие меры по выполнению решений СБ в части их касающейся, оформляя соответствующие распорядительные документы в двухдневный срок после получения решений Совета Безопасности. Копии этих документов направляются в СБ РФ». Контроль за реализацией решений Совета Безопасности был возложен на его секретаря^[545].

25 декабря 1992 Верховный Совет принимает поправку к Закону о безопасности, в соответствии с которой в заседаниях Совета Безопасности принимает участие (хотя и не являясь членом СБ) Председатель Верховного Совета или по его поручению один из его заместителей.

На фоне известных событий, издав 21 сентября 1993 указ № 1400 о роспуске парламента, а тремя неделями раньше - Указ о временном отстранении от должности вице-президента РФ, Президент РФ тем самым существенно изменил состав постоянных членов Совета Безопасности.

После упразднения Верховного Совета и поста вице-президента в октябре 1993 года постоянными членами Совета Безопасности остались: Президент РФ, Председатель Правительства и секретарь Совета Безопасности.

При разработке проекта новой Конституции, вынесенного на референдум 12 декабря 1993, в ее текст (ст. 83)было включено упоминание о Совете Безопасности и о том, что статус его должен быть определен федеральным законом.

Как отмечает по этому поводу М.А. Митюков, «в ходе работы над проектом Конституции Российской Федерации 1993 года проблема Совета Безопасности Российской Федерации обсуждалась в двух аспектах: во- первых, с точки зрения необходимости этого органа для государства, а во- вторых, с позиции объема конституционной регламентации его статуса. На Конституционном совещании была поддержана идея сохранения Совета Безопасности и закрепления этого государственного института в Основном Законе. Что же касается регламентации статуса Совета Безопасности Российской Федерации, то было решено достаточно «экономно» обозначить его в главе «Президент Российской Федерации» в статье 83, определяющей полномочия Президента РФ в отношении формирования важнейших институтов государства (Правительства, Центрального банка, федеральных судов, Генерального прокурора, Администрации Президента, высшего командования Вооруженных Сил, полномочных представителей Президента и дипломатических представителей Российской Федерации)»^[546].

В связи с вступлением в силу новой Конституции РФ Указом Президента РФ № 2288 от 24 декабря 1993 были признаны недействующими и не подлежащими применению многие законы и отдельные статьи ряда законов, в том числе статьи Закона «О безопасности», содержащие упоминание о полномочиях парламента, а также устанавливающие принципы формирования состава Совета Безопасности (раздел 5). В результате определение состава Совета Безопасности - в том числе его постоянных членов с правом решающего голоса, полностью перешло в руки Президента РФ, и из органа, формируемого по должностному принципу из

руководителей ветвей власти Совет Безопасности превратился фактически в орган при Президенте Российской Федерации^[547].

В настоящее время правовое положение Совета Безопасности Российской Федерации (далее: Совета Безопасности) определяется Конституцией Российской Федерации (ст. 83, п. «ж»); ФЗ от 28.12.2010 №390-ФЗ «О безопасности»; Указом Президента РФ от 25 мая 2012 года об утверждении состава Совета Безопасности^[548], Указом Президента РФ от 06.мая 2011 № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации», утвердившем «Положение о Совете Безопасности Российской Федерации»^[549].

Согласно Конституции РФ Совет Безопасности - это государственный орган; несколько подробнее остановимся на рассмотрении его понятия.

Так, отдельные авторы отмечают, что категория «государственный орган» является крайне значимой для понятийного аппарата как теории государства и права, так и большинства отраслей права, причем не только публичной (в особенности конституционного права, административного права), но и частной (гражданского права, гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права) направленностей, а равно для иных наук и отраслей знаний, изучающих вопросы государственного управления^[550].

Следует заметить, что на сегодняшний день в юридической литературе представлены различные определения понятия государственного органа (органа государства), во многом отражающие многоаспектность рассматриваемой правовой категории^[551]. Их обзор позволяет сделать вывод о

том, что, в целом, государственный орган (орган государства) характеризуется следующими основными признаками:

- учреждается государством; является автономной, организационно и экономически обособленной частью аппарата государства;

- осуществляет свойственные ему государственные функции и реализует публичный интерес для достижения социально значимых целей;

- действует от имени государства (его части) и в то же время от своего имени;

- обладает собственной компетенцией, публично-властными полномочиями в соответствии с назначением и местом в государственном механизме (наделен правом издания юридических актов);

- располагает необходимыми материальными средствами, источниками финансирования; несет ответственность перед государством за свою деятельность;

- состоит из граждан или коллектива граждан должностных лиц и государственных служащих;

- занимает определенное место в управленческой иерархии, подчинен вышестоящим государственным органам и имеет территориальный масштаб деятельности;

- его формирование (преобразование, ликвидация), положение, структура и деятельность регламентированы правом.

Исходя из такого подхода, Совет Безопасности РФ - это государственный орган специального назначения, и его роль в

обеспечительном механизме национальной безопасности трудно переоценить^[552].

В продолжение затронутой проблемы отметим такую характерную деталь: в Конституции Российской Федерации и текущем законодательстве широко используют как термин «государственный орган», так и термин «орган государственной власти». В связи с этим в правовой науке наблюдается полемика относительно соотнесения этих понятий, не потерявшая свою актуальность и по сей день ^[553].

Думается, что теоретически одним из критериев разграничения органов государственной власти от государственных органов может являться то, относится или нет тот или иной орган к ветвям власти. Однако такой критерий вряд ли является основным. Дело в том, что некоторые основополагающие постулаты классической теории разделения властей устарели, не вполне соответствуют реалиям современной политической жизни и нуждаются в корректировке. Кроме того, исходя из теории разделения властей и российской правовой действительности, речь идет не о буквальном «разделении» властей, о простом делении органов на три группы, а о разграничении полномочий между различными государственными органами при наличии системы сдержек и противовесов.

Таким образом, четко разграничить понятия «орган государственной власти» и «государственный орган» весьма проблематично. На практике и в нормативных правовых актах данные понятия зачастую используются как синонимы. Нередко под государственными органами понимаются органы государственной власти России, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством России, законодательством субъектов Российской Федерации.

Общеизвестно, что любой государственный орган в той или иной мере имеет властные полномочия. Другое дело, какой смысл вкладывается в его истинное понятие, и что подразумевается под обладанием властью - отсюда проистекает то или иное понимание государственного органа и органа государственной власти.

Со своей стороны полагаем, что правы те авторы, которые предлагают в целях унификации рекомендовать правотворческим органам либо использовать указанные термины избирательно, либо, что представляется нам более перспективным, официально признать все государственные органы органами государственной власти и отказаться от использования рассматриваемой категории в российском законодательстве^[554].

Возвращаясь непосредственно к рассмотрению правового статуса Совета Безопасности как конституционного совещательного органа, отметим, что ФЗ от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» возлагает на него подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам

международного сотрудничества в области обеспечения безопасности^[555]. Можно сказать, что по существу - это основные функции Совета Безопасности.

В свою очередь, в соответствии с названным законом основными задачами Совета Безопасности являются:

а) обеспечение условий для осуществления Президентом Российской Федерации полномочий в области обеспечения безопасности;

б) формирование государственной политики в области обеспечения безопасности и контроль за ее реализацией;

в) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации;

г) подготовка предложений Президенту Российской Федерации:

- о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий;

- о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;

- о введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения;

д) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в области обеспечения безопасности^[556];

е) оценка эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности^[557].

Реализация этих задач осуществляется по следующим направлениям:

- подготовка ежегодного доклада Президента Российской Федерации Верховному Совету об обеспечении безопасности России как основного программного документа для органов исполнительной власти по вопросам внутренней, внешней и военной политики, а также для разработки правовых актов в области защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз;

- организация работы постоянных и временных межведомственных комиссий, образуемых Советом Безопасности на функциональной и региональной основе, как главного инструмента по выработке проектов решений Президента Российской Федерации;

- разработка предложений по обеспечению защиты конституционного строя, государственного суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации в пределах, определенных Конституцией, Федеративным договором и законами Российской Федерации.

Оценивая деятельность Совета Безопасности РФ за 20 лет, Президент РФ В.В. Путин подчеркнул: «компетентное участие Совета Безопасности в выработке эффективной и прагматичной политики в области национальной безопасности, социально-экономического развития, в региональной политике»^[558].

Что касается структурной организации, то на сегодняшний день в состав Совета Безопасности включены Председатель Совета Безопасности Российской Федерации, которым по должности является Президент Российской Федерации; Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации; постоянные члены Совета Безопасности и члены Совета Безопасности.

Постоянные члены Совета Безопасности входят в состав Совета Безопасности по должности в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Секретарь Совета Безопасности входит в число

постоянных членов Совета Безопасности. Члены Совета Безопасности назначаются Президентом Российской Федерации в порядке, им определяемом. Члены Совета Безопасности принимают участие в заседаниях Совета Безопасности с правом совещательного голоса.

Секретарем Совета Безопасности, постоянными членами Совета Безопасности и членами Совета Безопасности могут быть граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства^[559].

Теперь более подробно рассмотрим функциональную направленность деятельности Секретаря Совета Безопасности (далее - Секретарь), как специализированного субъекта механизма обеспечения национальной безопасности.

Согласно Положению о Совете Безопасности, Секретарь входит в число постоянных членов Совета Безопасности. По его представлению в соответствии с планами, утверждаемыми Председателем Совета Безопасности, проводятся заседания Совета Безопасности. По представлению Секретаря Председатель Совета Безопасности определяет повестку дня заседаний Совета Безопасности и порядок рассмотрения вопросов на них. При подготовке заседаний Совета Безопасности Секретарь проводит рабочие совещания с членами Совета Безопасности.

Кроме того, по представлению Секретаря Председателем Совета Безопасности определяются повестка дня оперативных совещаний и состав лиц, приглашаемых на них. Подготовку материалов к оперативным совещаниям осуществляет Секретарь. Для подготовки оперативных совещаний он может проводить рабочие совещания, на которые в случае

необходимости приглашаются представители федеральных органов исполнительной власти.

В целях подготовки решений по стратегическим направлениям развития Российской Федерации и концептуальным проблемам в области обеспечения национальной безопасности, выносимым на заседания Совета Безопасности, Секретарь проводит с постоянными членами Совета Безопасности и другими членами Совета Безопасности совещания по стратегическому планированию.

Наряду с изложенным, в соответствии с Положением о Совете Безопасности Секретарь Совета Безопасности:

- информирует Президента Российской Федерации по проблемам обеспечения национальной безопасности;

- подготавливает планы работы Совета Безопасности и вносит их на утверждение Председателя Совета Безопасности, формирует повестку дня заседаний Совета Безопасности;

- координирует работу межведомственных комиссий Совета Безопасности, научного совета при Совете Безопасности, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по подготовке необходимых материалов к заседаниям Совета Безопасности^[560];

- подготавливает проекты решений Совета Безопасности;

- представляет Председателю Совета Безопасности на утверждение решения Совета Безопасности, а также представляет проекты правовых актов и поручений Президента Российской Федерации по реализации этих решений и другое.

Следует также отметить, что Секретарь Совета Безопасности несет ответственность за обеспечение деятельности Совета Безопасности и исполнение принятых им решений.

В свою очередь, организационно-техническое обеспечение совещаний по стратегическому планированию возлагается на аппарат Совета Безопасности Российской Федерации. Основными задачами аппарата Совета Безопасности согласно Положению об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации утвержденного Указом Президента РФ от 06.05.2011 № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации», являются:

- информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента Российской Федерации и Совета Безопасности Российской Федерации (далее - Совет Безопасности) по вопросам обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, оценки этих угроз, выявления их источников, а также подготовка аналитических материалов по указанным вопросам, прогнозов изменения внутренних и внешних условий и факторов, влияющих на обеспечение национальной безопасности;

- обеспечение деятельности Совета Безопасности по разработке стратегии развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности, организации подготовки федеральных программ обеспечения национальной безопасности и осуществлению контроля за реализацией этих программ;

- подготовка предложений Совету Безопасности по вопросам обеспечения национальной безопасности, а также по вопросам деятельности федеральных органов исполнительной власти, связанной с реализацией федеральных программ обеспечения национальной безопасности и решений Совета Безопасности;

- обеспечение деятельности Совета Безопасности по осуществлению контроля за реализацией федеральными органами исполнительной власти и

органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации решений Совета Безопасности;

- организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности Совета Безопасности.

Заметим, что аппарат Совета Безопасности по решению Президента Российской Федерации может осуществлять и иные функции.

В целях эффективного осуществления своих задач и функций Аппарат Совета Безопасности имеет право:

а) запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, от федеральных органов исполнительной власти, организаций, а также от Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и их должностных лиц;

б) пользоваться банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;

в) привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;

г) привлекать в случае необходимости к участию в проверках деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов представителей финансовых, налоговых и иных контрольных и надзорных органов, действующих в системе федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также соответствующих работников федеральных органов исполнительной власти.

Работники аппарата Совета Безопасности, являющиеся по должности военными инспекторами Российской Федерации, при осуществлении контроля деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других

войск, воинских формирований и органов имеют право прохода в здания и на территории, занимаемые ими, а также в установленном порядке - в режимные воинские части, учреждения, организации и на предприятия Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. Указанным работникам выдается нагрудный знак, образец которого утверждается Президентом Российской Федерации.

Аппарат Совета Безопасности возглавляет Секретарь Совета Безопасности, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации.

В свою очередь, Секретарь Совета Безопасности:

- осуществляет руководство деятельностью аппарата Совета Безопасности и организует его работу;

- распределяет должностные обязанности между заместителями Секретаря Совета Безопасности, помощниками Секретаря Совета Безопасности, референтами, начальниками департаментов аппарата Совета Безопасности;

- вносит в установленном порядке Руководителю Администрации Президента Российской Федерации проект положения об аппарате Совета Безопасности, а также предложения о структуре и штатной численности аппарата Совета Безопасности;

- представляет Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, а также заместителю Руководителя Администрации Президента Российской Федерации - помощнику Президента Российской Федерации в соответствии с распределением обязанностей между должностными лицами Администрации Президента Российской Федерации кандидатуры для назначения на должность работников аппарата Совета Безопасности и вносит им предложения об освобождении от должности указанных работников.

Таковы обширные и весьма важные полномочия Секретаря Совета Безопасности, позволяющие реально влиять на государственную политику в

сфере национальной безопасности и эффективность механизма ее обеспечения.

Подводя итог рассмотрению вопросов относительно субъектного состава механизма обеспечения национальной безопасности, а также задач и функций Совета Безопасности в этом направлении, сделаем такие выводы.

Во-первых, указание в законодательстве на функции органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обеспечения национальной безопасности носит общий (а иногда и противоречивый) характер. Однако важно то, что в ранее действовавшем законе «О безопасности» 1992 года об этом вообще не упоминалось.

Во-вторых, необходимо четкое понимание соотношения полномочий в области обеспечения национальной безопасности между органами государственной власти федерального уровня и региональными структурами. Особенностью многих из действующих федеральных законов по исключительным предметам ведения РФ в области национальной безопасности является наделение исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления отдельными полномочиями, хотя они, в основном, носят только вспомогательный, организационный характер.

В-третьих, именно в оптимизации возможностей отдельных субъектов РФ с учетом федерального устройства страны заложены новые дополнительные возможности обеспечения действенного и эффективного функционирования и развития механизма обеспечения национальной безопасности России; именно региональная безопасность отражается на состоянии национальной безопасности нашего государства, и, наоборот, уровень безопасности государства является условием безопасности входящих в его состав субъектов.