Тема 8 Институциональная система Европейского Союза

8.1. Специфика формирования и компетенция институтов ЕЭС, юридическая сила принимаемых решений

Отличительным признаком государства является публичная власть, реализуемая в деятельности законодательных, исполнитель­ных и судебных органов государства.

Следует отметить, что с момента создания и по настоящее вре­мя институты ЕС формируются двумя способами', одни состоят из лиц, действующих в качестве официальных представителей госу­дарств-членов, другие — из лиц, предлагаемых национальными правительствами, но полностью независимых в выполнении своих обязанностей.

Учреждая институты ЕЭС, определяя их структуру, порядок формирования, полномочия, государства «шестерки» опирались на разработки Парижского договора о ЕОУС, шестилетний опыт прак­тического функционирования институтов этого Объединения. Ин­ституционный механизм ЕЭС в целом соответствует аналогичному механизму ЕОУС. В ЕЭС «осуществление возложенных на Сообще­ство задач» (ст. 4) поручалось также четырем институтам: Ассамб­лее, Совету, Комиссии и Суду.

Ассамблея состояла из представителей народов государств Со­общества и наделялась совещательными и наблюдательными пол­номочиями (ст. 137). 142 члена Ассамблеи назначались парламен­тами стран-членов. Представительство государств в Ассамблее было неодинаковым: национальные парламенты избирали в состав Ас­самблеи разное число своих депутатов в зависимости от террито­рии, численности населения, экономического потенциала страны.

Судебный орган Сообщества — Суд ЕЭС, включавший семь су­дей, осуществлял свои полномочия на базе положений Римского договора и Устава Суда ЕЭС. Суд ЕЭС являлся независимым от государств-членов и других институтов органом, наделялся правом толкования Договора, полномочиями аннулировать вступающие в противоречие с Учредительным договором решения национальных властей и институтов. Римским договором был создан важный для формирования единой правовой (и правозащитной) системы Со­общества механизм взаимодействия Суда ЕЭС с национальными судами государств-членов — механизм преюдициальной юрисдикции. В соответствии со ст. 177 Римского договора национальный суд государства-члена, рассматривая любое дело, при разрешении кото­рого он может опираться на нормы права ЕЭС (Римский договор и правовые акты институтов сообщества), вправе (а высшие судебные инстанции даже обязаны) направлять преюдициальный запрос в Суд ЕЭС. Решение Суда ЕЭС, содержащее ответ на юридические вопросы, поставленные в запросе суда государства-члена, является обязательным. Впоследствии механизм преюдициальной юрисдик­ции широко использовался (и продолжает использоваться) органа­ми «третьей власти» стран Сообщества, гражданами и юридически­ми лицами для защиты своих прав, вытекающих из Учредительного договора и законодательства ЕЭС.

Основное отличие институционного устройства ЕЭС от ЕОУС состоит в организации двух главных политических институтов, ко­торым надлежало разрабатывать, обеспечивать претворение в жизнь принципов общего рынка и общей политики — Комиссии и Совета.

Комиссия ЕЭС, как и верховный орган ЕОУС, состояла из де­вяти членов и являлась наднациональным органом:

• ее решения принимались большинством голосов;

• лица, входящие в состав Комиссии, «полностью независимы в выполнении своих обязанностей, действуя в общих инте­ресах Сообщества» (ст.

• для обеспечения подлинной самостоятельности членов Ко­миссии в решении «общих дел» Договором о ЕЭС им за­прещалось заниматься какой-либо другой деятельностью «за вознаграждение или без него», принимать либо запрашивать инструкции от национальных правительств или иных орга­нов;

• государства-члены, в свою очередь, обязались «уважать этот принцип и воздерживаться от попыток повлиять на членов Комиссии в выполнении ими своих обязанностей» (ст. 157).

Подобно Совету министров ЕОУС, Совет (Совет министров) ЕЭС был органом представительства национальных интересов. Шесть министров, каждый из которых представлял одно из госу­дарств «шестерки», при обсуждении вопросов и голосовании на за­седаниях Совета были связаны решениями и указаниями прави­тельств своих стран.

Если по составу и организации деятельности принципиальных различий между Верховным органом и Комиссией, Советом мини­стров ЕОУС и Советом ЕЭС практически нет, то в отношении рас­пределения полномочий совершенно иное положение. Движущей силой ЕОУС является Верховный орган, обладающий правом при­нимать обязательные для государств и индивидуумов решения (по­становления и рекомендации). Лишь для отдельных случаев Париж­ским договором предусматривалось согласование (или утверждение) этих решений в межправительственном Совете министров. В ЕЭС же центром принятия решения становится Совет. Причем, несмот­ря на общее правило о голосовании большинством голосов, прак­тически все основные правовые акты Совет должен был принимать единогласно*.

Изменение «баланса властей» в организационном механизме ев­ропейской интеграции, переход ключевых нормотворческих полно­мочий от наднационального органа, действующего в общих интере­сах Сообщества, к состоящему из представителей национальных представительств Совету можно рассматривать как определенный шаг назад по сравнению с Договором о ЕОУС. Причина в том, что общий рынок ЕЭС охватывал всю национально-экономическую сферу и страны Сообщества не решились отказаться от столь ши­рокой области компетенции в пользу наднациональных структур, поскольку «государства Сообщества...

управление таким широким рядом экономических и социальных политик, которые затрагивают Римский договор, в руки института, не связанного с учетом интересов отдельных национальных госу­дарств^[14].

Формирование институтов Сообщества началось после приня­тия учредительного Договора о ЕЭС в марте 1957 г. в Риме. Евро­пейское экономическое сообщество приступило к работе весной следующего года. В марте 1958 г. состоялось первое заседание пар­ламентской Ассамблеи ЕЭС, и первым ее председателем стал один из «архитекторов» европейской интеграции П. Шуман. Комиссию ЕЭС возглавил В. Халыптайн — политик, внесший большой вклад в дело реализации проекта интеграции стран Западной Европы.

Важным фактором, способствовавшим развитию интеграцион­ных процессов в Западной Европе (в том числе ЕЭС), была благо­приятная ситуация в экономике, «экономический бум» 1960-х гг., охвативший большинство отраслей промышленного и сельскохо­зяйственного производства. Особенно быстрыми темпами под влиянием научно-технической революции развивались новые высо­котехнологичные сферы производства. Составной частью НТР яв­лялась и «транспортная революция»: были восстановлены и расши­рены сети железнодорожного и автомобильного транспорта. Все больше грузов и пассажиров перевозилось средствами воздушного транспорта: в течение десяти лет (1961—1971) объем воздушных пе­ревозок в странах «шестерки» увеличился в 10 раз. Развитие средств передвижения, проходящих по территории многих стран, делало границы между государствами все более «прозрачными» для движе­ния граждан и товарооборота.

К 1958 г. были фактически реализованы основные цели Брет­тон-Вудских соглашений 1944 г. и Европейского платежного союза: валюты западно-европейских государств вновь стали конвертируе­мыми.

Вместе взятые, эти и другие факторы позитивно сказывались на процессе строительства общего рынка ЕЭС, на развитии его основ­ных институтов.

Полномочия институтов ЕС с течением времени менялись. Со­гласно ст. 4 Договора о Европейском сообществе задачи, возлагае­мые на сообщество, выполняются следующими институтами: Евро­пейским парламентом, Советом, Комиссией, Судом, Палатой ауди­торов. Данные пять институтов и по настоящее время являются ин­ститутами всего Европейского Союза: «В Союзе действует единый институционный механизм, который должен обеспечивать согласо­

ванность и преемственность деятельности, осуществляемой для дос­тижения его целей, с соблюдением и опорой на общее право сооб­ществ» (ст. С Договора о Европейском Союзе).

Общим признаком всех институтов Европейского Союза является наличие у них полномочий принимать юридически обязательные решения для государств-членов, граждан, юридических лиц, других институтов и органов Европейского Союза. Однако объем и содер­жание данных полномочий различны. Различаются также их фор­мирование, структура, другие признаки и особенности. Это дает возможность проводить классификацию институтов Европейского Союза. Любая классификация проводится на том или ином основа­нии. Поскольку оснований (признаков) может быть несколько, воз­можны различные классификации.

Во-первых, в зависимости от порядка формирования выделяют­ся избираемые и назначаемые институты. В Европейском Союзе непосредственно гражданами избирается только Европейский пар­ламент, остальные институты назначаются.

Во-вторых, как в государствах (преимущественно федератив­ных), так и в международных организациях существуют органы, которые формируются на паритетной основе, т.е. каждое государст­во-член (субъект федерации) представляет одинаковое число чле­нов. В Российской Федерации таким органом является Совет Феде­рации, в США — Сенат. В международных организациях принцип паритета при формировании руководящих органов призван подчер­кивать суверенитет входящих в них государств, обладающих равны­ми правами при принятии решений.

В-третьих, в зависимости от выполняемых задач, целей и со­держания деятельности институты Союза иногда подразделяются на политические, т.е. призванные разрабатывать и проводить в жизнь политику Европейского Союза в разных сферах его компетенции, и неполитические*. К первым относят Совет, Комиссию и Европарла­мент. Неполитическими институтами считаются Суд (вместе с дей­ствующим при нем Судом первой инстанции) и Палата аудиторов. Такое деление, конечно, весьма условно, если учесть, что полити­ческие взгляды, обстановка и возможные политические последствия

оказывают немалое влияние на содержание принимаемых решении во всех институтах Европейского Союза. Вместе с тем члены Суда и Палаты аудиторов в своей роли «хранителей права» в меньшей сте­пени вовлечены в активную политику, чем должностные лица дру­гих институтов.

По аналогии с государствами в отношении институтов ЕС ис­пользуются классификации по функциям, ветвям власти, которые они представляют: основным законодательным органом считается Совет министров; исполнительным органом — Комиссия; судебную (и контрольную) власть осуществляет Суд и Палата аудиторов. Хотя согласно этой классификации Европарламент и входит в законода­тельную ветвь власти, самостоятельным правом издания норматив­ных актов не обладает.

Интересна и классификация институтов Европейского Союза в зависимости от того, чьи интересы выражают их члены. Эта клас­сификация учитывает не столько юридический статус института и входящих в него лиц (хотя и это немаловажно), сколько направлен­ность деятельности соответствующего института в осуществлении политики Европейского Союза. Согласно этой классификации Ко­миссия, Европарламент и Суд (несмотря на формальную его от­страненность от политики) в своей деятельности руководствуются прежде всего интересами всего Европейского Союза, невзирая на разную национальность их участников. Члены Совета, напротив, в первую очередь стремятся обеспечить интересы своих государств. Отсюда и еще одна интересная деталь. Если в механизме разделе­ния властей в большинстве государств основная линия противоре­чия пролегает между парламентом и правительством, то в Европей­ском Союзе Европарламент, как правило, является союзником Ко­миссии в борьбе с Советом за дальнейшее развитие и углубление европейской интеграции: «Обычно парламенты предпринимают попытки ограничить полномочия исполнительной власти, в то вре­мя как Европейский парламент постоянно пытался их увеличить»¹.

8.2. Европейский совет и Совет министров: состав, представительство, порядок принятия решений, функции

Европейский совет занимает особое место в системе институтов Европейского Союза. Согласно учредительному договору Европей­ского Союза он входил в систему его институтов. Однако значение этого органа в разработке и проведении в жизнь политики Союза от этого не умалялось. Совет функционирует де-факто с 1974 г., а

юридически он был введен в организационный механизм ЕС в 1986 г. Единым европейским актом. В настоящее время правовой основой организации и деятельности Европейского совета является Договор о Европейском Союзе (ст. D), устанавливающий состав, полномочия и функции данного органа.

В состав Европейского совета входят избранные народом главы государств или правительств государств — членов Европейского Союза, а также председатель Европейской комиссии. На практике, поскольку все страны, входящие в Европейский Союз, кроме Фран­ции, имеют парламентарную систему правления, единственным гла­вой государства, представляющим свою страну на заседаниях Евро­пейского совета, является президент Франции. Остальные государст­ва представлены главами правительств (премьер-министрами).

По регламенту Европейский совет заседает дважды в год. В ходе этих встреч обсуждаются общая ситуация и важнейшие проблемы Союза, а также состояние мировой экономики и международных отношений, определяются приоритетные направления деятельно­сти, принимаются программы и решения стратегического характе­ра. В случае необходимости созываются также внеплановые заседа­ния, посвященные, как правило, одному крупному вопросу, тре­бующему принятия политического решения. Заседание происходит под председательством главы или премьер-министра того государст­ва, которое в данном полугодии председательствует в Совете.

Решения Европейского совета принимаются на основе едино­гласия и оформляются в виде итогового коммюнике и деклараций. В отличие от других документов Европейского Союза они не носят характер юридически обязательных актов. В то же время содержа­щиеся в них положения, указания направляют деятельность ин­ститутов, государств-членов в последующий период. Именно в этом состоит основная функция Европейского совета.

Согласно Договору о Европейском Союзе он призван давать необходимый побудительный импульс для развития и определять «общие политические ориентиры» (ст. D). В ряде случаев перед Европейским советом ставятся дополнительные задачи и в кон­кретных областях. Так, Европейский совет должен определять принципы и основные ориентиры общей внешней политики и по­литики безопасности (ст. 1.8), принимает заключения по основным направлениям экономической политики государств-членов и ЕС (ст. 103 Договора о ЕС). Об этом не говорится в учредительных до­говорах. Именно на заседаниях Европейского совета, собирающих высших должностных лиц стран Европейского Союза, разрешаются на основе взаимных уступок, компромисса наиболее острые разно­гласия и конфликты, возникающие между государствами-членами, вырабатываются взаимоприемлемые подходы. По итогам каждого

заседания (сессии) Европейский совет представляет доклад Евро­парламенту.

Вообще Европейский совет — это своего рода глава ЕС. Аналог его мы находим в государственном устройстве Швейцарии, где по Конституции создан Федеральный совет из семи человек, избираемый Федеральным собранием (ст. 85 Конституции Швейца­рии). Из членов Совета избираются сроком на один год президент и вице-президент страны. Конечно, как и всякая другая, эта анало­гия условна, но вряд ли есть основание сомневаться, что историче­ски устойчивая и социально стабильная Швейцария, успешно объединившая разные народы, находится в фокусе внимания лиц, ответственных за строительство Европейского Союза. И на наш взгляд, это могло бы помочь России в плане решения националь­ных проблем.

Совет Европейского Союза, иначе называемый Совет минист­ров, созданный в ЕОУС в качестве противовеса наднациональному Верховному органу, в ЕЭС (и Евратоме) стал центром принятия основных политических решений, главным законодательным орга­ном сообществ. Совет обладает правом принятия решений. Функ­ционально он призван обеспечивать координацию общей экономи­ческой политики государств-членов, осуществлять руководство бюджетом (совместно с Парламентом) и заключать международ­ные соглашения. Роль Совета претерпела существенные измене­ния прежде всего в связи с введением Единым европейским ак­том и Маастрихтским договором правила о голосовании квали­фицированным большинством по большей части вопросов, нахо­дящихся на рассмотрении Совета, а также в связи с расширением его полномочий как партнера Совета и Комиссии, а также Европар­ламента в его законотворческой деятельности.

В отличие от других институтов ЕС Совет министров не вклю­чает постоянных, избранных на определенный срок членов. Участ­никами его заседаний являются министры правительств государств- членов, которые (в отличие от членов Комиссии и остальных ин­ститутов) связаны указаниями своего правительства. В зависимости от того, какие министры участвуют в работе данного заседания, различают общий и специальный (секторный, технический) Совет. Специальный совет, повестка дня которого посвящена рассмотре­нию вопросов, входящих в строго определенную сферу компетен­ции сообществ (промышленность, торговля, сельское хозяйство, образование, финансы, охрана природы и т.п ), состоит из минист­ров, ответственных в государствах-членах за политику именно в этих областях. В Совете министров обсуждаются и общие для всего Союза проблемы: интеграции и сотрудничества внешней политики и т.д. (Общий совет иначе называют Совет министров иностранных

дел). Нормативные акты, другие меры Европейского Союза в кон­кретных областях общественных отношений обсуждаются и прини­маются на Специальном совете. Заседание Совета созывается по мере необходимости (поступления проекта новой директивы, воз­никновение внутри- и внешнеполитических проблем и т.д.). Одна­ко наиболее важные заседания проводятся, как правило, каждый месяц в Брюсселе и Люксембурге.

Формирование Совета обусловливает одну интересную осо­бенность: его заседания нередко преобразуются (как правило, путем перехода его участников в другое помещение или переезда в другой город вне штаб-квартиры ЕС) в обычную встречу министров стран Европейского Союза.

Заседания Совета проходят закрыто от публики. Если Совет единогласно не постановит иного, ход обсуждения и позиции конкретных министров (т.е. фактически государств-членов) не разглашаются. Такой порядок вызывает обоснованную критику: «В демократическом государстве законодательные органы власти долж­ны функционировать под надзором общественности, в то время как главный законодатель Сообщества действует в обстановке сек­ретности»^[15]. В другой своей работе известный английский юрист Уезерил говорит об этом более резко: «Скрытый характер работы Совета министров не может быть более терпим»^[16].

Особую роль в Совете играет председатель. Он созывает его по собственной инициативе либо по просьбе Комиссии (ст. 147). Пред­седательство в Совете в отличие от Комиссии — прерогатива не конкретного физического лица (председателя Комиссии), а госу­дарства. Каждая страна, входящая в Европейский Союз, поочередно (в порядке, установленном Договором о ЕС, ст. 146) занимает пост председателя Совета в течение шести месяцев. Председательство в Совете накладывает на государство обязанности не только чисто организационного плана: подготовка заседаний Совета, председа­тельство его министра в процессе работы данного института. Госу­дарство, принимая на себя обязанности председателя Совета, ста­новится (вместе с Комиссией) ответственным за выработку полити­ки Европейского Союза, координацию деятельности всех его госу­дарств-членов и институтов, урегулирование возникающих споров и конфликтов. Руководители и другие должностные лица государства- председателя подписывают утвержденные Советом решения, пред­ставляют (совместно с Комиссией и ее председателем) Европейский Союз в международных контактах. Именно председательствующее в Совете государство направляет и отвечает за нормальное функцио­

нирование второго и третьего элементов структуры Европейского Союза — осуществление общей внешней политики и развитие со­трудничества в области правосудия и внутренних дел.

Государство — председатель Совета является «хозяином» встреч лидеров государств-членов на высшем уровне в рамках Совета, его руководитель возглавляет работу «саммита» Европейского Союза. Осуществляя функции председателя, государство принимает на себя негласную обязанность обеспечить в Евросоюзе сохранение и улучшение его внутри- и внешнеполитического положения и по истечении полугодия передать бразды правления своему преемнику (новому государству-председателю) в наилучшем состоянии. Этим, кстати, объясняется то, что в течение шести месяцев, пока государ­ство председательствует в Совете, его правительство, парламент, политические партии стремятся избегать внутриполитических кри­зисов в своей стране, переносят (при возможности) на более позд­нюю дату выборы в органы власти, всячески избегают подчеркива­ния своих разногласий с институтами ЕС, смягчают и затушевыва­ют на время особые мнения своего государства по вопросам разви­тия европейской интеграции. Такое положение — своего рода обы­чай, который, можно сказать, глубоко укоренился в ткань общест­венных отношений государств — членов ЕС.

У Совета имеются собственные административные службы и подразделения, укомплектованные служащими сообществ: Гене­ральный секретариат (состоящий из департаментов), юридическая служба, различные постоянные и временные комитеты, в том числе комитеты, контролирующие надлежащее осуществление Комиссией делегированных ей Советом полномочий.

По общему правилу и по ст. 148 Римского договора Совет при­нимает постановления, директивы и другие решения большинством голосов его членов — восемью из 15. Договор не предусматривает иного. Простым большинством, однако, принимаются только мало­значительные решения, например о деятельности комитетов ЕС. По остальным вопросам Римский договор сначала предписывал едино­гласие. Такой порядок господствовал при принятии решений Сове­том до 1986 г. После подписания Единого европейского акта и До­говора о Европейском Союзе круг вопросов, решаемых в Совете единогласно, резко сократили.

В настоящее время единогласия в Совете требуют лишь важные организационные решения: о внесении изменений в Устав Суда; численности членов Комиссии; назначении членов Палаты аудито­ров; принятии в Европейский Союз новых государств-членов; пре­доставлении финансовой помощи странам ЕС; принятии директив, направленных на гармонизацию налогообложения государств- членов, и др. Совместные позиции и действия в рамках общей

внешней политики и политики безопасности, сотрудничества в об­ласти правосудия и внутренних дел, учитывая особый статус дан­ных сфер интеграции в Европейском Союзе, должны утверждаться единогласно. В то же время решение других вопросов в Совете происходит по принципу квалифицированного большинства. Квали­фицированным большинством Совет принимает нормативные акты по вопросам регулирования внутреннего рынка ЕС, общих вопро­сов политики Европейского Союза. Предусматривается возмож­ность перехода в будущем к принципу квалифицированного боль­шинства по всем вопросам. Для этого не требуется внесение попра­вок в Маастрихтский договор и их ратификация национальными парламентами; Совет может (единогласно) принять решение, что в дальнейшем по определенным вопросам он будет действовать на основе квалифицированного большинства. Но будем иметь в виду сложившуюся за долгие годы практику: все решения всегда прини­мались Советом единогласно. Даже если Люксембург с его двумя голосами был против, решение не принималось. Нам это кажется правильным: навязывание решений большинством — своего рода диктат, которого желательно избегать.

Принятие решений квалифицированным большинством в Сове­те имеет одну особенность, отсутствующую в других институтах Ев­ропейского Союза, но встречающуюся в некоторых международных организациях (например, в Международном валютном фонде) и даже в государствах (бундесрат в ФРГ). Если учредительные дого­воры предусматривают принятие решений по определенному во­просу простым большинством или единогласием, представитель (министр) каждой страны Евросоюза имеет один голос. Если же документ для своего одобрения требует квалифицированного боль­шинства, то принцип равенства (одна страна — один голос) не при­меняется. Голоса членов Совета «взвешиваются». «Вес» каждого государства устанавливается в зависимости от численности населе­ния, хозяйственного потенциала, «стажа» пребывания в Сообщест­ве, политического влияния в Европе и Европейском Союзе и за­крепляется в договоре ЕС.

«Вес» страны определяет количество голосов, которым будет об­ладать член Совета, представляющий то или иное государство. Больше всего голосов у Великобритании, Германии, Италии и Франции — по десять, представитель Испании располагает восемью голосами; у Бельгии, Греции, Португалии и Нидерландов — по пять голосов; Австрии и Швеции — по четыре; Дании, Ирландии, Фин­ляндии — по три; представитель самой маленькой страны Европей­ского Союза — Люксембурга — получает по данной системе приня­тия решения два голоса. Суммируя голоса всех членов, получаем 87. При утверждении постановления, директивы или решения Совета

министров представитель каждой страны в соответствии с установ­ленным «весом» использует все принадлежащие ему голоса, голосуя «за» или «против» документа (либо воздерживаясь от голосования). Для принятия решения необходимо 62 голоса.

Система принятия решений квалифицированным большинст­вом путем «взвешенного» голосования в целом является более бла­гоприятной для крупных стран Союза, получающих больше голо­сов, чем их младшие партнеры. В то же время, поскольку необхо­димое большинство в настоящее время составляют 62 голоса, круп­нейшие страны Союза (Великобритания, Франция, Италия, Герма­ния, Испания) в сумме обладают только 48 голосами; для достиже­ния необходимого большинства в поддержку решения им требуется в этом случае искать поддержку у других стран ЕС. Но, как мы ска­зали выше, в ЕС стараются избегать принуждения. Если какая-то страна (страны) не готова к решению вопроса, дело откладывается: лучше дело не решить, чем решить плохо. В некоторых случаях Со­вет наделяется полномочиями, которые традиционно принято отно­сить к сфере исполнительной власти. Так, в рамках строительства Экономического и валютного союза Совет может принимать поста­новления, констатирующие наличие в том или ином государстве- члене чрезмерного бюджетного дефицита и устанавливать меры с целью его сокращения (ст. 104с), ставить перед Европейским цен­тральным банком дополнительные задачи путем издания постанов­лений (ст. 105).

Все большее место в деятельности Совета занимают мероприя­тия в рамках общей внешней политики и политики безопасности, сотрудничества в области правосудия и внутренних дел. Именно Совет вырабатывает решения об общих позициях или совместных действиях государств-членов по определенному внешнеполитиче­скому вопросу или внутриполитическим проблемам (ст. J.3, К.3 Договора о Европейском Союзе). Через Совет проходит весь поток необходимой информации, осуществляются взаимные кон­сультации государств-членов. Совет от имени Европейского Союза устанавливает сотрудничество и с Западноевропейским союзом, принимает по соглашению с последним «необходимые практиче­ские меры» в области строительства вооруженных сил и оборонной политики (ст. J.4).

Совет не связан «исключительной законодательной инициати­вой» Комиссии, поскольку общая внешняя политика и политика безопасности, сотрудничество в области правосудия и внутренних дел являются самостоятельными элементами Европейского Союза, к которым не применяется Договор о ЕС.

Совет обладает правом обращаться в Европейский суд право­судия (ЕСП). Однако locus standi(судебная правоспособность,

право подавать иски по определенным вопросам) Совета в срав­нении с Комиссией ограничено. В роли «хранителя» ЕС Комиссия в судебном порядке осуществляет преследование государств- членов (ст. 169) за нарушение предписаний права ЕС, может об­ращаться с исками и к институтам ЕС (ст. 175, 179). Функции Со­вета в институционном механизме ЕС — иные. Совет может об­ращаться с исками только к институтам ЕС в связи с изданными ими актами, иными неправомерными действиями или бездействи­ем (ст. 173, 175). Совет выступает в Суде ЕС не как истец, а как ответчик, которого другие институты (Комиссия и Парламент), государства и индивидуумы привлекают к суду по поводу приня­тия Советом решений, противоречащих духу или букве Римского договора или иных «конституционных» актов Союза. Американ­ский юрист-международник Липгенс образно назвал Совет мини­стров ЕС «бульдозером», прокладывающим дорогу, по которой должен поехать экипаж глав государств и правительств Европей­ского Союза^[17].

В Европейском Союзе Совет является своего рода законодатель­ным органом.

В структуре Совета создан специальный орган — Комитет по­стоянных представителей (COREPER). Члены этого комитета — гла­вы постоянных делегаций при ЕС, которые работают на постоянной основе. Все законопроекты, вносимые Комиссией, поступают сна­чала в COREPER, который рассматривает их, и, если постоянные представители стран — членов ЕС достигли консенсуса, документ включается в часть А повестки дня заседания Совета. На практике это означает, что послы согласились на внесенный законопроект, получив предварительное согласие своих правительств. В этом слу­чае Совет автоматически, без обсуждения, утверждает одобренные в COREPER решения. В противном случае (если члены Комитета не пришли к единому мнению по всем пунктам постановления, дирек­тивы, иного документа) дискуссии переносятся в Совет, и принятие документа уже будет зависеть от расклада голосов, воли и способ­ности национальных министров к компромиссу.

В действительности существует не один, а как бы два комитета постоянных представителей: заместители послов (постоянных пред­ставителей государств-членов) составляют COREPER Y, рассматри­вающий менее важные (технические) вопросы. Большое значение, которое играет COREPER в правотворческой деятельности Совета (и Европейского Союза в целом), послужило причиной «конститу­ционного» закрепления данного органа. В соответствии со ст. 151 Договора о ЕС (введенной в 1992 г. Маастрихтским договором) «на

Комитет, состоящий из постоянных представителей государств- членов, возлагается ответственность за подготовку работы Совета и осуществление задач, порученных ему Советом».

8.3. Европейский парламент: порядок формирования, структура и функции

Европейский парламент (ЕП) является единственной междуна­родной парламентской организацией, избираемой прямым и тай­ным голосованием в странах-членах. Идея создания такого парла­ментского учреждения родилась вместе с первыми шагами европей­ской интеграции, но ее реализация потребовала немало времени. ЕП явился преемником Ассамблеи, учрежденной в 1951 г. Париж­ским договором об образовании ЕОУС. Ее полномочия, однако, были весьма ограничены: она осуществляла слабый контроль за деятельностью главных органов. Недостаточно представительным являлся сам порядок формирования Ассамблеи. Делегаты от госу­дарств-членов не избирались населением, а назначались, хотя ст. 20 Договора о ЕОУС и устанавливала, что Ассамблея состоит из пред­ставителей народов.

В 1957 г. в соответствии с Римским договором были образованы Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и Европейское со­общество по атомной энергии (Евратом), которые восприняли пар­ламентский образец ЕОУС. Однако было решено не создавать в каждом сообществе свою собственную ассамблею, а иметь одну на всех. В 1967 г. функции высших органов ЕОУС и Евратома были переданы руководящим органам ЕЭС. Ассамблея становилась еди­ной для трех сообществ. В 1958 г. Ассамблея была переименована в Европейскую парламентскую ассамблею, а в 1962 г. — в Европей­ский парламент. Однако только с вступлением в силу Единого ев­ропейского акта 1986 г. последнее название стало официально об­щеупотребительным.

Согласно ст. Е Договора о Европейском Союзе, подписанного 7 февраля 1992 г. в Маастрихте, ЕП должен осуществлять свои пол­номочия в условиях и для целей, закрепленных в положениях Дого­воров, учредивших Европейские сообщества, и в последующих до­говорах и актах, внесших в них изменения и дополнения, а также в других положениях Договора о Европейском Союзе. Статья В Маа­стрихтского договора устанавливает следующие цели Союза:

• содействие экономическому и социальному прогрессу, в частности путем создания зоны без внутренних границ, уси­ления экономической и социальной сплоченности и уста­новления экономического и монетарного союза, включая единую валюту;

• утверждение единства на международной арене, в частно­сти посредством проведения общей внешней политики и политики в области безопасности, включая разработку в конечном итоге общей оборонной политики;

• укрепление защиты прав и интересов граждан государств- членов посредством введения единого общеевропейского гражданства;

• развитие тесного сотрудничества в области правосудия и внутренних дел И Т.Д.

Состав Европарламента первоначально формировался за счет депутатов национальных парламентов, делегированных специально для этой цели. С 1979 г. депутаты Европейского парламента изби­раются прямым, тайным голосованием в странах — членах ЕС. Медленно, но неуклонно растет роль выборов в данный институт ЕС в политической жизни теперь уже 25 европейских государств.

После вступления в ЕС в январе 1986 г. Испании и Португалии, а также с учетом участия в выборах в Европарламент представите­лей от Восточной Германии число депутатов составило 567. После вступления 1 января 1995 г. в члены ЕС еще трех государств: Авст­рии, Финляндии и Швеции им были выделены национальные квоты. Таким образом, до новых выборов по Конституции ЕС в Европей­ском парламенте было 626 депутатов^[18], места среди 15 стран ЕС рас­пределялись следующим образом: Германия имеет 99 мест, Франция, Италия и Великобритания — по 87 мест, Испания — 64, Нидерланды — 31, Бельгия, Греция, Португалия — по 25, Швеция — 22, Австрия — 21, Дания и Финляндия — по 16, Ирландия — 15 и Люксембург — 6 мест. Важной новацией, введенной Договором о Европейском Союзе, стало право каждого гражданина ЕС участвовать в выбо­рах в любой стране ЕС. Количество мест, приходящихся на каждую страну ЕС, зависит в первую очередь от численности населения, хотя представительство не является строго пропорциональным — ма­лые страны пользуются в этом вопросе некоторым преимуществом. Срок мандата депутата Европарламента — пять лет.

Шесть государств — основателей первого Европейского со­общества — исходили из концепции тесной взаимосвязи с Советом Европы. Так, в протоколе к Парижскому договору 1951 г. содер­жался призыв к правительствам «рекомендовать своим националь­ным парламентам избирать членов Ассамблеи ЕОУС из числа пред­ставителей Консультативной Ассамблеи Совета Европы».

Предполагалось также, что Европарламент будет представлять ежегодный отчет последней (в настоящее время она переименована в Парламентскую ассамблею Совета Европы). На практике эти реко­

мендации не были выполнены. Так, в 1988 г. только три депутата являлись одновременно членами обеих Ассамблей. Что касает­ся положения о представлении ежегодных отчетов Европарламента Парламентской ассамблее Совета Европы, то хотя оно было вклю­чено во внутренний регламент 1987 г. (ст. 127), но реально так и не использовалось.

Парламент имеет самую разветвленную структуру и подробно расписанную в Правилах процедуры организацию деятельности по сравнению с другими международными парламентскими организа­циями.

Всей деятельностью Парламента и его органов руководит бюро ЕП (председатель, 14 заместителей председателя и пять кве­сторов) и расширенное бюро (те же самые должностные лица плюс председатели политических групп). Бюро вырабатывает, в частно­сти, повестку дня его пленарных сессий. Все члены бюро избирают­ся сроком на два с половиной года.

По правилам процедуры Парламент должен проводить одну пленарную сессию в год, но практически она разделена на 11 «частичных» недельных сессий с месячным интервалом. Пле­нарные сессии проводятся в Страсбурге. Хотя Европарламент может проводить дополнительные пленарные сессии и в Брюсселе.

Основная работа проводится в рамках 19 постоянных комиссий и комиссии по расследованиям, которая рассматривает специаль­ные проблемы, такие, как наркомания, расизм, избыток сельскохо­зяйственной продукции и т.п. В случае запроса мнения Европар­ламента со стороны Совета министров комиссии назначают одного из своих членов докладчиком по каждому из рассматриваемых во­просов. Комиссии могут готовить доклады также по собственной инициативе, хотя и с разрешения бюро Европейского парламента. Постоянные комиссии обычно заседают не в Страсбурге, а в Брюс­селе. Это во многом связано с необходимостью иметь постоянный контакт с Комиссией и Советом ЕС.

Основную роль в связях с парламентами государств-членов и международными организациями играют 29 межпарламентских де­легаций.

Большую роль в деятельности данного института ЕС играют по­литические группы, которые отражают основные политические те­чения в государствах-членах. Позиция группы на заседаниях рас­ширенного бюро, сессиях и комиссиях представляется председа­телем группы.

Для понимания истинной роли любого парламента очень важен объем его полномочий. Процесс принятия решений в рамках ЕС часто подвергается острой критике. Львиная доля этой критики ка­сается ограниченных полномочий ЕС. Законодательство ЕС прини­

мается Советом министров на основе предложений Комиссии ЕС. Заседания Совета министров в отличие от заседаний любого пар­ламента всегда закрыты. Во многих случаях Парламент ЕС имеет право липп> представлять свое мнение. Совет министров может так­же принять решение вопреки мнению большинства членов Евро­парламента. Лишь в отношении принятия бюджета ЕС Парламент обладает значительными правами. Законы ЕС являются инструмен­тами прямого действия в государствах-членах. Это порождает так называемый «демократический дефицит» в ЕС, поскольку ни на­прямую избираемый Европарламент, ни национальные парламенты государств-членов не в состоянии эффективно контролировать пра­вительственную политику.

Единый европейский акт, вступивший в силу 1 июля 1987 г., явился непосредственным ответом на эту критику, расширив пол­номочия Европарламента и внеся изменения в учредительные до­говоры ЕС. Была введена процедура сотрудничества между Сове­том министров и Европарламентом, которая дала ему возможность отвергнуть или внести изменения в позицию Совета министров. Хотя право принятия окончательного решения по-прежнему осталось за Советом, Единый европейский акт также наделил Парламент ЕС правом одобрять или отвергать соглашения о присоединении или ассоциации с государствами-нечленами.

Согласно Договору о Европейском Союзе, вступившем в силу 1 ноября 1993 г., Парламент получил новые полномочия по уча­стию в законодательном процессе, в частности право принятия со­вместных с Советом министров и Комиссией решений в ряде об­ластей: создание внутреннего рынка, свободное передвижение ра­бочей силы, учреждение компаний (в некоторых аспектах), много­летние программы исследований, общие программы по охране ок­ружающей среды и развитию трансъевропейских сетей, меры по защите потребителей, а также вопросы общественного здоровья и культуры. В основном это новые для ЕС области деятельности. Но­вые законодательные процедуры позволили Европарламенту в слу­чае несогласия с Советом министров и неудачи примирительных процедур на практике пользоваться правом наложения вето.

Согласно Маастрихтскому договору процедура сотрудничества Парламента ЕС с Советом министров, введенная в 1987 г., была распространена практически на все области, когда Совету мини­стров для принятия решений требуется квалифицированное боль­шинство голосов: 62 голоса из 87 «за», если они принимаются по предложению Комиссии ЕС; 62 голоса «за», поданных не менее чем 10 государствами-членами, в остальных случаях*. Европарла-

¹ Европейский Союз. Путеводитель. М.: Интердиалект-)-, 1998. С. 36.

мент также получил полномочия по назначению председателя и членов Комиссии ЕС. Они не могут быть назначены на должность без согласия Парламента ЕС. Для того чтобы усилить связи Ко­миссии ЕС с Парламентом, срок ее полномочий был увеличен с четырех до пяти лет (Парламент ЕС избирается на пятилетний срок).

Компетенция Парламента увеличивается в связи с заключением договоров ЕС с государствами-нечленами и другими международ­ными организациями. В соответствии с Договором о Европейском Союзе согласие Парламента ЕС требуется не только для соглашений о присоединении или ассоциации, но также и для всех международных соглашений, которые имеют существенное финансовое и договорное значение. Ему было также предоставлено ограниченное право законо­дательной инициативы. Он может своим решением, принятым боль­шинством голосов, просить Комиссию представить предложения по определенным вопросам.

Одним из новых полномочий Европарламента является его право уч­реждать комиссию по расследованиям в тех случаях, когда он считает, что право ЕС было нарушено. Он также может принимать петиции от граждан, юридических лиц (компаний, ассоциаций) и назначает ом­будсмена. Омбудсмен может принимать жалобы от физических и юри­дических лиц и проводить соответствующие расследования. На ЕП возложена обязанность подготовить предложения по универсальной процедуре выборов во всех государствах-членах. После принятия этой процедуры единогласным решением Совета министров она также требует одобрения Европарламента.

Парламент обсуждает и утверждает бюджет в целом и отдель­ные его статьи. Это право является одной из наиболее отличитель­ных черт. Это своего рода «лакмусовая бумажка», выявляющая под­линный законодательный орган. Как известно, полномочия в сфере бюджета зачастую являлись именно теми полномочиями, которые обусловили возможность парламента суверенного государства осу­ществлять контроль за деятельностью исполнительной власти. Реа­лизовать данную возможность полностью удавалось далеко не все­гда. И мы видим, кстати, насколько бессильно в этой сфере Феде­ральное Собрание РФ. Тем не менее, как ни ограничены были полномочия Парламентской ассамблеи (а затем Европейского пар­ламента) договорами, создавшими Европейские сообщества, они не могли не включать отдельные полномочия, относящиеся к бюджету.

Самим фактом своего существования Европейский парламент разрушал многие веками выработанные традиции. Парламенты, как считалось, могут быть только в государствах (как унитарных, так и федеративных), являясь их отличительной чертой. Международные же организации (например, Организация Объединенных Наций)

парламентов не имеют. Их ассамблеи или аналогичные органы со­стоят не из депутатов, избираемых всеобщим голосованием, а из представителей государств. Данные представители назначаются пре­зидентом или правительством. У Европейского парламента появи­лись четкие полномочия в бюджетной сфере только в 1970-х гг. В Римских договорах 1957 г. они, как было сказано выше, лишь обо­значались. И только после того, как сообщества получили собст­венный бюджет, Парламент обрел право его обсуждать и высказы­вать предложения по его изменению. Речь в данном случае шла о контроле за исполнением бюджета всех органов Европейских сооб­ществ. Несомненно, наиболее существенной была возможность наднационального Парламента контролировать распределение Ко­миссией ЕС финансовых средств в течение бюджетного года. Ко­миссии было вменено в обязанность ежегодно предоставлять в Страсбург соответствующий отчет; но контроль в то же время осу­ществлялся наряду с Парламентом также и Советом министров. Начиная с 1986 г. акт об утверждении бюджета сообществ стал под­писываться президентом Европейского парламента. Это символизи­ровало и закрепляло право Парламента участвовать в принятии бюджета. Следует также упомянуть о том, что с 1970 г. он имел возможность участвовать в обсуждении всех финансовых докумен­тов с правом совещательного голоса. Рекомендации ЕП не носили в то время обязательного характера, а их влияние на принятие окон­чательного решения было прямо пропорционально авторитету этого законодательного органа в глазах высших руководителей стран — членов сообществ, а также Европейской комиссии. Парламенту не сразу удалось создать благоприятную для расширения своего влия­ния среду. Тем не менее, действуя осторожно, но последовательно и настойчиво, эту цель ему в конечном счете удалось достичь.

В настоящее время Европейский парламент — это единственный орган, который дает Комиссии поручения об исполнении бюджета. Он обязывает брюссельских еврократов не только руковод­ствоваться предложениями, содержащимися в этом поручении, но и регулярно отчитываться перед Парламентом, предоставляя в распо­ряжение законодателей всю необходимую им информацию.

Начиная с 1979 г. Парламент неоднократно использовал свое право отклонять в целом предложенный Комиссией проект бюдже­та. Его несогласие с бюджетом не приводило, однако, к резким сбоям в функционировании различных структур сообществ, дея­тельность которых финансируется из этого бюджета. Осуществляя свои бюджетные полномочия, Парламент может использовать про­цедуры согласования с Советом министров. В ходе этой процедуры делегации Совета министров и Парламента пытаются примирить точки зрения, с тем чтобы избежать трудностей при рассмотрении

бюджета. Если достигается взаимное согласие, Парламент выдает положительное заключение в отношении бюджета, а затем решение принимается Советом министров. Вместе с тем политическое зна­чение решения Европарламента в отношении бюджета не следует недооценивать. Совету министров и Комиссии сложно настаивать на своих проектах, поскольку общественное мнение, как правило, охотнее принимает сторону Европарламента.

Деятельность Европейского парламента в сфере контроля за ис­полнением бюджета регулируется правовыми нормами различного юридического значения: договорами, актами органов сообществ, со­глашениями между этими органами, решениями Европейского суда по поводу отношений между Парламентом и другими подразделе­ниями сложной структуры ЕС. Обращаясь к бюджетным полномочи­ям Европейского парламента, отметим также, что они неодинаковы в отношении «обязательных» и «необязательных» расходов.

«Обязательные» расходы прямо и автоматически определяются договорами и образующими их неотъемлемую часть другими право­выми актами, поэтому полномочия Страсбурга в данной сфере но­сят консультативный характер. Парламентарии могут вносить пред­ложения о внесении изменений в статьи по «обязательным расхо­дам», но подобные предложения могут быть Советом министров отвергнуты. В то же время Парламент обладает правом отклонить бюджет сообществ в целом, несмотря на то, что в него входят в ка­честве составной части и «обязательные расходы», — еще один ры­чаг воздействия Страсбурга на другие органы сообществ.

«Необязательные» расходы значительно уступают «обязатель­ным» по размерам, но полномочия Парламента в их отношении значительно определеннее и шире. Депутаты имеют право уже в первом чтении предложить поправки к представленному Советом министров проекту бюджета. Если же Совет не соглашается с этими поправками, то Парламент может вернуться к данному вопросу и принять решение во втором чтении. Однако если в первом чтении для принятия решения достаточно простого большинства голосов, то во втором чтении необходимо большинство в 2/3 присутствую­щих, причем в это большинство должно войти не менее 1/2 спи­сочного состава членов ЕП.

В последние годы обозначилась проблема увеличения и услож­нения аппарата сообществ, что не могло не повлечь за собой увели­чения расходов на его содержание. Как следствие появилась тен­денция к быстрому росту «необязательных» расходов. Почти каж­дый институт, действующий в рамках сообществ, при составлении бюджета становится предметом жаркой дискуссии в отношении вы­деляемых ему средств между определяющими статьи бюджета субъ­ектами.

Проблема деления расходной части бюджета на «обязательную» и «необязательную» оказалась первоначально столь запутанной, что представители различных органов сообществ оказались не в состоя­нии выработать единые критерии к их разделению. Постоянные конфликты, заметно сказывающиеся на бюджетном состоянии ЕС, вынудили 30 июня 1982 г. Парламент, Совет министров и Комис­сию принять совместную декларацию, в которой были определены критерии различных понятий, относящихся к бюджету, и была так­же установлена процедура урегулирования разногласий между эти­ми органами.

Нельзя не отметить, что роль Европейского парламента среди других европейских институтов и его полномочия в бюджетной сфере имеют отчетливую тенденцию к возрастанию. В случае реа­лизации «Маастрихтского расписания» по созданию единого евро­пейского финансового пространства и введению общей валюты полномочия национальных парламентов по регулированию данной сферы и обеспечению ее законодательными актами уйдут в про­шлое, и именно Европейский парламент станет их правопреемни­ком и главным действующим лицом. И тогда именно Страсбургу будет принадлежать решающее слово в обсуждении и принятии бюджета новой экономической сверхдержавы, создание которой завершается на наших глазах в Западной и Центральной Европе и которая, по заверениям двух видных английских юристов — Хог­гарта и Джонсона (в их работе «Идея Европы»), «заставит изрядно попотеть своих основных конкурентов — США и Японию»¹.

Реальная роль Европарламента предопределяется не только объ­емом его полномочий, но и тем, насколько активно он участвует в жизни ЕС, как использует предоставленные ему полномочия. Евро­пейский парламент стремится к самоутверждению. Он еще не стал полноценным парламентом, но уже оказался прямо подключенным к процессу принятия многих важных решений. Его сессии стали чаще и полнее освещаться в средствах массовой информации, и тем не менее масштабы его участия в правовом и политическом про­цессе еще ограничены. Следует сказать о таком важном моменте: в его рамках появились и повышают свою активность лоббистские группы, нацеленные на продвижение тех или иных решений, вы­годных монополистическим группам.

В Маастрихтском договоре (ст. 137) хотя и нейтрально, но четко сказано, что Европейский парламент состоит из представителей народов государств, объединившихся в Сообщество. Это звучит многообещающе, поскольку таким образом открыт простор для придания ему новых полномочий, роста его влияния и превраще-

Hoggart R., Johnson D. An Idea of Europe. L.: Chatto and Windus, 1987. P. 39.

ния в настоящий парламент. В любом случае, тенденция в этом на­правлении очевидна. На наш взгляд, эта тенденция была удачно подмечена в работе британских юристов Джексона и Макголдрика «Правовые горизонты новой Европы»: «Уж если создали в Европе единый парламент, то и на издание им законов придется рано или поздно согласиться, ибо в этом традиция и суть европейской демо­кратии»^[19]. А как только в ЕС помимо единого гражданства и единой валюты будет и полноценный парламент, вряд ли кто-то усомнится, что ЕС претендует на статус конфедеративного государства со все­ми вытекающими последствиями.

8.4. Комиссия ЕС - высший орган исполнительной власти: состав, процедура назначения членов, функции

Комиссия Европейского Союза представляет собой институт, где федералистские тенденции проявляются наиболее полно. Первона­чально предполагалось, что она будет выражать интересы Сообще­ства и послужит основным органом, обеспечивающим дальнейшую интеграцию. Важные аспекты деятельности Комиссии: представле­ние предложений о политике Сообщества, посредничество между государствами-членами с целью реализации этих предложений, ко­ординация национальных политик государств-членов и контроль за реализацией политики Сообщества.

На начало 2001 г. Комиссия состояла из 20 членов^[20], которые по установленным правилам являлись гражданами государств-членов. В составе Комиссии должен быть по крайней мере один гражданин от каждого государства-члена, но не может быть более двух членов, имеющих гражданство одного государства. Пять самых больших стран — Германия, Франция, Италия, Испания и Великобритания — могут бьггь представлены в Комиссии двумя гражданами, все ос­тальные — одним. В соответствии с Маастрихтским договором дей­ствует новая процедура назначения членов Комиссии, впервые ис­пользованная в 1995 г. Правительства государств-членов с общего согласия и после консультаций с Европейским парламентом указы­вают кандидата на пост председателя Комиссии. Затем правительст­ва государств-членов в ходе консультаций с кандидатом в председа­тели предлагают других кандидатов в члены Комиссии. Председа­тель и члены Комиссии, определенные таким образом, подлежат утверждению в Европарламенте в качестве «единого органа»^[21]. После утверждения в Европарламенте председатель и члены Комиссии на­значаются при наличии общего согласия правительств государств- членов. Члены Комиссии назначаются на пять лет.

Trotman, 1993. P. 71.

²Число членов Комиссии может быть изменено Советом министров при усло­

Все назначения производятся государствами-членами с общего согласия; на практике каждое правительство может само определить кандидата, которого оно выдвигает как «своего» члена Комиссии, при этом он не должен быть отвергнут другими государствами- членами. При выборе кандидатов обычно учитывают внутриполи­тическую ситуацию: например, Соединенное Королевство до на­стоящего времени всегда назначало одного члена Комиссии от лей­бористской партии и одного от консервативной. Члены Комиссии не могут быть отстранены по инициативе правительств государств- членов, однако Комиссия в полном составе прекращает действовать в случае вынесения Европейским парламентом вотума недоверия (ст. 144 Договора о ЕС, ст. 24 Договора о ЕОУС, ст. 14 Договора о Евратоме). Суд ЕС также может отстранить члена Комиссии от должности, если придет к выводу, что он не соответствует требова­ниям, необходимым для выполнения обязанностей (ст. 160 Догово­ра о ЕС, ст. 12а Договора о ЕОУС и ст. 120 Договора о Евратоме), или когда он совершил серьезный проступок (ст. 159 Договора о ЕС, ст. 12 Договора о ЕОУС и ст. 128 Договора о Евратоме). Члены Комиссии не являются представителями своих стран и обязаны быть независимыми. Для обеспечения этого в Договоры включены соответствующие положения — ст. 157(2) о ЕС, ст. 9(2) о ЕОУС и ст. 126(2) о Евратоме. Любое нарушение принципов, норм права или этики может стать причиной принудительной отставки члена Комиссии.

Баланс сил в Сообществе таков, что Комиссия, будучи незави­симой силой, не может выполнять свои обязанности без сотрудни­чества с ней государств-членов. Вследствие этого она учитывает государственные национальные интересы, и одна из ее самых важ­ных задач — согласование политики отдельных государств-членов и политики и целей Сообщества. Комиссия наделена полномочиями предпринимать действия независимо от Совета и всячески стремит­ся избежать конфликта с каким-либо государством-членом.

Между членами Комиссии распределяются сферы деятельности. Распределение происходит по соглашению между самими членами при участии председателя, который играет ведущую роль. Во время распределения осуществляется интенсивное лоббирование государ­

ствами в целях закрепления за своими членами наиболее важных вопросов.

Аппарат Комиссии включает структурные подразделения — ге­неральные дирекции. Не все они имеют одинаковое значение и престиж, отсюда и борьба комиссаров за сферы деятельности. Каж­дая из генеральных дирекций возглавляется генеральным директо­ром, который подчиняется соответствующему члену Комиссии. Ге­неральные дирекции подразделяются на дирекции (возглавляемые директором), а дирекции — на секторы (каждый из которых воз­главляет начальник). Существует ряд специализированных служб. Одна из них — юридическая — обеспечивает генеральным дирек­циям консультации по правовым вопросам и представляет Комис­сию в любых юридических процедурах. Назначение на высшие должности является объектом соперничества государств-членов. Решения по назначениям принимаются самими членами Комиссии и частично основаны на принципе, что каждое государство-член должно иметь свою долю таких постов.

Каждый член Комиссии в работе опирается на помощь кабине­та, группы сотрудников, назначенных персонально им и непосред­ственно ему подчиненных.

Должностные лица Комиссии (и других институтов Сообщест­ва) в соответствии с правом Сообщества пользуются привилегиями и иммунитетами^[22], самый важный из которых — иммунитет от су­дебного преследования в государствах-членах в связи с действиями, произведенными должностными лицами при выполнении ими слу­жебных обязанностей^[23]. Они также освобождаются в государствах- членах от подоходного налога на заработную плату, получаемую ими в связи с работой в институтах Сообщества^[24]. Однако с должно­стных лиц взимается специальный подоходный налог Сообщества с низкой ставкой. Все иммунитеты и привилегии, которыми пользу­ются должностные лица Сообщества, предоставляются им исклю­чительно в интересах сообществ, и соответствующий институт обя­зан отказываться от иммунитета всякий раз, когда это не противо­речит интересам Сообщества^[25].

В соответствии с Договором о ЕОУС Комиссия является выс­шим законодательным органом, однако в некоторых случаях она должна получить согласие Совета министров. В соответствии с до­говорами об учреждении ЕС и Евратома она имеет законодательные

полномочия только в некоторых случаях, однако в этих случаях Комиссия имеет право в полном объеме вводить правовые нормы^[26]. В соответствии с решением Суда ЕС, когда Договор об учреждении ЕС возлагает на Комиссию особые обязанности, подразумевается, что она наделена полномочиями (включая нормотворческие полно­мочия), достаточными для выполнения этой задачи^[27]. В контексте деятельности организации в целом Комиссия наделяется компетен­цией реализовывать нормы, установленные Советом министров. При этом Совет может разрабатывать определенные требования, которые должны выполняться при осуществлении этих полномо­чий.

Заседания Комиссии проходят «при закрытых дверях» (обсуж­дение носит конфиденциальный характер), а решения принимаются простым большинством голосов. В процессе голосования часто ис­пользуется так называемая «письменная процедура», в соответствии с которой проекты решений передаются членам Комиссии, и, если в течение определенного периода не получено возражений, реко­мендация считается принятой.

Когда Комиссия выполняет обязанности по реализации норм, установленных Советом министров, предусмотрены специальные процедуры. Для сохранения определенного контроля Совет обычно создает комитет, которому Комиссия должна представлять проекты актов, планируемых к изданию. В такой комитет входят представи­тели правительств государств-членов, а председательствует должно­стное лицо Комиссии.

Для дальнейшего уточнения процедур и систематизации таких контрольных механизмов в Единый европейский акт было включе­но положение, предусматривающее принятие решения, определяю­щего их принципы и правила (ст. 10 ЕЕА, дополняющая ст. 145 Договора о ЕС). Такое решение было принято Советом министров в 1987 г. В решении определялся ряд процедур, которые могут быть необходимы в конкретных случаях, когда Комиссия наделяется компетенцией реализовывать нормы, установленные Советом.

В соответствии с первой процедурой, известной как комитет­ская консультативная процедура(consultative committee procedure), функции комитета носят исключительно консультативный харак­

тер; даже отрицательное мнение комитета не влияет на полномочия Комиссии¹.

В соответствии со второй, известной как комитетская управлен­ческая процедура(management committee procedure), Комиссия должна представить комитету проект акта, после чего председатель комитета определяет срок, в течение которого комитет обязан пред­ставить свое мнение. Комитет использует сходную с действующей в Комиссии систему голосования, при этом решение принимается только квалифицированным большинством. Председатель не при­нимает участия в голосовании. Если Комиссия учитывает мнение комитета (либо если комитет не представляет мнения в течение ус­тановленного срока), акт Комиссии носит окончательный характер. Если Комиссия не учитывает мнение комитета, акт все равно мо­жет быть принят, но в этом случае он должен быть немедленно представлен в Совет министров.

Какой из всего изложенного может быть вывод? В высших звеньях ЕС действует эффективная система контроля, сдержек и противовесов. Длительная практика отладила работу этой системы, но все же необходима арбитражная инстанция, которая смягчает и разрешает объективно возникающие разногласия. Таковой является Европейский суд правосудия.

8.5. Европейский суд правосудия и его роль в формировании коммунитарного права

Европейский суд правосудия (Суд ЕС, Суд Европейских сооб­ществ, Европейский суд) — институт, значение которого в системе институтов и правовой системе Европейского Союза намного пре­восходит роль арбитра, разрешающего индивидуальные споры меж­ду участниками правовых отношений в ЕС.

Во-первых, Суд ЕС фактически является органом конституцион­ного контроля, рассматривает и разрешает дела, связанные с толко­ванием и применением учредительных договоров Европейских Со­обществ.

Во-вторых, Суд выступает в качестве высшего судебного автори­тета единой судебной системы Европейского Союза: несмотря на наличие в каждом государстве-члене собственной системы органов правосудия, все национальные суды связаны с Европейским судом преюдиционной юриспруденции, позволяющей установить единые принципы правоприменения в ЕС и, более того, дающей возмож­ность Суду осуществлять собственное правотворчество, устанавли­вать общеобязательные правила поведения (нормы права).

В-третьих, выступая одновременно правоприменительным и пра­вотворческим институтом Европейского Союза, в своих решениях Суд на протяжении всего периода своей деятельности неуклонно проводил линию на расширение компетенции ЕС, укрепление пра­вопорядка ЕС, на примат этого правопорядка над национальными системами права.

Опираясь на поставленную перед ним задачу — обеспечивать «сохранение единообразия права Сообщества при толковании и применении настоящего Договора» (ст. 164 Договора о ЕС), Суд вывел из договоров обширный комплекс правил, обеспечивающих укрепление и дальнейшее развитие европейской интеграции. Дан­ная роль Суда, безусловно, удовлетворяет не всех. Можно слышать призывы «евроскептиков» к ограничению его полномочий: напри­мер, наделить национальные парламенты правом пересматривать или отменять решения Европейского суда (в настоящее время обя­зательными для каждого государства и индивидуума). И даже Евро­комиссия, которую вряд ли можно заподозрить в центробежных тенденциях, была бы не прочь несколько ослабить всепроникаю­щий диктат Суда. В своем докладе «Тридцать лет европейского пра­ва» она, не отрицая в целом ведущей роли Суда как наивысшей правовой инстанции, отчетливо провела мысль, что решения Суда и его толкования не должны противоречить мнению законодательных представительных органов государств — членов ЕС^[28].

В институционном механизме Союза «самый проевропейский орган Европейского Союза», как часто характеризуют Суд ЕС, в настоящий момент сохраняет обширные полномочия, позволяющие ему осуществлять функции и органа конституционной юстиции, и правотворческой инстанции. Важной особенностью Суда, подчер­кивающей его статус наднационального органа, являются право и обязанность Суда рассматривать дела, в которых стороной (истцом) являются не только государства, институты, юридические лица, но и граждане Европейскою Союза.

Европейский суд правосудия — единственный институт ЕС, устройство и деятельность которого регулируется наряду с учреди­тельными договорами также специальным документом — Уставом Суда, утверждаемым государствами-членами в качестве приложения к учредительным договорам. Договор о ЕС (а также учредительные договоры других сообществ) устанавливают общие основы статуса, организации и деятельности Суда, регулируют его полномочия. Де­тальная регламентация его внутренней структуры, формы работы, принципы и формы судопроизводства осуществляются в соответст­

вии с нормами Устава Суда. Суд принимает собственный регла­мент, который должен быть утвержден решением Совета минист­ров. Поскольку Европейский суд основан на трех сообществах, в каждом из них имеется Устав Суда (Устав Суда ЕС, Устав Суда ЕОУС, Устав Суда Евратома). Положения этих документов практи­чески идентичны друг другу.

Что же касается полномочий по возбужденным делам, то анало­гично другим институтам Европейского Союза Суд в зависимости от характера вопроса опирается на положения не только Договора о ЕС, самого «широкого» из всех Европейских сообществ (с точки зрения компетенции), но и на Европейский Союз в целом (ст. С Маастрихтского договора). Юрисдикция Суда не распространяется на вопросы, вытекающие из решений в области общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества, в области правосудия и внутренних дел.

Принятые Судом решения обязательны для государств-членов, институтов, граждан и юридических лиц. Исполнительное произ­водство по решениям Суда в отношении индивидуумов осуществля­ется в правовой системе государств-членов, которые должны обес­печить реализацию установлений Европейского суда. Если Суд вы­носит решение, адресованное определенному государству-члену (или государствам-членам) Европейского Союза, в частности кон­статирующее факт нарушения им правопорядка ЕС, последнее «обязано принять необходимые меры для выполнения решения Су­да» (ст. 17).

Такая же обязанность лежит на национальных судах, обратив­шихся в Суд ЕС с преюдиционным запросом о толковании того или иного положения права ЕС, и на других судах государств-членов, рассматривающих впоследствии аналогичные дела. В случае невы­полнения государством (отдельными его органами, в том числе су­дебными) решения Европейского суда, опираясь на введенную в 1992 г. ст. 171 (п. 2.3) договора о ЕС, Суд по предложению Комиссии вправе наложить на это государство санкции в форме штрафа. Госу­дарства обычно стремятся обеспечить полное выполнение на своей территории решений Суда, даже вынесенных «против себя». В дан­ном отношении исполняемость его решений выше, чем актов других институтов. В немалой степени это обеспечивается тесной связью Суда ЕС с органами судебной власти государств-членов, являющейся независимой частью демократического государственного механизма во всех государствах — членах Европейского Союза.

В формировании Суда Европарламент не принимает участия. Пятнадцать входящих в него судей (по числу стран ЕС) назначают­ся правительствами государств-членов по «общему согласию» на шесть лет. По истечении этого срока судья может быть переизбран,

что обычно и случается, хотя некоторые «европейские» судьи нахо­дились на своих постах свыше 10 и даже 20 лет.

Обновление состава Суда осуществляется частично, каждые три года переизбираются соответственно восемь или семь судей. Для того чтобы получить возможность стать членом Суда, необходимо удовлетворять определенным правовым и моральным критериям.

Во-первых, до своего назначения кандидату необходимо иметь стаж работы на «высших судебных должностях» в своей стране или являться «юридическим экспертом высокой и общепризнанной ква­лификации». Назначаются также судьями ЕС наряду с судьями- профессионалами и другие видные юристы — университетские про­фессора-правоведы, известные адвокаты и др. Во-вторых, требуется, чтобы кандидат обладал безупречной репутацией и независимостью «вне сомнений» (ст. 167 Договора о ЕС). В-третьих, каждое из 15 госу­дарств Европейского Союза должно быть представлено в Суде одним іражданином, хотя это прямо и не закреплено в Договоре о ЕС.

При вступлении в должность судья приносит присягу: он пуб­лично клянется, что будет «беспристрастно и добросовестно выпол­нять свои функции» и «не будет разглашать тайну совещательной комнаты» (ст. 2 Устава ЕС).

В состав Суда, помимо судей, входят восемь генеральных адво­катов (ст. 166), назначаемых в том же порядке, что и судьи, и обя­занных удовлетворять указанным выше требованиям к должности судьи. Их выбирают обычно из числа граждан наиболее крупных стран ЕС, хотя специальных правил о гражданстве не установлено. Генеральные адвокаты не участвуют в рассмотрении и разрешении дел. Их функции: назначенный для участия в определенном деле генеральный адвокат осуществляет самостоятельное расследование обстоятельств дела и представляет на открытом судебном заседании полностью беспристрастное, независимое и мотивированное заклю­чение по делу, рассматриваемому Судом, чтобы помочь последнему выполнить свою задачу (ст. 167).

Судьи и генеральные адвокаты пользуются гарантиями судей­ской независимости. В частности, их досрочное смещение допуска­ется не иначе как по единогласному решению всех членов Суда (судей и генеральных адвокатов), без учета голоса обвиняемого су­дьи или адвоката (ст. 6 Устава Суда ЕС). Это возможно лишь в том случае, когда имеются причины сделать вывод о «неспособности отвечать предъявляемым требованиям или о служебном несоответ­ствии». Основанием для такого заключения может служить, напри­мер, осуществление членом Суда политической деятельности или занятие должности в структурах государств и институтов Союза, предпринимательская или иная деятельность, несовместимая с должностью судьи (ст. 4 Устава Суда ЕС). Местонахождение Евро­пейского Суда — Люксембург.

В помощь Суду ЕС в 1989 г. был создан Суд первой инстанции (после внесения Единым европейским актом поправок в договоры), чтобы уменьшить число дел, рассматриваемых Судом ЕС в основ­ном за счет тех, которые не имеют политического или конституци­онного значения. Суд ЕС, таким образом, может сосредоточить внимание на более важных делах и на обеспечении единства права Сообщества. Суд первой инстанции действительно освободил Суд ЕС от значительного числа дел, однако увеличилось их общее число, что вызвано увеличением задержек с рассмотрением и разрешением дел. Единственным следствием создания Суда первой инстанции стало то, что ситуация с задержками не ухудшилась*.

В состав Суда первой инстанции входит 15 судей². На практике каждое государство-член представлено судьей. Положение о квали­фикации, назначении и длительности полномочий такие же, как для Суда ЕС. Единственное отличие в том, что юрисконсульты (академические юристы) не имеют права занимать должности су­дей³. Судьи выбирают из своего состава на три года председателя Суда. Он может быть переизбран на новый срок⁴. В Суде нет гене­ральных адвокатов, однако один из судей выполняет функции гене­рального адвоката, если в данном деле это признано необходимым⁵. На практике такое случается редко.

Заседания Суда первой инстанции проводятся в палатах, со­стоящих из трех или пяти судей. Дела, связанные с трудовыми спо­рами, передаются в палату, в состав которой входят три судьи, дру­гие дела — в палату из пяти судей⁶. Пленарные заседания Суда проводятся, если рассматривающая дело палата передает его на рас­смотрение Суда полного состава. При этом учитывается сложность дела, его важность или другие особые обстоятельства.

¹ Vesterdoif. The Court of First Instance of the European Communities After Two Full Years in Operation (1992) 29 CML Rev. 897.

² Cm.: Art. I Council Decision of 24 October 1988 Establishing Court of First Instance.

Решение Совета министров 88/591, ст. 2(2).

Статут Суда ЕС, ст. 46 ЕОУС; Статут Евратома, ст. 47.

Правила процедуры Суда первой инстанции, ст. 12.