§ 1.1. Правовой статус Европейской полицейской организации в соответствии с учредительными договорами и актами вторичного права Европейских сообществ и Европейского Союза

В настоящее время Европейский Союз (далее - ЕС) представляет собой сложное интеграционное объединение, в рамках которого реализуются различные формы межгосударственного сотрудничества и взаимодействия: от единого таможенного и валютного пространства, до унификации правовых средств защиты интеллектуальной собственности.

Одним из наиболее важных направлений единой общеевропейской политики выступает сотрудничество по вопросам борьбы с преступностью. В актах Европейского Союза данная сфера взаимодействия получила наименование «сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере» (далее СПСО). Правовой основой такого направления сотрудничества выступают несколько учредительных актов ЕС, среди которых: Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор) 1992 г., Амстердамский договор 1997 г., Ниццкий договор 2001 г.3 Указанные нормативные документы утверждают особое место сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере в интеграционной системе ЕС, образуя так называемую «третью опору» Союза. Здесь следует напомнить, что данный термин является весьма важным в правовой регламентации компетенции Союза по отношению к компетенции государств-участников ЕС. Он обозначает один из важнейших компонентов функционирования Союза.4 Предмет третьей опоры образуют вопросы деятельности по предотвращению, расследованию, привлечению к ответственности и исполнения наказаний.

Поначалу, в соответствии с Маастрихтским договором 1992 г., Европейский Союз, в рамках третьей опоры, не имел серьезных самостоятельных полномочий (что отчасти и оправдывало название опоры - «сотрудничество»), В отличие от первой опоры (Европейские сообщества), институты Союза не обладали правом издавать нормативные акты по вопросам борьбы с преступностью.

Такого рода подход к определению компетенции Союза (с акцентом на межправительственное сотрудничество) показал свою неэффективность. Он не позволял оперативно принимать необходимые меры в борьбе с преступностью; многие важные инициативы (включая проекты конвенций) так и остались на бумаге.

Ситуация начала меняться с вступлением в силу Амстердамского договора. Коренная ревизия правовых основ СПСО, предпринятая этим документом, значительно усилила рычаги воздействия у институтов Европейского Союза в рамках третьей опоры. Хотя полномочий в этой сфере по-прежнему значительно меньше, чем в сфере первой опоры, но, в целом они значительно возросли по сравнению с первоначальной редакцией Договора о Европейском Союзе, а реализовывать их сложнее. В частности, Европейский Союз получил право издавать нормативные акты (рамочные решения)5 по вопросам уголовного права и процесса, а третья опора была включена в сферу юрисдикции Суда ЕС.

Основные полномочия Европейского Союза в рамках СПСО и акты, издаваемые в этой области, перечислены в ст. 34 учредительного договора.

Как и в рамках общей внешней политики и политики безопасности, Европейский Союз уполномочен «издавать общие позиции, определяющие подход Союза к определенному вопросу». От имени Европейского Союза полномочия по изданию общих позиций осуществляет Совет ЕС. Поскольку общие позиции не содержат юридических норм в правоохранительной сфере (т.е. в области внутренних дел), их издание представляется малоэффективным инструментом в деле борьбы с пре- ступностью. По этой причине общие позиции в рамках третьей опоры принимаются крайне редко.6

Другое полномочие, сохраненное из первоначальной («Маастрихтской») редакции Договора о Европейском Союзе, состоит в подготовке текстов конвенций, рекомендуемых государствам-членам для подписания и ратификации.

Сначала требовалось, чтобы конвенция была ратифицирована всеми государствами-членами. Это требование, как показала практика, было сложно выполнить. Поэтому Амстердамский договор ослабил его. В настоящее время достаточно ратификации конвенции половиной стран- участниц (т.е. четырнадцатью на данный момент). Соответственно текст конвенции приобретает юридически обязательный характер лишь на территории стран, ее ратифицировавших.

Статья 29 Договора о ЕС 1992 г. указывает, что приоритетными задачами сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно- правовой сфере является противодействие тяжким и особо тяжким преступлениям, которые представляют чрезвычайную угрозу государствам- членам ЕС. Среди таких преступлений Договор называет терроризм, торговлю людьми, преступления против детей, торговлю наркотиками, оружием, коррупцию и мошенничество. Важно отметить, что противодействие указанным видам преступлений в актах Союза имеет различную правовую основу. Так, только применительно к торговле наркотиками и терроризму предусматривается установление на уровне Союза минимальных стандартов, определяющих признаки составов соответствую- щих преступлений. В отношении других указанных видов преступлений таких требований нет.

Рассматривая уголовную политику Европейского Союза, следует отметить, что в последние десятилетия наметилась тенденция (которая в настоящее время получила нормативное отражение в актах Союза), связанная с выделением двух основных направлений деятельности - полицейского сотрудничества, и сотрудничества в области уголовной юстиции. Последнее направление уголовной политики ЕС заключается в совместных усилиях государств-членов, вытекающих из положений ст. 31 Договора о Европейском Союзе. В частности, сотрудничество в сфере уголовной юстиции включает в себя: расследование уголовных дел и исполнение наказаний; выдача (экстрадиция) преступников; гармонизация процессуального законодательства государств-членов; разграничение подведомственности уголовных дел между странами; гармонизация законодательства по борьбе с наиболее тяжкими преступлениями (организованная преступность, терроризм, торговля наркотиками и т.д.).

Полицейское сотрудничество, как одно из направлений уголовной политики Европейского Союза, имеет важнейшее значение для всей системы обеспечения правопорядка и безопасности в государствах-членах ЕС, поскольку с криминологической точки зрения в настоящее время преступность внутри Европейского Союза стала во многом «транснациональной», что требует постоянной координации деятельности правоохранительных органов разных стран.

Следует отметить, что Договор о Европейском Союзе, также как и в отношении сотрудничества в сфере уголовной юстиции, определяет перечень направлений полицейского сотрудничества. Среди них:

- сотрудничество в проведении оперативно-розыскных мероприятий как по запросам, так и непосредственно правоохранительными орга- нами одного государства-члена на территории другого государства- члена; -

информационное сотрудничество, заключающееся в постоянном функционировании системы обмена сведениями между правоохранительными органами государств-членов; -

сотрудничество в сфере подготовки кадров - т.е.

сотрудничество в области криминалистического обеспечения расследования и раскрытия преступлений, единообразного применения криминалистических методик.

Данные направления полицейского сотрудничества в рамках ЕС в настоящее время реализуются посредством деятельности специального учреждения Европейского Союза - Европейской полицейской организации (Европол).7 Следует отметить, что правовое регулирование нормами ЕС деятельности Европола носит весьма неоднозначный характер, а потому определение его места в системе институтов и органов Союза подчас вызывает определенные трудности. Обратим внимание на особенности такого регулирования.

Во-первых, в отличие от остальных институтов ЕС, Европол является подразделением организационного механизма, действующего в рамках только «третьей опоры» (сотрудничество полицейских и судебных органов в уголовно-правовой сфере). Таким образом, его правовой статус не определяется характерным для остальных институтов ЕС коммуни- тарным правом8.

Во-вторых, хотя создание Европейской полицейской организации предусматривалось в положениях Договора о Европейском Союзе (ст. К.З), основное правовое регулирование осуществляется нормами третичного права9. В частности, это Конвенция о создании Европейской

полицейской организации, утвержденная актом Совета Европейского

12

Союза 26 июля 1995 г. и вступившая в силу с 1 июля 1999 г.

Таким образом, с одной стороны, главной правовой основой деятельности Европола выступает акт третичного права, а с другой - деятельность Европейской полицейской организации, по сути, составляет реализацию всей «третьей опоры» ЕС. Кроме этого, в правовом положении Европола есть еще целый ряд особенностей, обусловленных как спецификой сферы регулирования его актов, так и особенностями функционирования данной организации. Обратимся к положениям Конвенции 1995 г.

В соответствии со ст.

Еще больше сомнений относительно реального правового статуса Европола в системе институтов и органов ЕС вносят положения Конвенции 1995 г., где закрепляется фактическая организационная и финансовая независимость Европейской полицейской организации от иных институтов ЕС.

Так, должностные лица Европола не состоят на гражданской службе Европейских сообществ, что нашло отражение в отдельном правовом акте - Протоколе «О привилегиях и иммунитетах Европола, членов его органов, заместителей его директора и сотрудников» от 19 июня 1997 г.11Кроме того, Европейская полицейская организация имеет собственный бюджет, формируемый за счет периодических взносов государств- участников.

Вместе с тем, не стоит считать, что у институтов ЕС нет инструментов, позволяющих управлять Европолом, регулировать его деятельность. Скорее наоборот. При всей кажущейся полноте автономии, институты ЕС наделены весьма, объемными полномочиями, делающими Евро- пол подотчетной организацией.

Европейской полицейской организации в международных отношениях (ст. 42 Конвенции 1995 г.). Посредством своих решений Совет может вносить изменения в определения преступлений, содержащиеся в учредительной конвенции, а также расширять предметную компетенцию Европола (ст. 2, 43 Конвенции 1995 г.). Также именно Совет ЕС утверждает бюджет Европола (ст. 35 Конвенции 1995 г.).12

Полномочия других институтов Европейского Союза в отношении Европола более ограниченны. В основном они сводятся к праву на получение информации о работе полицейского ведомства - для Европарла- мента (ст. 34 Конвенции) и к возможности участия в работе руководящих органов Европола с правом совещательного голоса - для Комиссии ЕС (ст. 28 Конвенции).

Таким образом, Европейская полицейская организация в настоящее время занимает особое место в организационном механизме Европейских сообществ и Европейского Союза. С одной стороны по причине широкой автономности, наличию собственной правосубъектности (в том числе и международной) Европол в своем правовом статусе приближается к международной организации. Однако характер регулирования нормами Европейского Союза, подотчетность институтам ЕС дают повод отнести его к органам ЕС, сформированным на основе соглашений между государствами-членами. Все это обусловлено спецификой его функций - осуществление сотрудничества в сфере борьбы с преступностью.

Европол также занимает особое место в осуществлении уголовной политики Европейского Союза. По существу, именно Европейская полицейская организация является «приводным ремнем» данной единой политики, позволяющей на практике реализовывать и применять единые стандарты в области противодействия преступности.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что современный Европол с точки зрения его места в организационном механизме Европейского Союза можно охарактеризовать как правоохранительное учреждение с юридической, финансовой и институциональной автономией ограниченного характера по отношению к другим органам Союза.