Тема 11 Конституция Европейского Союза 2004 г.

11.1. Общая характеристика Конституции: структура, система источников, способы внесения поправок и изменений

Проект Конституционного договора, созданного Европейским Конвентом, был передан на рассмотрение межправительственной конференции в 2003 г., которая до конца года должна была предста­вить согласованный вариант для подписания главами государств — участников ЕС.

Первый уровень составляет основной текст: преамбула и четыре части. В преамбуле указаны причины, цели принятия Конституции и базовые ценности, на которых организуется правопорядок в над­национальном государстве (ЕС). В первой части закрепляются ос­новы конституционного устройства Союза: принципы организации органов власти, их предметы ведения и полномочия, а также право­вые основы взаимодействия коммунитарных и национальных ин­ститутов. Часть вторая включает «Хартию Союза об основных пра­вах». Часть третья называется «Политика и функционирование Союза», представляющая собой совокупность норм и принципов, детально регламентирующих различные сферы жизнедеятельности Евросоюза. Четвертая часть, которая называется «Общие и заклю­чительные положения», устанавливает порядок вступления в закон­ную силу Конституции и порядок внесения поправок, ее пересмотр. Все структурные элементы Конституции имеют одну композицию и разделены на части, разделы, главы, отделы и подотделы.

Второй уровень Конституции — это 36 протоколов, прилагаемых к ней. В зависимости от предмета правового регулирования прото­колы объединяются условно в несколько групп. Так, протоколы № 1 и 2 имеют предметом ведения порядок реализации компетен­ции Совета с участием национальных парламентов, а протоколы № 17—22 регламентируют правоохранительную деятельность ЕС.

Третий уровень составляют приложения, которые касаются осу­ществления общей сельскохозяйственной политики Союза.

Четвертый уровень включает Заключительный акт Межпарла­ментской Конференции 2003—2004 гг., к которому приложено

50 деклараций. Они касаются преимущественно толкования и при­менения основных статей Конституции.

Конституция содержит важнейшие положения, согласно которым теперь предстоит жить гражданам ЕС. Главным из них можно счи­тать следующее: впервые в высшем исполнительном органе Евросою­за, Совете глав государств и правительств, решения по многим жиз­ненно важным вопросам будут приниматься не единогласно, как сей­час, а квалифицированным большинством голосов. Кроме того, для аде­кватного учета мнения народа в Конституции вводится понятие «двойного большинства» в Европарламенте: для принятия нового за­кона нужно, чтобы за него проголосовали не только 55% депутатов, но и представлять эти депутаты должны страны, где живет как ми­нимум 65% граждан ЕС. Наряду с этим, для обеспечения баланса интересов крупных и малых стран вводится новое правило при при­нятии решений, ранее не применявшееся в Евросоюзе, — «право ве­то». Этим правом в Евросовете смогут воспользоваться представите­ли любых четырех стран Сообщества. При таком механизме решение может быть принято лишь в том случае, если за него голосует боль­шинство стран и одновременно наибольшая часть населения ЕС.

Согласно документу усиливается вес исполнительных органов со­общества, во главе которых встанет президент Евросоюза. Также у ЕС появится собственный министр иностранных дел, который будет представлять его интересы на международной арене. Увеличатся полномочия общеевропейских органов в борьбе с международной преступностью и в сфере иммиграционной политики.

Следует отметить, что окончательный текст Конституции ЕС несколько более консервативен, чем проект, подготовленный Конвентом, в том, что касается принятия решений квалифициро­ванным большинством. Перечень областей деятельности, где ре­шения могут утверждаться, таким образом, сокращен за счет отка­за от особенно значимых новаций, предложенных Конвентом.

Применительно к вопросам сотрудничества по вопросам уго­ловного права на восстановление единогласия межправительствен­ная конференция не пошла. Но в реальности от возможности ис­пользования квалифицированного большинства в данной области она мало что оставила. По сути дела, межправительственная конфе­ренция вернула государствам своего рода право вето. Предусмотре­но, что они могут забирать не устраивающие их проекты решений из Совета министров и передавать в Европейский совет, где требу­ется консенсус, если обсуждаемые акты, по их мнению, наносят ущерб фундаментальным принципам его юридической системы. Похожая оговорка об уступке компетенции в пользу Европейского совета сделана в Конституции в отношении законодательства о ра­бочих-мигрантах. Условие — убежденность какого-либо государства в том, что предлагаемый европейский закон или европейский ра­мочный закон затрагивают «фундаментальные аспекты» действую­щей в нем системы социальной защиты населения. Основное отли­чие — никакого автоматизма в запуске продвинутого сотрудничест­ва или его ускорения, компенсирующих право вето, не предусмат­ривается.

В окончательном варианте Конституции сняты какие-либо упо­минания о принятии решений квалифицированным большинством в области налогообложения. Единогласие восстановлено примени­тельно к сотрудничеству по административным вопросам, а также в борьбе с финансовыми нарушениями и незаконным уклонением от уплаты налогов (т.е.

Межправительственная конференция отвергла смелые новации Конвента, предложившего, чтобы с 2013 г. контрольные цифры до­ходной части бюджета ЕС на многолетнюю перспективу утвержда­лись Советом министров квалифицированным большинством голо­сов. Сейчас это прерогатива Европейского совета. Достигнутые им договоренности трансформируются в межинституциональное со­глашение, совместно утверждаемое Советом ЕС, Европарламентом и Еврокомиссией. В тексте Конституции соответствующие полномо­чия вверены Совету министров, который будет принимать решения на основе единогласия, заручившись согласием Европарламента.

Чуть более осторожен окончательный текст Конституции в пла­не интенсификации взаимодействия государств-членов по обуст­ройству пространства свободы, безопасности и законности. Не­сколько подкорректированы в сторону их ограничения полномочия Евроюста. В проекте Конвента предполагалось учредить Европро­куратуру, поручив ей заняться борьбой с преступностью трансгра­ничного характера. Межправительственная конференция согласи­лась на ее создание. Вместе с тем она серьезно урезала ее функции. Европрокуратуре будет поручено сосредоточиться на защите фи­

нансовых интересов ЕС. Оформленное отдельным протоколом вы­борочное неучастие Ирландии и Великобритании в функциониро­вании пространства частично распространено на сотрудничество органов полиции.

После вступления в силу Конституционного договора согласно ст. IV-437 Конституции ЕС утратят свою силу действующие ныне источники «первичного права» ЕС: договоры 1957 г., учреждающие Европейское сообщество и Евратом (Римские договоры), Договор о Европейском Союзе 1992 г. (Маастрихтский договор) и др. Значи­тельно упростится внутреннее устройство данной организации: ис­чезнет так называемая «структура трех опор» (Европейские сообще­ства — общая внешняя политика и политика безопасности — со­трудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере). Соответственно, правила функционирования Европейского Союза станут более понятными для его граждан, что немаловажно для дальнейшего развития европейской интеграции.

Принятие единого Конституционного договора (Конституции) повлечет за собой наделение Европейского Союза в целом доста­точно широкой международной правосубъектностью.

11.2. Модель институционально-правового устройства «федерации национальных государств» в Конституции ЕС

Конституция Европейского Союза закрепляет новую модель государственного устройства — модель «федерации государств и народов».

Переход к полноценной федерации связан с признанием прин­ципа верховенства суверенитета Союза по отношению к правам го­сударств-членов. Проблема соотношения суверенитета ЕС и нацио­нального государства решается через четкое разграничение трех ви­дов компетенции: исключительную, смешанную и поддерживающую. Вне этой схемы оставлена компетенция ЕС в области общей внеш­ней политики и политики безопасности и координации экономиче­ской политики. Сюда же по предложению континентальных стран добавлена координация политики в области занятости. Расширен инструментарий ЕС в области здравоохранения, подчеркнута важ­ность спорта и в перечень областей поддерживающей компетенции включен туризм. Легитимизируется открытый метод координации действий коммунитарных и национальных институтов, причем его действие распространяется на социальную сферу, сотрудничество в области науки и здравоохранения и промышленности.

В Конституции закрепляется классический принцип, присущий конституционному праву федеративных государств, согласно кото­

рому государства — члены ЕС сохраняют за собой все полномочия, которые они не передали ЕС. Одновременно из ст. 308 Договора об учреждении Европейского сообщества в него переходит тщательно отшлифованная Конвентом концепция подразумеваемых полномочий. Ей придается более универсальный характер.

В соответствии с этими новеллами Конституционный договор трансформирует институциональную систему Союза, четко разгра­ничивая полномочия институтов Сообщества

Во главе Совета ставится освобожденный Председатель, тем са­мым упраздняется ротационный принцип представительства. Пред­седатель избирается на срок 2,5 года и может бьггь переизбран один раз.

Несмотря на то что Европейский совет пока выведен за рамки институциональной системы Евросоюза, решения, выносимые им, фактически подпадают под определение нормативных актов Евро­союза. Следовательно, Европейский совет в полной мере становит­ся институтом ЕС, хотя, как и раньше, выведен за рамки законода­тельного процесса. Право на принятие документов, имеющих зако­нодательный характер и подлежащих юрисдикционному контролю, за ним не признается. В Европейском совете вводится голосование. В определенных аспектах его деятельность подпадает под надзор Суда ЕС. В окончательном тексте Конституции закрепляется пра­вило, согласно которому, утверждая председателя Европейской ко­миссии, Европейский совет должен учитывать результаты выборов в Европарламент.

Одна из новаций Конституции, перенесенная из проекта в окончательный текст, — учреждение поста министра иностранных дел ЕС, совмещенного с постом заместителя председателя Европей­ской комиссии. Ему вверяются функции Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности и члена Евроко­миссии, отвечающего за внешние действия Европейского сообщества. Министр ставится во главе Европейской службы внешних сношений. На него замыкаются посольства ЕС, в которые преобразуются ны­нешние делегации Еврокомиссии в третьих странах и при междуна­родных организациях.

Конституция существенно расширяет полномочия Европарламен­та. В первую очередь это относится к процессу законотворчества и тем самым повышает его политическую роль среди институтов ЕС. Метод совместного принятия решений возводится в разряд главных в законотворческом процессе. Конституция квалифицирует его в качестве обычного. Он распространяется на 27 областей деятельно­

сти ЕС. Таким образом, по своему влиянию на законотворческую сферу Европарламент выходит на уровень Совета министров. Чис­ленность Европарламента увеличена до 750 депутатов вместо 736. Идя навстречу малым странам, межправительственная конференция повысила минимальное представительство государств-членов в Ев­ропарламенте с четырех, как предлагал Конвент, до шести. Одновре­менно она сократила число парламентариев из Германии с 99 до 96.

Усиливаются позиции Европарламента и в отношении Евроко­миссии. Все акты, принимаемые институтами ЕС (за исключением сферы общей внешней политики и политики безопасности и неко­торых других изъятий) подразделяются на законодательные, они теперь называются законами и рамочными законами, и подзаконные — регламенты и решения, которые в основном становятся актами им­плементации. Еврокомиссии доверяется подменять Европарламент и вносить изменения в акты высшего порядка, причем под его кон­тролем и только через посредство «европейских делегированных регламентов». Несколько расширяются полномочия Европарламен­та в бюджетной сфере, хотя межправительственная конференция отказалась поддерживать предложение Конвента о наделении Евро­парламента решающим словом в утверждении ежегодного бюджета ЕС и восстановила как процедуру совместного принятия решений применительно к бюджетному процессу, так и прежнее соотношение полномочий в этой сфере между Советом ЕС и Европарламентом.

Наряду с этим Конституционный договор содержит положения, вовлекающие национальные парламенты в функционирование ЕС. На­циональным парламентам вверяется контроль за пропорционально­стью и солидарностью. Чрезвычайно существенным становится признаваемое за ними право на получение информации о деятель­ности и планах институтов ЕС, причем не только в законодатель­ной области. Национальные парламенты получают право вето на пересмотр Конституции единогласными решениями Европейского совета. Они подключаются к осуществлению контроля за функцио­нированием пространства свободы, безопасности и законности, за работой Европола и Евроюста.

В тексте Конституции содержатся положения, направленные на то, чтобы придать деятельности ЕС большую открытость и демо­кратичность, приблизить его к простым гражданам. Межправитель­ственная конференция вообще не стала трогать раздел Конститу­ции, инкорпорировавший Хартию основных прав ЕС и поддержала инициативу Конвента о присоединении ЕС к Европейской конвен­ции о защите прав человека и основных свобод, придав положению проекта в этой части обязательное звучание. В соответствии с по­ложением Конституции подготовка законодательных актов ЕС сможет осуществляться в будущем по требованию граждан Союза в

случае, если они соберут в его поддержку не менее 1 млн подписей. Было констатировано, что европейский закон, который должен рег­ламентировать процедуру, предусмотрит требование о минимальном числе подписей, собираемых в поддержку народной инициативы в разных государствах-членах. Кроме того, Конституция утвердила раз­работанное Конвентом положение о том, что заседания Совета ми­нистров в той части, которая посвящена обсуждению законодатель­ных актов, должны носить публичный характер.

Отдельно прописана компетенция Союза в области внешней по­литики и политики безопасности. Межправительственная конферен­ция без особых трудностей рецептировала блок статей, согласован­ных Конвентом, касающихся совместных действий по отражению вооруженного нападения на территорию какого-либо государства- члена и структурированного сотрудничества в области общей внеш­ней политики и политики безопасности. Более того, она придала универсальный характер положению о взаимной обороне от агрес­сии, на что Конвент явно не рассчитывал.

Справедливости ради следует заметить, что радикальной и ком­плексной реформы институциональной архитектуры ЕС не произош­ло. Изменения коснулись процедуры принятия решений. Так, про­изошли частичная ревизия предложенного подсчета квалифициро­ванного большинства и возвращение к принципу единогласия в ряде наиболее чувствительных областей совместной деятельности, затра­гивающих государственный суверенитет и независимость националь­ных властей в формулировании и осуществлении внутренней и внешней политики. Переговоры по совокупности этих вопросов ве­лись странами ЕС жестко, порой бескомпромиссно. Восторжествова­ла формула «ничего не согласовано, пока все не согласовано».

Реформирование Еврокомиссии перенесено на 2014 г. Конвент надеялся, что им можно будет заняться уже в 2009 г. На ближайшие два срока Еврокомиссия комплектуется пропорционально количе­ству государств-членов. Малые страны ЕС, а также «новобранцы» хотели бы закрепить такое положение. Их вполне устраивала ситуа­ция, при которой вопреки своему независимому статусу комиссары представляли бы их интересы в Еврокомиссии и информировали о ее внутренних процессах. Ведущие державы ЕС уговорили осталь­ные страны пойти на реформу, отодвинув ее на пять лет. Суть ре­формы состоит в том, чтобы сделать Еврокомиссию компактной по численности, сохранив прежний порядок ее формирования. Состав Ев­рокомиссии сокращается на 1/3 и будет равен 2/3 от общего числа государств-членов. Подбираться они будут так же, как и сейчас, без внесения государствами списков с тремя кандидатами. При этом к Конституции приложена декларация, предписывающая Еврокомис­

сии самым тщательным образом учитывать «политические, социаль­ные и экономические реалии всех государств-членов, включая тех, граждане которых отсутствуют среди членов Комиссии».

Все предложения Конвента о законодательном Совете минист­ров, председательстве разных стран в различных форматах Совета министров, удлинении сроков председательства из окончательного текста Конституции были убраны. В основном сохранена нынешняя конструкция с Советом по общим делам и отраслевыми советами, возглавляемыми единым председательством, меняющимся каждые полгода. Таким образом, изменения, внесенные в функционирование Европейского совета, это звено межправительственного сотрудниче­ства ЕС почти никак не затронули. Исключение составило лишь по­ложение о стабильном председательстве в Совете министров ино­странных дел, который возглавит министр иностранных дел ЕС.

Наибольшие споры вызвал вопрос о регламенте принятия важ­нейших решений среди стран-участниц с разным числом жителей. Он потребовал поиск компромисса в отношении схемы определения квалифицированного большинства, применяемого при голосовании в Европейском совете и Совете министров. Крупнейшие европей­ские державы сохранили принцип двойного большинства, при ко­тором учитывается и то, как голосуют все государства-члены, и то, как проголосовали наиболее населенные из них. Вместе с тем они пошли на уступки Польше, Испании и ряду других стран в подсче­те двойного большинства. Согласно окончательному тексту Консти­туции решение, для принятия которого требуется квалифицирован­ное большинство, считается утвержденным, если за него проголо­совало как минимум 55% государств-членов, население которых составляет как минимум 65% общего населения ЕС. Чтобы три крупнейшие державы ЕС, договорившись между собой, не могли заблокировать принятие решений, по требованию малых стран пре­дусмотрено, что блокирующее меньшинство должно включать как минимум четыре государства. Новая схема определения квалифи­цированного большинства вступит в силу в 2009 г. На переходный период с 2009 по 2014 г. действует правило, согласно которому если против принятия предложенного решения выступают государства, число которых или население насчитывает 3/4 блокирующего меньшинства, то голосование не проводится. Страны-участницы продолжают поиски компромисса еще какое-то разумное время.

Несмотря на известные издержки, являющиеся предметом по­литического торга, Конституция ЕС открывает новые возможности относительно более тесной интеграции стран-участниц и превра­щения единой Европы в оплот мира, стабильности и процветания.