Стаття 7. Основні права державного службовця

1. Державний службовець має право на:

1) повагу до своєї особистості, честі та гідності, справедливе і шанобливе став­лення з боку керівників, колег та інших осіб;

2) чітке визначення посадових обов’язків;

3) належні для роботи умови служби та їх матеріально-технічне забезпечення;

4) оплату праці залежно від займаної посади, результатів службової діяльності, стажу державної служби та рангу;

5) відпустки, соціальне та пенсійне забезпечення відповідно до закону;

6) професійне навчання, зокрема за державні кошти, відповідно до потреб дер­жавного органу;

7) просування по службі з урахуванням професійної компетентності та сумлін­ного виконання своїх посадових обов’язків;

8) участь у професійних спілках з метою захисту своїх прав та інтересів;

9) участь у діяльності об’єднань громадян, крім політичних партій у випадках, передбачених цим Законом;

10) оскарження в установленому законом порядку рішень про накладення дис­циплінарного стягнення, звільнення з посади державної служби, а також висновку, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання його службової діяльності;

11) захист від незаконного переслідування з боку державних органів та їх поса­дових осіб у разі повідомлення про факти порушення вимог цього Закону;

12) отримання від державних органів, підприємств, установ та організацій, орга­нів місцевого самоврядування необхідної інформації з питань, що належать до його повноважень, у випадках, встановлених законом;

13) безперешкодне ознайомлення з документами про проходження ним держав­ної служби, у тому числі висновками щодо результатів оцінювання його службової діяльності;

14) проведення службового розслідування за його вимогою з метою зняття без­підставних, на його думку, звинувачень або підозри.

2. Державні службовці також реалізують інші права, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених ке­рівниками державної служби в цих органах.

1. Предмет регулювання

Предметом регулювання статті є визначення основних прав державних службовців, які стосуються сфери їх службової діяльності.

2. Цілі статті (мета норми)

Метою статті є законодавче закріплення прав державних службовців.

Умовно ці права можна класифікувати за такими групами:

1) права державного службовця як людини і громадянина:

повага до своєї особистості, честі та гідності, справедливе і шанобливе ставлення з боку керівників, колег та інших осіб;

участь у професійних спілках з метою захисту своїх прав та інтересів;

участь у діяльності об’єднань громадян, крім політичних партій у випад­ках, передбачених Законом;

2) права,пов’язані з проходженням державної служби:

чітке визначення посадових обов’язків;

отримання від державних органів, підприємств, установ та організацій, органів місцевого самоврядування інформації з питань, що належать до його повноважень, у випадках, встановлених законом;

безперешкодне ознайомлення з документами про проходження ним дер­жавної служби, у тому числі висновками щодо результатів оцінювання його службової діяльності;

професійне навчання, зокрема за державні кошти, відповідно до потреб державного органу;

просування по службі з урахуванням професійної компетентності та сум­лінного виконання своїх посадових обов’язків;

3) права, які гарантують соціальний і правовий захист:

належні для роботи умови служби та їх матеріально-технічне забезпечення;

оплата праці залежно від займаної посади, результатів службової діяль­ності, стажу державної служби та рангу;

відпустки, соціальне та пенсійне забезпечення відповідно до закону;

оскарження в установленому законом порядку рішень про накладення дисциплінарного стягнення, звільнення з посади державної служби, а також висновку, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання його службової діяльності;

захист від незаконного переслідування з боку державних органів та їх посадових осіб у разі повідомлення про факти порушення вимог Закону;

проведення службового розслідування за вимогою державного службовця з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри.

3. Правова основа коментованого положення (конституційні норми, принципи права/державної служби; рекомендації (стандарти) міжна­родних організацій (Рада Європи, OECP)

Визначені коментованою статтею права державних службовців кореспон­дують з відповідними рекомендаціями (стандартами) міжнародних організацій (Рада Європи, ОЕСР), а також з нормами Конституції України, які визнача­ють загальні права людини і громадянина (повагу до своєї особистості, честі та гідності).

Згідно з додатком до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(2000)6, публічні службовці, за загальним принципом, мають користу­ватися тими ж правами, що й інші громадяни. Проте їх реалізація може бути регламентована на основі закону або колективних угод для забезпечення відповідності таких прав обов’язкам публічних службовців.

Права публічних службовців, особливо політичні та профспілкові, під­лягають законним обмеженням лише у тих випадках, коли це необхідно для належного виконання ними публічних функцій.

Оскільки обсяг та спектр прав публічних службовців постійно зро­стає, доцільно визначити різні типи таких прав. До них, зокрема, можуть належати права особи (наприклад свобода слова), права політичні (участь у політичному житті), колективні (як правило, пов’язані з профспілковими правами), фінансові (оплата праці) та соціальні (забезпечення у разі хвороби чи нещасного випадку).

Тобто, публічні службовці не повинні користуватися особливими правами. Оскільки вони є громадянами, то за будь-якої можливості повинні мати ті самі права, що й решта громадян. Втім при застосуванні таких прав на них накладаються певні обмеження. Відповідно, державам пропонується врегу­лювати застосування таких прав, щоб уможливити їх сумісність з певними обов’язками, притаманними публічній службі, наприклад із забезпеченням ефективності її роботи.

До найважливіших з таких прав належать права політичні та профспіл­кові, зокрема право претендувати на виборні посади, створювати профспілки та належати до них, а також право на страйк.

У Рекомендації визнається можливість їх обмеження, але також про­водиться думка про те, що це слід робити лише для належного виконання функцій публічними службовцями.

Питання про те, які обмеження необхідні та як досягти потрібної рівно­ваги, залишаються на розсуд самих держав.

4. Визначення термінів, які потребують тлумачення

Ключовим у статті є термін «права державного службовця», який сто­сується як загальновизнаних прав людини і громадянина, так і спеціальних прав, тобто прав, зумовлених проходженням державної служби.

5. Місце коментованого положення у цілісному механізмі/інсти- туті, зв’язки цієї норми з іншими положеннями Закону та незакон­ними нормативними актами; умови і особливості застосування

5.1. Частина перша статті визначає основні права державного службовця.

Державний службовець має право на:

1) повагу до своєї особистості, честі та гідності, справедливе і шано­бливе ставлення з боку керівників, колег та інших громадян. Таке право визначене першим в переліку основних прав і є одним з фундаментальних та невід’ємних прав державного службовця як людини і громадянина.

Кожна людина є особистістю, членом суспільства з притаманними лише їй особливими унікальними рисами характеру, стилем поведінки, здатністю давати оцінку подіям та явищам суспільного життя, а також власною само­оцінкою. Кожна людина має право на повагу до власної честі та гідності і відповідно право на захист від його порушення.

Державний службовець виконує важливі державні завдання і функції, працюючи у відповідному державному органі та колективі. Його відносини з безпосереднім та іншими керівниками повинні базуватися на принципах ввічливості, взаємної поваги та підтримки. Це ж стосується і колег.

Виконуючи свої службові обов’язки, зокрема надаючи адміністративні та інші послуги, державний службовець також постійно взаємодіє з іншими громадянами з дотриманням при цьому згаданих принципів.

Передбачене Законом право державного службовця на повагу до своєї особистості, честі та гідності одночасно покладає на його керівників, колег, а також інших громадян обов’язок дотримуватися цього права.

По суті, таке право є одним з елементів правового захисту державного службовця, оскільки будь-які прояви зневажливого до нього ставлення, приниження честі та гідності з боку керівників або інших осіб є правопору­шенням, за яке має настати визначена законом юридична відповідальність. Адже всі люди, зокрема державні службовці, рівні у загальногромадянських правах.

Керівники державної служби у відповідних державних органах повинні жорстко реагувати на факти зневажливого ставлення керівників до своїх підлеглих, прояв неповаги, грубощів, хамства, зневаги до державних служ­бовців з боку будь-яких осіб.

У колективах державних службовців повинні підтримуватися доброзич­лива атмосфера, культивуватися службові стосунки, засновані на взаємній повазі, допомозі та підтримці.

Державні службовці зобов’язані інформувати своїх керівників про будь-які факти порушення їх права на повагу до своєї особистості, честі та гідності;

2) чітке визначення посадових обов’язків. Право на чіткі, тобто кон­кретно визначені, зрозумілі і однозначно сформульовані посадові обов’язки державного службовця має надзвичайно важливе практичне значення.

Посадова інструкція державного службовця повинна розроблятися з ура­хуванням законів, які регулюють питання діяльності відповідного державного органу, підзаконних актів, що визначають механізм реалізації таких законів, положення про державний орган, положення про структурний підрозділ у складі якого працює такий державний службовець. Ця інструкція має містити конкретні посадові (функціональні) обов’язки.

Проте на практиці посадові інструкції державних службовців нерідко носять загальний характер, містять неоднозначні формулювання, що усклад­нює їх застосування не тільки в частині відповідальності державного служ­бовця, але і його заохочення.

Чітко сформульовані у посадовій інструкції обов’язки державного служ­бовця одночасно є елементом його захисту, що надає йому змогу усвідомити обсяг роботи, яку повинен виконати, і ступеня власної відповідальності;

3) здорові та безпечні умови служби. Державний службовець, як і будь- який працівник, має право на здорові і безпечні умови роботи (служби), адже відповідно до частини першої статті 3 Конституції України людина, її життя, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Укра­їні найвищою соціальною цінністю. Це зобов’язує роботодавця — керівника державної служби у відповідному державному органі створювати належні умови для державних службовців з метою ефективного проходження ними державної служби.

Тому положення Закону, а також КЗпПУ, Закону «Про охорону праці» та інших актів законодавства, які встановлюють вимоги щодо забезпечення реалізації та захисту прав працівників на здорові і безпечні умови праці, повинні неухильно виконуватися стосовно державних службовців;

4) оплату праці залежно від займаної посади державної служби, резуль­татів службової діяльності та стажу державної служби. Служба дер­жавних службовців повинна належно оплачуватися. Оплата їх праці носить диференційований характер і залежить від посади, яку займає держав­ний службовець, результатів його службової діяльності і стажу державної служби.

Визначені Законом критерії оплати праці є надійним стимулом для дер­жавного службовця у просуванні його по службі, якщо при цьому він вияв­ляє сумлінне і відповідальне ставлення до виконання своїх обов’язків.

Крім того, це також сприяє прийняттю державним службовцем рішення щодо тривалого перебування на державній службі, оскільки від стажу дер­жавної служби також залежить розмір його заробітної плати. Стимулювання в оплаті праці з урахуванням стажу державної служби спрямоване на ста­більність державної служби, професійність діяльності державного органу і державних службовців, запобігає плинності кадрів.

Схеми посадових окладів і розміри надбавок визначаються КМУ;

5) відпустки, соціальне та пенсійне забезпечення. Право на відпустки, соціальне та пенсійне забезпечення є важливою соціальною складовою кар’єрного зростання державного службовця.

Визначена Законом щорічна відпустка у значно більшому розмірі, ніж для інших працівників, як це передбачено КЗпПУ і Законом «Про від­пустки», повною мірою забезпечує можливість компенсувати підвищене емо­ційно-психологічне навантаження на державних службовців, яке властиве державній службі, а також обмеження, пов’язані з державною службою.

Велике значення має додаткова відпустка державного службовця, кіль­кість днів якої зростає із збільшенням стажу державної служби.

У питанні соціального забезпечення слід виокремити забезпечення служ­бовим житлом.

Незважаючи на те, що Законом встановлено загальні засади призна­чення пенсій, нові умови оплати праці державних службовців забезпечують можливість призначення пенсій у більших розмірах, ніж іншим працівникам, які зайняті в бюджетному секторі.

Слід також зауважити, що прикінцевими положеннями Закону збере­жено гарантії на призначення пенсій у підвищеному розмірі для державних службовців, які значний час відпрацювали на державній службі на момент набрання чинності цим Законом;

6) професійне навчання, зокрема за державні кошти, відповідно до потреб державного органу. Державні службовці для забезпечення належ­ного виконання ними завдань і функцій державного органу не тільки мають право, але й зобов’язані постійно підвищувати свій професійний рівень шля­хом проходження відповідного навчання.

Під професійним навчанням в Законі розуміється набуття та вдоско­налення професійних знань, умінь та навичок, що забезпечує відповідний рівень професійної кваліфікації державного службовця для його професійної діяльності (стаття 2 Закону).

Професійне навчання державних службовців може здійснюватися як за рахунок коштів державного бюджету, так і за їх власний рахунок. Але за будь-яких умов таке навчання повинне враховувати потреби державного органу, в якому працює відповідний державний службовець.

Професійна підготовка державних службовців може здійснюватися також відповідно до Закону України «Про формування та розміщення держав­ного замовлення на підготовку фахівців, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів»^[65].

Особливості професійного навчання державних службовців регулюються Законом, зокрема статтею 48;

7) просування по службі з урахуванням професійної компетентності та сумлінного виконання посадових обов’язків. Кожен державний службовець, який відповідає вимогам стосовно професійної компетентності (а це здатність особи в межах визначених за посадою повноважень застосовувати спеціальні знання, уміння та навички, виявляти відповідні моральні та ділові якості для належного виконання встановлених завдань і обов’язків, навчання, профе­сійного та особистісного розвитку) і сумлінно ставиться до виконання своїх посадових обов’язків, має право на відповідне кар’єрне зростання, тобто зайняття вищої посади.

У Законі кар’єрне зростання державних службовців здійснюється через механізм їх просування по службі, який визначається, зокрема, статтею 40.

Керівники державної служби повинні всіляко заохочувати державних службовців до просування по службі, адже це стимулює їх до постійного підвищення рівня професійних знань, компетентності, а також дисциплінує державних службовців, спонукає їх до сумлінного і відповідального став­лення до виконання своїх службових обов’язків, бажання виявляти при цьому ініціативу і старанність;

8) участь у професійних спілках з метою захисту своїх прав та інте­ресів. Частиною третьою статті 36 Конституції України визначено, що гро­мадяни мають право на участь у професійних спілках з метою захисту своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів. Професійні спілки є гро­мадськими організаціями, що об’єднують громадян, пов’язаних спільними інтересами за видом їх професійної діяльності. Обмеження щодо членства у професійних спілках встановлюються виключно Конституцією і законами України.

Державні службовці, як і інші громадяни, мають право на участь у про­фесійних спілках у порядку, визначеному Законом України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності»^[66], іншими актами законодавства, які регулюють відносини у зазначеній сфері.

Згідно із Законом, роль і значення професійних спілок надзвичайно велике. Профспілки беруть участь у вирішенні багатьох питань діяльності державного органу і службової діяльності державних службовців. Насам­перед це стосується захисту права на державну службу (стаття 11); уча­сті у складі та роботі Комісії (стаття 14); конкурсних комісій (стаття 27); розроблення і затвердження правил внутрішнього службового розпорядку державного органу (стаття 47); вирішенні окремих питань щодо оплати праці (стаття 52) та деяких інших;

9) участь у діяльності об’єднань громадян, крім політичних партій у випадках, передбачених Законом. Згідно з частинами першою і другою статті 36 Конституції, громадяни України мають право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, куль­турних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Політичні партії сприяють формуванню і вираженню політичної волі гро­мадян, їх участі у виборах. Членами політичних партій в Україні можуть бути лише громадяни України. Обмеження щодо членства у політичних пар­тіях встановлюються виключно Конституцією і законами України.

Державні службовці мають право бути членами та брати участь у діяль­ності об’єднань громадян відповідно до Закону «Про громадські об’єднан­ня»^[67]. Державні службовці в повному обсязі можуть користуватися правами щодо їхньої участі у діяльності об’єднань громадян, крім можливості займати штатні посади, за якими їм виплачується заробітна плата, оскільки держав­ним службовцям не можна займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім наукової, викладацької, творчої роботи, медичної практики, інструкторської та суддівської практики зі спорту (пункт 1 частини першої статті 25 Закону України «Про запобігання корупції»^[68]).

Державним службовцям не забороняється членство у політичних пар­тіях, крім державних службовців, які належать до категорії «А» (стаття 10 Закону). Водночас державні службовці не мають права демонструвати свої політичні погляди та вчиняти інші дії або виявляти бездіяльність, що у будь- який спосіб можуть засвідчити їхнє особливе ставлення до політичних партій і негативно вплинути на імідж державного органу та довіру до влади або становити загрозу для конституційного ладу, територіальної цілісності і наці­ональної безпеки, для здоров’я та прав і свобод інших людей;

10) оскарження в установленому законом порядку рішень про накла­дення дисциплінарного стягнення, звільнення з посади державної служби, а також негативного висновку за підсумками оцінювання результатів службової діяльності. Державний службовець у разі вчинення ним дисцип­лінарного правопорушення може бути притягнутий до дисциплінарної відпо­відальності у передбаченому Законом порядку. Проте за будь-яких умов він має право оскаржити рішення про накладення дисциплінарного стягнення.

Це стосується і випадку його звільнення з посади державної служби або отримання негативного висновку за підсумками оцінювання результа­тів службової діяльності. Зазначене право є одним з ключових елементів правового захисту державного службовця і одночасно гарантією того, що його скарга буде розглянута відповідним органом об’єктивно і неупере- джено. Механізм реалізації такого права визначається статтями 11, 74—76 та 78 Закону;

11) захист від незаконного переслідування у разі повідомлення про факти порушення вимог Закону. У частині другій статті 8 Закону визначено, що у разі виявлення державним службовцем під час його службової діяль­ності або поза її межами фактів порушення вимог Закону з боку державних органів, їхніх посадових осіб він зобов’язаний звернутися для забезпечення законності до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує форму­вання та реалізацію державної політики у сфері державної служби (НАДС).

На практиці траплялися випадки, коли державні службовці, які пода­вали інформацію про факти порушення вимог законодавства, тією чи іншою мірою зазнавали переслідування з боку керівників або інших осіб за свої, по суті, правомірні дії, аж до примушування до звільнення з посади або державної служби;

12) отримання від державних органів, підприємств, установ та орга­нізацій, органів місцевого самоврядування необхідної інформації з питань, що належать до його повноважень, у випадках, встановлених законом. Зазначене право державного службовця є похідним від права державного органу на підставі закону та положення про такий орган отримувати від органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого само­врядування, фізичних і юридичних осіб інформацію для здійснення своїх повноважень. Таке право державних службовців реалізується не у довільний спосіб, а у передбаченому відповідним нормативно-правовим актом порядку (регламентом діяльності державного органу, інструкцією з діловодства тощо).

Отримання інформації для службової діяльності здійснюється, як пра­вило, на підставі звернень відповідних посадових осіб державного органу, які готуються з ініціативи відповідного державного службовця (з обґрунтуванням необхідності її отримання).

Державні органи, органи місцевого самоврядування відповідно до їхньої компетенції зобов’язані надавати відповідну інформацію на такі звернення;

13) безперешкодне ознайомлення з документами про проходження ним державної служби, у тому числі висновками за результатами оцінювання службової діяльності. Державний службовець має право без будь-яких умов­ностей або перешкод ознайомлюватися з документами, які стосуються про­ходження ним державної служби. Такими документами є, зокрема, накази керівника державної служби в державному органі, положення, інструкції, правила та інші локальні акти, які затверджуються державним органом і стосуються питань проходження державної служби державним службовцем, його особова справа та деякі інші документи.

Право на безперешкодне ознайомлення державного службовця означає, що такі документи повинні бути йому надані на його вимогу без будь-яких зволікань.

У праві на безперешкодне ознайомлення з документами про проходження державної служби виокремлюється можливість державного службовця озна­йомлюватися з висновками за результатами оцінювання його службової діяльності. Порядок оцінювання результатів службової діяльності державних службовців детально регламентується статтею 44 Закону;

14) проведення службового розслідування на його вимогу з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри. Зазначене право можна також розглядати як складову захисту права на державну службу і важливу складову правового захисту державного службовця. Адже нерідко керівники державної служби, особливо безпосередні керівники, детально не розібравшись у суті наявних порушень (наприклад щодо причин невиконання або неналежного виконання певного доручення чи розпорядження) пред’яв­ляють, зокрема публічно, звинувачення або підозри державному службовцю, що негативно позначається на його діловому іміджі і авторитеті.

Цілком логічно, що у такому разі державний службовець має право захистити себе від безпідставних звинувачень або підозри.

Цією нормою коментованої статті регулюються питання проведення службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку держав­ного службовця, звинувачень або підозри виключно щодо вчинення ним дисциплінарного проступку, передбаченого статтею 65 Закону. При цьому за вимогою державного службовця щодо проведення службового розслідування з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри, воно проводиться дисциплінарною комісією за рішенням керівника органу (суб’єкта призначення) в рамках дисциплінарного провадження.

Отже, для проведення службового розслідування з метою зняття безпід­ставних звинувачень або підозри державний службовець має звернутися до суб’єкта призначення, який розглядає таке звернення та ініціює дисциплі­нарне провадження, в рамках якого й проводиться службове розслідування, результатом якого є висновок щодо наявності чи відсутності у діях держав­ного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Під час проведення службового розслідування слід керуватися нормами статті 71 Закону (див. коментар до зазначеної статті).

Службове розслідування стосовно державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «А», проводиться НАДС, а стосовно дер­жавних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», — дисциплінарною комісією у державному органі.

Відповідні керівники також повинні розуміти, що пред’явлення під­леглому безпідставних звинувачень або підозри може мати наслідком при­тягнення до дисциплінарної відповідальності за результатами службового розслідування, яке проводиться у разі звернення державного службовця із скаргою на дії чи бездіяльність керівника державної служби або державного службовця вищого органу у порядку, передбаченому статтею 11 Закону.

5.2. Відповідно до частини другої статті, державні службовці також реалізують інші права, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях.

По суті, йдеться про права державних службовців, що визначаються локальними актами державного органу.

В основному, такі права стосуються питань службової діяльності держав­них службовців, тобто порядку і правил їх взаємодії з іншими посадовими і службовими особами, підготовки документів, процедури їх погодження тощо.

Згадана норма Закону дає можливість значно розширити на локальному рівні права державних службовців, що сприяє ефективнішому здійсненню ними своїх повноважень, виявленню розумної ініціативи, якіснішому здійс­ненню повноважень відповідного державного органу.