Розвиток взаємодії у сфері охорони державного кордону

Здобуття Україною незалежності, реформи внутріполітичного державного устрою, зміна пріоритетів у внутрішній та зовнішній по­літиці, світові зміни концепції безпеки потребують переоцінки сут­ності та змісту безпекової політики державних кордонів.

Реалії сьогодення вимагають від науковців вироблення нових пі­дходів стосовно форм і напрямків спільної діяльності державних ор­ганів у прикордонній сфері задля досягнення єдиної мети - створен­ня правової держави європейського зразка, зокрема в аспекті зміц­нення правового порядку на державному кордоні України. Вирішен­ня таких завдань неможливо без дослідження історичного розвитку становлення системи охорони державного кордону, досвіду взаємо­дії державних і місцевих органів у цій сфері.

У даному підрозділі досліджуються етапи розвитку взаємодії ор­ганів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування з Держа­вною прикордонною службою України, її тенденції, історичний дос­від становлення спільної діяльності цих органів у сфері охорони і за­хисту державного кордону, наукові напрацювання, їх вплив на су­часний стан і перспективи розвитку співпраці органів виконавчої влади, місцевого самоврядування і органів охорони державного кор­дону з метою недопущення зміни лінії проходження державного ко­рдону, дотримання правового порядку його перетинання, а також попередження вчинення правопорушень в прикордонній смузі і кон­трольованих прикордонних районах.

Багато науковців доводять необхідність дослідження історичних аспектів державно-правових явищ. Так, М. В. Білоконь підкреслює важливість дослідження багатого історичного досвіду, який відпові­дає «меті створення оптимального механізму правового регулювання взаємовідносин місцевих органів державної виконавчої влади та міс­цевого самоврядування в незалежній Україні» [1, с. 3]. На думку В. О. Шамрая, «найважливішим засобом започаткування демократи­чного суспільства є всебічне використання державною владою її ін­струменту - владних структур та інституцій, що призначені для за­безпечення найкращих умов розвитку особи, суспільства й самої держави в рамках усього арсеналу наявних можливостей» [2, с.

Історія становлення, розвитку органів державної влади, місцевого самоврядування в Україні і правових норм, що регламентували їхню діяльність, із стародавніх часів і до наших днів залишається не тіль­ки актуальною, але й найбільш складною темою, увагу якій приділя­ло багато науковців. Держава завжди розглядалася переважною бі­льшістю населення як система життєзабезпечення, а тому її потрібно захищати і зміцнювати всім наявним арсеналом сил і засо­бів [3, с. 15].

В єдності самоврядування і державного управління закладається сутність раціональних відносин суспільства і держави, що забезпе­чує їх стабільність. Так, В. П. Безобразов стверджував, що «чим ши­рше розвинуті елементи місцевого самоврядування, чим більше са­мостійні його органи, чим більше його начала панують в місцевій адміністрації, тим суворіше і міцніше вони повинні входити в зага­льний устрій державного управління, і тим менше можливе роздво­єння влади» [3, с. 16].

Для створення якісної сучасної системи спільної діяльності суб’єктів у сфері охорони державного кордону необхідно досліджу­вати генезис їх виникнення та розвитку у взаємодії. Важливою умо­вою існування держави, як свідчить історичний досвід, є активне використання апарату (механізму), який складається з низки елеме­нтів. Одними із найбільш давніх із них є спеціальні загони озбро є- них людей (армія, поліція, жандармерія, інші аналогічні формуван­ня), створені на виконання волі владних органів. Л. В. Бордич підк­реслює «вони такі ж старі, як і держава» [4, с. 3]. Отже, прикордон­на охорона нашої держави теж не створюється заново, тисячоліття наші предки оберігали свої землі від ворогів. Для цього застосову­валось чимало способів і засобів організації оборони. Весь народ підіймався за необхідності на захист священних рубежів своєї Бать­ківщини [5, с. 4].

Історія створення та розвитку системи охорони державних кор­донів України, як і історія державності на території України, складна і суперечлива. Це пов’язано і з тим що на території нашої Батьків­щини в різні часи виникали існували і занепадали різні держави.

Захист населення стародавньої української держави від ворогів, що здійснювали постійні напади, вторгнення у прикордонні райони з давніх часів вважався справою честі та доблесті, а прикордонники мали особливу повагу [6, с. 48].

Розвиток і формування взаємодії різних державних інституцій на державному кордоні України пройшли низку етапів, починаючи зі стародавніх часів і закінчуючи сьогоденням.

Перший етап починається з виникненням державних форм орга­нізації суспільного життя (V-XIII ст.).

Питання організації охорони і захисту території держави постало в той час коли виникли зовнішні загрози їх захоплення та утримання. М. І. Кабачинський відзначає, що цей час збігається з державністю східних слов’ян (V-VIII ст.) - організація охорони племінних і дер­жавних земель, утворення спеціальних структур та будова споруд для цього просліджуються на території України з часу розселення тут слов’янських племен [5, с. 7]. О. Перехрест поєднує цей період з державотворенням Київської Русі: «Боротьба за безпеку на українсь­ких землях почалась ще в IX ст. за часів князювання Олега та Ігоря. Тоді весь люд стогнав від постійних набігів і спустошень Хазарсько­го Каганту» [7]. Загалом, процес формування державної території, завершився в період княжіння Володимира Великого. У цей час про­довжується розвиток системи укріплень охорони кордонів. Найзнач- нішим кроком у вирішенні цього завдання було укріплення кордонів шляхом створення системи сторожових міст, міст-фортець [5, с. 10]. М. С. Грушевський пише, що, крім фортець, для оборони кордону служили лінії валів і ровів [8, с. 240-243]. Крім цього, підкреслює М. І. Кабачинський, «велике значення мали міста, які у княжі часи забезпечували надійну оборону, і якщо нападники не мали можливо­сті утримувати облогу досить довго, щоб заморити мешканців голо­дом і спрагою, то взяти город приступом, «взяти копями», вдавалось рідко» [5, с. 18]. Це свідчить, що в цей час перевага надавались саме облаштуванню кордону оборонними спорудами, які були основою охорони кордонів.

В епоху Київської Русі зародилось і місцеве самоврядування. Але повноваження громади зводились до самостійного встановлення правил господарювання, місцевих податків, платежів та інших по­винностей [9, с. 32].

Захист кордонів держави зводився до діяльності великих князів (государів) і їх раті щодо збройного відбиття агресії ворога. Служ­ба з охорони кордону носила військово-оборонний характер, мала за мету захист країни від вторгнення завойовників. Охорона кор­дону відбувалась не на всій його протяжності, а лише на торгових шляхах, дорогах і найбільш вірогідних напрямках руху воро­га [10, с. 47].

У даний період відбувається формування загального поняття і си­стеми охорони кордону, яка здебільшого зосереджується на інжене­рному оснащенні кордонів (укріплення, рови, вали, городи, фортеці), на посиленні охорони за рахунок збільшення кількості населення на прикордонних ділянках. Отже, уже в княжі часи охороні рубежів держави надавалось виключне значення і вона розглядалась як одна з найважливіших державних функцій. Значних успіхів вона досягла з розвитком будівництва фортифікаційних споруд і централізованим керівництвом державою даним процесом [5, с. 36].

Таким чином, характерним для першого етапу є:

> по-перше, формування державної території та розуміння необ­хідності створення дієвої системи з її охорони і захисту;

> по-друге, започаткування державних форм організації суспіль­ного життя, разом з тим свідоме відокремлення важливої фун­кції - охорона рубежів держави;

> по-третє, зародження органів, які займаються державним управлінням, місцевого самоврядування, відокремлення лю­дей, які займаються військовою справою;

> по-четверте, зосередження діяльності всього населення та державних органів з охорони і захисту території держави в разі нападу на неї.

Протягом цього періоду формується усвідомлення необхідності охорони території та її рубежів, виокремлюються органи держави, створюються передумови для формування діяльності місцевого са­моврядування, охорона кордонів здійснюється не на всій протяжнос­ті із залученням усіх органів і населення, що проживає біля кордонів.

Другий етап (XIV - початок ХІХ ст.) відзначається згасанням державності на українських землях, чим скористалися сусідні дер­жави, які почали захоплювати собі українську територію. З втратою незалежності уповільнився процес органічного формування терито­ріальних форм суспільного життя, у тому числі і розвиток окремих органів, які будь-яким чином причетні до забезпечення охорони ру­бежів держави. Сфера охорони кордонів, як і інші напрямки життя країни, зазнавали деструктивних іноземних впливів. Ситуація ускла­днювалась і тим, - пише М. І. Кабачинський, - що українські землі було розділено кількома державами з різним рівнем розвитку і типом державного ладу [5, с. 37], а кордони державної території не завжди мали вигляд чітких ліній, якими вони є сьогодні, не завжди поло­ження таких ліній було точно визначене [6, с. 49].

Одночасно держави для того, щоб забезпечити захист та утриман­ня захоплених українських територій, змушені були тою чи іншою мірою займатися їх захистом, формувати прикордонні структури.

Значні передумови розвитку взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування з органами охорони державного кордону Україна отримала під впливом Російської держави. Органи управ­ління України під час перебування під владою Росії були аналогіч­ними.

У XVII столітті в Московській державі розуміння сутності діяль­ності державних органів на кордоні зводилося до чітких понять «охорона рубежів і кордонів» і її «мета». Під охороною кордонів ро­зумілося своєчасне виявлення підготовки або збройного вторгнення ворога в межах держави і недопущення раптовості його агресії для українських князів, воєвод і місцевого населення. Мета охорони кор­донів полягала у виявленні на ранніх етапах збройних ворожих дій сусідніх країн проти Московської держави й у створенні максималь­но можливих сприятливих умов для організації відбиття ворожих вторгнень на її територію [3, с.

Збільшення території і розширення кордонів держави привело до необхідності створення спеціальної служби, яка б надійно охороняла окраїни держави від раптових вторгнень ворога і виконувала завдан­ня з охорони кордонів. Остаточно сторожова служба була організо­вана при цареві Івані Грозному. Він, «бажаючи дати більше порядку сторожовій і станичній службі», зібрав у Москві багатьох ветеранів

сторожової служби і наказав їм опрацювати всі основні питання для того, щоб виробити найкращі принципи розміщення її підрозділів та сформулювати завдання [5, с. 71].

Значну роль у розвитку взаємодії суб’єктів, які беруть участь в охороні кордонів, відіграв прийнятий 16 лютого 1571 року перший у Московщині військовий статут - «Боярський приговор про станичну і сторожову службу», затверджений указом у Розрядному наказі. Він передбачав порядок взаємодії сторожів і станичників із сусідніми сто­рожами і станицями, з воєводами або намісниками ближніх міст. У приговорі разом з принципами та завданнями встановлювався також порядок дій сторожів і станичників при виявленні ворога, правила відповідальності сторожів і станичників, їх оснащення тощо [11, с. 30]. Саме з цього часу (з 16 лютого 1571 року) можна говорити про започаткування взаємодії в межах самої сторожової служби охо­рони, а також, що важливо, і з головами місцевого управління на­ближених до кордону міст. Інші накази від 18 лютого 1571 року, від 27 лютого 1571 року, від 15 березня 1576 року значно розвивали правову базу сторожової і станичної служби.

Подальший розвиток правового забезпечення охорони кордонів отримала за часів Петра I, який видав 1723 року Указ про створення на всьому Польському кордоні міцних застав, а між ними всі проїзди перекрити лісом або перекопати ровами [11, с. 70].

Особливістю діяльності державних органів другої половині XVII ст. на території України є те, що адміністративні, військові і судові повноваження цілком зосереджувались у руках державного ор­гану або однієї особи. Так, А. І. Козаченко відзначає поєднання таких повноважень, як у Вищих органів державної влади і управління (у За­гальної військової ради, Генерального уряду, у Гетьмана, Ради стар­шин), так і у Місцевих органів влади і управління (у Полкового уряду і Сотенного уряду) [12, с. 7-13]. Це зумовило формування воєнізованої адміністративної державної влади і управління.

У своїй праці А. І. Козаченко відзначає, що за часів Російської та Австро-Угорської імперій дослідження діяльності органів українсь­кої державної влади і управління розглядалися в політичному кон­тексті і розцінювалися цими державами як прояв сепаратизму [12, с. 3]. Дослідження процесу формування української національної державності, її самобутніх державно-правових інститутів підміняло- 12

ся непомірним звеличенням акту «возз’єднання» українського і ро­сійського народів, усебічним аналізом феодальних відносин та хара­ктерних для них соціальних антагонізмів. Намагання творити власну державу та протидія імперській колоніальній політиці Росії дорево­люційною і радянською історіографією розцінювалось як «зрада» [12, с. 6]. Та незважаючи на це, організація державної влади України другої половини XVII ст. залишалась у полі зору вітчизняної істори- ко-правової та історичної науки.

У XVIII столітті був продовжений процес накопичення досвіду прикордонної діяльності. У 1713 року Петром І для організації охо­рони кордону була організована ландміліція - поселені прикордонні війська (проіснували до 1775 року) [13, с. 15]. До охорони кордонів почали активно залучати місцеве населення. У низці випадків за окремими сім’ями старожилів закріплювались визначені ділянки ко­рдону, і обов'язки з їх охорони передавалися у спадок.

У 70-80-х роках XVIII ст. було ліквідовано ландміліцію, а охоро­ну кордону покладено на митні органи. Варто відзначити, що така система охорони кордону спочатку пройшла апробацію на західних рубежах імперії, зокрема на кордонах України, а потім поширилась на інші кордони. По всій лінії були налагоджені комунікації й мости [14, с. 50]. Але встановлення виключної митної охорони кордону не виправдало себе. Тому в кінці XVIII ст. знову повернулись до стану, коли організацією прикордонної охорони займалися два відомства: воєнне міністерство та департамент зовнішньої торгівлі.

У результаті складних міжнародних подій у кінці XVIII ст. украї­нські землі черговий раз були переділені між Російською та Австрій­ською імперіями. Більшість українських земель підпали під владу Росії, окрім Гетьманщини та Запорожжя. Україна мусила пристосу­ватися до життєвих форм, які накинули їй чужі імперії. Тому ще дов­гий час становлення прикордонної служби й вироблення прикордон­ної політики здійснюється під впливом іноземних держав, особливо Росії [5, с. 98].

1810 року військовий міністр Барклай-де-Толі розробив проект Положення про влаштування воєнної сторожі на кордонах західних губерній. Було також складено розклад козачих полків по ділянках кордону. Дані документи були затверджені в січні 1811 року. Черго­вим кроком щодо вдосконалення охорони кордону стало затвердже-

не Миколою І 5 серпня 1827 року Положення про влаштування при­кордонної митної сторожі на європейському кордоні. Тим самим бу­ло покладено початок переходу митної прикордонної сторожі до ві­домства, прирівняного до військового. Відповідно до положення за­мість цивільних чиновників у сторожу призначались військові, вво­дилась військова організація.

У середині 70-х років відбулись часткові зміни в діяльності при­кордонної варти. У разі виникнення необхідності до охорони кордо­нів, а саме пошуку та затримання порушників і контрабандистів, за­лучалась місцева поліція [14, с. 53]. Цей факт свідчить про започат- кування однієї з форм взаємодії щодо запобігання та усунення пра­вопорушень на державному кордоні - прикордонних органів і місце­вої поліції.

До 1893 року прикордонна варта була підпорядкована Департа­менту митних зборів при міністерстві фінансів і на місцях управля­лася співробітниками митниці - цивільними людьми [5, с. 116]. Це була одна з негативних структурних колізій, що заважала ефектив­ному виконанню прикордонниками своїх обов’язків. Визрівала пот­реба реформування прикордонної служби [14, с. 292]. Тому внаслі­док об’єктивних потреб 15 жовтня 1893 року була проведена рефор­ма, у наслідок якої прикордонна сторожа була виділена з Митного управління і було створено Окремий корпус прикордонної варти зі статутом військового характеру [11, с. 110]. Службово-бойова діяль­ність Окремого корпусу прикордонної варти вдосконалювалась з на­буттям досвіду.

Для успішної боротьби з контрабандою належна увага зосере­джувалась на використанні можливостей таємних інформаторів, аге­нтів. Інструкція Окремого корпусу прикордонної варти 1905 року надавала офіцерам, відповідальним за цю ділянку роботи, широкі повноваження, а також неконтрольовані грошові кошти для розраху­нку з інформаторами [14, с. 59]. Одним із видів службової діяльності є розвідувальна діяльність, яка здійснюється у прикордонній зоні в тісній взаємодії з працівниками жандармерії. Тим самим продовжу­ється накопичення досвіду спільної діяльності на прикордонних те­риторіях державних органів влади.

1912 року було прийнято Інструкцію служби чинів Окремого ко­рпусу. Вона стала фундаментальним нормативно-правовим докумен- 14

том, що регламентував діяльність, пов’язану з державним кордоном та його охороною. У ній були чітко регламентовані такі питання: службово-бойова діяльність прикордонної варти, права і обов’язки посадових осіб, підстави та порядок взаємодії з військовими, митни­ми та іншими відомствами. В Інструкції дається поняття «прикор­донна смуга» - місцевість що безпосередньо прилягає до лінії дер­жавного кордону [14, с. 57].

Другий етап закінчується спробою отримання незалежності на українських землях у 1917 році. Цей рік характеризувався відсут­ністю норм, які б легалізували державну владу. Специфічна фор­ма легалізації була характерна для Центральної Ради. За своєю юридичною природою Центральна Рада являла собою унікальне явище, що досягла вагомих політичних успіхів: проголосила неза­лежність України, затвердила її конституцію, організувала і пр о- вела вибори до Установчих зборів, однак вони не були матеріал і- зовані в ефективні державно-управлінські структури. Рада Мініс­трів Української Народної Республіки виявилась нездатною вико­нувати виконавчо-розпорядчі функції. Непродумана кадрова полі­тика привзела до того, що в органах виконавчої влади не було до­свідчених професійно підготовлених державних службовців. Ха­рактерним явищем в Українській Народній Республіці, - відзна­чає О. І. Яременко, - було протиріччя між двома гілками влади: законодавчою (Центральною Радою) та виконавчою (Радою Міні­стрів). Місцева державна адміністрація в Українській Народній Республіці в особі губернських і повітових комісарів працювала неефективно і не могла реально впливати на ситуацію в регіонах [15, с. 12].

Отже, що другий етап характеризують такі особливості:

> по-перше, згасання української державності, поділ її території між кількома державами, що суттєво вплинуло на діяльність державних органів і розвиток системи взаємодії у сфері охоро­ни й захисту державних кордонів. Держави, у складі яких пе­ребувала територія України, вирішували ці питання по- різному. Значний вплив у розвитку системи охорони кордонів отримала Україна у складі Росії;

> по-друге, з’являється понятійний апарат: «мета охорони кор­дону» та «прикордонна смуга»;

> по-третє, значна увага приділяється законодавчому врегулю­ванню охорони кордонів, що передбачає взаємодію між різни­ми органами, переважно органами місцевої влади (поліції, жа­ндармерії, намісниками). 16 лютого 1571 року приймається пе­рший військовий статут - «Боярський приговор про станичну і сторожову службу», який передбачав порядок взаємодії сторо­жів і станичників із сусідніми сторожами і станицями, з воєво­дами або намісниками ближніх міст;

> по-четверте, постійна боротьба за територію держави зумовлю­вала зміни у структурі та діяльності державних органів влади, місцевого самоврядування і неодноразове реформування орга­нів, що безпосередньо здійснюють охорону державних кор­донів.

Протягом другого етапу формується на свідомому рівні поняття охорони кордонів та її мета. На підставі законодавчих рішень ство­рюється і постійно вдосконалюється спеціальна служба охорони ко­рдонів під впливом іноземних держав. Законодавчо врегульовується питання взаємодії цієї служби з силовими органами й органами міс­цевої влади. Виокремлюються дві форми запобігання та боротьби з контрабандою: залучення місцевої поліції та використання таємних інформаторів і агентів.

Третій етап збігається з реорганізацією системи захисту інтересів нашої держави на державному кордоні і становленням її на нових принципах. Починаючи з 1918 року, прикордонна діяльність прий­має політичний характер, а охорона державного кордону стає пріо­ритетним напрямком [16, с. 16].

20 березня 1918 року Рада Народних Міністрів Української На­родної Республіки вперше розглянула на своєму засіданні справу організації «пограничної сторожі», і вже 28 травня 1918 року В. І. Ленін підписав декрет Ради народних номісарів про заснуван­ня прикордонної охорони [17], який був поширений і на території України.

24 листопада 1920 року Рада Праці і Оборони переклала функції охорони кордону на особливі відділи Всеросійської Надзвичайної Комісії. 15 березня 1921 року Всеросійської Надзвичайної Комісії видало Інструкцію частинам військ, що охороняють кордони Росій­ська Радянська Федеративна Соціалістична Республіка, з якої поча­лося формування прикордонних частин і з’єднань [18]. Її дія поши­рювалася на прикордонні частини України і визначала їх правове становище у системі військ Всеросійської Надзвичайної Комісії (Всеукраїнської Надзвичайної Комісії), оперативно-службову діяль­ність, обов’язки посадових осіб тощо. Це був перший нормативно- правовий документ, який визначав порядок функціонування прикор­донних військ радянського періоду. Основні її положення зберегли своє значення певний час і знайшли розширення в таких документах, зокрема в Положенні про охорону кордонів Союз Радянських Соціа­лістичних Республік, затвердженому Всеросійським центральним ви­конавчим комітетом у липні 1921 року [5, с. 149]. У жовтні 1922 року Рада праці і оборони ухвалила Положення про окремий прикордон­ний корпус військ Державне політичне управління. Спостерігається певна автономія державних виконавчих органів України в здійсненні керівництва правоохоронною та каральною системою, зокрема час­тинами й підрозділами спеціального призначення, що одержали на­зву війська Державного політичного управління. На них згідно з чинним законодавством були покладені як внутрішні, так і зовнішні функції, зокрема охорона державних кордонів. Останнє надало змогу закріпити за ними офіційну назву «внутрішні, прикордонні війська».

Із закінченням громадянської війни Україна опинилась у надзви­чайно складному становищі. Значні її території були розділені між чотирма країнами - Радянською Росією, Польщею, Чехословаччи- ною, Румунією. Основна частина Української держава 30 грудня 1922 року ввійшла до складу Союзу Радянських Соціалістичних Рес­публік. Загалом початок 30-х років характеризується «широкими процесами змін у політичній системі» [19, с. 69].

1924 рокуі були розроблені і введенні в дію такі документи: По­ложення про охорону кордону Союзу Радянських Соціалістичних Республік, Тимчасовий статут служби прикордонних військ. У даних документах найважливішим завданням охорони державного кордону визначалось своєчасне розкриття порушення кордону, що забезпечу­валося правильною постановкою служби інформаторів.

З другої половини 20-х років у прикордонній службі посилилась боротьба з професійними контрабандистами, бандитами та шпигу­нами. У даному напрямку акцент робився на активне використання допомоги населення в охороні державного кордону.

Участь і залучення населення прикордонних регіонів до охорони державного кордону набирає все більших обсягів. У грудні 1925 р. питання про посилення роботи з мешканцями прикордонних районів обговорювалось на спільному засіданні вищих партійних, законода­вчих і виконавчих органів Союзу Радянських Соціалістичних Респу­блік, і було вирішено зобов’язати законодавчі й виконавчі органи України зміцнити роботу з селянством у прикордонних районах.

З 1926 року вищий керівний орган прикордонних військ реорга­нізовано в Головне управління прикордонної охорони. А зміни, які здійснювались у системі охорони державного кордону, ураховані в Положенні про охорону державного кордону і новому Тимчасовому статуті служби прикордонних військ від 1927 р. [5, с. 153].

Відповідно до Положення 1927 року був перероблений і затвер­джений у новій редакції Тимчасовий статут служби прикордонної охорони. У ньому знайшли відображення такі нові форми і методи прикордонної служби, як слідопитство, спостереження і взаємодія.

Наприкінці 20-х років у забезпеченні надійної охорони держав­них кордонів головну роль стали відігравати агентурно- інформаційні (негласні) методи роботи за участю таємних резиден­тів, агентів, вивідувачів та ін. У травні 1931 року була затверджена Інструкція про порядок залучення населення прикордонної смуги до охорони кордону Союзу Радянських Соціалістичних Республік, яка визначала порядок підготовки населення для надання допомоги прикордонній охороні. Групи місцевих жителів, що проходили таку підготовку, іменувалися бригадами сприяння. Однак їх об’єднання в які-небудь постійно організовані підрозділи були категорично з а- боронені. Завданнями бригад сприяння було спостереження за поя­вою в прикордонні невідомих осіб, за підозрілими змінами на тери­торії суміжних держав тощо. У випадках особливої необхідності члени бригад сприяння могли використовуватися в дозорах і в засі­дках. Інструкцією від 1939 року визначався новий удосконалений порядок оперативного використання груп місцевого населення в охороні кордону [20, с. 64]. Свідченням того, яке велике значення надавалося використанню для захисту державних інтересів на кор­доні місцевому населенню в 30-ті роки, служать Пропозиції Голов­ного управління прикордонної і внутрішньої охорони Народного комісаріата внутрішніх справ про поліпшення керівництва охорони кордону від 1934 року. У числі п’яти найбільш пріоритетних за­вдань, з вирішення яких складалася охорона державного кордону, була поставлена діяльність організацій місцевого населення, що сприяє прикордонній охороні.

Розвиваючи досвід, у березні 1943 року була введена в дію Ін­струкція прикордонним військам Народного комісаріату внутрішніх справ про організацію і порядок залучення місцевого населення при­кордонної смуги до охорони державного кордону Союзу Радянських Соціалістичних Республік, відповідно до якої розпочалось форму­вання з місцевих жителів бригад допомоги.

Значна увага в цей час також приділяється питанням взаємодії прикордонних військ з частинами Червоної Армії і Військово- морських сил. У червні 1939 року вийшла спільна директива Народ­ного комісаріату оборони і Народного комісаріату внутрішніх справ Про порядок взаємин і взаємодію Військово-морських сил і Прикор­донних військ, затверджена Народним комісаріатом Військово- морського флоту і Народним комісаріат внутрішніх справ. Пошук ос­новних форм (способів) удосконалення взаємодії на державному ко­рдоні здійснювався постійно. Продовжуючи довоєнний досвід вико­ристання цивільного населення в прикордонній діяльності з 1959 ро­ку на прикордонних територіях зароджується рух за створення доб­ровільних народних дружин для надання допомоги прикордонним військам в охороні державного кордону. З цього часу розпочинаєть­ся тісний процес співробітництва прикордонників з місцевим насе­ленням [5, с. 170].

5 серпня 1960 року Указом Президії Верховної Ради Союзу Ра­дянських Соціалістичних Республік затверджено Положення про охорону державного кордону Союзу Радянських Соціалістичних Ре­спублік. У новому положенні вперше давалось визначення держав­ного кордону Союзу Радянських Соціалістичних Республік, були сформульовані поняття режиму державного кордону і прикордонно­го режиму. Положення поглиблювало питання взаємодії прикордон­ників з місцевим населенням тощо [5, с. 169]. Питання взаємодії ор­ганів держави в охороні державного кордону піднімались на рівні ві­дповідних озброєних формувань (Червоної Армії, внутрішніх військ, Військово-морських сил та ін.), органів місцевої влади і місцевого населення прикордонних регіонів.

Наукові напрацювання в галузі охорони державного кордону, які здійснюються в цей період, мали обмежений доступ. На рахунок цього Л.В. Бордич визначив, що особливістю цього періоду є те, що значна частина досліджень, насамперед наукових, під грифом «таємно» або «цілком таємно» мали закритий характер [4, с. 8]. Це пояснювалося небажанням влади виносити на широкий загал негативні факти, особ­ливо ті, що пов’язані з зародженням та зміцненням тоталітаризму, за участю в цьому державних органів, їх озброєних частин і підрозділів. Серед них особливу увагу привертають три томи збірника документів і матеріалів під загальною назвою «Из истории советских пограничных войск» [3, с. 19]. Відкриті публікації з цих питань з’являються у 20-30-х роках. Загальна їх вада полягає у відсутності глибокої джерельної бази, у їх політизованості. Характерно, що прикордонні й внутрішні війська розглядаються в них як невід’ємна структурна одиниця Об’єднаного державного політичного управління [4, с. 8].

Л. В. Бордич відзначає, що командно-адміністративний характер діяльності органів охорони державного кордону, а також інших дер­жавно-владних органів, особливо наділених повноваженнями щодо застосування примусу мали негативний вплив [4, с. 5]. Узагальнені праці з історії військ Всеросійської надзвичайної комісії, Об’єднаного державного політичного управління, Народного комісаріату внутрі­шніх справ були оприлюднені лише наприкінці 50-60-х років.

Третій етап досліджуваної взаємодії, характеризується функціо­нування військово-охоронної системи, зокрема за участю спеціаль­них частин і підрозділів, у науковій літературі знайшло певне відо­браження. Однак це стосувалося лише періоду Радянської влади. Що ж до процесів і подій доби Української революції, то вони взагалі не досліджувались. Державно-правові аспекти не розглядалися або ж висвітлювалися лише через призму діяльності Комуністичної партії та її осередків на місцях. Функціонування та діяльність за радянсь­ких часів українських спеціальних військових сил не вивчалися вза­галі або в кращому випадку фактичний матеріал подавався на зага­льносоюзному історичному фоні як приклад їх генезису й еволюції.

Загалом третій етап характеризується такими особливостями:

> по-перше, охорона державного кордону стає пріоритетним на­прямком діяльності держави, у зв’язку з тим, що прикордонна діяльність з 1918 року приймає політичний характер;

> по-друге, завдяки значній кількості нормативних актів чітко визначаються форми і методи прикордонної служби, серед яких взаємодія з силовими структурами (Червоною Армією, Військово-морськими силами, Народним комісаріатом оборо­ни, Народним комісаріатом внутрішніх справ), місцевими орга­нами влади і населенням прикордонних регіонів;

> по-третє, удосконалюється досвід залучення місцевого насе­лення прикордонних регіонів. Для посилення боротьби з про­фесійними контрабандистами, бандитами та шпигунами широ­ко використовується місцеве населення (таємні інформатори, агенти, вивідувачі). Питання про посилення роботи з мешкан­цями прикордонних районів обговорюються на спільних засі­даннях вищих партійних, законодавчих і виконавчих органів Союзу Радянських Соціалістичних Республік. З часом ство­рюються добровільні народні дружини для надання допомоги прикордонним структурам в охороні державного кордону, що знаходить своє правове оформлення.

Організація охорони кордону України в Радянський період мала свої як негативні, так і позитивні сторони, багато що з того часу ми успадкували і цими надбаннями користуємося сьогодні.

Четвертий етап у розвитку системи прикордонної охорони Украї­ни бере свій початок з початку 90-х років ХХ ст. по теперішній час. Однією з найважливіших наукових та практичних проблем стала ці­лісність системи захисту інтересів України на державному кордоні, яка була обумовлена розпадом Союз Радянських Соціалістичних Ре­спублік і подальшим проголошенням суверенітету України.

М. М. Литвин умовно поділяє процес формування і реалізації державної політики України у прикордонній сфері за роки незалеж­ності на чотири етапи: перший - 1991-1993 роки; другий - 1994-1999 роки; третій 2000-2005 роки; четвертий - 2006 рік і по теперішній час. На першому, - відзначає М. М. Литвин, - основні зусилля спрямовувались на забезпечення недоторканності державно­го кордону, опрацювання базового підґрунтя у сфері прикордонної безпеки, становлення національного прикордонного відомства. Про­тягом другого етапу впроваджувались у практику нові підходи до охорони державного кордону, що зосереджувались на розбудову українсько-молдовського кордону. На третьому етапі здійснювалось реформування військового органу охорони кордону у правоохоронну структуру й удосконалення правового регулювання на державному кордоні. Четвертий етап характеризується суттєвими змінами в орга­нізації функціонування прикордонного відомства України, побудови сучасної інтегрованої системи охорони кордону та підвищення при­кордонної безпеки загалом [21, с. 13-14].

У зв’язку з проголошенням незалежності України виникла необ­хідність розробки нового законодавства в цілому і по окремих його галузях. Почалась розробка нормативної бази з питань охорони дер­жавного кордону. Питання становлення і розвитку молодої держави зацікавили провідних учених, які почали займатись дослідженням діяльності та розвитку держави, у тому числі і в прикордонній сфері, що в подальшому були втіленні в законодавстві. Зокрема можна на­звати прізвища таких науковців, як Ю. В. Кокодій, А. Ф. Мота, В. В. Половников, В. В. Чумак, Т. О. Цимбалістий та ін.

Формування прикордонних військ України здійснювалось на базі Західного прикордонного округу Союзу Радянських Соціалістичних Республік. І. Г. Іванченко підкреслює, - Прикордонні війська ввібра­ли все те краще, що було накопичено багатьма поколіннями вітчиз­няних охоронців кордону - українським козацтвом, воїнами- прикордонниками [14, с. 158]. Юридичне оформлення переходу при­кордонних військ під юрисдикцію України було здійснено з прийн­яттям 30 серпня 1991 року Указу Президії Верховної Ради України «Про підпорядкування Україні Прикордонних військ, що дислоку­ються на її території» [22], з подальшим уточненням правового ста­тусу в законах «Про державний кордон України» [23], «Про Прикор­донні війська України» [24]. З цього моменту, - підкреслює В. В. Половников, - Прикордонні війська України почали діяти як самостійне військове формування [25]. Було розроблено Положення про Державний комітет у справах охорони Державного кордону України - центральний орган державної виконавчої влади [26], яким було визначено, що Державний комітет у справах охорони держав­ного кордону при виконанні покладених на нього функцій взаємодіє з іншими центральними органами державної виконавчої влади, орга­нами Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, ор­ганами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, ор­ганізаціями, а також з відповідними органами держави.

Окремі питання діяльності Державного комітету у справах охо­рони державного кордону України, а саме в частині контрольної дія­льності її юридичної служби висвітлені А. М. Кісель. Одним із на­прямів контрольної діяльності юридичної служби, як пропонує ав­тор, є відокремлення контролю за законністю нормотворчої діяльно­сті органів військового управління, що стосується законності проек­тів нормативних актів [27, с. 8], у тому числі і взаємодії у сфері охо­рони державних кордонів, що видаються Державним комітетом у справах охорони державного кордону України і за його участю у мі­жвідомчому порядку (спільні накази, інструкції з взаємодії). Це за­лишається актуальним і на сьогоднішній день в межах діяльності правоохоронного органу - Державної прикордонної служби України.

При побудові охорони кордону враховується розміщення населе­них пунктів, взаємодіючих органів Служби безпеки України і Мініс­терства внутрішніх справ України, об’єднань і частин Збройних Сил України, державних органів та громадських організацій [14, с. 168]. Так, наприклад, у Луганській області населених пунктів розташова­них на відстані не менше 1 км від лінії державного кордону, - 54, у Закарпатській - 36, Сумській - 29 (із них 22 безпосередньо розташо­вані вздовж державного кордону). Тому при розробці правил прикор­донного режиму звертається особлива увага на підтримання спільно з міліцією, органами місцевого самоврядування і місцевим населенням такого режиму, системи контролю, які б дозволили виявляти поруш­ників, особливо нелегальних мігрантів.

З метою забезпечення територіальної цілісності держави та недо­торканості її кордонів, узгодженості дій органів державної виконав­чої влади щодо договірно-правового оформлення і практичного ви­значення державного кордону та підтримання його режиму Указом Президента України від 16 грудня 1993 р. затверджено Комплексну програму розбудови державного кордону України [14, с. 165].

Контроль за дотриманням прикордонного режиму здійснюється органами охорони державного кордону в тісній взаємодії не тільки з державно-владними та місцевими органами, але і з громадськістю.

У забезпеченні прикордонної безпеки України на початку 90-х років в силу своїх функціональних повноважень беруть участь бага­то міністерств і відомств: Міністерство оборони України, Міністерс­тво внутрішніх справ України, Міністерство закордонних справ

України, Служба безпеки України, Міністерство транспорту Украї­ни, Державна митна служба України, інші органи виконавчої влади України і місцевого самоврядування. Діяльність цих державно- владних суб’єктів, покликаних упорядкувати державні і соціальні ві­дносини пов’язані з функціонуванням відносин у сфері державного кордону, відповідно до кардинально нових геополітичних і соціаль­но-економічних умов, вимагало державно - детермінованої коорди­нації. Саме тому в статті 27-1 Закону України «Про Державний кор­дон України» закріплено, що координацію при перетинанні держав­ного кордону України або у забезпеченні режиму державного кордо­ну, прикордонного режиму і режиму в пунктах пропуску через дер­жавний кордон України здійснюють органи охорони державного кор­дону [23, ст. 27-1].

У напрямку налагодження взаємодії між прикордонниками, орга­нами Міністерства внутрішніх справ України, Службою безпеки України і місцевої влади постійно здійснюється велика робота для чіткого розуміння того, що введення прикордонної смуги приведе до підтримання порядку на кордоні, створення нормальних умов для промислової діяльності в прикордонні, укріплення довіри і добросу- сідства.

У зв’язку з цим в червні 1994 року начальники напрямків Прико­рдонних військ, командири з’єднань і частин спрямували зусилля на проведення зустрічей, нарад з керівниками обласних, районних ад­міністрацій, органів внутрішніх справ, підприємств, установ, які роз­ташовані в прикордонній смузі, а також з населенням прикордонних районів. У ході проведених організаційних заходів були визначені й узгоджені порядок і терміни спільної роботи за розмірами прикор­донної смуги, позначенням її на місцевості; розроблені і затверджені графіки подання правил прикордонного режиму на території облас­тей, які мають вихід до державного кордону України.

У зв’язку з цим в червні 1994 року начальники напрямків Прико­рдонних військ, командири з’єднань і частин спрямували зусилля на проведення зустрічей, нарад з керівниками обласних, районних ад­міністрацій, органів внутрішніх справ, підприємств, установ, які роз­ташовані в прикордонній смузі, а також з населенням прикордонних районів. У ході проведених організаційних заходів були визначені й узгоджені порядок і терміни спільної роботи за розмірами прикор- 24

донної смуги, позначенням її на місцевості; розроблені і затверджені графіки подання правил прикордонного режиму на території облас­тей, які мають вихід до державного кордону України.

Важливу роль у подальшому становленні взаємодії у сфері охо­рони державного кордону відіграла прийнята 29 березня 1994 року спільно з Державним комітет у справах охорони державного кордону України, Державним митний комітет України, Міністерством внут­рішніх справ України, Міністерством закордонних справ України, Службою безпеки України, Головним управлінням командувача На­ціональної гвардії України, Міністерством сільського господарства і продовольства України, Міністерством охорони навколишнього се­редовища, природного середовища України, Міністерством транспо­рту України, Міністерством охорони здоров’я України Інструкція про взаємодію та розмежування функцій щодо здійснення контролю на державному кордоні [28]. У якій були сформульовані основні на­прямки, форми взаємодії, визначені її рівні, визначені і розмежовані основні повноваження взаємодіючих органів. Але у 2008 році дана Інструкція втратила чинність [29].

Важливим кроком на шляху становлення й організації діяльності місцевих органів виконавчої влади, у тому числі і визначення їх пов­новажень у системі забезпечення охорони державних кордонів, стало прийняття Верховною Радою України 9 квітня 1999 року Закону України «Про місцеві державні адміністрації», у якому відповідно до Конституції України детально регламентована організація, повнова­ження і порядок діяльності місцевих державних адміністрацій, ви­значені повноваження в прикордонній сфері.

Якісно новий стан наукової розробки взаємодії спостерігається на сучасному етапі історичних і правових досліджень. Це індивідуальні й колективні монографії, збірники документів і матеріалів, статті, дисертації у яких досліджуються етапи будівництва й діяльності охоронних органів та їх військових підрозділів, робиться спроба ви­значити правовий статус останніх, дати науковий аналіз нормативно- правовій базі їх функціонування.

Наукові праці з дослідження прикордонної діяльності згодом ро­зширюються. Якщо на початкових етапах дослідження мова йшла про штатну структуру і порядок несення служби з охорони держав­ного кордону, порядку формування державних органів, органів міс­цевого самоврядування, то згодом науковців зацікавили питання зміцнення зв’язків і покращення співробітництва між державними і місцевими органами у прикордонній сфері, у тому числі і щодо за­побігання транскордонній злочинності.

Наприкінці XX століття явно виражений комплексний характер прикордонної діяльності виявив потребу комплексних наукових досліджень, не зважаючи на самостійність державних органів, заді- яних у захисті інтересів України на прикордонних територіях (Слу­жба безпеки України, Державна митна служба України, Міністерство оборони України, Міністерство внутрішніх справ України). Було по­трібне наукове обґрунтування діяльності компетентних органів з ре­алізації прикордонної і митної політики; прикордонного, митного, санітарно-карантинного, ветеринарного і фітосанітарного контролю; контролю за вивозом культурних і духовних цінностей. При цьому найбільш важливими проблемами тут виявились, з одного боку, роз­межування повноважень цих органів, а з іншого - чітка координація спільної діяльності. Окремі аспекти діяльності та взаємодії органів охорони державного кордоні і митних органів досліджені такими вченими, як: О. Ю. Костін [30], М. М. Литвин [31], А. В. Махнюк [32], О. Г. Мельников [33], А. О. Нечитайленко [34], В. О.Хома,

B. І. Царенко [35] та інші. Урегулювання міграційних процесів з правоохоронними органами та боротьбою зі злочинністю О. В. Кузьменко [36], Н. П. Тиндик [37], В. І. Палько [38],

C. Ф. Константінов [39], О. М. Литвинов [40], Ю. В. Марченко [41], О. В. Ткаченко [42], та інші. Окремі питання взаємодії щодо забезпе­чення прикордонного режиму досліджені С. І. Царенко [43].

Особливості взаємовідносин органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування в Україні дослідили О. О. Бабінова [44], А. Р. Крусян [45] та інші. Взаємодію органів охорони кордону під час провадження дізнання у справах про порушення державного ко­рдону розглянули О. В. Андрушко [46], С. Г. Мельник [47] та інші. Державно-правові основи охорони державного кордону України до­слідив та запропонував механізм правового регулювання державного кордону, а також підвищення ефективності його охорони Т. О. Цимбалістий [48]. У подальшому сфери досліджень незалежної України з питань забезпечення безпеки державного кордону і діяль­ності державних органів у цій сфері значно розширились.

Урегулюванням питань, пов’язаних з охороною державного кор­дону, зацікавлені не лише прикордонні структури, але й інші органи, які здійснюють свою діяльність у прикордонних регіонах, особливо в умовах європейської інтеграції України. Для вдосконалення прикор­донного законодавства і налагодження взаємодії на державному кор­доні проводяться спільні конференції, наради. Так, на базі Лугансько­го інституту внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ Украї­ни 25-26 травня 2000 р. було проведено Міжнародну науково- практичну конференцію Адміністративно-правові та кримінологічні аспекти діяльності органів внутрішніх справ прикордонних районів. Конференція була проведена за участю провідних наукових і практи­чних працівників прикордонної служби, органів внутрішніх справ та деяких інших зацікавлених органів, що здійснюють свою діяльність у прикордонних регіонах. Метою конференції було обговорення меха­нізму узгодження захисту жителів прикордонних регіонів від проти­правних посягань та удосконалення правового забезпечення спільної діяльності правоохоронних органів прикордонних регіонів [49].

Учасники конференції висвітлювали свої позиції. О. В. Киньков наголошував, що діяльність Прикордонних військ України з правоо­хоронними органами, Міністерством внутрішніх справ України, Службою безпеки України, прокуратурою з протидії нелегальній мі­грації можлива «тільки в тісній взаємодії правоохоронних органів». При цьому були наведені конкретні приклади результативної взає­модії. Так, поблизу м. Тростянець прикордонниками спільно з орга­нами міліції затримано автомобіль «Форд», який належить мешкан­цю м. Києв. У ході його догляду було виявлено 14 громадян Афгані­стану, у яких відсутні відповідні документи на перетинання кордону [50, с. 56-64]. Таких прикладів можна навести досить багато.

М. Л. Антоненко у своїй доповіді зазначив, що місцевими держа­вними адміністраціями здійснюється координація діяльності правоо­хоронних органів з питань додержання режимів на державному кор­доні з метою забезпечення виконання вимог законодавства з прикор­донних питань, раціонального використання сил і засобів, уникнення дублювання заходів міліції, Службою безпеки України, митних ор­ганів [51,с. 92-97].

Усі учасники конференції одностайно висловились про необхід­ність зміцнення та удосконалення зв’язків між взаємодіючими орга­нами на державному кордоні для досягнення спільної мети - ство­рення безпеки і правопорядку на державному кордоні та прилеглих до нього територіях.

На базі навчального закладу Державної прикордонної служби України також постійно проводяться наукові конференції за участю представників вищих навчальних закладів України, а також представ­ників влади й інших зацікавлених органів, а з 2007 року такі конфере­нції стали щорічними. Так, 12 грудня 2005 року в Національній акаде­мії Державної прикордонної служби імені Б Хмельницького відбулась Міжвідомча конференція «Боротьба з протиправною діяльністю на державному кордоні України: теорія, практика, проблеми взаємодії». Піднімались проблеми взаємодії владних структур, а саме: органів внутрішніх справ, Служби безпеки України, Державної податкової служби, Державної митної служби і Державної прикордонної служби України. Зокрема, пропонувалось (В. А. Грабельниковим, В. О. Шамраєм,) підвищити ефективність взаємодії за рахунок удоско­налення законодавчої бази, що забезпечує механізм реального впрова­дження, який до цього часу залишається невідпрацьованим і недоско­налим [52, с. 5-6]. Проведена конференція стала кроком для покра­щення взаємодії правоохоронних органів, усіх владних структур у справі вирішення завдань з протидії незаконній міграції, тероризму, організованій злочинності, корупції та іншій протиправній діяльності.

Прикордонна діяльність нерозривно пов’язана з політикою, а от­же з органами публічної адміністрації. Становлення Державної при­кордонної служби України як органу, який здійснює охорону держа­вного кордону і виключної (морської) економічної зони, знаходиться у функціональній залежності від взаємодії органів виконавчої влади України. Крім цього, важливу роль в охороні кордону відіграє місце­ве населення прикордонних регіонів, його ставлення до проходжен­ня поблизу кордону, до розташування прикордонних підрозділів, ви­користання можливостей місцевих жителів разом з прикордонника­ми у різних формах захисту інтересів особи та держави на кордоні. Місцеве населення на всіх історичних етапах розвитку держави та системи охорони кордонів надавало суттєву допомогу органам, що беруть участь у її здійсненні.

У ході реалізації повноважень Державною прикордонною служ­бою України, визначених законодавством України, у сфері захисту інтересів України на державному кордоні й у прикордонних терито­ріях були вироблені нові форми взаємодії з органами публічної ад­міністрації. Хоча останні події 2014 року з приводу втрати влади України над частиною її територій (Автономної Республіки Крим, Луганської та Донецької областей) свідчать про необхідність пере­осмислення підходів до охороні державного кордону України, і ви­користовувати не лише правоохоронні засобів але і військовий ком­понент (забезпечення територіальної цілісності держави шляхом проведення Антитерористичних заходів, діяльністю мотомоневрених груп), у їхному взаємозвязку.

Отже, визначимо такі особливості четвертого етапу розвитку вза­ємодії:

> по-перше, відбувається становлення органу охорони держав­ного кордону як правоохоронного органу спеціального приз­начення, що визначає якісно нові напрямки та форми взаємодії з органами виконавчої влади й органами місцевого самовряду­вання. Ці форми стали принципово новим досягненням у рам­ках теорії прикордонної політики, оперативного мистецтва і включають: взаємний обмін інформацією; підготовку і прове­дення спільних операцій і інших спільних дій; попередження і локалізацію надзвичайних ситуацій на прикордонних територі­ях; створення на найбільш активних ділянках контрабандного ввозу (вивозу) сировини і товарів спеціалізованих спільних підрозділів і угруповань для припинення подібної діяльності на основі міжвідомчих угод; спільну розробку міжвідомчих нор­мативних актів; обмін результатами аналітичних і прогностич­них розробок по суміжних питаннях; проведення спільних нау­кових досліджень тощо.

> по-друге, значна кількість прийнятих нормативно-правових ак­тів і наукових розробок з питань охорони кордону і взаємодії створили підґрунтя для діяльності взаємодіючих органів;

> по-третє, в охороні державного кордону України в силу своїх функціональних повноважень беруть участь багато міністерств і відомств: Міністерство оборони України, Державна митна служ­ба України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерст­во закордонних справ України, Служба безпеки України, Мініс­терство транспорту та зв’язку, інші органи виконавчої влади і місцевого самоврядування, а також активно використовується допомога місцевих жителів прикордонних регіонів.

Отже, історія взаємодії державних органів влади і місцевого са­моврядування у сфері охорони і захисту державних кордонів Украї­ни бере початок з V ст., з часу виникнення державних форм органі­зації суспільного життя. З цього часу і до сьогодення можна виділи­ти чотири основних етапи розвитку взаємодії органів виконавчої влади і місцевого самоврядування з органами охорони державних кордонів.

Перший етап, характеризується зародженням української держа­вності, а саме: формуванням державної території і започаткуванням необхідності її охорони та захисту; зародженням органів державної влади та самоврядування, залученням їх до охорони кордонів, які знаходяться на всій його протяжності; активною участю місцевого населення, що проживає поблизу кордонів, до їх захисту.

Другий етап відзначається створенням спеціальної служби, яка займалася охороною окраїн держави і виконувала завдання з охоро­ни кордонів, що значно вплинуло на формування взаємовідносин з іншими органами держави. Разом з тим закріплюється свідоме став­лення до поняття охорони кордонів та її мети. Приймаються законо­давчі акти, що закладають основи нормативного регулювання взає­модії між спеціальною службою охорони кордонів, силовими орга­нами й органами місцевого самоврядування.

Третій етап, характеризується підвищенням уваги державної влади до взаємодії органів держави з охорони і захисту державного кордону на рівні відповідних озброєних формувань (Червоної Ар­мії, внутрішніх військ, Військово-морського флоту та ін.), органів місцевої влади і особливо місцевого населення прикордонних регі­онів, що знайшло своє нормативно - правове закріплення, вираже­не у відповідних функціях, формах і методах діяльності органу охорони державного кордону. У цей час з’являються перші наукові дослідження, хоча вони випускаються під грифом «таємно» або «цілком таємно». Перші наукові спроби дослідження взаємодії державних органів з охорони кордонів відображені в трьох томах збірника документів і матеріалів під загальною назвою «Из исто­рии советских пограничных войск», 1921-1927 гг., 1928-1934 гг., 1935 - июнь 1941 гг.

Четвертий етап пов’язаний зі створенням самостійної молодої держави - Україна. З’являється значна кількість наукових розробок, досліджень, монографій, що знаходять відображення в законодавчо­му закріпленні та реформуванні як самої охорони і захисту держав­ного кордону України, так і зміцненні спільної діяльності державних органів щодо її підтримання. Цей етап відзначається розширенням переліку державних органів окремі повноваження яких мають від­ношення до спільної діяльності у сфері забезпечення безпеки держа­вного кордону України. Для цього етапу розвитку, характерним було правоохоронне спрямування розвитку відносин у сфері охорни дер­жавного кордону, а з 2014 року актуальним стало питання поєднання - воєнних з правоохоронними.

Узяті в сукупності, вони і визначають основний вектор розвитку взаємодії органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування з Державною прикордонною службою в сучасній українській державі.

Отже, говорячи про розвиток взаємодії органів виконавчої влади України й органів місцевого самоврядування у сфері захисту й охо­рони кордонів держави, необхідно звернути увагу на те, що хоча ко­жний з її етапів характеризується політичною, економічною, соціа­льною різноманітністю, проте її сутність і мета на кожному етапі іс­торичного розвитку залишалися єдиними. Серед них хотілося б ви­ділити деякі, на наш погляд, найважливіші передумови, які так чи інакше позначилися на кожному історичному етапі розвитку:

> постійна зміна території держави та вплив на формування і ро­звиток національних державних органів - держав, у складі яких перебувала Україна;

> не чітке розмежування повноважень взаємодіючих органів, ві­дсутність чіткої координації взаємодії.

> постійна зміна форм і методів охорони кордонів;

> недостатні концентрації зусиль усіма державними і недержав­ними органами у сфері надійної охорони державного кордону;

> потреба в залученні місцевого населення до охорони кордону;

> недостатнє нормативно-правове закріплення правового статусу органів виконавчої влади України й органів місцевого самовря­дування;

> передача функцій прикордонної охорони з одного відомства в інше.

Практика показує, що і сьогодні деякі з названих передумов про­довжують впливати на стан і якість взаємодії на державному кордо­ні, тому в наступних параграфах, на нашу думку, необхідно визначити правовий статус, повноваження та роль органів виконавчої влади України, органів місцевого самоврядування і місцевого населення прикордонних регіонів як необхідних елементів взаємодії.

Таким чином, дослідження історичного аспекту взаємодії на дер­жавному кордоні дозволили виділити чотири етапи її становлення та розвитку. На початкових етапах ми говоримо про зародження дер­жавних форм, і про перші прояви в свідомості населення уявлень про територію їх проживання, її кордони та необхідність їх охорони. З поступовим ускладненням суспільних і державних відносин форму­ється професійний підхід до забезпечення охорони державного кор­дону та взаємодії у цій сфері. Виокремлюються суб’єкти, що діють спільно при необхідності реалізації загальнодержавних інтересів і власних повноважень у сфері охорони державного кордону.

Загалом дослідження розвитку взаємодії у сфері охорони держав­ного кордону свідчить про актуальність, науково-теоретичну та практичну важливість даного питання, а недостатнє його вивчення в Україні підсилює подальші наукове дослідження.

1.2.