Поняття та сутність взаємодії у сфері охорони державного кордону України

Взаємодія у сфері охорони державного кордону складне явище, яке охоплює діяльність різноманітних органів, тому, її необхідно уточнити за допомогою класифікації.

І. За рівнем відносин:

1.

2. Внутрішньодержавна - організація і вирішення завдань, які виникають у зв’язку з проходженням державного кордону на рівні вищих державних органів влади (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України), міністерс­тва й інші центральні органи виконавчої влади). Формування нормативної бази для здійснення взаємодії.

3. Відомча - така взаємодія передбачає діяльність двох або біль­ше органів виконавчої влади на рівні керівництва.

4. Місцева - здійснюється безпосередньо в місцевості прохо­дження державного кордону або в пунктах пропуску між орга­нами і підрозділами, які реалізують свої повноваження на кор­доні або поблизу нього - у контрольованих прикордонних ра­йонах чи в прикордонній смузі.

II. За правовим режимом прикордонних територій:

1. Мирний стан.

2. Воєнний стан - в разі введення його в Україні або в окремих її місцевостях чи реального відбиття збройної агресії

3. Надзвичайний стан - за особливих умов при виникненні над­звичайних ситуацій техногенного або природного характеру (наприклад, під час повені на окремій ділянці кордону, зокрема на Закарпатті майже кожного року).

4. Перідод проведення Антитерористичної операції (у Луганській та Донецькій областях 2014-2015 рр.).

III. За суб’єктами:

1. Між Президентом України і центральним органом виконавчої влади у справах охорони державного кордону.

2. Між Верховною Радою України і центральним органом вико­навчої влади у справах охорони державного кордону.

3. Між судовими органами і посадовими особами органів охоро­ни державного кордону.

4. Між органами виконавчої влади всіх рівнів і прикордонними органами та підрозділами.

5. Між органами місцевого самоврядування (місцевим населен­ням) і прикордонними підрозділами.

6. Між прикордонними підрозділами.

IV. За часом:

1. Постійна - здійснюється кожного дня (наприклад, уточнення обстановки на державному кордоні).

2. Тимчасова - у разі необхідності (наприклад, у разі затримання порушників кордону).

Виходячи із того, що основне завдання щодо забезпечення недо­торканності державного кордону й охорони суверенних прав Украї­ни в її виключній (морській) економічній зоні покладаються на Дер­жавну прикордонну службу України [80, ст. 1], буде логічно дослі­джувати відносини взаємодії у сфері охорони державного кордону між такими суб’єктами, як: 1) Державною прикордонною службою України і Кабінетом Міністрів України; 2) Державною прикордон­ною службою України і міністерствами, відомствами, центральними органами виконавчої влади; 3) Державною прикордонною службою України і місцевими органами виконавчої влади; 4) Державною при­кордонною службою України і органами місцевого самоврядування; 5) Державною прикордонною службою України і громадськими фо­рмуваннями прикордонних регіонів. Державна прикордонна служба України посідає центральне місце у сфері охорони державних кор­донів і розкриття саме таких зв’язків, на нашу думку, дозволить пов­ноцінно та всебічно розкрити досліджувану взаємодію.

Взаємодія як необхідна умова існування всього механізму держа­ви, зокрема в системі державних органів влади, перебуває в полі зо­ру багатьох науковців, а саме: Д.

Осмислення різних аспектів взаємодії у сфері охорони державно­го кордону неможливо без з’ясування сутності терміну «взаємодія». Проведене анкетування серед персоналу, що здійснює діяльність у підрозділах охорони кордону, свідчить про різне розуміння сутності «взаємодії» серед опитаних. Його результати такі: 26 % розуміють взаємодію як рівноправність дій і розподілення обов’язків між взає­модіючими органами; 37 % як спільні заходи з облаштування держа­вного кордону, проведення спільних дій, операцій; 20 % як спільні заходи, у тому числі взаємне інформування, спрямоване на забезпе­чення дотримання режиму державного кордону і прикордонного ре­жиму, проведення роз’яснювально-профілактичної роботи; 10% як багаторівневу систему постійного інформаційного та практичного обміну інформації та спільного застосування сил і засобів з метою виконання завдань, 7 % опитаних не відповіли на дане питання.

Насамперед, необхідно відзначити, що взаємодія - це погоджена діяльність різних суб’єктів, що здійснюють спільні дії. Взаємодія - філософська категорія, що відображає процеси впливу об’єктів один на одного, їхню взаємну обумовленість і породження одним об’єктом іншого. Взаємодія - об'єктивна й універсальна форма руху, розвит­ку, визначає існування і структурну організацію будь-якої системи [89, с. 219].

Проаналізуємо наукові погляди щодо поняття та сутності взаємо­дії в різних її проявах, що дозволить нам виділити найбільш загальні ознаки даного явища в діяльності органів публічної адміністрації у сфері охорони державного кордону:

І. В. Потайчук відмічає, що «взаємодія» означає спільну взаємну діяльність двох сторін, яка здійснюється за допомогою взаємної під­тримки [90, с. 2].

Взаємодію державних органів, у тому числі правоохоронних і ко­нтролюючих, В. В. Тропін визначає як комплексні спільні дії, узго­джені за місцем, часом і способами їх проведення, під час яких здій­снюється взаємна підтримка одного державного органу іншими, на­дання йому всебічної допомоги з метою отримання єдиного резуль­тату, досягнення єдиної мети [91, с. 16].

І. Л. Олійник, досліджуючи поняття «взаємодія», розглядає її як застосовану на нормативних актах, взаємозалежну, погоджену за мі­сцем і часом діяльність декількох її суб’єктів, спрямовану на вико­нання загального завдання зміцнення законності та правопорядку у боротьбі зі злочинністю. При цьому зазначає, що взаємодія - це об­мін результатами діяльності, у процесі якої важливо не тільки здійс­нити обмін інформацією, а й організувати обмін діями, спланувати загальну діяльність [92, с. 10].

Під взаємодією органів внутрішніх справ і громадськості О. М. Музичук розуміє стан взаємозв’язків, за якого ці суб’єкти здійснюють взаємний вплив один на одного та на відповідну сферу діяльності з метою охорони громадського порядку та боротьби з правопорушеннями [93, с. 136].

А. Р. Крусян наголошує, що взаємодія місцевих органів управ­ління (самоврядування) здійснюється у процесі реалізації ними своєї компетенції, обсяг і характер якої визначає зміст такої взаємодії, опосередковує її форми [45, с.

Стосовно суб’єктів боротьби з корупцією Д. Г. Заброда визначає «взаємодію» як урегульовану переважно адміністративно-правовими нормами, погоджену за метою, часом і місцем діяльності суб’єктів боротьби з корупцією, при якій вони впливають один на одного і на суспільні відносини, опосередковані існуванням корупції, з метою запобігання, виявлення та припинення корупційних правопорушень, усунення причин та умов, що їм сприяють, шляхом найбільш доці­льного поєднання сил, засобів і методів, властивих цим суб’єктам [81, с. 8].

На думку Г. П. Цимбал, взаємодія при розслідуванні податкових злочинів являє собою узгоджену, цілеспрямовану в межах компетен­ції діяльність Державної податкової адміністрації з іншими правоо­хоронними органами, спрямовану на досягнення загальної мети, із застосуванням при її здійсненні необхідних засобів і методів, які пе-

редбачені законом і відомчими нормативними актами для виявлення, розкриття і розслідування злочинів у сфері оподаткування [87, с. 13].

На думку Л. О. Фещенко, під взаємодією органів внутрішніх справ і Державної податкової служби необхідно розуміти спільну уз­годжену діяльність, яка базується на об’єктивно існуючих необхід­них взаємних зв’язках між ними та спрямована переважно на захист прав і свобод людини і громадянина й економічних інтересів держа­ви [86, с. 9].

Є. В. Жилін, розглядає взаємодію як форму взаємозв’язку між окремими взаємодоповнюючими елементами відкритої систе­ми...відбувається процес обміну соціальними діями або більше суб’єктами [94, с. 36].

Незважаючи на досить широке застосування терміну «взаємодія», на сьогодні не існує загальноприйнятого його визначення. Хоча в за­конодавстві відсутнє розкриття змісту терміна «взаємодія», він ши­роко використовується і у теорії, і на практиці, оскільки вдало відо­бражає характер спільних зусиль різних органів, у вирішенні за­вдань, що стоять перед ними, як власних, так і спільних.

Погодженість як основна, необхідна ознака взаємодії докорінно впливає на спільні дії, об’єднуючи їх у єдине ціле - систему.

Взаємодія як «процес взаємного впливу тіл один на одного, шля­хом перенесення матерії і руху, найбільш загальна, універсальна фо­рма зміни їхнього стану», що характерно для будь-якої системи [91]. Необхідною умовою взаємодії, - пише А. В. Стойка, - є взаємна до­віра та налаштованість на партнерство, що сприяє стійкості суспіль- 46

ного розвитку, збалансованості і стабільності соціальних відно­син [95, с. 8].

В якості характеристики взаємодії варто відмітити її багато- суб’єктність, тому що вона припускає участь як мінімум двох сторін у спільних погоджених діях. У реалізації прикордонної політики бе­руть участь більше ніж 10 органів публічної адміністра­ції. Р. М. Ляшук, розглядаючи діяльність відділів прикордонної слу­жби по протидії нелегальній міграції підкреслює, що заходів які ни­ми проводяться недостатньо для повноцінної боротьби з даними правопорушеннями. Для цього необхідно залучати повноваження, сили та засоби різних державних органів [97, с. 149].

До ознак взаємодії в площині спільної діяльності органів внутрі­шніх справ і громадян, що виконують правоохоронні функції, О. М. Музичук відносить:

> наявність кількох (не менше двох) суб’єктів взаємодії;

> узгодженість заходів за метою, місцем, часом, методами;

> спрямованість функціонування суб’єктів, що взаємодіють;

> наявність нормативної (правової) бази взаємодії;

> стан, який займають суб’єкти взаємодії в ієрархії системи;

> зміст завдань, які вирішуються суб’єктами взаємодії, спільна діяльність [93, с. 13].

Виходячи із твердження О. О. Бабінової про те, що «спільне вирі­шення проблемних питань завжди допомагає знаходити взаємовигідні та оптимальні рішення, сприяє взаєморозумінню та підвищує відпові­дальність сторін» [98, с.21], можна назвати ще одну характерну озна­ку взаємодії - це об’єднання (кооперування) зусиль його суб’єктів, що визначає відносини їхнього співробітництва, зумовлені спільністю цілей та інтересів взаємодіючих сторін, а також похідних від них за­вдання і засоби їхнього вирішення. Стан співробітництва визначаєть­ся взаємним характером дій різних суб’єктів, взаємними інтересами, зацікавленістю і взаємною вигодою. Тоді постає необхідність у сти­мулюванні взаємодії, формулюванні загальної мети, мотивування ін­шої сторони у реалізації спільної діяльності. Саме тому взаємодія не зможе відбутися без ініціативи як мінімум однієї зі сторін, тому що однієї потреби у взаємодії, звичайно ж, буде недостатньо. Крім того, є необхідним наявність зустрічних пропозицій другої сторони стосовно ініціатора. Оскільки взаємодія припускає взаємний (партнерський) характер відносин, виникає потреба в рівності сторін, їхньої незалеж­ності однієї від одної в підпорядкованому відношенні.

Найбільш важливою характеристикою взаємодії, виходячи з зага­льнотеоретичних положень і принципів правової системи, є її закон­ність. Зумовлена чітким дотриманням норм права під час реалізації спільних дій і використанні при цьому передбачених у них форм, методів, сил і засобів.

Ефективність взаємодії можлива лише за умов, якщо вона носить системний і постійний характер, зафіксований у відповідних про­грамах взаємодії [96, с. 13]. Основними принципами взаємодії (а от­же, і критеріями ефективності такої взаємодії) повинні бути партнер­ська рівність, адекватне представництво, зосередження на проблемах локального розвитку, на нагальних потребах та ін.

Отже, проаналізувавши погляди науковців відносно розуміння поняття та сутності взаємодії як необхідного елементу функціону­вання і діяльності різних органів держави, виділимо її ознаки відно­сно спільної діяльності державних та самоврядних органів у сфері охорони державного кордону:

1. Законність - зумовлює здійснення спільних дій взаємодіючими суб’єктами у рамках чинного законодавства. Зобов’язує вико­ристовувати при цьому передбачені в нормах права форми, ме­тоди, сили і засоби.

2. Багатосуб’єктність і різноманітність їх законодавчих повнова­жень.

3. Характеризує стан взаємозв’язків, за якого суб’єкти здійсню­ють взаємний вплив один на одного та на діяльність у сфері охорони державного кордону.

4. Взаємодія здійснюється у процесі реалізації ними своєї компе­тенції, обсяг і характер якої визначає зміст такої взаємодії, опосередковує її форми.

5. Погодженість є невід’ємною складовою взаємодії.

6. Наявність спільної мети, яка виходить за межі діяльності одно­го органу і мотивує до спільної діяльності по реалізації функ­цій держави.

7. Ініціативність як мінімум однієї зі сторін і наявність зустріч­них пропозицій другої сторони стосовно ініціатора та спільної мети діяльності.

8. Взаємний (партнерський) характер відносин і обов’язково рів­ність сторін, їх незалежність одна від одної в підпорядковано­му відношенні.

9. Взаємодія повинна носити системний і постійний характер, зафіксований у відповідних програмах взаємодії.

Ураховуючи основні характеристики взаємодії як необхідного елементу охорони кордону, на наш погляд, необхідно сформулювати її завдання:

1. Єдність дій суб’єктів у результаті її чіткої обумовленості, з до­сягненням загальної мети.

2. Досягнення скоординованості дій усіх суб’єктів взаємодії в дотриманні прикордонного режиму і режиму в пунктах пропу­ску через державний кордон.

3. Максимальне використання сил і засобів за різних обставин.

4. Визначення ролі і місця кожного суб’єкта взаємодії із розмежу­ванням їх повноважень.

Розвиток взаємодії у сфері охорони державного кордону відо­бражається в її тенденціях. Тенденція (від латинського tendentia - спрямованість) означає напрямок розвитку якого-небудь явища, у нашому випадку - взаємодії [89, с. 1329]. Ступінь співробітництва залежить від ступеня розуміння тією або іншою посадовою особою необхідності взаємодії за наявності різних планів, розпоряджень, ди­ректив, що спрямовують процес взаємодії.

На нашу думку, основною тенденцією у взаємодії у сфері охоро­ни державного кордону України є розвиток відносин між суб’єктами взаємодії, які б забезпечували належне виконання покладених на них державою завдань, пов’язаних з державним кордоном та його надій­ною охороною.

На нашу думку, тенденції розвитку взаємодії Державною прико­рдонною службою України з публічною адміністрацією зумовлені такими чинниками:

1. Створення надійної правової системи захисту прав та свобод громадян України, іноземних громадян і осіб без громадянства під час перетинання державного кордону України.

2. Дотримання загальнодержавного курсу інтеграції України в Європейський Союз.

3. Реформування сектора безпеки України.

4. Запобігання поширенню транскордонної злочинності.

5. Перешкоджання зростанню масштабів, спонтанності й агреси­вності трудової міграції, обумовленої істотним розходженням економічного становища, рівня життя населення не тільки прикордонних районів, але і всієї території суміжних держав.

6. Протидія діяльності міжнародних організованих злочинних угруповань, насамперед тих, що діють у сфері незаконного обі­гу зброї, наркотиків, засобів терору, торгівлі людьми та неле­гальної міграції

Міжвідомча взаємодія ґрунтується на спільності цілей, що вихо­дять за межі компетенції одного органу виконавчої влади. Так, на­приклад, державним правоохоронним органом спеціального призна­чення, який забезпечує державну безпеку України, є Служба безпеки України [99, ст. 1], але суб’єктами забезпечення державної націона­льної безпеки є і інші органи - Збройні сили України, Міністерство внутрішніх справ України, Державна прикордонна служба України та інші [100, с. 94]. Забезпечення безпеки державного кордону також передбачає зосередження діяльності багатьох органів держави, орга­нів місцевого самоврядування та громадських організацій, у визна­чених напрямках, крім відповідального органу за цю сферу - Держа­вної прикордонної служби України.

Отже, можна зробити висновок, що процес взаємодії у сфері охо­рони державного кордону України є закономірним і виправданим. Однак аналіз нормативних документів та наукової літератури свід­чить, що на сьогодні не вироблено єдиного підходу до визначення поняття «взаємодія» у сфері охорони державного кордону. Тому проаналізовані філософські, лексичні і юридичні (у спектрі діяльнос­ті виконавчих органів і місцевого самоврядування) підходи до розу­міння поняття «взаємодія», дозволяють сформулювати наступне ви­значення. Взаємодія у сфері охорони державного кордону - це спі­льна, узгоджена діяльність Державної прикордонної служби України з уповноваженими органами публічної адміністрації та громадськи­ми формуваннями з охорони громадського порядку і державного ко­рдону у сфері охорони державного кордону, що здійснюється з ме­тою забезпечення недоторканності державного кордону України (ви­явлення і припинення порушень державного кордону; протидія неле­гальній міграції, контрабандному та незаконному переміщенню че- 50

рез кордон товарів та інших предметів з порушеннями чинного зако­нодавства, боротьба з тероризмом).

Таким чином, підсумуємо досліджене. Різноплановий характер питань, що потребують повсякденного врегулювання, щодо недопу­щення зміни проходження лінії державного кордону, пропуску через кордон осіб, транспортних засобів, вантажів, підтримання правопо­рядку на прилеглих до кордону територіях, вимагає зосередження діяльності різних державних органів влади, органів місцевого самов­рядування та місцевого населення контрольованих прикордонних районів.

Взаємодія у сфері охорони державного кордону розвивається з діалектичної залежності від загального поняття взаємодії. Взаємодія передбачає вплив різних суб’єктів один на одного з метою здійснен­ня спільних дій. Взаємодія у сфері охорони державного кордону, має свої індивідуально визначені ознаки, які обумовлюють конкретно взяту сферу діяльності - забезпечення недоторканності державного кордону.

Завдання взаємодії у сфері охорони державного кордону випли­вають із її особливостей і полягають у визначенні місця, ролі та пов­новажень кожного суб’єкта взаємодії у здійсненні спільних дій, ви­користання всіх можливих сил, засобів після попередньої погодже­ності і координації з метою досягнення спільних результатів.

Взаємодія у сфері охорони державного кордону України ґрунту­ється на міжвідомчих відносинах результатом яких є спільна діяль­ність органів, що територіально функціонують у прикордонній смузі та контрольованих прикордонних районах або в місцях здійснення прикордонного контролю і в кінцевому результаті реалізують не ін­тереси окремого органу, а національні інтереси держави по підтри­манню прикордонної безпеки.