Сучасний стан нормативно-правового забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону

Ефективність взаємодії у сфері охорони державного кордону за­лежить від її нормативно-правового забезпечення. Сам термін нор­мативно-правове забезпечення досить часто використовується в су­часній юридичній теорії та практиці, але дослідженню його змісту та сутності не приділяється значної уваги.

С. І. Царенко досліджуючи адміністративно-правове забезпечен­ня прикордонного режиму підкреслює, що термін «забезпечення» має досить широке значення [43, с. 53].

В тлумачному словнику Даля міститься наступне значення термі­ну забезпечення: надання всім необхідним, опіка, піклування, турбо­та, давати щось необхідне [101].

Тлумачний словник російської мови термін «забезпечити» трак­тує як, постачати чим-небудь в необхідній кількості, забезпечити си­ровиною, надати достатні матеріальні засоби для життя, зробити ці­лком можливим, дійсним, реально здійсненним, забезпечити ус­піх [102].

Юридична енциклопедія тлумачить термін забезпечення в циві­льній і цивільно-процесуальній сфері, щодо: забезпечення виконання зобов’язання, доказів та позову. Забезпечення виконання зо­бов’язання - передбачені законом або договором спеціальні заходи, спрямовані на додаткове стимулювання належного виконання зо­бов’язання боржником. Забезпечення доказів - вжиття судом заходів щодо закріплення у визначеному законодавством порядку фактич­них даних для використання при розгляді цивільних справ. Забезпе­чення позову - застосування судом, у провадженні якого знаходить­ся справа, заходів охорони матеріально-правових інтересів позивача, які гарантують за його позовом реальне виконання позитивного рі­шення [103, с. 444-445].

Отже, враховуючі розглянуті різні сторони «забезпечення», ви­значимо його найбільш характерні риси:

> по-перше, забезпечення передбачено правовими актами;

> по-друге, здійснюється компетентним органом або посадовою особою;

> по-третє, є системою методів, засобів та заходів спрямованих на врегулювання відносин, досягнення мети;

> по-четверте, створення умов для ефективного і реального ви­конання завдання.

Правове забезпечення, на думку Н. Савінової, має розумітись як комплекс політико-правових заходів, спрямованих на регулювання певних відносин у відповідному суспільстві. Вона робить припу­щення, що під правовим забезпеченням розуміють заходи, спрямо­вані на досягнення певного рівня безпеки (забезпечення) відповідних суспільних відносин, що здійснюється за допомогою норм пра­ва [104]. Термін «правове забезпечення» слід розглядати і як норма­тивну сторону даного процесу і як взаємозв'язки та трансформації природного та суб'єктивного права [105, с. 238].

Термін забезпечення у сфері адміністративно -правової діяльно­сті, розглядається: як норми адміністративного права, що визнача­ють зміст та форми відповідної роботи, акти їх тлумачення, засто­сування, відповідні адміністративно-правові відносини та інститу­ції, їх утворення та управління [106, с. 5]; як здійснення органами влади правових, організаційно-технічних та інших комплексних заходів, спрямованих на регулювання відносин при встановленні структури, функцій відповідної системи і діяльності, регламентації здійснення основної діяльності, взаємовідносин за допомогою юридичних норм [107, с. 7].

Розглядаючи адміністративно-правове забезпечення, В. В. Кири­ченко, досліджує законодавство, що безпосередньо регулює адмініс­тративно-правові відносини [108, с. 8]. Адміністративно-правове за­безпечення, на думку А. В. Філіппова розуміється, як механізм адмі­ністративно-правового регулювання суспільних відносин, який

включає в себе правові норми, правовідносини, процес реалізації за­значених правових норм через визначені в цих нормах форми і мето­ди адміністративно-правового забезпечення [109, с. 10].

Дещо відмінним є нормативно-правове забезпечення, в основу якого закладено охоплення адміністративно -правових відносин нормативно-правовими актами окремої сфери регулювання. На сьогодні дослідження такої правової конструкції як, нормативно- правове забезпечення, не викликало значного інтересу серед н ау- ковців.

> включає нормативне регулювання і виконання права як засобу управління стосовно сфери національної безпеки;

> сприяє пошуку шляхів удосконалення існуючих та створюва­них нових правових норм, необхідних для виконання принци­пово нових завдань в сфері національної безпеки;

> найбільш повно і точно відображає сутність та зміст сфери на­ціональної безпеки - врегулювання суспільних відносин у сфері національної безпеки за допомогою юридичного інстру­ментарію;

> основу нормативно-правового забезпечення національної без­пеки складають формування та підтримка його нормативно- правової бази як юридичного засобу досягнення реальної упо­рядкованості системи національної безпеки;

> процес створення і підтримки в необхідних межах конструкти­вних організаційно-функціональних характеристик системи національної безпеки за допомогою впорядковуючого впливу нормативно-правових засобів;

> система нормативно-правового забезпечення представлена су­купністю законів і під законних нормативних актів, які ство­рюють нормативно-правове поле для функціонування системи національної безпеки і виконання нею свого призначення [105, с. 239].

Нормативно-правове забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону представлено системою правових норм: законів 54

і підзаконних нормативно правових актів (переважна кількість яких складають міжвідомчі накази, інструкції), які врегульовують відно­син у сфери охорони державного кордону в частині взаємної спіль­ної діяльності декількох суб’єктів взаємодії. Крім цього, визначає роль та місце окремого суб’єкта, завдяки закріпленню за кожним по­вноважень у спільній діяльності, з одночасним їх розмежуванням, щоб їх права та обов’язки були взаємообумовлені, доповнювали ці­лісність системи взаємовідносин.

Отже, нормативно-правове забезпеченням взаємодії у сфері охо­рони державного кордону України необхідно розуміти, як систему адміністративно-правових норм, які визначають умови, спрямовують та гарантують реалізацію заходів з упорядкування спільної діяльнос­ті (повноваження, координація, прийняття спільних рішень, здійс­нення спільної діяльності) компетентними суб’єктами у сфері охо­рони державного кордону України.

Правове регулювання здійснюється державою за допомогою пра­ва і сукупності правових засобів упорядкування суспільних відноси­ни, їх юридичне закріплення, охорона і розвиток [79, с. 488]. Упоря­дкування суспільних відносин - складна багатогранна діяльність, пі­дґрунтям, основою якої є правові норми, механізм їх реалізації та си­стеми органів, які забезпечують їх втілення.

Організація та узгодження взаємодії здійснюється на підставі за­кріплених у законодавстві форм, методів і засобів, які складають правову основу діяльності взаємодіючих суб’єктів у сфері охорони державного кордону. Але в будь-якому випадку правова основа - це система норм права, через які закріплюються чіткі форми, методи та засоби, і загалом певна діяльність в нашому випадку - взаємодія. Правова основа організації та діяльності органів публічної влади - це система правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають у процесі організації і функціонування органів публічної влади, закріплюють елементи їх організації та діяльності [110]. На наш погляд, найбільш повне поняття «правова основа взаємодії» дає Л. О. Фещенко, під якою пропонує розуміти систему адміністратив­но-правових актів, які визначають основні напрями та завдання вза­ємодії, загальні принципи її здійснення, права та обов’язки взаємо­діючих суб’єктів, види та форми узгодженої діяльності взаємодію­чих органів при реалізації завдань, передбачених чинним законодав­ством України [86, с.

Крім нормативно-правових актів, на наш погляд, правова основа взаємодії Державної прикордонної служби України з органами ви­конавчої влади і місцевого самоврядування включає також і принци­пи права. Останні, хоча і знайшли своє закріплення в нормативних правових актах, все ж мають самостійне значення в правовій базі до­сліджуваної нами взаємодії.

Принципи права виражаються не тільки через нормативні акти, але і як «основні вихідні начала, положення, ідеї, що виражають сутність права», проходять через оцінне сприйняття людини і закріп­люються в її правосвідомості як «соціально-правові установки і цін­нісні орієнтації» [111, с. 33], що регулюють його діяльність. Таким чином, правові принципи виступають в системі правової основи як їхні відносно самостійні форми.

Взаємодія державних органів у сфері охорони державного кордо­ну України базується на загальних і спеціальних принципах. До за­гальних належать принципи законність, народного і державного су­веренітету, найвищої соціальної цінності людини, визнання й гаран­тування місцевого самоврядування, безперервності та ін. Як спеціа­льні виступають принципи правової, організаційної та матеріально- фінансової самостійності; взаємної підтримки і взаємодопомоги у вирішенні питань загальнодержавного і місцевого значення; доціль­ності й ефективності взаємодії; комплексності, рівності, плановості, спеціалізованості; непересічення компетенції, комплексного викори­стання сил і засобів взаємодіючих сторін, наукової організації взає­модії; ефективності та економічності взаємодії; взаємної відповіда­льності; недопущення конфліктних ситуацій між взаємодіючими суб’єктами тощо. Одна група цих принципів визначає основи їх спіль­ної діяльності щодо управління певними суспільними явищами і про­цесами, інша група - правові засади впливу цих суб’єктів один на од­ного [112, с. 9].

Правова база, щодо взаємодії у сфері охорони державного кордо­ну, досить об’ємна і різноманітна за своїм обсягом. Вона містить у собі значну кількість нормативно-правових актів, у тому числі приз­начених для використання обмеженим колом суб’єктів (наприклад, взаємодія за умов надзвичайного чи воєнного стану).

Серед законів України найбільш значимими є Конституція Укра­їни, закони «Про Державний кордон України», «Про Державну при­кордонну службу України», «Про виключну (морську) економічну зону України», «Про прикордонний контроль», Указ Президента України «Про Концепцію розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року», постанови Кабінету Міністрів України «Про прикордонний режим», «Про затвердження Порядку здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та орга­нів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на дер­жавному кордоні», «Про схвалення Концепції інтегрованого управ­ління кордонами» та інші.

Крім цього, важливе значення має відомча і міжвідомча нормати­вна база. Це акти, що стосуються конкретних питань, регламентують спільну діяльності двох або декількох органів влади щодо налаго­дження співпраці в інтересах виконання завдань у сфері охорони державного кордону. Так, наприклад, спільна Інструкція Державної прикордонної служби України і податкової міліції Державної подат­кової адміністрації України від 13 лютого 2004 року №149/74 [114] визначає порядок взаємодії Державної прикордонної служби Украї­ни і податкової міліції Державної податкової адміністрації України (сьогодні - Державна фіскальна служба України) під час виконання покладених на них законодавством України завдань у межах прико-

рдонної смуги і контрольованих прикордонних районів, з метою за­побігання злочинам та іншим правопорушенням чинного законодав­ства з прикордонних і податкових питань, їх розкриття, припинення, розслідування та провадження у справах про адміністративні право­порушення, виявлення та запобігання фактам ухилення від сплати податків та інших обов’язкових платежів під час переміщення і реа­лізації товарів в Україні.

Отже, правове регулювання взаємодії у сфері охорони державно­го кордону України забезпечується такими нормативно-правовими актами:

> міжнародні правові акти про взаємодію (угоди, договори);

> Конституція України і закони України;

> нормативні правові акти Президента України і Уряду України;

> нормативні правові акти Державної прикордонної служби України (з 2013 року - Міністерства внутрішніх справ Украї­ни);

> нормативні правові акти органів публічної адміністрації;

> нормативні правові акти міжвідомчого характеру, прийняті за ініціативою Адміністрація державної прикордонної Служби України (Міністерства внутрішніх справ України) спільно з органами публічної адміністрації;

> нормативні акти, що стосуються діяльності громадських фор­мувань з охорони громадського порядку і державного кордону (положення (статут) громадського формування), які реєстру­ють органи місцевого самоврядування.

Конституція України (п. 3 ст. 2, п. 3 ст. 17, п. 18 ст. 92) закріплює основні загальні положення, що стосуються забезпечення безпеки державного кордону України та створення підґрунтя для законодав­чої роботи у цьому напрямку.

Закони, які врегульовують відносини в межах сфери нашого дос­лідження, регулюють найбільш значимі з погляду державних інте­ресів відносини, що виникають у зв’язку з охороною державного ко­рдону. У преамбулі Закону України «Про державний кордон Украї­ни», зазначено, що «Україна... проводить політику миру, виступає за зміцнення безпеки народів України, виходячи із принципів непо­рушності державних кордонів, які є відображенням територіальної цілісності, політичної та економічної незалежності, суверенітету та 58

єдності України. Державний кордон України є недоторканним. Будь- які порушення його рішуче припиняються» [23].

Основи формування взаємодії у сфері охорони державного кор­дону містяться в статтях 27-1 і 33 Закону України «Про державний кордон України». А саме ст. 27-1 («Взаємодія в охороні державного кордону») закріплює, що Державна прикордонна служба України у межах встановлених законодавством повноважень координує діяль­ність державних органів, що здійснюють різні види контролю при перетинанні державного кордону України або беруть участь у забез­печенні режиму державного кордону, прикордонного режиму і ре­жиму в пунктах пропуску через державний кордон України [23]. Згі­дно зі статтею 33, розділом V цього Закону («Участь державних ор­ганів, громадських організацій і громадян в охороні державного кор­дону України») [23], державні органи, громадські організації і гро­мадяни України зобов’язані надавити всебічну допомогу і сприяти Державній прикордонній службі України в забезпеченні їхньої дія­льності, тим самим сприяти зміцненню непорушності державних ко­рдонів України.

Закон України «Про Державну прикордонну службу України», відповідно до Конституції України, визначає правові основи органі­зації та діяльності Державної прикордонної служби України, її зага­льну структуру, чисельність, функції та повноваження, тобто визна­чає правовий статус і місце щодо забезпечення недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її ви­ключній (морській) економічній зоні, роль та місце у взаємодії [60].

Даний Закон закріплює, що одним із принципів діяльності Дер­жавної прикордонної служби України є взаємодія з органами держа­вної влади, органами місцевого самоврядування та громадськими ор­ганізаціями [60, ст. 3]. Дія цього принципу втілюється в життя через систему підзаконних нормативно-правових актів, що врегульовують взаємодію Державної прикордонної служби України з органами пуб­лічної адміністрації, які на нашу думку, можна поділити на загальні та спеціальні.

До загальних належать підзаконні нормативно-правові акти, які містять первинні (вихідні) норми, що встановлюють загальні основи правового регулювання [79, с. 335]. Такі нормативно-правові акти загального характеру можуть прийматися Президентом України (укази і розпорядження), Верховною Радою України (постанови), Кабінетом Міністрів України (постанови і розпорядження). Вони ви­значають загальні підстави спільної діяльності - «додержання режи­мів на державному кордоні» [74].

Загальні нормативно-правові акти визначають суб’єктів взаємодії у сфері охорони державного кордону України та їхні основні повно­важення. Так, постанова Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядоку здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самовряду­вання з питань додержання режимів на державному кордоні» визна­чає основні напрями координації Адміністрацією Державної прикор­донної служби України діяльності органів виконавчої влади (нази­ваючи їх) та органів місцевого самоврядування, що здійснюють різні види контролю у пунктах пропуску через державний кордон або бе­руть участь у забезпеченні режиму державного кордону, прикордон­ного режиму і режиму в пунктах пропуску через державний кордон.

Спільні інструкції, накази, положення, що приймаються, затвер­джуються Державною прикордонною службою України (Міністерст­вом внутрішніх справ України) із взаємодіючими органами, деталі­зують взаємні права й обов’язки виконавчих органів у сфері охорони державного кордону, можна визначити як спеціальні. Дані підзакон- ні нормативно-правові акти видаються в межах компетенції органів виконавчої влади, які містять вторинні (похідні) норми, що розкри­вають та конкретизують первинні норми, приймаються на їх підставі й спрямовані на виконання загальних [79, с. 337]. Такі підзаконні но­рмативно-правові акти з уточнення взаємодії набувають міжвідомчо­го значення.

Наприклад, спільна Інструкція Державної митної служби України і Адміністрації Державної прикордонної служби України від 08 ве­ресня 2003 року № 597/65 [115] визначає порядок взаємодії між під­розділами цих органів під час виконання спільних завдань, покладе­них на них законодавством України, поза місцем розташування мит­ниць та в межах прикордонної смуги, контрольованого прикордон­ного району. Дана Інструкція також конкретизує: форми взаємодії, механізм взаємодії, порядок підготовки та проведення спільних за­ходів, порядок уточнення плану взаємодії, основні функції взаємодії. Такого характеру правові акти приймаються зацікавленими у взає­модії органами влади (двома й більше суб’єктами) і, відповідно, ли­ше на них розповсюджують свою дію.

Отже, виходячи із загальнотеоретичних положень, спеціальні но­рмативно-правові акти повинні в будь-якому разі відповідати загаль­ним, більше того, забезпечувати повну їх конкретизацію та розкри­вати зміст взаємодії Державної прикордонної служби України з ор­ганами виконавчої влади й місцевого самоврядування, чітко визна­чати (регламентувати) права та обов’язки взаємодіючих органів.

Питання врегулювання взаємодії міститься у законодавчих актах вузького спрямування - у конкретному виді діяльності, наприклад, під час здійснення прикордонного контролю. А саме Закон України «Про прикордонний контроль» містить окремий розділ (Розділ IV «Взаємодія та співпраця з питань здійснення прикордонного контро­лю»), де зазначається, що органи охорони державного кордону здій­снюють координацію діяльності органів і контрольних служб, які діють у пунктах пропуску [80, ст. 25, п. 1], а також державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до своїх повнова­жень сприяють Державній прикордонній службі України у забезпе­ченні здійснення прикордонного контролю [80, ст. 25, п. 3]. Отже, дублюються положення Закону України «Про державний кордон України», статті 27-1 («Взаємодія в охороні державного кордону») і статті 33 («Участь державних органів, громадських організацій і громадян України в охороні державного кордону України») [23].

Удосконалення взаємодії, співпраці з правоохоронними, іншими державними органами й органами місцевого самоврядування у сфері безпеки державних кордонів є очікуваним результатом реалізації Концепції розвитку Державної прикордонної служби України на пе­ріод до 2015 року (далі - Концепція розвитку до 2015 року) у напря­мку створення інтегрованої системи охорони державного кордону та суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні. Створення функціональної системи співпраці - необхідна умова у боротьбі з транскордонною злочинністю [116].

Виконання Концепції розвитку до 2015 року поділено на три ета­пи. Закінчується останній етап (2013-2015 рр.), який передбачає заве­ршення створення сучасної інтегрованої системи охорони кордонів.

В основу інтегрованого управління кордонами покладено зосере­дження діяльності, координації, взаємодії та співробітництві всіх

суб’єктів, які здійснюють діяльність, пов’язану з функціонуванням державного кордону. Органи держави, діяльність яких має відно­шення до прикордонної сфери, приймаючи спільні рішення, вироб­ляють єдину політику управління кордонами задля підвищення рівня сервісу й ефективності надання послуг на кордоні, забезпечення на­лежного рівня прикордонної безпеки. Основні засади інтегрованого управління кордонами передбачають модернізацію адміністративно­го управління конкретними галузями, створення умов для їх спів­праці, напрацювання ефективного обладнання та відповідної інфра­структури [117, с. 82].

Відповідно до Концепції розвитку до 2015 року Державна прико­рдонна служба України повинна створити сучасну інтегровану сис­тему охорони державного кордону та суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні, включаючи:

> здійснення комплексу заходів щодо розвитку прикордонного співробітництва;

> удосконалення взаємодії з правоохоронними органами Украї­ни;

> опрацювання пропозицій щодо створення спеціальних підроз­ділів щодо боротьби з організованою злочинністю;

> удосконалення взаємодії з оперативними підрозділами правоо­хоронних органів України;

> запровадження в діяльність органів і підрозділів автоматизова­них інформаційних систем, у тому числі з опрацювання елект­ронних зображень і дактилоскопічних даних із використанням геоінформаційних технологій, та інтегрування їх у єдину інфо­рмаційну телекомунікаційну систему Державної прикордонної служби України, інших правоохоронних органів України;

> участь у взаємодії із заінтересованими центральними органами виконавчої влади у створенні єдиної інформаційної системи висвітлення надводної обстановки в акваторіях Чорного та Азовського морів і Керченській протоці [118, п. 3].

Втілюючи в життя положення Концепції розвитку до 2015 року, Кабінет Міністрів України 27 жовтня 2010 р. схвалив Концепцію ін­тегрованого управління кордонами [119]. Вона спрямована на ство­рення сучасної прикордонної служби європейського типу, яка гаран­товано забезпечуватиме захист національних інтересів на державно- 62

му кордоні. Дана Концепція формулює основні цілі, принципи, пер­спективи і напрямки розвитку охорони державного кордону України.

Метою Концепції є визначення основних засад і напрямів держа­вної політики у сфері інтегрованого управління кордонами. Серед основних елементів інтегрованого управління кордонами є: коорди­нація діяльності компетентних державних органів із забезпечення безпеки і відкритості державного кордону; забезпечення міжнарод­ного, прикордонного та міжвідомчого співробітництва. Однією із проблем, на розв’язання яких спрямована Концепція інтегрованого управління кордонами, є неналежна координація діяльності суб’єктів інтегрованого управління кордонами [119]. Але 2014 рік показав, що необхідно переосмислити «відкритість державного кордону» на всіх ділянках.

Концепцією інтегрованого управління кордонами сформульовані шляхи розв’язання проблеми інтегрованого управління кордонами, серед яких:

> забезпечення розвитку прикордонного та митного співробіт­ництва;

> утворення міжвідомчої робочої групи з координації діяльності суб’єктів інтегрованого управління кордонами;

> удосконалення порядку взаємодії органів державної влади з питань забезпечення контролю за безпекою та якістю товарів, що ввозяться на митну територію України;

> створення єдиного інформаційного простору, забезпечення обміну інформацією, створення спільних баз даних;

> забезпечення співпраці у протидії транскордонній і транснаці­ональній організованій злочинності, утворення міжвідомчих координаційних центрів з питань протидії такій злочинності;

> у напрямі забезпечення співробітництва щодо охорони держа­вного кордону, дотримання режиму державного кордону та прикордонного режиму;

> забезпечення співпраці контрольних органів, здійснення спіль­них оперативно-профілактичних заходів щодо протидії право­порушенням на державному кордоні та ін. [116].

Загалом, схвалена Концепція інтегрованого управління кордона­ми, на нашу думку, є кроком на шляху до виконання Концепції роз­витку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року й інтеграції України до Європейського Союзу. Але разом з тим, зауважує К. Шинкарук, вона містить загальні положення, відсу­тня конкретизація, детальний механізм її застосування, порядок дій суб’єктів інтегрованого управління кордонами, відсутнє тлумачення термінології, яка є новою для безпеки українських кордонів [120]. Тому подальшим кроком стало затвердження Кабінетом Міністрів України Плану заходів щодо реалізації Концепції інтегрованого управління кордонами (далі - План заходів), який установлює відпо­відальні органи і терміни виконання за кожний зі шляхів розв’язання проблеми інтегрованого управління кордонами [121].

План заходів з питань внутрішньодержавної, або як пропонує за­стосовувати К. В. Шабатько термін «міжрівневої» [122] прикордон­ної взаємодії передбачає її забезпечення між Адміністрацією Держа­вної прикордонної служби україни, Міністерством внутрішніх справ України, Міністерством закордонних справ України, Державною ми­тною службою України (наразі - Державна фіскальна служба Украї­ни), заінтересованими органами виконавчої влади, іншими держав­ними органами. Розвиток співробітництва та координації діяльності вказаних суб’єктів повинні відбуватись шляхом:

1. Створення Міжвідомчої робочої групи з координації діяльнос­ті суб’єктів інтегрованого управління кордонами.

2. Удосконалення взаємодії між суб’єктами інтегрованого управ­ління кордонами з питань протидії незаконному переміщенню через державний кордон наркотичних засобів, зброї, боєприпа­сів та вибухових речовин.

3. Удосконалення системи обміну інформацією між суб’єктами інтегрованого управління кордонами [121, п. 8].

Для забезпечення співробітництва та координації розроблено та прийнято низку наказів, які деталізують і уточнюють механізм взає­модії:

> наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України від 29 серпня 2011 року № 627 «Про затвердження Порядку дій посадових осіб органів охорони державного кордону Держав­ної прикордонної служби України щодо установлення режиму в пунктах пропуску через державний кордон, здійснення конт­ролю за його додержанням, а також організації і забезпечення взаємодії та координації контрольних органів і служб, що здій-

снюють різні види контролю або беруть участь у забезпеченні режиму в пунктах пропуску через державний кордон». Цей Порядок призначений забезпечити прикордонний контроль з питань установлення та підтримання режиму в пунктах пропу­ску, взаємодію і координацію контрольних органів і служб. Крім того, важливою новелою (раніше у відомчих наказах Ад­міністрації Державної прикордонної служби України не про- слідковувалось) у цьому наказі є застосування норм-дефініцій. Зокрема серед нормативно-правових актів з прикордонних пи­тань уперше роз’яснено терміни, що стосуються міжвідомчої спільної діяльності в пунктах пропуску через державний кор­дон, а саме: «взаємодія» і «координація»;

> спільний наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України, Міністерства інфраструктури України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства закордонних справ України, Міністерства фінансів України, Служби безпеки України, Національного агентства України з питань державної служби від 12.10.2011 № 753/423/737/288/1283/392/30 «Про за­твердження Порядку обміну даними між суб’єктами інтегро­ваного управління кордонами» [123], який визначає процедуру обміну даними з питань реалізації Концепції інтегрованого управління кордонами, безпеки державного кордону та поря­док опрацювання спільних інформаційно-аналітичних та стра­тегічних бюлетенів з питань інтегрованого управління кордо­нами.

Крім цього, прийнята низка інших спільних наказів щодо врегу­лювання взаємодії з окремих прикордонних питань [124, 125].

Активна позиція Державної прикордонної служби України у своєму розвитку, забезпеченні безпеки українських кордонів [126] та координуюча роль [23, ст. 27-1] сприяє удосконаленню спіль­ної діяльності взаємодіючих у цій сфері державних органів і зміц­ненню безпеки українських кордонів. Її керівництво задля цього постійно ставить високі планки та забезпечує їх виконання. Так, серед Основних напрямків діяльності та подальшого розвитку у 2014 році [127, с. 8] визначено «продовжити розвиток та удоско­налення інтегрованої системи охорони державного кордону», уто­чнено у рамках прикордонного та міжвідомчого співробітництва ініціювати проведення спеціальних операцій та оперативно- профілактичних заходів на державному кордоні, щодо дотриман­ня режиму державного кордону та прикордонного режиму, проти­дії правопорушенням у цій сфері. Державна прикордонна служба України постійно розвиває наявний потенціал, удосконалює, змі­цнює співпрацю з органами державної влади та місцевого само­врядування.

На нашу думку, основа інтегрованого управління кордонами - координація, взаємодія та співробітництво всіх суб’єктів, діяльність яких пов’язана з державним кордоном. Ці органи приймають спільні рішення та виробляють єдину модель управління кордонами задля підвищення рівня сервісу та ефективності надання послуг на кордо­ні. Основні засади інтегрованого управління кордонами передбача­ють модернізацію адміністративного управління конкретними галу­зями, створення умов для їх співпраці, напрацювання ефективного обладнання та відповідної інфраструктури. Доволі важливою умо­вою є професіоналізація прикордонних послуг, відмова держав від військової складової прикордонних органів [128, с. 68].

Охорона державного кордону розпочинається ще далеко за йо­го фізичними межами. Ризики прикордонній безпеці повинні бути проаналізовані та враховані ще за територіальною юрисдикцією держави. І особливо важливою роботою прикордонного відомства у державі стає протидія загрозам і викликам прикордонній безпе­ці. Інтегрований прикордонний менеджмент у сучасному розу­мінні існує як скоординована система управління ризиками при­кордонній безпеці, оскільки різні відомства використовують ін­формацію про ризики неоднаково, часто на шкоду діяльності ін­ших органів держави, тому координація діяльності щодо охорони та захисту кордону є ключовою [128, с. 69-70]. Детально питання координації у сфері охорони кордонів буде розглянуто у наступ­них підрозділах.

Невід’ємною складовою правового регулювання взаємодії між ор­ганами виконавчої влади є угоди (домовленості), що сприяють її по­кращенню і які складають міжвідомчий рівень. З метою покращення організації взаємодії керівні ланки взаємодіючих суб’єктів розроб­ляють Плани спільних дій з метою удосконалення застосування за­конодавства про взаємодію, припинення правопорушень і в той же час виконання покладених державою завдань на кожного суб’єкта взаємодії.

Деталізація та розширення положень Закону України «Про дер­жавний кордон України» в частині забезпечення взаємодії, тривалий час врегульовувала Інструкція про взаємодію та розмежування фун­кцій щодо здійснення контролю на державному кордоні [28], яка на сьогодні втратила чинність [29] у зв’язку з тим, що подібного доку­мента не було прийнято, а положення цієї Інструкції деталізували і суттєво впливали на процес досліджуваної взаємодії, вважаємо за необхідне розглянути її принципові положення.

Призначення даної Інструкції полягало в удосконаленні взаємо­дії, координації зусиль та розмежуванні функцій на кордоні між Державною прикордонною службою України, Державною митною службою України (Сьогодні - Державна фіскальна служба України), Міністерством внутрішніх справ України, Службою безпеки Украї­ни, Міністерстом транспорту України (сьогодні - Міністерство ін­фраструктури), Міністерством закордонних справ України, Мініс­терством охорони здоров'я України, Міністерством сільського гос­подарства і продовольства України (сьогодні - Міністерство аграгної політики та продовольства України), Міністерством охорони навко­лишнього середовища України (сьогодні - Міністерство екології та природних ресурсів України) у зв’язку зі здійсненням контролю на кордоні.

Інструкція чітко формулювала мету взаємодії - виявлення і за­тримання порушників кордону; протидії нелегальній міграції та ін­шим правопорушенням на кордоні, контрабандному та незаконному переміщенню через кордон товарів та інших предметів з порушен­нями чинного законодавства. Також вона визначала основні напрям­ки взаємодії та механізм її реалізації (закріплювала основні рівні і форми реалізації взаємодії), порядок взаємообміну інформацією (як важливий елемент будь-якої взаємодії). Одним із основних напрям­ків взаємодії згідно з Інструкцією був взаємообмін правдивою, най­повнішою і своєчасною інформацією.

Аналіз змісту Інструкції «Про взаємодію та розмежування функ­цій щодо здійснення контролю на державному кордоні» від 29 бере­зня 1994 р., показує важливість і необхідність її окремих положень у законодавчому регулюванні і практичній реалізації взаємодії у сфері

державних кордонів. Але наявність у ній низки недоліків вплинули на те, що її було скасовано, а саме:

> по-перше, вже деякі державні органи отримали якісно новий стан, зі зміною завдань і функцій (Прикордонні війська Украї­ни - Державна прикордонна служба України, Державна митна служба України - Державна фіскальна служба України);

> по-друге, змінились пріоритети та загрози безпеки кордонів держави, характер порушень законодавства про державний ко­рдон;

> по-третє, розвиток технічного оснащення потребує вирішення нових завдань (створення єдиної інформаційної системи право­охоронних органів);

Незважаючи на те, що деякі положення Інструкції не відповідали сучасним реаліям, основні її положення все ж таки є необхідним елементом взаємодії, зокрема уточнення елементів взаємодії та роз’яснення терміну»взаємодія».

Основні напрями координації Адміністрацією Державної прико­рдонної служби України діяльності органів виконавчої влади та ор­ганів місцевого самоврядування, що здійснюють різні види контро­лю у пунктах пропуску через державний кордон або беруть участь у забезпеченні режиму державного кордону, прикордонного режиму і режиму в пунктах пропуску через державний кордон України визна­чає постанова Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядоку здійснення координації діяльно­сті органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кордоні» [74]. Вона кон­кретизує статтю 27-1 Закону України «Про державний кордон Укра­їни» і визначає, що координація діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кордоні здійснюється з метою забезпечення вико­нання вимог законодавства з прикордонних питань, раціонального використання сил і засобів, уникнення дублювання заходів, які вжи­ваються для додержання законності і правопорядку на державному кордоні, а також під час здійснення прикордонного, митного та ін­ших видів контролю.

Якщо постанова Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядоку здійснення координації діяльно- 68

сті органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кордоні» стосується всіх основних постійно функціонуючих органів у сфері охорони держав­них кордонів і має загальну спрямованість у взаємодії, координації зусиль та розмежуванні функцій, то всі інші міжвідомчі нормативно- правові акти врегульовують, як правило, взаємодію між двома суб’єктами і стосуються окремих випадків (які чітко визначені в до­кументі).

Існують такі міжвідомчі нормативно-правові документи затвер­джені Адміністрацією Державної прикордонної служби україни спі­льно з такими владними субєктами:

1. З Міністерством внутрішніх справ України.

Інструкція про порядок взаємодії між Міністерством внутрішніх справ України і Адміністрацією Державної прикордонної служби України з питань приймання-передавання та повернення дітей у кра­їни постійного проживання. Наказ Міністерства внутрішніх справ України, Адміністрації Державної прикордонної служби України від 25.11.2003 № 1426/267 [129].

Інструкція про порядок взаємодії органів Державною прикордон­ною службою України та Міністерством внутрішніх справ України під час виконання завдань у межах території, яка зазнала радіоакти­вного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи. Наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України, Міністерст­ва внутрішніх вправ України від 12.01.2004 № 27/57 [130].

Інструкція про порядок взаємодії дільничних інспекторів прикор­донної служби Державної прикордонної служби України та дільнич­них інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України. Наказ Адміністрації Державної прикордонної служби Укра­їни, Міністерства внутрішніх справ України від 18.12.2003 №380/1556 [131].

2. З Державною митною службою України (сьогодні - Державна фіскальна служба України).

Інструкція про порядок взаємодії підрозділів митної варти Дер­жавної митної служби України та підрозділів Державної прикордон­ної служби УкраїнИ. Наказ Державної митної служби України, Ад­міністрації Державної прикордонної служби України від 08.09.2003 № 597/65 [115].

3. З Державною податковою адміністрацією України (сьогодні - Міністр доходів і зборів України).

Інструкція про порядок взаємодії Державної прикордонної служ­би України і податкової міліції Державної податкової адміністрації України. Наказ Державної прикордонної служби України і Держав­ної податкової адміністрації України від 13.02.2004 № 149/74 [114].

4. З Державною службою України з надзвичайних ситуацій - пра- вонаступниця Міністерства надзвичайних ситуацій України.

Інструкції про порядок взаємодії Міністерства надзвичайних си­туацій України та Адміністрації Державної прикордонної служби України щодо запобігання і реагування на надзвичайні ситуації тех­ногенного та природного характеру. Наказ Міністерства надзвичай­них ситуацій України, Адміністрації Державної прикордонної служ­би України від 10 жовтня 2011 року № 10772/744 [132].

Отже, центральне місце у таких відносинах посідає Державна прикордонна служба України і забезпечує координацію взаємодії, узгодження питань у сфері охорони державного кордону. Це приро- дньо, тому що Державна прикордонна служба України - правоохо­ронний орган спеціального призначення, який безпосередньо реалі­зує завдання щодо забезпечення недоторканності державного кордо­ну та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні.

Елементами взаємодії, які розкриваються в кожному із зазначе­них вище нормативно-правових актів, є:

> форми і способи взаємодії;

> основні функції;

> порядок підготовки та проведення спільних заходів;

> критерії оцінки взаємодії (тільки наказ Адміністрації Держав­ної прикордонної служби України, Міністерства внутрішніх справ України від 18.12.2003 № 380/1556);

> механізм взаємодії;

> рівні здійснення взаємодії.

Нормативні акти органів місцевого самоврядування, які прийма­ються місцевими радами прикордонних регіонів відповідно до своїх повноважень, спрямовані як на розвиток свого регіону, так і добро­сусідських відносин з прикордонними регіонами суміжної держави. Ураховуючи особливості розвитку прикордонних регіонів - органи 70

місцевого самоврядування розробляють Програми прикордонного співробітництва, Програми діяльності за окремими напрямками.

Розглянемо на прикладі діяльність органів Харківського місцево­го самоврядування. Так, рішенням Харківської обласної ради затвер­джено Програму розвитку прикордонного співробітництва у Харків­ській [133]. Дана Програма визначає, що прикордонним співробітни­цтвом вважаються погоджені дії між територіальними громадами, їхніми представницькими органами, місцевими органами виконавчої влади, іншими учасниками прикордонного співробітництва, спрямо­вані на створення умов для стійкого економічного та соціального ро­звитку прикордонних територій і зміцнення взаємовигідних зв’язків між ними. Крім цього, Програма закріплює мету та основні напрям­ки співробітництва, терміни реалізації та очікувані результати.

Ураховуючи те, що тероризм являє собою реальну загрозу будь- якій державі і рівень його суспільної небезпеки постійно зростає, на підставі Закону України «Про боротьбу з тероризмом», Указу Пре­зидента України «Про Антитерористичний центр України», рішен­ням Харківської обласної ради від 5 липня 2010 р. було затверджено Програму запобігання терористичним діям у Харківській області, згідно з якою створена Регіональна координаційна група Антитеро- ристичного центру, до складу якої входять керівники та відповідаль­ні посадові особи Харківської обласної державної адміністрації, Управління Служби безпеки України в Харківській області, Головне управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області, Головне управління з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, органи Державної прикордонної служби України, Державного депа­ртаменту України з питань виконання покарань, військових форму­вань, дислокованих в області. А п. 20, статті 19 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» закріплює за Державною прикордонною службою України обов’язок - участь у межах своєї компетенції у взаємодії з органами Служби безпеки України, орга­нами внутрішніх справ та іншими правоохоронними органами у бо­ротьбі з тероризмом і виконанні інших покладених на них завдань.

Тобто виконання завдань щодо боротьби з тероризмом у прикор­донних регіонах ураховує особливості їх розташування відносно до державного кордону України та функціонування на цій території ор­ганів охорони державного кордону, що дає можливості результатив­но виконувати державні завдання щодо боротьби з тероризмом.

Нормативно-правові акти з питань взаємодії Державної прикор­донної служби України з органами публічної адміністрації у сфері охорони державного кордону, видаються в особливому порядку є офіційними документами (рішеннями) уповноважених суб’єктів спі­льної діяльності, що встановлюють правовий режим регламентації взаємодії за допомогою правових норм (встановлення, зміни або ска­сування сфери відносин), а також установлення (зміни, припинення) на основі цих норм прав і обов’язків учасників взаємодії, міри відпо­відальності конкретних посадових осіб за невиконання прийнятих зобов’язань.

Такими основами виступають відповідні нормативно-правові ак­ти, їхні самостійні частини (глави, параграфи, статті, пункти і т. д.) і окремі норми, а також правові принципи, що регламентують зазна­чену взаємодію.

Класифікація всіх існуючих правових норм взаємодії у сфері охо­рони державного кордону, може бути представлена в такому вигляді:

1. За юридичною чинністю і суб’єктами нормотворчості:

> Конституція і Закони України:

> Верховною Радою України;

> підзаконні нормативні акти:

> Президента України;

> Кабінету Міністрів України;

> міжвідомчі підзаконні нормативні акти;

> правові акти місцевих державних адміністрацій прикордонних регіонів (розпорядження);

> правові акти міських, сільських, селищних рад прикордон­них регіонів і їх виконавчих комітетів (рішення, нормативні накази).

2. За рівнем дії:

> міжнародного рівня;

> рівень центральних органів виконавчої влади;

> регіональний рівень;

> місцевий рівень.

3. За сферою дії

> загальної;

> спеціальної.

4. За характером дії:

> зовнішнього характеру;

> внутрішнього (відомчого або міжвідомчого) характеру.

5. За формою вираження:

> нормативно-правові основи (нормативно-правові акти, їх само­стійні частини і окремі норми);

> правові принципи;

> норми-дифеніції.

Ураховуючи вищевикладене, можна зазначити, що реалізація дер­жавної прикордонної політики України являє собою теоретичну, орга­нізаційну і регулятивно-контрольну діяльність органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, спрямованих на реаліза­цію національних інтересів України на державному кордоні та при­леглих до нього територіях (прикордонній смузі, контрольованих прикордонних районах).

Правові основи взаємодії Державної прикордонної служби Укра­їни з компетентними органами публічної адміністрації є складовою прикордонної політики, обґрунтовують необхідність спрямування спільних зусиль державних органів для вирішенні актуальних за­вдань з охорони державного кордону України, а саме:

> створення сучасної прикордонної служби європейського типу;

> дотримання прав та свобод людини і громадянина;

> гарантування забезпечення захисту національних інтересів на державному кордоні;

> дотримання принципів непорушності державних кордонів;

> забезпечення недоторканності державного кордону України, рішуче припинення будь-яких спроб його порушення;

> забезпечення територіальної цілісності, політичної та еконо­мічної незалежності, суверенітету та єдності України;

> виконання державних і міжнародно-правових зобов’язань з прикордонних питань;

> захист державного кордону, життєво важливих інтересів осо­бистості, суспільства і держави в прикордонних регіонах;

> визначення необхідності і основи участі в охороні державного кордону військових формувань, правоохоронних органів, ор­ганів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, а також організація взаємодії з ними у вирішенні прикордонних питань.

Пріоритетними напрямками у відносинах органів публічної адмі­ністрації у сфері охорони державного кордону та прикордонних те­риторій, що включає дотримання прикордонного законодавства, є:

> удосконалення правового регулювання спільної діяльності;

> створення комплексної системи захисту національних інте­ресів на державному кордоні;

> удосконалювання координації взаємодії;

> створення єдиної системи забезпечення і передачі інформації;

> боротьба з нелегальною міграцією та порушеннями правил пере­бування іноземців в Україні;

> обов’язкове доведення спільних управлінських рішень щодо встановлення та підтримання взаємодії до всіх осіб, які беруть у ній участь.

Органи публічної адміністрації у взаємодії з Державною прикор­донною службою України в межах їх повноважень у пріоритетному порядку забезпечують вирішення питань, пов’язаних з реалізацією Конституції, законодавства, Концепції розвитку та зобов’язані нада­вати всебічну допомогу органам Державної прикордонної служби України в охороні державного кордону України, тим самим реалізо­вувати власні інтереси, виходячи із покладених на ці органи держа­вою завдань.

Правові акти взаємодії у сфері охорони державного кордону різні за характером (закони, укази, постанови, накази, положення, інструкції, рішення), прийняті у різний час, стосуються різних ас­пектів взаємодії, окремих публічної адміністрації. Норм діючого законодавства, що регулюють відносини взаємодії у сфері охор о­ни державного кордону, не передбачають настання відповідально­сті щодо невиконання сльних наказів, чи законних вимог предста­вників Державної прикордонної служби України у сфері охорони державного кордону, з координації взаємодії, іншими учасниками спільної діяльності. Необхідність встановлення відповідальності для суб’єктів взаємодії, були предметом дослідження В. Л. Грохольського [134, с. 173-115], С. І. Царенко [43, с. 68], та інших. Однак комплексного дослідження щодо відповідальності в разі порушення (невиконання) правових норм (планів) як основи забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону не проводилося.

У зв’язку з вищевикладеним, виникає необхідність удосконален­ня чинних нормативних актів, що регламентують взаємодію органів у сфері охорони державного кордону України, з метою подальшого ефективного застосування законодавства та чіткого налагодження спільної діяльності взаємодіючих суб’єктів і як результат, попере­дження і виявлення злочинної протиправної діяльності, отримання належного правового порядку на державному кордоні.

Зазначені вище положення визначають, що вирішення в даний час першочергових завдань належить удосконаленню правової бази досліджуваної взаємодії, ліквідації в ньому прогалин і помилок, що неодноразово наголошується керівництвом країни і Державної при­кордонної служби України.

Охорона державного кордону виступає складовою однією з осно­вних функцій держави, належне виконання якої можливе лише за умови досягнення єдності між правовими настановами та безпосере­дньою діяльністю уповноважених державних органів. Умовами цієї єдності виступає чітке розуміння правотворцями загальної значущо­сті та специфіки відносин, пов’язаних з державним кордоном, що повинно відобразитись у детальній правовій регламентації безпосе­редніх форм виконавчо-розпорядчої діяльності суб’єктів, наділених владою, та налагодженні ефективної взаємодії [135, с. 159-162].

Отже, правову основу нормативно-правового забезпечення дослі­джуваної взаємодії складають Конституція України, закони України «Про державний кордон України», «Про Державну прикордонну службу України», постанови Кабінету Міністрів України «Про при­кордонний режим», «Порядок здійснення координації діяльності ор­ганів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з пи­тань додержання режимів на державному кордоні» та низка спільних міжвідомчих наказів, інструкцій, положень і планів, правові акти ор­ганів місцевої влади. Вони потребують внесення відповідних змін і подальшого удосконалення, у зв’язку з вимогами Концепції розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року і Концепції інтегрованого управління кордонами, спрямуванням на­шої держави до європейської інтеграції, що буде зроблено в подаль­шому нашому дослідженні.

2.2.