Удосконалення нормативно-правового забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону України

Динамічні зміни в державно-правовому житті, постійне реформу­вання органів виконавчої влади, невизначеність концепції реформу­вання правоохоронних органів, впровадження європейських підходів до управління кордонами, обумовлюють створення чітко функціоную­чої системи координації та співпраці між різними органами, що здійс­нюють функції на державному кордоні та приведення правових норм, що врегульовують спільні дії органів публічної адміністрації у сфері охорони державного кордону України до реалій і вимог сьогодення.

Актуальність та важливість даного питання підвищується реалі­зацією Концепції розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року, схваленої Указом Президента України від 19 червня 2006 року та Концепцією інтегрованого управління кордо­нами від 27 жовтня 2010 року, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України, які спрямовані на створення сучасної прикордон­ної служби європейського типу. Одним із очікуваних результатів ре­алізації положень Концепції розвитку Державної прикордонної слу­жби України на період до 2015 року є вдосконалення співробітницт­ва з правоохоронними органами, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування. Незабезпеченість чіткої взає­модії та скоординованості діяльності центральних і місцевих органів державної виконавчої влади негативно впливає на процеси розбудо­ви державного кордону.

Тільки в разі охоплення всіх основних аспектів взаємодії право­вим регулюванням вона набуває ефективності. Послідовні налаго­джені дії суб’єктів взаємодії відповідно до їх повноважень у сфері охорони державного кордону сприяють досягненню державою нале­жного рівня національної безпеки, забезпечення територіальної цілі­сності держави. Тому комплексно проаналізовані у попередніх під­розділах нормативно-правові акти, повноваження суб’єктів і меха­нізм взаємодії показали, що існують недоліки, які необхідно усунути для забезпечення ефективної спільної діяльності та досягнення мети взаємодії.

Нормативна база, яка регламентує взаємодію у сфері охорони державного кордону охоплює не тільки норми законів України, ука­зів Президента України, актів Кабінету Міністрів, а також відомчі і міжвідомчі актів, що приводить до дублювання, протиріч, негатив­ного впливу на стан спільної діяльності взаємодіючих суб’єктів. І. Шевчук зауважує, що дублювання призводить до їх знецінення та надмірного збільшення обсягу закону [259, с. 39]

Петров В. І. підкреслює, що результативність діяльності прикор­донних органів з органами внутрішніх справ безпосередньо залежить від досконалості норми права та механізму їх застосуван­ня [229, с. 73].

С. А. Комаров наголошує на тому, що розвиток держави і права в сучасних умовах здійснюється за основними напрямками:

> по-перше, удосконалення законодавства, приведення юридич­них норм у відповідності до нового рівня, досягнутого нашим суспільством;

> по-друге, підвищення ефективності дії вже існуючих норм права, що зумовлює безперервну роботу з удосконалення пра­вової надбудови суспільства з урахуванням основних тенден­цій розвитку держави [220, с. 378].

Ураховуючи характер спільної діяльності взаємодіючих органів публічної адміністрації, їх місце та роль у зміцненні безпеки і ціліс­ності державних рубежів, створення надійної системи охорони дер­жавного кордону, необхідно конкретизувати напрямки удосконален­ня правового регулювання:

> Покращення змісту, структури і загалом системи правових норм, що регламентують взаємодію.

> Ефективний механізм управління, координації взаємодії, а та­кож підтримка та сприяння у складних ситуаціях суб’єктам взаємодії.

> Упорядкування повноважень суб’єктів взаємодії для створення чіткого налагодженого її механізму, а також установлення мо­жливості притягнення до відповідальності посадових осіб, що порушують або не виконують зобов’язання.

> Підвищення ефективності взаємодії органів публічної адмініс­трації і місцевого населення контрольованих прикордонних районів у сфері охорони державного кордону України.

Загалом удосконалення являє собою зміни спрямовані на покра­щення будь-яких суспільних відносин. Удосконалення правового за­безпечення взаємодії органів публічної адміністрації і місцевого на­селення контрольованих прикордонних районів є напрямком підви­щення ефективності охорони державного кордону.

В. Т. Білоусов, говорячи про удосконалення системи координації управління, підкреслює, що вона повинна стати органічною єдністю управлінського механізму та організаційної структури управління правоохоронними органами [239, с. 22].

В. В. Лазарев визначає, що на якість правомірної поведінки нега­тивно впливає розходження в потребах, інтересах, настановах, пере­конаннях і знання адресатів права, а позитивні характеристики в свою чергу підвищуються у міру удосконалення законодавства, усу­нення прогалин в праві і розвиток уповноважуючих норм [226, с. 306].

Не можна не погодитись з твердженням М. І. Матузова про те, що «навіть саме досконале законодавство містить прогалини, недо­ліки» [179, с. 338]. Термін «прогалина» має два значення. У прямому сенсі визначається як пусте, незаповнене місце, пропуск (наприклад, у друкованому тексті), а в переносному - як упущення, недолік. При цьому упущення характеризується як невиконання необхідного, не­догляд, помилка при необережності, а недолік - як недосконалість, недолік або неповна кількість чого-небудь [226, с. 210]. Але в праві цей термін використовується лише в переносному значенні, як неуре- гульованість тих чи інших відносин. Наявність прогалин у праві свід­чить про відсутність необхідних юридичних норм відносно певних об­ставин, що знаходяться в межах правового регулювання [218,с. 430].

Прогалини в праві виникають, можуть утворюватись, з трьох причин: 1) через те, що законодавець не зміг охопити формулюван­нями нормативно-правового акта всіх життєвих ситуацій, які потре­бують правового регулювання; 2) у результаті недоліків юридичної техніки; 3) унаслідок постійного розвитку суспільних відно­син [179, с.

Відносно недосконалості нормативно-правових актів можливе за­стосування терміна «юридична колізія», під якою М. І. Матузов про­понує розуміти «розходження або протиріччя між окремими норма­тивно-правовими актами, які врегульовують одні і ті ж самі суміжні 174

суспільні відносини, а також протиріччя, що виникають у процесі правозастосування і здійснення компетентними органами і посадо­вими особами своїх повноважень» [179, с. 465].

Попередні дослідження свідчать про наявність розгалуженої сис­теми правових актів, що визначають підстави та врегульовують вза­ємодію між органами публічної адміністрації у сфері охорони дер­жавного кордону, яким характерне як наявність прогалин такій колі­зій. Ці нормативно-правові акти прийняті у різний час і різними ор- ганми влади.

Удосконалення взаємодії у сфері охорони державного кордону потребує конкретних законодавчих рішень, тому що суперечності й упущення в законодавстві перешкоджають повноцінному функціо­нуванню державних і місцевих органів, у тому числі і у сфері охоро­ни державних кордонів.

Для усунення існуючих недоліків, неточностей і суперечностей у праві використовується аналогія закону, аналогія права і правотвор- ча діяльність. На нашу думку, перші два способи не мають підґрунтя в досліджуваній діяльності, оскільки у сфері охорони державного кордону необхідне як чітке регламентування діяльності і взаємодії, так і точне застосування. Тому нам уявляється можливим виправ­лення «колізій» та «прогалин» шляхом правотворчої діяльності.

Дослідивши нормативно-правове забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону, спробуємо визначити перспективи пі­двищення ефективності спільної діяльності суб’єктів взаємодії.

Для чіткого окреслення питань сфери, що відноситься до охорони державного кордону, важливо уточнити зміст понять «охорона дер­жавного кордону». Тому пропонуємо внести зміни до пункту 4 статті 2 Закону України «Про державний кордон України» та викласти її у такій редакції «охорона державного кордону це діяльність уповно­важених органів публічної адміністрації, громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону із забезпечення недоторканості державного кордону, встановленого режиму дер­жавного кордону й прикордонного режиму».

Адміністрація Держприкордонслужби та його структурні підроз­діли в межах установлених законодавством повноважень здійсню­ють координацію діяльності відповідно центральних і місцевих ор­ганів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що ви­значено Постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядоку здійснення координації діяльно­сті органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кордоні» від 18 січня 1999 року «Про затвердження Порядку здійснення координації дія­льності органів виконавчої влади та органів місцевого самовряду­вання з питань додержання режимів на державному кордоні». Відпо­відно, за організацію координацію взаємодії в цій сфері відповідає Державна прикордонна служба, а закріплює це лише підзаконний акт, згадана вище постанові Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48. Тому, виникає необхідність закріплення положення про обов’язок забезпечення взаємодії Державною прикордонною службою України органів виконавчої влади та органів місцевого са­моврядування в сфері охорони кордону на законодавчому рівні в За­коні України «Про Державну прикордонну службу України», а саме в статті 19 «Обов'язки Державної прикордонної служби України». Пропонуємо статтю 19 згаданого вище закону доповнити пунктом 30 такого змісту:

«організація і забезпечення координації діяльності органів вико­навчої влади і місцевого самоврядування у сфері охорони державного кордону».

Стаття 22 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» («Сприяння органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, громадських організацій і громадян виконанню за­вдань Державною прикордонною службою України») визначає, що органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, їх службові і посадові особи в межах своїх повноважень сприяють Державній прикордонній службі України в охороні державного кор­дону та суверенних прав України в її виключній (морській) економі­чній зоні.

В українських словниках можна знайти таке тлумачення терміна «сприяти»: позитивно впливати на що-небудь; створювати відповідні умови для здійснення, виконання і т. ін. чого-небудь; подавати до­помогу в чому-небудь; бути причиною або наслідком виникнення, існування і т. ін. чого-небудь; створювати викликати бажання вико­нувати яку-небудь дію; потурати кому-небудь [260].

Термін «сприяти» у російських словниках має таке значення:

> по-перше, надавати допомогу, допомагати; бути засобом чого- небудь, робити можливим що-небудь [261];

> по-друге, надавати допомогу, сприяти; бути причиною, допо­магати виникненню, розвитку чого-небудь [262];

> по-третє, указується ідентичність термінів сприяти і допомага­ти. Останній він визначає як «пособляти, допомагати, сприяти; співпрацювати, сприяти, йти на зустріч чомусь, давати можли­вість, надавати допомогу, підтримувати, виручати, виводити з ускладнень; подавати руку допомоги; надавати допомогу»; «могти, бути в силах, у стані, мати можливість, сприяти» [263].

Термін «сприяння» є синонімом слова «допомога». А допомога означає підтримка. Термін «допомога» не має категоричного зо­бов’язання здійснення дій щодо сприяння і в контексті вказаної стат­ті. «Сприяти», «допомагати» передбачають таку умову, як можли­вість і бажання її здійснення, надання. Це означає, що органи вико­навчої влади та органи місцевого самоврядування, їх службові і по­садові особи можуть надати або не надати допомогу, з суб’єктивних і об’єктивних причин, що вказує на її необов’язковість.

Тому необхідно доповнити дану норму і підсилити значення в ній «сприяють» в більш категоричній формі «зобов’язані сприяти», що надасть можливість посадовим особам Державної прикордонної служби України вимагати необхідної допомоги під час охорони дер­жавного кордону в можливих межах їх повноважень.

Відповідно до результатів анкетування, проведеного нами, на пи­тання «Хто на Вашу думку, несе персональну відповідальність за ор­ганізацію і підтримання взаємодії?» 120 осіб (42 %) відповіли - «ко­мандири підрозділів Державної прикордонної служби України»; 66 осіб (23 %) - «керівники органів виконавчої влади»; 69 осіб (24 %) - «керівники органів місцевого самоврядування»; 26 осіб (9 %) надали свою відповідь, 5 осіб (2 %) не відповіли на питання.

Ефективність діяльності органів державної влади, дотримання їх по­садовими і службовими особами законодавства забезпечується контро­лем та існування загрози настання або застосування відповідальності. Її поняття, зміст та обсяг «залишаються одним з найбільш суперечливих питань української адміністративно-правової науки» [264, с. 288].

В. К. Колпаков підкреслює, що не кожне порушення правил, встановлених адміністративно-правовою нормою, спричиняє адміні-

стративну відповідальність [264, с. 292]. Н. Т. Гергелюк, зазначає, що у законодавстві чітко не прописані умови та підстави настання адміністративної відповідальності для органів виконавчої влади в ра­зі неналежного здійснення повноважень [265, с. 35].

Зокрема, взаємодія у сфері охорони державного кордону знайшла вдображення у регулюючи нормах, але залишається не підкріпленою засобами відповідальності у відповідних санкціях. Дослідувна нами сфера, врегульовується підзаконними нормативно-правовими акта­ми: Концепцією інтегрованого управління кордонами, схвалена роз­порядженням Кабінету Міністрів України від 27. 10. 10 р. № 2031-р, постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядоку здійснення координації діяльності ор­ганів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з пи­тань додержання режимів на державному кордоні» і спільними нака­зами, інструкціями прийнятими взаємодіючими суб’єктами (відом­чими органами спільно з Державною прикордонною службою Укра­їни). Такі відомчі нормативно-правові акти врегульовують різні ас­пекти спільної діяльності в сфері охороні державного кордону, але упускають такий важливий елемент як відповідальність сторін уразі не виконання зобов’язань передбачених керівними документами. В ході практичної реалізації спільної діяльності на державному кордо­ні зустрічаються випадки невиконання спільних дій передбачених інструкціями, наказами, а відсутність централізованого управління взаємодії у сфері охорони державного кордону (на міжвідомчому рі­вні) та відсутність чіткої санкції сприяють невиконню міжвідомчих правил взаємодії.

Отже, вважаємо необхідним, доповнити статтю 27-1. «Взаємодія в охороні державного кордону» Закону України «Про державний ко­рдон України» нормою про умови настання відповідальності, та до­дати частину 3, виклавши її у такій редакції: «Невиконання законних вимог представників Державної прикордонної служби України, щодо взаємодії посадовими особами взаємодіючих органів виконавчої влади і місцевого самоврядування - тягне за собою настання дисциплінар­ної відповідальності згідно чинного законодавства».

Прийнятий 13 березня 2014 року Закон України «Про Національ­ну гвардію України« уповноважує дане військове формування з пра­воохоронними функціями, забезпечувати державну безпеку і захист 178

державного кордону, припиняти терористичної діяльність, діяльність незаконних воєнізованих або збройних формувань (груп), терорис­тичних організацій, організованих груп та злочинних організацій, у взаємодії з правоохоронними органами [266]. При цьому не уточню­ється з якими саме правоохоронними органами. Але, нами вже було з’ясовано, що завдання, із забезпечення недоторканності державного кордону та координація дільності військових формувань та відповід­них правоохоронних органів в цьому напрямку забезпечує Державна прикордонна служба України. Зважаючи на нещодавно утворену На­ціональну гвардію України, уточнюючі норми щодо порядку взаємо­дії залишились поза увагою правотворців, але умови в яких сьогодні опинилась Україна - безпосередньої загрози територіальної цілісно­сті вимагають негайного врегулювання. З метою уточнення та роз­межування повноважень Національної гвардії України у сфері забез­печення режиму державного кордону, пропонуємо, внести зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядоку здійснення координації діяльності ор­ганів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з пи­тань додержання режимів на державному кордоні», доповнити нор­му пункт 3 абзацем 13 у такій редакції: «Національна гвардія Украї­ни - здійснення заходів, пов 'язаних з припиненням збройних конфлік­тів та інших провокацій на державному кордоні, а також заходів щодо недопущення масового переходу державного кордону з тери­торії суміжних держав» Крім цього, Міністерству внутрішніх справ України необхідно затвердити інструкцію про порядок взаємодії між Державною прикордонною службою України та Національної гвар­дії України з питань забезпечення безпеки і захисту державного кор­дону.

Серед державних органів, які згадані в постанові Кабінету Мініс­трів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядоку здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та орга­нів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на дер­жавному кордоні», як такі що беруть участь у забезпеченні режиму державного кордону, прикордонного режиму і режиму в пунктах пропуску через державний кордон, не зазначено такий орган як Дер­жавна служба України з надзвичайних ситуацій. Постійно та безпо­середньо ця Служба не виконує функції щодо забезпечення режимів

державного кордону, але її діяльність пов’язана із цим. Зокрема спі­льна Інструкція про порядок взаємодії Міністерства надзвичайних ситуацій України та Адміністрації Державної прикордонної служби України щодо запобігання і реагування на надзвичайні ситуації тех­ногенного та природного характеру, врегульовує виконання спільних завдань з реагування на надзвичайні ситуації техногенного та приро­дного характеру та ліквідації їх наслідків, у межах прикордонної смуги, контрольованих прикордонних районів, внутрішніх вод Укра­їни, на базах, складах, об'єктах Державної прикордонної служби України та навколо них [132, п. 1.2.], що визначає наявність у Дер­жавної служби України з надзвичайних ситуацій повноважень, реа­лізація яких пов’язана зі сферою охорони державних кордонів. Тому пропонуємо пункт 3 доповнити абзацем 14 постанови Ккабінету Мі­ністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Поря- доку здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кордоні», у такій редакції: «Державна служба України з надзвичайних ситуацій - вживає заходи по реагуванню на надзви­чайні ситуації техногенного та природного характеру, ліквідації їх наслідків у межах прикордонної смуги, контрольованих прикордон­них районах та на об’єктах відповідальності Державної прикордон­ної служби України».

Досліджені звітні, аналітичні та статистичні дані результатів дія­льності суб’єктів-учасників взаємодії показали, що кожен із органів вказує на проведені спільні заходи, але при цьому результати щодо виявлення порушень відповідних правил зараховуються як показни­ки діяльності кожного окремого органу [267, 268]. Тобото, мають подвійний або потрійний характер (в залежності від кількості суб’єктів взаємодії у кожному конкретному випадку).

Взаємодія у сфері охорони державного кордону, як було вже з’ясованои у попередніх розділах, охоплює діяльність багатьох різ­них відомчих, місцевих органів влади, їх структурних підрозділів і органів місцевого самоврядування, у зв’язку з цим виникає необхід­ність підвищення ефективності скоординованості їхньої спільної ді­яльності. Одним із реальних чинників ефективного викнання право­вих норм, що врегульовують взаємодію є реальність застосування відповідальності, за їх невиконання або порушення виконання. На 180

нашу думку, це питання на сьогодні є відкритим і суперечливим. Норми, що закріплюють правила взаємодії (переважна більшість із них прийняті на міжвідомчому рівні) між окремими суб’єктами, не передбачають взагалі всановлення санкцій за їх недотримання, що не спричиняє обов’язкововості виконання правил безпосередніми вико­навцями. Відносини пов’язані із координацією не передбачають втручання у внутрішню повсякденну діяльність інших органів влади.

Враховуючи недоліки нормативно-правового забезпечення і практичної реалізації взаємодії у сфері охорони державного кордону України та позитивний досвід Європейського Союзу, діяльність FRONTEX, вважаємо необхідним створити при Кабінеті Міністрів України Координаційний центр з питань взаємодії у прикордонній сфері, який буде узгоджувати діяльність органів публічної адмініст­рації, аналізувати, ініціювати та контролювати їх спільні дії у сфері взаємодії. Координаційний центр з питань взаємодії у прикордонній сфері необхідний для врегулювання міжвідомчих і місцевих питань прикордонного співробітництва. Його діяльність буде ефективною за умови, постійного функціонування та комплектування із досвідче­них представників взаємодіючих суб’єктів у сфері охорони держав­ного кордону.

Координаційний центр з питань взаємодії у прикордонній сфері може здійснювати діяльність в таких напрямках взаємодії:

> підготовка пропозицій щодо внесення законодавчих змін з пи­тань удосконалення взаємодії, визначення правового статусу прикордонних регіонів, органів місцевого самоврядування з урахуванням проведення адміністративної реформи;

> внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо удо­сконалення нормативного врегулювання спільно вирішуваних завдань суб’єктами взаємодії: з використання сучасних міжві­домчих можливостей щодо протидії транскордонній злочинно­сті, зокрема тероризму, нелегальній міграції, контрабандній ді­яльності, розповсюдженню наркотичних речовин та зброї ма­сового знищення;

> вирішення та узгодження всіх питань, що виникають у процесі спільної діяльності, забезпечення обміну даними;

> постійне удосконалення механізму, форм і методів взаємодії з метою досягнення її найбільшої ефективності;

> підготовка програм подальшого розвитку прикордонної спів­праці;

> аналітична та статистична діяльність щодо реалізованих захо­дів взаємодії, перспективи їх подальшого вдосконалення;

> надання інформації Уряду про стан прикордонного співробіт­ництва з необхідними пропозиціями щодо його покращення;

> контроль спільної діяльності суб’єктів взаємодії, виявлення недоліків, формулювання рекомендацій по їх недопущенню та усуненню;

> розглядати питання про притягнення до відповідальності поса­дових осіб, що не забезпечують виконання норм, які регулю­ють взаємодію у сфері охорони державного кордону.

Отже, створення Координаційний центр з питань взаємодії у при­кордонній сфері надасть змогу, у разі використання можливого по­тенціалу, зацікавленості й ініціативи всіх її членів, забезпечувати ра­ціональне використання можливих сил та засобів взаємодіючих ор­ганів, повноцінно реалізовувати свої повноваження в прикордонній смузі і контрольованих прикордонних районах, виконувати завдання загальнодержавного значення, що виходять за межі повноважень од­ного органу, забезпечити скоординованість і злагодженість їх дій і завдяки цьому ефективно протидіяти прикордонній та транскордон­ній протиправній діяльності.

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 р. №442 «Про оптимізацію системи центральних органів вико­навчої влади» [164], діяльність Адміністрації Державної прикордон­ної служби України спрямовується і координується через Міністерст­во внутрішніх справ України, а не безпосередньо Кабінетом Міністрів України згідно з редакцією Указу Президента України «Про деякі за­ходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 року [269]. Що це означає в здійсненні прикордон­ної політики і як це вплине на реалізацію Концепції інтегрованого управління кордонами? Що буде далі з прикордонним відомством: часткове чи повне підпорядкування прикордонників Міністерству внутрішніх справ України, чи йдеться про співробітництво двох пра­воохоронних органів? Який вплив буде на здійснення прикордонних та правоохоронних функцій відомством? Може йдеться про розподіл фінансування на видатки у сфері управління кордонами через Мініс­терство внутрішніх справ України? І яким чином це вплине на вже діючу систему інтегрованого управління кордонами? Можливо коор­динування діяльності прикордонної служби через Міністерство внут­рішніх справ України готують включення прикордонного відомства (перетворення його у поліцейську складову) до структури Міністерс­тва внутрішніх справ України з огляду на досвід Європейського Сою­зу? Отже, виникає багато запитань у зв’язку з такими змінами.

Уже не перший рік науковці та політики обговорюють питання щодо реформування правоохоронних органів, у тому числі і про дія­льність прикордонного відомства окремо чи у складі Міністерства внутрішніх справ України. З цього приводу існують протилежні точ­ки зору.

При реформуванні правоохоронних органів Міністерство внутрі­шніх справ України пропонує передати функцій прикордонного ор­гану до його відання [270]. Керівництво Державної прикордонної служби України в принципі не заперечує таке об’єднання, але наго­лошує, що зараз питання про об’єднання не стоїть [271]. І визначає, що цьому має передувати законодавче та нормативне врегулювання політичної та організаційної діяльності Міністерства внутрішніх справ України зі здійснення державного управління низкою окремих сфер, галузей внутрішньої політики держави [272, с. 39].

У деяких джерелах ідеться про єдине фінансування після перек­ладення функцій прикордонників до єдиного поліцейського органу (з посиланням на досвід країн Європейського Союзу) [273]. Хоча необ­хідно зазначити, що в сусідній Польщі прикордонне відомство під­порядковане Міністерству внутрішніх справ України, але діє як окреме відомство зі своїм бюджетом [274].

Г. К. Крючков вважає недоцільним включати до системи Мініс­терства внутрішніх справ України Державну прикордонну службу України, підкреслює при цьому, що «за всіх недоліків, які є в її дія­льності, система загалом виконує покладені на неї Конституцією за­вдання». С. І. Пирожков також підтримує цю позицію і наголошує, що «Прикордонна служба сьогодні працює. А якщо ми її об’єднаємо, то ще невідомо, як вона працюватиме» [272, с. 74].

Серед прихильників ідеї спрямування та координації діяльності прикордонної служби через Міністерство внутрішніх справ України є О. І. Бондаренко [272, с. 31], Б. М. Марченко [6, с. 47] та інші.

В. Шакун, розглядаючи питання реформування Міністерства внутрішніх справ України, визначає що міністерству повинні пе­рейти функції Державної прикордонної служби України, але у са­мій структурі Міністерства внутрішніх справ України окремої прикордонної структури не називає [275]. В Європейському Сою­зі, досвід за основу якого взяла Україна, прикордонні функції реа­лізує прикордонна поліція у складі Міністерства внутрішніх справ. Зокрема в Польщі Прикордонна варта діє у складі Мініс­терства внутрішніх справ і адміністрації, у Румунії Прикордонна поліція підпорядкована Міністерству адміністрації та внутрішніх справ. [274, с. 29, 35]. І такі прикордонні структури в країнах Ше- нгенської зони самостійно виконують завдання з охорони кордо­нів, забезпечують пропуск осіб, що прямують як через зовнішні, так і внутрішні кордони, і ефективно протидіють нелегальній міг­рації та іншим загрозам.

Отже, на сьогоднішньому етапі реформування правоохоронних органів (які відповідають за прикордонну безпеку) немає єдиного погляду, концепції системно-структурного реформування правоохо­ронної системи, а відповідне законодавство не розроблене і не вве­дене у дію [276]. Що ж стосується реформування діяльності системи органів Міністерства внутрішніх справ України, то воно аналогічно має проблемні питання і потребує систематизації, аналізу задля отримання належного теоретичного й практичного розвитку [277]. Через це немає чітко обґрунтованих позицій з приводу того, яким чином і в якій формі повинна спрямовуватись і координуватись дія­льність Державної прикордонної служби України через Міністерство внутрішніх справ України. Лише існують пропозиції щодо залишен­ня функцій охорони кордону за Державною прикордонною службою України або передачу їх Міністерству внутрішніх справ України піс­ля реформування. Але якщо говорити про інтеграційні процеси в Україні, то прикордонне відомство зробило вже серйозні рішучі кро­ки з наближення прикордонної безпеки до вимог Європейського Союзу.

На нашу думку, необхідно врахувати таке: по-перше, План захо­дів щодо реалізації Концепції інтегрованого управління кордонами, основні координаційні повноваження у забезпеченні управління ін­тегрованою системою охорони кордону покладено на Адміністрацію 184

Державної прикордонної служби України [121]; по-друге, спільний міжвідомчий наказ «Про порядок обміну даними між суб’єктами ін­тегрованого управління кордонами» визначає, що Координатором аналітичного центру (який забезпечує обмін даними на міжвідомчо­му рівні) є Департамент охорони державного кордону Адміністрації Державної прикордонної служби України [123].

Взагалі мова йде про інтегроване управління, підкреслимо саме - кордонами, а не внутрішніми справами держави [278, с. 80]. Не мо­жна заперечувати досвід охоронців кордону, історично напрацьовані основні форми та методи в забезпеченні безпеки державного кордо­ну, характерні для України. Хоча вони переважно і залишились від Прикордонних військ України, але керівництво Державної прикор­донної служби України активно та позитивно впроваджує новітні за­хідноєвропейські управлінські методики у створення міцного бар’єра нелегальній діяльності на кордоні. Тому, не треба поспішати з висновками про об’єднання Державної прикордонної служби Укра­їни з Міністерством внутрішніх справ України, для початку необхід­но концептуально підійти до реформуваня самого Міністерства вну­трішніх справ України, чітко визначити його функції як політичного органу [279], структуру, завдання окремих складових елементів. При цьому необхідно приймати виважені рішення, щоб не зруйнувати вже запроваджені інтеграційні процеси. А механічне об’єднання за­гальмує реформи всередині прикордонної служби та впровадження системи інтегрованого управління кордонами [279]. І якщо приєдну­вати прикордонників, то на правах самостійного органу з окремим фінансуванням.

Стримуючим чинником у процесі реформування є, також, науко­во-теоретична, змістовно-термінологічна та нормативнаневизначе- ність сфери правоохоронної діяльності [280, с. 111].

Ми вже не раз підкреслювали, що взаємодія у сфері охорони державного кордону врегульовується значною кількістю нормати­вно-правових актів, серед яких переважають міжвідомчі правові акти. ЗьолкаВ.Л. підкреслює, що особливістю адміністративно- правових основ взаємодії Державної прикордонної служби України з іншими державними органами є наявність значної кількості між­відомчих нормативно-правових актів. Варто погодитись з пропо­зицією автора про необхідність систематизації цих актів в єдиний інкорпорований нормативно-правовий акт [281, с. 98]. Функції упорядкування підзаконних нормативно-правових актів, які вида­ються ораганами виконавчої влади України, були предметом дос­лідження Гетьмана Є. А. [282].

Вважаемо, що упорядкування нормативно-правових актів які врегульовують взаємодію у сфері охорони державного кордону є необхідним для забезпечення доступності та інформування суб’єктів взаємодії про чинні нормативно-правові акти у цій сфері. Пропонується систематизувати законодавство у досліджуваній сфері у Збірник законодавства з питань взаємодії у сфері охорони державного кордону.

Одним із недоліків правового регулювання взаємодії є відсут­ність єдиної термінології. Це вивляється в неточності і неясності застосовуваної в правових актах юридичної термінології. У зв’язку з цим вважаємо необхідним включати в нормативно-правові акти понятійний апарат, зокрема таких категорій, як «взаємодія» та «координація». Для правильного розуміння, тлумачення і застосу­вання в практичній діяльності, через те що у взаємодії беруть участь різні відомчі органи, органи місцевого самоврядування, які можуть тлумачити і застосовувати положення лише зі своєї вигід­ної позиції в разі неоднозначного закріплення в законодавстві окремих положень. Наявність нормативного тлумачення цих кате­горій буде позитивно впливати на процес практичної реалізації правових приписів, чіткого розуміння виконавцями.

Отже, дослідження показало, що існує необхідність і реальна мо­жливість удосконалення взаємодії у сфері охорони державного кор­дону. Удосконалення взаємодії обумовлюють зміни в державно­правовому житті країни, зміни в статусі взаємодіючих суб’єктів, за­безпечення належного рівня національної прикордонної безпеки та наближенням практики охорони державного кордону до Європейсь­кого типу з урахуванням національних особливостей.